Začasna izdaja
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 13. junija 2024(*)
„Pritožba – Državne pomoči – Zakon o prepovedi uporabe premoga za proizvodnjo električne energije – Predčasno zaprtje termoelektrarne na premog – Dodelitev nadomestila – Sklep, s katerim je bil ukrep razglašen za združljiv z notranjim trgom, ne da bi bilo odločeno o obstoju državne pomoči – Izvajanje pristojnosti Evropske komisije“
V zadevi C‑40/23 P,
zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vložene 26. januarja 2023,
Evropska komisija, ki jo zastopajo I. Georgiopoulos, B. Stromsky in H. van Vliet, agenti,
tožeča stranka,
druga stranka v postopku je
Kraljevina Nizozemska, ki jo zastopajo M. K. Bulterman, A. Hanje in J. Langer, agenti,
tožeča stranka v postopku na prvi stopnji,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi A. Prechal, predsednica senata, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (poročevalec), sodniki, in M. L. Arastey Sahún, sodnica,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez-Bordona,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 22. februarja 2024
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska komisija s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 16. novembra 2022, Nizozemska/Komisija (T‑469/20, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2022:713), s katero je to ugodilo tožbi Kraljevine Nizozemske za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2020) 2998 final z dne 12. maja 2020 o državni pomoči SA.54537 (2020/NN) – Nizozemska, Prepoved uporabe premoga za proizvodnjo električne energije na Nizozemskem (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Pravni okvir
2 Člen 107(1) in (3)(c) PDEU določa:
„1. Razen če Pogodbi ne določata drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.
[…]
3. Kot združljivo z notranjim trgom se lahko šteje naslednje:
[…]
(c) pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, kadar takšna pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi“.
3 Člen 108(2) in (3) PDEU določa:
„2. Če Komisija po tem, ko je pozvala zadevne stranke k predložitvi pripomb, ugotovi, da pomoč, ki jo je dodelila država članica, ali pomoč iz državnih sredstev ni združljiva z notranjim trgom glede na člen 107, ali če se takšna pomoč zlorablja, odloči, da mora zadevna država takšno pomoč odpraviti ali spremeniti v roku, ki ji ga določi.
[…]
3. Komisija mora biti obveščena o vseh načrtih za dodelitev ali spremembo pomoči dovolj zgodaj, da lahko predloži pripombe. Če meni, da takšen načrt glede na člen 107 ni združljiv z notranjim trgom, nemudoma sproži postopek iz odstavka 2. Zadevna država članica ne sme izvajati svojih predlaganih ukrepov, dokler v tem postopku ni sprejet dokončen sklep.“
4 V uvodni izjavi 7 Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL 2015, L 248, str. 9), katere besedilo je v bistvu enako besedilu uvodne izjave 7 Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 [ES] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339), je navedeno:
„Obdobje, v katerem mora Komisija zaključiti predhodni pregled priglašene pomoči, bi bilo treba določiti na dva meseca od prejema celovite priglasitve ali od datuma prejema primerno utemeljene izjave zadevne države članice, ki meni, da je priglasitev popolna, ker dodatnih podatkov, ki jih je zahtevala Komisija, ni na voljo ali pa so bili že priskrbljeni. Zaradi pravne varnosti bi bilo treba takšen pregled zaključiti s sklepom.“
5 Člen 4 Uredbe 2015/1589, katerega besedilo je v bistvu enako besedilu člena 4 Uredbe št. 659/1999, določa:
„1. Komisija pregleda uradno priglasitev takoj, ko jo prejme. Brez poseganja v člen 10 Komisija sprejme sklep v skladu z odstavki 2, 3 ali 4 tega člena.
2. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da prijavljeni ukrep ni pomoč, to ugotovitev navede v sklepu.
3. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da ni dvomov o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, kolikor sodi na področje uporabe člena 107(1) [PDEU], odloči, da je ukrep združljiv z notranjim trgom (v nadaljnjem besedilu: sklep o nenasprotovanju). V odločbi se navede, katera izjema na podlagi [PDEU] je bila uporabljena.
4. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa [z notranjim] trgom, potem se odloči za začetek postopka na podlagi člena [108(2) PDEU] (v nadaljnjem besedilu ‚odločba o začetku formalnega postopka preiskave‘).
5. Sklepi iz odstavkov 2, 3 in 4 tega člena se sprejmejo v dveh mesecih. Ta rok začne teči na dan po prejemu popolne uradne priglasitve. Uradna priglasitev se šteje za popolno, če v dveh mesecih od prejema ali od prejema zahtevanih dodatnih podatkov, Komisija ne zahteva nobenih dodatnih podatkov. Rok se lahko podaljša s soglasjem Komisije in zadevne države članice. Če je primerno, Komisija lahko določi krajše roke.
6. Če Komisija ni sprejela odločbe skladno z odstavki 2, 3 ali 4 v roku, določenem v odstavku 5, se šteje, da je Komisija pomoč odobrila. Zadevna država članica lahko izvaja te ukrepe potem, ko je o tem obvestila Komisijo, razen če Komisija ne odloči na podlagi tega člena v roku 15-ih delovnih dni po prejemu obvestila.“
6 Člen 6(1) Uredbe 2015/1589 določa:
„Sklep o začetku formalnega postopka preiskave vsebuje povzetek relevatnih dejanskih in pravnih vprašanj, vključuje predhodno oceno Komisije o značaju pomoči predlaganega ukrepa in izpostavi dvome o njegovi združljivosti z notranjim trgom. Od zadevne države članice in drugih zainteresiranih strank zahteva, da pošljejo pripombe v predpisanem roku, ki navadno ni daljši od enega meseca. V ustrezno upravičenih primerih lahko Komisija predpisano obdobje podaljša.“
Dejansko stanje
7 Ozadje spora je bilo opisano v točkah od 2 do 18 izpodbijane sodbe in ga je mogoče povzeti tako.
8 Nizozemski organi so 27. marca 2019 Komisijo uradno obvestili o osnutku zakona o prepovedi uporabe premoga za proizvodnjo električne energije v skladu z Direktivo (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL 2015, L 241, str. 1). Ta osnutek zakona, katerega cilj je bil zmanjšati emisije ogljikovega dioksida (CO2) na Nizozemskem in ki je določal nadomestilo za škodo, nastalo elektrarni na premog, ki bi jo prepoved uporabe premoga za proizvodnjo električne energije v primerjavi z drugimi elektrarnami nesorazmerno prizadela, Komisija ni bila uradno obveščena v skladu s členom 108(3) PDEU.
9 Komisija je po priglasitvi osnutka zakona v skladu z Direktivo 2015/1535 začela na lastno pobudo preučevati informacije o domnevni pomoči.
10 Kraljevina Nizozemska je 11. decembra 2019 sprejela Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie (zakon o prepovedi uporabe premoga za proizvodnjo električne energije, Stb. 2019, št. 493). Člen 4 tega zakona je določal možnost dodelitve nadomestila elektrarni, ki bi jo prepoved uporabe premoga za proizvodnjo električne energije v primerjavi z drugimi elektrarnami nesorazmerno prizadela. Na tej podlagi je družba Vattenfall NV, ki upravlja eno od petih obstoječih termoelektrarn na premog na Nizozemskem, elektrarno Hemweg 8, prejela nadomestilo nizozemske države v višini 52,5 milijona EUR (v nadaljevanju: zadevni ukrep). Zaradi slabih okoljskih tehničnih značilnosti je bila namreč ta elektrarna v nasprotju s preostalimi štirimi elektrarnami na premog, ki obstajajo na Nizozemskem, prikrajšana za ugodnosti prehodnega obdobja, določenega z navedenim zakonom, in je bila zato prisiljena v predčasno zaprtje.
11 Komisija je 12. maja 2020 sprejela sporni sklep. Glede obstoja državne pomoči je v točki 48 tega sklepa štela, da „glede na informacije, ki so jih predložili nizozemski organi, ni mogoče z zadostno stopnjo gotovosti sklepati, da v tej zadevi obstaja pravica do nadomestila v višini 52,5 milijona EUR“. Komisija je na podlagi tega sklepala, da „ni mogoče izključiti, da je [bila] z [zadevnim] ukrepom zadevnemu podjetju dodeljena državna pomoč“. Vendar je Komisija v točki 49 navedenega sklepa menila, da „v obravnavanem primeru kljub temu ni [bilo] treba dokončno ugotoviti, ali [ta] ukrep daje prednost gospodarskemu subjektu in ali zato pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, saj [je menila], da je ukrep združljiv z notranjim trgom, tudi če gre za državno pomoč“. Komisija je ugotovila, „da je [bil zadevni] ukrep združljiv z notranjim trgom v skladu s členom 107(3)(c) [PDEU]“.
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
12 Kraljevina Nizozemska je 21. julija 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razglasitev ničnosti spornega sklepa.
13 Ta država članica je navedla pet razlogov za razglasitev ničnosti. Prvi trije tožbeni razlogi so bili navedeni za primer, da bi bilo treba sporni sklep ne glede na njegovo besedilo razumeti tako, da pomeni, da je treba zadevni ukrep opredeliti kot državno pomoč. Četrti in peti tožbeni razlog, ki sta bila usmerjena zoper ta sklep v delu, v katerem naj ne bi bilo odločeno o taki opredelitvi, sta se nanašala na nepristojnost Komisije, da ukrep razglasi za združljiv na podlagi člena 107(3) PDEU, ne da bi ga predhodno opredelila kot državno pomoč, in na kršitev načela pravne varnosti.
14 Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo, potem ko je ugotovilo, da se Komisija v spornem sklepu ni izrekla o vprašanju, ali zadevni ukrep pomeni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, tožbi ugodilo na podlagi četrtega in petega tožbenega razloga za razglasitev ničnosti.
Predlogi strank
15 Komisija s pritožbo Sodišču v bistvu predlaga, naj:
– izpodbijano sodbo razveljavi;
– samo odloči o sporu in tožbo v celoti zavrne kot neutemeljeno, in
– Kraljevini Nizozemski naloži plačilo stroškov.
16 Kraljevina Nizozemska Sodišču predlaga, naj:
– pritožbo zavrne in
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
Pritožba
17 Komisija v utemeljitev pritožbe navaja en sam pritožbeni razlog, sestavljen iz dveh delov, od katerih se prvi nanaša na napačno razlago člena 107(3) PDEU in člena 4(3) Uredbe 2015/1589, drugi pa na napačno uporabo prava pri razlagi načela pravne varnosti.
Prvi del edinega pritožbenega razloga
Trditve strank
18 Komisija trdi, da je Splošno sodišče s tem, da je presodilo, da ni pristojna za odločanje o združljivosti ukrepa z notranjim trgom, ne da bi predhodno ugotovilo, da je ta ukrep državna pomoč, z neupravičeno ozko dobesedno razlago teh določb kršilo člen 107(3) PDEU in člen 4(3) Uredbe 2015/1589.
19 Komisija trdi, da niti odstavek 1 niti odstavek 3 člena 107 PDEU ne določata postopkovnih pravil in se ne nanašata na pooblastila, podeljena Komisiji na področju nadzora državnih pomoči. Njihov edini cilj naj bi bil prepovedati določene ukrepe in pojasniti, da so ukrepi, ki izpolnjujejo določena merila, dovoljeni. Splošno sodišče naj bi torej napačno trdilo, da ti določbi prepovedujeta sprejetje sklepov, kakršen je sporni sklep. Izraz „pomoč“, uporabljen v členu 107(3) PDEU, naj bi se uporabljal široko, in ne za opredelitev državne pomoči v tehničnem smislu tega izraza, tako da ni mogoče izključiti, da lahko navedeni izraz zajema tudi ukrepe, katerih opredelitev kot državna pomoč ostaja negotova. Sodba z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točka 113), ki jo navaja Splošno sodišče, naj ne bi vsebovala nobene navedbe glede tega, kaj mora Komisija storiti, če je prepričana o združljivosti ukrepa, vendar še ni prišla do sklepa o vprašanju, ali je ta ukrep državna pomoč.
20 Kar zadeva člen 4(3) Uredbe 2015/1589, naj uporaba izraza „kolikor sodi na področje uporabe člena 107(1) PDEU“ prav tako ne bi pomenila, da je združljivost ukrepa mogoče preučiti le, če je bil ta ukrep opredeljen kot državna pomoč, saj je treba izraz „kolikor“ v običajnem pomenu razumeti kot enakovreden izrazu „če“, takšno podredno zvezo pa je treba brati v povezavi z glavnim predlogom, da Komisija „odloči, da je ukrep združljiv z notranjim trgom“. Edina ugotovitev, ki se zahteva za to, da lahko Komisija sprejme sklep o nenasprotovanju, naj bi se nanašala na dejstvo, da ni dvomov o združljivosti ukrepa z notranjim trgom.
21 Komisija še navaja, da bi druge določbe Uredbe 2015/1589, čeprav vsebujejo izraz „državna pomoč“, državam članicam ali Komisiji omogočale, da postopek iz te uredbe uporabijo tudi za ukrepe, za katere ni bilo ugotovljeno, da pomenijo državno pomoč. To naj bi na primer veljalo za člen 2 te uredbe, ki določa, da države članice priglasijo vsak načrt nove državne pomoči.
22 Komisija poleg tega meni, da razlaga, ki jo je Splošno sodišče uporabilo v zvezi s členom 4(3) Uredbe 2015/1589, ustvarja pomanjkljivost, saj Komisiji preprečuje, da po predhodni preučitvi sprejme kakršno koli odločitev. V okoliščinah, kakršne so te v obravnavani zadevi, naj namreč Komisija ne bi mogla sprejeti nobene odločbe, ker ne bi mogla niti začeti formalnega postopka preiskave na podlagi člena 4(4) te uredbe, če ne bi bilo dvomov o združljivosti zadevnega ukrepa z notranjim trgom, niti na podlagi člena 4(2) navedene uredbe ugotoviti, da ta ukrep ni pomoč, če ni zadostne gotovosti glede pravice upravičenca do odškodnine.
23 Splošno sodišče naj bi se v točki 58 izpodbijane sodbe napačno sklicevalo na sodbo z dne 24. maja 2011, Komisija/Kronoply in Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341), da bi utemeljilo, da člen 4(3) te uredbe določa izčrpen seznam odločb, ki jih Komisija lahko sprejme po predhodni preučitvi. Ta sodba naj namreč ne bi vsebovala nobene dokončne razlage v tem smislu, ampak naj bi nasprotno potrjevala, da Komisija v obravnavani zadevi ni mogla začeti formalnega postopka preiskave zgolj zato, da bi dokazala, da je bil zadevni ukrep državna pomoč, če ne bi bilo dvomov o združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom.
24 Komisija poleg tega poudarja, da člen 4(6) Uredbe 2015/1589 določa, da se, če Komisija ni sprejela odločitve v predpisanem roku, šteje, da je ukrep odobren, tudi če predhodno ni bilo dokazano, da je ukrep državna pomoč. Komisija bi torej morala imeti možnost, da na podlagi člena 4(3) te uredbe odloči, da je ukrep združljiv z notranjim trgom, ne da bi to predhodno dokazala.
25 Prav tako naj bi člen 6(1) navedene uredbe s tem, da določa, da odločba o začetku formalnega postopka preiskave vključuje „predhodno oceno“, katere namen je ugotoviti, ali ima ukrep naravo pomoči, potrjeval, da je povsem mogoče, da Komisija v času, ko se mora odločiti, kako zaključiti predhodni postopek preiskave, še ni sprejela dokončnega stališča o obstoju pomoči.
26 Nazadnje, Splošno sodišče naj ne bi upoštevalo logike in posledic ureditve nadzora državnih pomoči iz členov od 107 do 109 PDEU in določb Uredbe 2015/1589, zlasti njenega člena 4(3), katerih namen je vzpostaviti ravnovesje med potrebo držav članic in zainteresiranih strank, da pridobijo pojasnila glede opredelitve ukrepa kot državne pomoči na eni strani in potrebo po hitri pridobitvi odobritve tega ukrepa na drugi strani. Obstajali naj bi namreč položaji, v katerih je lažje presoditi, ali je ukrep združljiv z notranjim trgom, kot pa ugotoviti, ali gre za državno pomoč. S tem, ko se je Komisija v takih primerih odločila, da ne bo vložila ugovora brez začetka formalnega postopka preiskave, je spoštovala načelo dobrega upravljanja. V zvezi s tem bi bila mogoča analogija s pristopom, ki ga je Sodišče uporabilo v sodbi z dne 26. februarja 2002, Svet/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118, točki 51 in 52).
27 Sodišče naj bi že pojasnilo, da namen predhodne preučitve ni omogočiti Komisiji, da poda izčrpno in dokončno mnenje o skladnosti zadevnega ukrepa s Pogodbo, ampak le, da si ustvari „predhodno mnenje“, in da se mora to mnenje nanašati predvsem na združljivost tega ukrepa z notranjim trgom, ne glede na njegovo morebitno opredelitev kot državno pomoč (sodba z dne 11. decembra 1973, Lorenz, 120/73 EU:C:1973:152, točka 3).
28 Nizozemska vlada izpodbija trditve Komisije in Sodišču predlaga, naj prvi del edinega pritožbenega razloga zavrne.
Presoja Sodišča
29 S tem delom edinega pritožbenega razloga se v bistvu postavlja vprašanje, ali je Splošno sodišče z izpodbijano sodbo napačno presodilo, da člen 107(3) PDEU in člen 4(3) Uredbe 2015/1589 Komisiji nalagata, da mora ukrep opredeliti kot državno pomoč, preden odloči, da je ta ukrep združljiv z notranjim trgom.
30 Splošno sodišče je po tem, ko je v točkah 51 in 52 izpodbijane sodbe opozorilo na besedilo člena 107(1) in (3)(c) PDEU, v točki 53 te sodbe navedlo, da uporaba izraza „pomoč“ v členu 107(3) PDEU pomeni, da je združljivost nacionalnega ukrepa z notranjim trgom mogoče preučiti šele po tem, ko je bil ta ukrep opredeljen kot državna pomoč.
31 Splošno sodišče je v točki 54 izpodbijane sodbe ob sklicevanju na sodbo z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točka 113), dodalo, da v skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da mora Komisija, če po fazi predhodne preučitve ne more ugotoviti, da neki državni ukrep bodisi ni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU bodisi je združljiv s Pogodbo, če je opredeljen kot pomoč, ali če s tem postopkom ni mogla premagati vseh težav, ki so nastale s presojo združljivosti obravnavanega ukrepa, sprožiti postopek iz člena 108(2) PDEU, ne da bi v zvezi s tem imela diskrecijsko pravico.
32 Splošno sodišče je v točki 55 izpodbijane sodbe na podlagi teh preudarkov ugotovilo, da lahko Komisija za združljiv z notranjim trgom šteje le ukrep, ki spada na področje uporabe člena 107(1) PDEU, to je ukrep, ki je opredeljen kot državna pomoč.
33 V točkah od 56 do 60 izpodbijane sodbe je navedlo, da to ugotovitev potrjujejo določbe člena 4 Uredbe 2015/1589, ki ob upoštevanju sodne prakse Sodišča, zlasti sodbe z dne 24. maja 2011, Komisija/Kronoply in Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, točki 43 in 44), določajo izčrpen seznam sklepov, ki jih Komisija lahko sprejme po predhodni preučitvi, med katerimi ni sklepa, s katerim je obravnavani ukrep razglašen za združljiv z notranjim trgom, ne da bi se Komisija predhodno izrekla o opredelitvi tega ukrepa kot državne pomoči.
34 Komisija trdi, da je dobesedna razlaga člena 107(3) PDEU, ki jo je podalo Splošno sodišče, pretirano ozka. Najprej trdi, da je izraz „pomoč“ v členu 107(3) PDEU uporabljen v splošnem pomenu, in ne v tehničnem pomenu za opredelitev državnih pomoči.
35 Vendar je treba ugotoviti, da je izraz „pomoč“ v členu 107(1) PDEU v povezavi z drugimi navedbami v tej določbi dejansko uporabljen v običajnem pomenu v vsakdanjem jeziku, v členu 107(3) PDEU pa označuje le državno pomoč. Iz člena 107(1) PDEU kot celote namreč izhaja, da so samo ukrepi, ki izpolnjujejo pogoje, ki izhajajo iz tega odstavka 1, in ki zato pomenijo državno pomoč, nezdružljivi z notranjim trgom, razen če Pogodba določa drugače. Zato se člen 107(3) PDEU, v katerem so z odstopanjem od te določbe našteti ukrepi, ki jih je mogoče šteti za združljive z notranjim trgom, lahko nanaša le na državne pomoči.
36 Komisija torej napačno trdi, da je dobesedna razlaga člena 107(3) PDEU, ki jo je podalo Splošno sodišče, napačna.
37 Poleg tega, čeprav je res, kot trdi Komisija, da člen 107 PDEU ne določa postopkovnih pravil niti se ne nanaša neposredno na njene pristojnosti, pa iz te določbe, kot je bilo navedeno v točki 35 te sodbe, izhaja, da je opredelitev ukrepa kot državne pomoči v smislu odstavka 1 navedene določbe predhodni pogoj za morebitno uporabo odstopanja iz odstavka 3 te določbe. Evropska unija je tako pristojna za odločanje o združljivosti ukrepov, ki so državne pomoči, z notranjim trgom, in ne za odločanje o združljivosti ukrepov, za katere ni ugotovljeno, da so državne pomoči. S členoma 108 in 109 PDEU je izvajanje te pristojnosti podeljeno Komisiji in Svetu Evropske unije, ki delujeta pod nadzorom Sodišča. Institucije Unije pa lahko delujejo le v mejah svoje prenesene pristojnosti (sodba z dne 14. junija 2016, Komisija/McBride in drugi, C‑361/14 P, EU:C:2016:434, točka 36).
38 V zvezi s sklicevanjem Komisije na sodbo z dne 11. decembra 1973, Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, točka 3), Sodišče v nasprotju s tem, kar predlaga Komisija, ni navedlo, da se lahko v mnenju, izdanem v okviru predhodne preučitve ukrepa, po potrebi ne upošteva vprašanje opredelitve obravnavanega ukrepa kot državne pomoči. V zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba in v kateri poleg tega ni bilo dvoma o naravi priglašenih ukrepov kot državne pomoči, se je zastavilo vprašanje, ali je bila Komisija dolžna zaključiti predhodni preizkus z odločbo. Sodišče je razsodilo, da čeprav je v interesu dobrega upravljanja, da Komisija, če na koncu tega preizkusa ugotovi, da je „pomoč“ skladna s Pogodbo ES, o tem obvesti državo članico, pa ni dolžna sprejeti sklepa v smislu člena 189 ES (po spremembi postal člen 288 PDEU), saj člen 93 ES (po spremembi postal člen 108 PDEU) tak akt določa šele ob koncu kontradiktornega postopka (sodba z dne 11. decembra 1973, Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, točki 5 in 6). Ob tem je treba ugotoviti, da je ta možnost nesprejetja odločbe prenehala z Uredbo št. 659/1999, katere člen 4(1) v povezavi z uvodno izjavo 7 te uredbe je določal, da je treba predhodno preučitev zaradi pravne varnosti zdaj končati z odločbo.
39 Glede očitkov Komisije zoper navedbe iz točk od 56 do 60 izpodbijane sodbe, ki se nanašajo na člen 4(3) Uredbe 2015/1589, je treba poudariti, da je Splošno sodišče te navedbe navedlo le podredno, v utemeljitev svoje ugotovitve, ki jo je na podlagi določb PDEU izrazilo v točki 55 te sodbe. Zato so ti očitki brezpredmetni (glej v tem smislu sodbo z dne 14. junija 2016, Marchiani/Parlament, C‑566/14 P, EU:C:2016:437, točki 59 in 60).
40 Vsekakor je treba izraz „kolikor sodi na področje uporabe člena 107(1) PDEU“ iz člena 4(3) Uredbe 2015/1589 razlagati v skladu s pomenom člena 107(1) in (3) PDEU, ki ga je Splošno sodišče pravilno uporabilo v točkah od 53 do 55 izpodbijane sodbe. V zvezi s tem je treba spomniti, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso besedilo sekundarnega prava, kolikor je mogoče, razlagati v smislu njegove skladnosti z določbami Pogodb in splošnimi načeli prava Unije (sodba z dne 10. julija 2008, Bertelsmann in Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, točka 174 in navedena sodna praksa).
41 Glede očitkov Komisije v zvezi s sklicevanjem Splošnega sodišča na sodbi z dne 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisija (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, točka 113), in z dne 24. maja 2011, Komisija/Kronoply in Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, točki 43 in 44), je treba navesti, da se ti sodbi sicer nista nanašali posebej na vprašanje pristojnosti Komisije za sprejetje sklepa o nenasprotovanju v zvezi z ukrepom, za katerega ni določila, da ima naravo državne pomoči, to pa ne spremeni dejstva, da je Sodišče v navedenih sodbah v skladu z besedilom člena 107 PDEU ugotovilo, da je opredelitev, ali je ukrep državna pomoč, predhodna glede na preučitev morebitne združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom.
42 Na eni strani je treba dodati, da je Sodišče v drugih sodbah navedlo, da „mora Komisija začeti formalni postopek preiskave, če po predhodni preučitvi iz člena 4 Uredbe 2015/1589 še vedno dvomi o opredelitvi ukrepa kot ,pomoči‘ v smislu člena 107(1) PDEU“ (sodba z dne 16. marca 2021, Komisija/Poljska, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, točka 50 in navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 6. oktobra 2021, Scandlines Danmark in Scandlines Deutschland/Komisija, C‑174/19 P in C‑175/19 P, EU:C:2021:801, točke od 65 do 67 in navedena sodna praksa).
43 Na drugi strani je razsodilo, da vprašanje, ali je treba ukrep opredeliti kot državno pomoč, nastopi pred vprašanjem, na podlagi katerega se, če je to potrebno, preuči, ali je pomoč, ki je nezdružljiva v smislu člena 107 PDEU, vseeno nujna za izvršitev naloge, ki je bila dodeljena upravičencu zadevnega ukrepa na podlagi člena 106(2) PDEU (sodba z dne 24. novembra 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, točka 35).
44 Glede trditve Komisije, da ji stališče Splošnega sodišča preprečuje, da bi v okoliščinah, kakršne so te v obravnavani zadevi, sprejela kakršno koli odločbo po predhodni preučitvi, zadošča navesti, kot je to storila Kraljevina Nizozemska, da ta pomanjkljivost izhaja le iz napačnega stališča, da naj bi bila Komisija pristojna za ugotovitev neobstoja dvoma o združljivosti ukrepa, ki ga ni opredelila kot državno pomoč, in zato ni bila pristojna za uvedbo formalnega postopka preiskave v takem položaju. Ker je to stališče zavrnjeno, je odpravljen zastoj v korist začetka formalnega postopka preiskave v skladu s členom 4(4) Uredbe 2015/1589 in sodno prakso, navedeno v točki 42 te sodbe.
45 V zvezi s sklicevanjem Komisije na člen 4(6) Uredbe 2015/1589 je treba poudariti, da je namen te določbe nadomestiti to, da Komisija ni izvajala svoje pristojnosti odločanja na podlagi tega člena 4. Navedena določba v povezavi zlasti z uvodno izjavo 7 te uredbe ne more biti podlaga za pristojnost Komisije, da odloči, da je ukrep, ki ga ni opredelila kot državno pomoč, združljiv z notranjim trgom.
46 V zvezi z okoliščino, da je v členu 6(1) Uredbe 2015/1589 navedena „predhodna ocena“ ukrepa, je treba poudariti, da ta navedba v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, ne pomeni, da lahko ta konča predhodno preučitev s sklepom o nenasprotovanju ukrepu, ki ga ni opredelila kot državno pomoč.
47 Glede trditve Komisije, da obstajajo položaji, v katerih je tako z vidika načela dobrega upravljanja kot z vidika interesa zainteresiranih strank primerneje ugotoviti, ali je ukrep združljiv z notranjim trgom, kot ugotoviti, ali je ukrep pomoč, je treba poudariti, da navedeno načelo in tako navedeni preudarki smotrnosti ne morejo omajati sistematike in doslednosti člena 107 PDEU, katerega obseg je bil naveden v točkah 35 in 37 te sodbe.
48 V zvezi s tem sklicevanje Komisije – v povezavi z načelom dobrega upravljanja – na sodbo z dne 26. februarja 2002, Svet/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118), da bi utemeljila, da lahko preuči združljivost ukrepa z notranjim trgom, ne da bi ugotovila, da pomeni državno pomoč, ni upoštevno. Čeprav iz točke 52 te sodbe res izhaja, da mora sodišče Unije presoditi, ali učinkovito izvajanje sodne oblasti v okoliščinah obravnavane zadeve upravičuje meritorno zavrnitev tožbe, ne da bi odločilo o ugovorih nedopustnosti, ki jih je podala tožena stranka, pa se vprašanje, ki se zastavlja v tej zadevi, nanaša na samo pristojnost Komisije za sprejetje nekaterih sklepov. To pristojnost Komisije pa je treba izvajati ob spoštovanju pogojev, določenih v Pogodbah, kar v obravnavanem primeru, kot je razvidno zlasti iz točk 35 in 37 te sodbe, od te institucije zahteva, da se izreče o opredelitvi ukrepa kot državne pomoči, preden lahko po potrebi preuči, ali je mogoče tako pomoč kljub tej opredelitvi šteti za združljivo z notranjim trgom.
49 Tako se Komisija ne more izogniti taki obveznosti glede na preudarke, povezane z večjo ali manjšo enostavnostjo izvedbe take razvrstitve ali preverjanja združljivosti v posameznem primeru.
50 Iz navedenih razlogov izhaja, da je treba prvi del edinega pritožbenega razloga zavrniti.
Drugi del edinega pritožbenega razloga
51 Glede na zavrnitev prvega dela pritožbenega razloga ni treba preučiti drugega dela tega pritožbenega razloga. Iz preučitve tega prvega dela in njegove zavrnitve je namreč razvidno, da je Splošno sodišče z izpodbijano sodbo pravilno razglasilo ničnost spornega sklepa s tem, da je ugodilo tožbenemu razlogu v zvezi z nepristojnostjo Komisije. Iz tega sledi, da vprašanje, ali je Splošno sodišče morda napačno uporabilo pravo pri preučitvi tožbenega razloga, ki se nanaša na morebitno kršitev načela pravne varnosti, nikakor ne more vplivati na razglasitev ničnosti spornega sklepa, ki jo je tako razglasilo Splošno sodišče, niti na izid te pritožbe.
52 V teh okoliščinah je treba to pritožbo zavrniti.
Stroški
53 V skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišča to odloči o stroških, če pritožba ni utemeljena. V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi njegovega člena 184(1), se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
54 Ker Komisija ni uspela, se ji v skladu s predlogi Kraljevine Nizozemske naloži, da nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila ta država članica.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1. Pritožba se zavrne.
2. Evropska komisija poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Kraljevine Nizozemske.
Podpisi