SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta ampliada)
de 29 de enero de 2020 (*)
«Función pública — Huelga de intérpretes — Medidas adoptadas por el Parlamento Europeo por las que se requiere a determinados intérpretes para que presten servicios mínimos — Inexistencia de base jurídica — Responsabilidad — Daño moral»
En el asunto T‑402/18,
Roberto Aquino, con domicilio en Bruselas (Bélgica), y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo, (1) representados por la Sra. L. Levi, abogada,
partes demandantes,
contra
Parlamento Europeo, representado por el Sr. O. Caisou-Rousseau, la Sra. E. Taneva y el Sr. T. Lazian, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. M. Bauer y R. Meyer, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 270 TFUE por el que se solicita, por una parte, la anulación de la decisión de 2 de julio de 2018 del director general de Personal del Parlamento por la que se requirió a determinados intérpretes e intérpretes de conferencia para que prestasen servicios mínimos el 3 de julio de 2018, así como de las decisiones posteriores de dicho director mediante las que se requirió a determinados intérpretes e intérpretes de conferencia para que prestasen tales servicios los días 4, 5, 10 y 11 de julio de 2018, y, por otra parte, la reparación del daño moral evaluado ex aequo et bono en 1 000 euros por persona que los demandantes sufrieron supuestamente como consecuencia de esas decisiones,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta ampliada),
integrado por el Sr. M. van der Woude, Presidente, y los Sres. S. Papasavvas (Ponente), D. Spielmann y Z. Csehi y la Sra. O. Spineanu-Matei, Jueces;
Secretario: Sr. L. Ramette, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 9 de octubre de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 Los demandantes, el Sr. Roberto Aquino y las demás partes demandantes cuyos nombres figuran en anexo, son intérpretes e intérpretes de conferencia en el Parlamento Europeo.
2 El 14 de julio de 2017, el secretario general del Parlamento adoptó una decisión por la que se modificaban las condiciones de trabajo de los intérpretes e intérpretes de conferencia.
3 Esta decisión fue aplicada en los programas de trabajo de los intérpretes y dio lugar a la presentación, en octubre de 2017, de un preaviso de huelga con carácter cautelar por el comité intersindical (en lo sucesivo, «COMI»), al que pertenece, en particular, el Sindicato de Funcionarios Internacionales y Europeos — Sección del Parlamento Europeo (SFIE‑PE). No obstante, tras reanudar las conversaciones con el secretario general del Parlamento, se retiró el preaviso de huelga.
4 El 28 de mayo de 2018, el COMI presentó un nuevo preaviso de huelga con carácter cautelar que abarcaba el período comprendido entre el 5 de junio y el 20 de julio de 2018.
5 Los días 5 y 7 de junio de 2018, el COMI comunicó a todo el personal del Parlamento, por una parte, y al presidente del Parlamento, por otra, las distintas acciones previstas hasta el 14 de junio de 2018.
6 El 8 de junio de 2018, el director general de Personal del Parlamento, por una parte, envió al COMI un cuadro en el que figuraba el número de intérpretes requeridos para prestar servicios mínimos durante el período comprendido entre el 12 y el 14 de junio de 2018 y, por otra parte, solicitó a este que le hiciera llegar los posibles comentarios de las organizaciones sindicales o profesionales (en lo sucesivo, «OSP») del personal de la institución que figuraba en dicha relación antes del 11 de junio de 2018 a las 14 horas.
7 Los días 9 y 11 de junio de 2018, el COMI transmitió sus observaciones al director general de Personal del Parlamento.
8 Mediante decisión de 11 de junio de 2018, el director general de Personal del Parlamento requirió a intérpretes e intérpretes de conferencia para prestar servicios mínimos durante el período comprendido entre el 12 y el 14 de junio de 2018.
9 Se llevaron a cabo procedimientos similares para los períodos comprendidos entre el 18 y el 22 de junio de 2018 y entre el 25 y el 27 de junio de 2018, que dieron lugar a decisiones por las que se requirió a intérpretes e intérpretes de conferencia para prestar servicios mínimos en esos mismos períodos.
10 El 25 de junio de 2018, el COMI informó al presidente del Parlamento de que el preaviso de huelga se prorrogaba hasta el 14 de septiembre de 2018.
11 El 27 de junio de 2018, el director general de Personal del Parlamento solicitó al COMI que le remitiera sus observaciones sobre el plan de requerimientos previstos para el período comprendido entre el 3 y el 5 de julio de 2018, a más tardar el 29 de junio de 2018 a mediodía.
12 El 29 de junio de 2018, el COMI envió sus comentarios al presidente del Parlamento y al director general de Personal del Parlamento.
13 El 2 de julio de 2018, el director general de Personal del Parlamento informó al COMI de que iban a efectuarse los requerimientos necesarios para el correcto desarrollo de los trabajos parlamentarios y de que se le enviaría una copia de las decisiones por las que se requería a intérpretes e intérpretes de conferencia para que prestaran servicios mínimos en el período comprendido entre el 3 y el 5 de julio de 2018.
14 Mediante decisión de 2 de julio de 2018, el director general de Personal del Parlamento requirió a los intérpretes e intérpretes de conferencia, entre los que se encontraban algunos de los demandantes, para que prestaran servicios mínimos el 3 de julio de 2018 (en lo sucesivo, «decisión de 2 de julio de 2018»).
Procedimiento
15 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 3 de julio de 2018, los demandantes interpusieron el presente recurso.
16 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el mismo día, los demandantes presentaron una demanda de medidas provisionales. Mediante auto de 4 de julio de 2018, Aquino y otros/Parlamento (T‑402/18 R, no publicado, EU:T:2018:404), se desestimó dicha demanda y se reservó la decisión sobre las costas.
17 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 17 de julio de 2018, los demandantes, con arreglo al artículo 86 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, presentaron un escrito de adaptación de la demanda para tener en cuenta la adopción de tres decisiones los días 3, 4, y 7 de julio de 2018 mediante las cuales el director general de Personal del Parlamento requirió a intérpretes e intérpretes de conferencia para que prestaran servicios mínimos los días 4, 5, 10 y 11 de julio de 2018 (en lo sucesivo, «decisiones posteriores a la interposición del recurso»).
18 Mediante escrito del secretario de 30 de julio de 2018, se informó a los demandantes de que, en virtud del artículo 91, apartado 4, del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto»), el procedimiento principal quedaba suspendido hasta el momento en que se adoptara una decisión denegatoria expresa o implícita de su reclamación presentada el 3 de julio de 2018.
19 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 18 de octubre de 2018, el Consejo de la Unión Europea solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones del Parlamento.
20 Mediante escrito de 7 de noviembre de 2018, los demandantes informaron al Tribunal de que, mediante decisión de 5 de noviembre de 2018, el Parlamento había desestimado su reclamación.
21 Mediante escrito del secretario de 15 de noviembre de 2018, se informó a los demandantes de la reanudación del procedimiento.
22 El Parlamento presentó un escrito de contestación el 22 de enero de 2019.
23 Mediante resolución de 24 de enero de 2019, el Presidente de la Sala Sexta del Tribunal admitió la intervención del Consejo.
24 El Consejo presentó su escrito de formalización de la intervención el 18 de marzo de 2019 y las partes principales presentaron sus observaciones sobre este en los plazos señalados.
25 El 25 de marzo de 2019, a propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Sexta), en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, instó a los demandantes a que presentaran la relación de los intérpretes e intérpretes de conferencia a los que se había requerido para prestar servicios mínimos el 3 de julio de 2018. Los demandantes dieron cumplimiento a esta diligencia dentro del plazo fijado.
26 Los demandantes presentaron escrito de réplica el 1 de abril de 2019.
27 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 3 de abril de 2019, las Sras. Cécile Dupont, Françoise Joostens, Agnieszka Matuszek y Joanna Trzcielinska Inan y el Sr. Frank van den Boogaard desistieron de su demanda (en lo sucesivo, «desistimiento parcial»). Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 5 de abril de 2019, el Parlamento y el Consejo presentaron observaciones sobre el desistimiento parcial. Mediante auto de 30 de abril de 2019, el Presidente de la Sala Sexta del Tribunal suprimió los nombres de dichas personas de la relación de demandantes y se pronunció sobre las costas correspondientes al desistimiento parcial.
28 El Parlamento presentó escrito de dúplica el 10 de mayo de 2019, fecha en la que se dio por concluida la fase escrita del procedimiento.
29 Por impedimento de un miembro de la Sala Sexta para participar en la formación jurisdiccional, el presidente de esa Sala designó a otro juez para completarla.
30 A propuesta de la Sala Sexta, el Tribunal decidió, con arreglo al artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a una Sala ampliada.
31 A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Sexta ampliada) decidió iniciar la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, formuló preguntas a las partes e instó, por una parte, al Parlamento a que le facilitara la decisión por la que había determinado las autoridades que ejercían dentro de él las facultades atribuidas por el Estatuto a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos y, por otra parte, a los demandantes a que presentaran el «acuerdo ad hoc de enero de 2014» al que hacían referencia en la demanda. Las partes dieron cumplimiento a lo solicitado por el Tribunal dentro del plazo conferido al efecto.
32 En la vista de 9 de octubre de 2019, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal.
Pretensiones de las partes
33 Los demandantes solicitan al Tribunal que:
– Anule la decisión de 2 de julio de 2018, así como las decisiones posteriores a la interposición del recurso.
– Condene al Parlamento a reparar el daño moral causado, que se evalúa ex aequo et bono en 1 000 euros por persona.
– Condene al Parlamento al pago de todas las costas.
34 El Parlamento solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad parcial del recurso y lo desestime por ser parcialmente infundado.
– Condene en costas a los demandantes.
35 El Consejo solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad parcial del recurso y lo desestime por ser parcialmente infundado.
– Resuelva sobre las costas como proceda en Derecho.
Fundamentos de Derecho
Sobre las pretensiones de anulación
Sobre la admisibilidad
– Sobre la admisibilidad del recurso en la medida en que se dirige contra las decisiones posteriores a la interposición del recurso
36 El Parlamento alega que los demandantes no pueden basarse en el artículo 86 del Reglamento de Procedimiento para solicitar la anulación de las decisiones posteriores a la interposición del recurso, puesto que estas no tienen por objeto sustituir o modificar la decisión de 2 de julio de 2018. Sostiene que las decisiones posteriores a la interposición del recurso, a pesar de la gran probabilidad de que se adoptaran, no pueden ser objeto del presente recurso, dado que no producían efectos jurídicos en el momento de la interposición del recurso. Añade, a mayor abundamiento, que los demandantes deberían haber respetado el procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 90, apartado 2, del Estatuto antes de solicitar la anulación de las decisiones posteriores a la interposición del recurso.
37 Los demandantes invocan circunstancias excepcionales y sostienen, en esencia, que, habida cuenta de la adopción extremadamente tardía de las medidas por las que se requirió la prestación de servicios mínimos, están legitimados para solicitar la anulación de las decisiones posteriores a la interposición del recurso. Añaden que, aunque es cierto que dichas decisiones no habían sido adoptadas en la fecha de interposición del recurso, su adopción era segura. Según ellos, obligarlos a someter al juez tantos recursos como decisiones adoptadas sería manifiestamente desproporcionado, irrazonable y contrario a una buena administración de la justicia y vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). Sostienen que respetaron el procedimiento administrativo previo establecido en el artículo 90, apartado 2, del Estatuto.
38 A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia, el Tribunal solo puede admitir una pretensión de anulación de un acto existente y lesivo (sentencia de 16 de septiembre de 2013, Bank Kargoshaei y otros/Consejo, T‑8/11, no publicada, EU:T:2013:470, apartado 47).
39 En el caso de autos, es preciso señalar que, en la demanda, los demandantes indicaron que solicitaban la anulación de las «decisiones futuras por las que se requiera a personal para que preste servicios mínimos los días 4, 5, 10 y 11 de julio de 2018». Pues bien, con arreglo a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 38, tales pretensiones, que tienen por objeto que el Tribunal se pronuncie sobre la legalidad de actos hipotéticos aún no adoptados, son inadmisibles y solo pueden ser desestimadas (auto de 27 de febrero de 2019, SFIE‑PE/Parlamento, T‑401/18, no publicado, EU:T:2019:132, apartado 30). Si bien los demandantes alegan que, a 27 de junio de 2018, dichas decisiones eran ciertas tanto en cuanto a su existencia como a su contenido, reconocen que no puede excluirse que algunos intérpretes a los que se requiriera inicialmente para prestar servicios mínimos tuvieran que ser sustituidos en el último momento, en particular por causa de enfermedad.
40 Las demás alegaciones formuladas por los demandantes, tal como se han recordado en el apartado 37 anterior, no permiten desvirtuar tal conclusión.
41 Por lo que se refiere, en primer lugar, a la supuesta infracción del artículo 47 de la Carta, procede recordar que este artículo no tiene por objeto modificar el sistema de control judicial establecido en los Tratados y, en particular, las normas relativas a la admisibilidad de los recursos interpuestos directamente ante el juez de la Unión Europea, como se desprende asimismo de las explicaciones relativas a dicho artículo 47, las cuales deben tenerse en cuenta, con arreglo al artículo 6 TUE, apartado 1, párrafo tercero, y al artículo 52, apartado 7, de la Carta, para la interpretación de esta (véase la sentencia de 4 de junio de 2015, Andechser Molkerei Scheitz/Comisión, C‑682/13 P, no publicada, EU:C:2015:356, apartado 29 y jurisprudencia citada).
42 Además, debe señalarse que la adopción supuestamente extemporánea de las decisiones posteriores a la interposición del recurso no privó a los demandantes de la posibilidad de interponer, en las condiciones previstas en el artículo 270 TFUE, un recurso de anulación contra esas decisiones después de su adopción. Por lo tanto, en cualquier caso, no se ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva de los demandantes.
43 Por lo que respecta, en segundo lugar, al escrito de adaptación presentado por los demandantes el 17 de julio de 2018, este menciona que las decisiones que aún eran futuras en el momento de la interposición del presente recurso fueron efectivamente adoptadas. Los demandantes estiman que este escrito de adaptación deja sin objeto el presente motivo de inadmisibilidad.
44 A este respecto, procede recordar que, a tenor del artículo 86, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, «cuando el acto cuya anulación se ha solicitado sea sustituido o modificado por otro acto que tenga el mismo objeto, el demandante podrá adaptar su demanda antes de la declaración de terminación de la fase oral del procedimiento o antes de que el Tribunal General decida resolver sin fase oral, a fin de tener en cuenta esta novedad».
45 Pues bien, es preciso señalar que no puede considerarse que las decisiones posteriores a la interposición del recurso sustituyan o modifiquen la decisión de 2 de julio de 2018 o las decisiones futuras cuya anulación se solicitaba en la demanda. Por una parte, consta que las decisiones posteriores a la interposición del recurso no están destinadas a sustituir o modificar la decisión de 2 de julio de 2018, que no se refiere a los mismos días y se dirige a destinatarios diferentes. Por otra parte, por lo que atañe a las decisiones futuras cuya anulación se solicitaba en la demanda y contrariamente a lo que alegan los demandantes, el artículo 86, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento no hace admisible un recurso dirigido contra decisiones que aún no habían sido adoptadas en la fecha de su interposición. De lo anterior resulta que el escrito de adaptación de la demanda presentado por los demandantes no está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 86, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.
46 En estas circunstancias, procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso en la medida en que se dirige contra las decisiones posteriores a la interposición del recurso.
– Sobre la legitimación activa de determinados demandantes
47 En respuesta a una diligencia de ordenación del procedimiento ordenada por el Tribunal, el Parlamento alega que, de los 31 demandantes que interpusieron el presente recurso, solo ocho fueron destinatarios de la decisión de 2 de julio de 2018. De ello deduce que los demás demandantes, requeridos para prestar servicios mínimos por las decisiones posteriores a la interposición del recurso, carecen de legitimación para solicitar la anulación de la decisión de 2 de julio de 2018 de la que no son destinatarios.
48 En la vista, los demandantes sostuvieron que quienes no habían sido destinatarios de la decisión de 2 de julio de 2018 resultaban, sin embargo, individualmente afectados por el presente recurso, dado que constituían una categoría suficientemente determinada dentro de los trabajadores del Parlamento en el sentido de la sentencia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión (25/62, EU:C:1963:17), p. 223, que se hacía referencia a ellos en el preaviso de huelga presentado a finales de mayo de 2018, así como en el conjunto de las comunicaciones intersindicales, y que, a través de sus representantes del personal en el COMI, se les había asociado al proceso que dio lugar a la elaboración de la decisión de 2 de julio de 2018.
49 A este respecto, es necesario recordar que los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión solo pueden alegar que se ven afectados individualmente si esta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello los individualiza de manera análoga a la del destinatario (sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223, y de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión, C‑298/00 P, EU:C:2004:240, apartado 36 y jurisprudencia citada).
50 En el caso de autos, basta con señalar que la decisión de 2 de julio de 2018, que es una decisión individual cuyos destinatarios, en el sentido del artículo 263 TFUE, son los intérpretes requeridos para prestar servicios mínimos (auto de 27 de febrero de 2019, SFIE‑PE/Parlamento, T‑401/18, no publicado, EU:T:2019:132, apartado 42), no afectó a los demandantes a los que no requirió, ya que no adoptó ninguna medida respecto a ellos y su situación personal no se vio afectada. En consecuencia, los demandantes que no fueron destinatarios de la decisión de 2 de julio de 2018 no están individualizados de manera análoga a la de los destinatarios en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 49 anterior y, por tanto, no están legitimados para solicitar la anulación de dicha decisión.
Sobre el fondo
51 En apoyo de su recurso, los demandantes formulan tres motivos. El primero se basa en la vulneración del derecho a recurrir a acciones colectivas y del derecho a la información y consulta, tal como han sido consagrados en los artículos 27 y 28 de la Carta y en la Directiva 2002/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2002, por la que se establece un marco general relativo a la información y a la consulta de los trabajadores en la Comunidad Europea — Declaración conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión relativa a la representación de los trabajadores (DO 2002, L 80, p. 29), y desarrollados en el Acuerdo Marco firmado el 12 de julio de 1990 entre el Parlamento Europeo y las OSP (en lo sucesivo, «Acuerdo Marco»), así como en la vulneración del derecho a una buena administración, reconocido en el artículo 41 de la Carta. El segundo se basa en la falta de competencia del autor del acto y en la violación del principio de seguridad jurídica, mientras que el tercero se fundamenta en la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 47 de la Carta.
52 El primer motivo consta de dos partes. La primera se basa en la vulneración del derecho de los intérpretes e intérpretes de conferencia a llevar a cabo acciones colectivas y la segunda, en la infracción del procedimiento de concertación y consulta.
53 En cuanto a la primera parte, los demandantes alegan que el derecho de huelga es un derecho fundamental reconocido, en particular, por la Carta y la Carta Social Europea, firmada en Turín el 18 de octubre de 1961, en su versión revisada. No obstante, reconocen que este derecho no es absoluto, que debe respetar el principio de proporcionalidad y que su ejercicio puede ser objeto de restricciones. Estiman que ni el artículo 55 del Estatuto, que no se refiere al servicio mínimo en caso de huelga, ni el Acuerdo Marco ni la decisión de 2 de julio de 2018 pueden servir de ley en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta, que autoriza las limitaciones al derecho de huelga. Afirman que se admite comúnmente que el derecho a hacer huelga en el servicio público debe ponderarse con la necesidad de garantizar los servicios esenciales. Hacen referencia al Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que distingue entre los servicios esenciales y los demás. Subrayan que el Parlamento nunca ha establecido normas claras e inequívocas para determinar qué servicios podrían resultar esenciales para garantizar la continuidad del servicio. Según los demandantes, tal definición previa habría permitido poner de manifiesto, primero, el carácter legítimo del objetivo perseguido y, segundo, el carácter necesario de la restricción. Pues bien, en el caso de autos, según los demandantes, la decisión de 2 de julio de 2018 no persigue un fin legítimo y es desproporcionada.
54 El Parlamento responde que no niega que el derecho de huelga es un derecho fundamental reconocido en el artículo 28 de la Carta. Recuerda que el Estatuto no aborda el derecho de huelga y que, en principio, la Unión no está vinculada por ninguna de las normas jurídicas de la OIT, dado que no forma parte de ella. Añade que, contrariamente a lo que alegan los demandantes, el artículo 55, apartado 1, del Estatuto debe considerarse una limitación al derecho de huelga establecida por la ley en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta y constituye, por tanto, la disposición del Estatuto que puede servir de base a los requerimientos para prestar servicios mínimos. Sostiene que tales requerimientos están justificados porque los movimientos de huelga tienen el efecto, e incluso el objeto, de perturbar los trabajos del Parlamento en su calidad de legislador y autoridad presupuestaria y de control. Por lo tanto, a su juicio, estas medidas son necesarias en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta. Por lo que se refiere a la proporcionalidad de los requerimientos para prestar servicios mínimos contenidos en la decisión de 2 de julio de 2018, el Parlamento subraya que, durante el desarrollo del movimiento de huelga, mejoró progresivamente el servicio de interpretación mínimo. De ello deduce que la decisión de 2 de julio de 2018 no es seriamente cuestionable desde el punto de vista de la proporcionalidad.
55 El Consejo considera que el Estatuto contiene varias disposiciones que pueden servir de base a los requerimientos para prestar servicios mínimos contenidos en la decisión de 2 de julio de 2018. Este es el caso del deber de lealtad del funcionario establecido en el artículo 11, párrafo primero, del Estatuto, según el cual el funcionario realizará las tareas que le sean encomendadas con objetividad e imparcialidad y cumpliendo con su deber de lealtad hacia la Unión. Asimismo, el artículo 21, párrafo primero, del Estatuto, a tenor del cual los funcionarios de cualquier rango estarán obligados a asistir y aconsejar a sus superiores y serán responsables de la ejecución de los trabajos que se les encomienden, habría podido servir de base a la decisión de 2 de julio de 2018. El Consejo cita asimismo el artículo 55, apartado 1, del Estatuto, que establece que los funcionarios en activo estarán a disposición de su institución en todo momento. Por último, el Consejo invoca el deber de asistencia y protección desarrollado por la jurisprudencia.
56 A este respecto, del artículo 28 de la Carta se desprende que los trabajadores y los empresarios, o sus organizaciones respectivas, de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales, tienen derecho a negociar y celebrar convenios colectivos, en los niveles adecuados, y a emprender, en caso de conflicto de intereses, acciones colectivas para la defensa de sus intereses, incluida la huelga.
57 Estas disposiciones pueden aplicarse en las relaciones entre las instituciones de la Unión y su personal (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de septiembre de 2016, U4U y otros/Parlamento y Consejo, T‑17/14, no publicada, EU:T:2016:489, apartado 77; véase la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Haeberlen/ENISA, T‑632/16, no publicada, EU:T:2018:957, apartado 189 y jurisprudencia citada).
58 Además, el artículo 52, apartado 1, de la Carta dispone que cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por esta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.
59 De este artículo resulta que, para que se considere conforme con el Derecho de la Unión, una limitación a un derecho protegido por la Carta debe, en cualquier caso, reunir tres requisitos (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de mayo de 2013, Trabelsi y otros/Consejo, T‑187/11, EU:T:2013:273, apartado 78).
60 En primer lugar, la limitación debe estar «establecida por la ley». Es decir, la medida de que se trate debe tener una base jurídica (véase la sentencia de 28 de mayo de 2013, Trabelsi y otros/Consejo, T‑187/11, EU:T:2013:273, apartado 79 y jurisprudencia citada).
61 En segundo lugar, la limitación debe perseguir un objetivo de interés general, reconocido como tal por la Unión (sentencia de 28 de mayo de 2013, Trabelsi y otros/Consejo, T‑187/11, EU:T:2013:273, apartado 80).
62 En tercer lugar, la limitación no debe ser excesiva. Por un lado, debe ser necesaria y proporcionada en relación con el objetivo perseguido. Por otro lado, el «contenido esencial» —es decir, la esencia— del derecho o libertad de que se trate debe ser respetado (véase la sentencia de 28 de mayo de 2013, Trabelsi y otros/Consejo, T‑187/11, EU:T:2013:273, apartado 81 y jurisprudencia citada).
63 Son estas las consideraciones a la luz de las cuales debe examinarse si la decisión de 2 de julio de 2018 constituye una limitación al derecho de huelga protegido por el artículo 28 de la Carta y, en caso afirmativo, si en el caso de autos concurren los tres requisitos para considerar que tal limitación es conforme con el Derecho de la Unión.
64 El Tribunal estima que, puesto que restringe la posibilidad de que los intérpretes afectados por la medida de requerimiento de servicios mínimos participen en el cese colectivo y concertado del trabajo para la defensa de sus intereses, la decisión de 2 de julio de 2018 constituye una limitación en el ejercicio del derecho de huelga garantizado por el artículo 28 de la Carta. Por otra parte, el Parlamento no cuestiona tal conclusión, pero sostiene que dicha limitación se ajusta al Derecho de la Unión.
65 Por consiguiente, procede examinar si la limitación que representa la decisión de 2 de julio de 2018 cumple los requisitos recordados en los apartados 60 a 62 de la presente sentencia.
66 Por lo que respecta al requisito de que la limitación esté «establecida por la ley», procede recordar que el requisito de que cualquier limitación del ejercicio del derecho garantizado por la Carta debe establecerse por ley implica que la base jurídica debe ser suficientemente clara y precisa y que, al definir ella misma el alcance de la limitación del ejercicio del derecho, ofrece una cierta protección contra posibles injerencias arbitrarias por parte de la administración (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, apartado 81).
67 Además, según jurisprudencia reiterada, el principio de seguridad jurídica, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige, en particular, que las normas jurídicas sean claras, precisas y previsibles en sus efectos, en especial cuando pueden tener consecuencias desfavorables para los particulares y las empresas (véase la sentencia de 18 de noviembre de 2008, Förster, C‑158/07, EU:C:2008:630, apartado 67 y jurisprudencia citada).
68 Con carácter preliminar, en primer término, debe indicarse que la decisión de 2 de julio de 2018 hace referencia al artículo 55 del Estatuto, a los artículos 16 y 90 del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (en lo sucesivo, «ROA») y al Acuerdo Marco.
69 El artículo 16 del ROA dispone la aplicación, por analogía, del artículo 55 del Estatuto a los otros agentes de la Unión. Por lo tanto, no será objeto de un examen distinto del de dicho artículo 55. Por su parte, el artículo 90 del ROA establece que, no obstante lo dispuesto en el título sobre los agentes contractuales, los intérpretes de conferencia contratados por el Parlamento o por la Comisión Europea en nombre de las instituciones y organismos de la Unión estarán sujetos a las condiciones establecidas en el Acuerdo de 28 de julio de 1999 entre el Parlamento Europeo, la Comisión y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en nombre de las instituciones, por una parte, y las asociaciones representativas de la profesión, por otra. Este artículo no contiene ninguna disposición que pueda servir de base jurídica a las medidas de requerimiento controvertidas. Por otra parte, ninguna de las partes del procedimiento lo invoca.
70 En segundo término, procede señalar que, aunque la decisión de 2 de julio de 2018 hace referencia al artículo 55 del Estatuto en su totalidad, el Parlamento precisa que nunca se pretendió basarla en los apartados 2, 3 o 4 de dicho artículo 55, sino únicamente en su apartado 1, que tiene un alcance autónomo, independiente de los ámbitos de aplicación respectivos de los demás apartados del artículo. En cualquier caso, los apartados 2, 3 o 4 del artículo 55 del Estatuto no prevén el recurso a los requerimientos para prestar servicios mínimos, de modo que no pueden servir de ley en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta.
71 Por tanto, es preciso examinar si el artículo 55, apartado 1, del Estatuto, por una parte, o el Acuerdo Marco, por otra, podían constituir una base jurídica para la decisión de 2 de julio de 2018 en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta.
72 En primer lugar, por lo que respecta al artículo 55, apartado 1, del Estatuto, es preciso mencionar, antes de nada, que, como ya había señalado la jurisprudencia, el Estatuto guarda silencio sobre la cuestión del derecho de huelga (sentencia de 18 de marzo de 1975, Acton y otros/Comisión, 44/74, 46/74 y 49/74, EU:C:1975:42, apartado 15). Sus sucesivas evoluciones no han modificado esta situación de hecho, como, por otra parte, reconoce el Parlamento.
73 Además, ha de recordarse que, a tenor del artículo 55, apartado 1, del Estatuto, «los funcionarios en activo estarán a disposición de su institución en todo momento». Es preciso señalar que tal disposición, que se encuentra en el capítulo primero, relativo al horario de trabajo, del título IV sobre las condiciones de trabajo del funcionario, no establece ninguna limitación precisa y clara del ejercicio del derecho de huelga ni tampoco prevé el recurso a los requerimientos para prestar servicios mínimos. Así pues, no contiene ninguna precisión sobre el alcance de la limitación del derecho de huelga en el sentido de la jurisprudencia citada en los anteriores apartados 66 y 67 y, por lo tanto, no puede servir de base jurídica a las medidas de requerimiento controvertidas.
74 La alegación del Parlamento de que el artículo 55, apartado 1, del Estatuto permite a la institución requerir a los funcionarios fuera de las horas de servicio y hacer prevalecer el interés del servicio sobre cualquier consideración de horario normal de referencia o de vacaciones no desvirtúa esta conclusión. En efecto, dicha alegación no puede prevalecer frente a la necesidad, impuesta por la Carta, de limitar el ejercicio de un derecho que garantiza únicamente mediante una ley suficientemente clara y precisa que defina por sí misma el alcance de la limitación del ejercicio del derecho en cuestión.
75 De lo anterior resulta que los artículos del Estatuto a los que hace referencia la decisión de 2 de julio de 2018, y más concretamente el artículo 55, apartado 1, del Estatuto, no podían servir de base jurídica a los requerimientos para prestar servicios mínimos contenidos en la decisión de 2 de julio de 2018.
76 En segundo lugar, por lo que se refiere al Acuerdo Marco, ha de señalarse que, a tenor del artículo 8 de dicho Acuerdo, las partes se comprometen a definir, en un protocolo que se adjuntará a dicho Acuerdo, un procedimiento de conciliación que se pondrá en práctica ante un paro laboral.
77 No obstante, consta que el protocolo mencionado en el anterior apartado 76 nunca se adoptó. Pues bien, ningún otro artículo del Acuerdo Marco puede servir de base jurídica para las medidas de requerimiento controvertidas.
78 Por consiguiente, aun suponiendo que los funcionarios pudieran deducir derechos de la infracción de las disposiciones que regulan las relaciones de las instituciones con las OSP, el artículo 8 del Acuerdo Marco no podía, al no haberse adoptado el protocolo al que remite y en cualquier caso, servir de ley en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta.
79 En tercer lugar, por lo que respecta a las demás disposiciones citadas por el Consejo, a saber, el artículo 11, párrafo primero, y el artículo 21, párrafo primero, del Estatuto, procede señalar que la decisión de 2 de julio de 2018 no las menciona, de modo que no habrían podido servir de base jurídica. En cualquier caso, procede señalar que tampoco tienen por objeto definir el alcance de la limitación del ejercicio del derecho de huelga en el sentido de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 66.
80 Lo mismo sucede con el deber de asistencia y protección, también invocado por el Consejo, que, según la jurisprudencia, refleja el equilibrio de los derechos y obligaciones recíprocos en las relaciones entre la autoridad pública y los agentes del servicio público e implica, en particular, que, al pronunciarse sobre la situación de un funcionario, la autoridad tome en consideración todos los elementos que puedan determinar su decisión y que, de este modo, tenga en cuenta no solo el interés del servicio, sino también el del funcionario interesado [véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2017, Arango Jaramillo y otros/BEI, T‑482/16 RENV, EU:T:2017:901, apartado 131 (no publicado) y jurisprudencia citada]. A este respecto, procede señalar que, si bien, en aplicación de tal principio, la autoridad pública está obligada a tomar en consideración no solo el interés del funcionario, sino también el del servicio, no puede, para ello, adoptar decisiones fuera de todo contexto legal. Por lo tanto, no cabe sino desestimar tal alegación.
81 De todo lo anterior resulta que las medidas por las que se requirió la prestación de servicios mínimos controvertidas suponen una limitación al derecho de huelga que no estaba prevista por la ley. Por lo tanto, debe anularse la decisión de 2 de julio de 2018, por cuanto vulnera ese derecho fundamental, sin que sea necesario examinar los otros dos requisitos establecidos en el artículo 52, apartado 1, de la Carta, recordados en los anteriores apartados 61 y 62, ni los demás motivos invocados por los demandantes.
Sobre las pretensiones indemnizatorias
82 Los demandantes alegan, en esencia, que las ilegalidades invocadas en apoyo de sus pretensiones de anulación constituyen otras tantas infracciones que, consideradas aisladamente o en su conjunto, pueden generar la responsabilidad del Parlamento. Según ellos, sufrieron un daño moral como consecuencia de dichas infracciones.
83 El Parlamento considera que no cometió ninguna ilegalidad en el procedimiento mediante el que requirió a determinados intérpretes e intérpretes de conferencia para que prestasen servicios mínimos. Añade que, pese a que les corresponde probar que efectivamente sufrieron un daño, los demandantes no han concretado de qué daño moral se trata.
84 Con carácter preliminar, procede recordar que el recurso de anulación y el recurso de indemnización son vías autónomas de recurso. Al no establecer los artículos 90 y 91 del Estatuto distinción alguna entre ambos recursos, ni en lo que respecta al procedimiento administrativo ni al contencioso-administrativo, el funcionario puede elegir, en razón de la autonomía de esas vías de recurso, una u otra o ambas conjuntamente, siempre que plantee el asunto ante el juez de la Unión dentro de los tres meses siguientes a la desestimación de su reclamación (véase la sentencia de 18 de septiembre de 2018, Barroso Truta y otros/Tribunal de Justicia de la Unión Europea, T‑702/16 P, EU:T:2018:557, apartado 66 y jurisprudencia citada).
85 No obstante, la jurisprudencia ha establecido una excepción a este principio cuando la acción de indemnización guarda una estrecha relación con una acción de anulación que sería o debería ser, por otro lado, declarada inadmisible. Así pues, las pretensiones de indemnización son inadmisibles cuando la acción de indemnización va dirigida exclusivamente a que se reparen las consecuencias del acto objeto de la acción de anulación que podría haber sido o ha sido declarada inadmisible (véase la sentencia de 18 de septiembre de 2018, Barroso Truta y otros/Tribunal de Justicia de la Unión Europea, T‑702/16 P, EU:T:2018:557, apartado 67 y jurisprudencia citada).
86 En el caso de autos, los demandantes solicitan que se les indemnice por el daño sufrido a raíz de las ilegalidades que el Parlamento cometió al adoptar tanto la decisión de 2 de julio de 2018 como las decisiones posteriores a la interposición del recurso. Pues bien, de los apartados 38 a 46 de la presente sentencia se desprende que el presente recurso es inadmisible en la medida en que se dirige contra las decisiones posteriores a la interposición del recurso. Por consiguiente, las presentes pretensiones de indemnización, en cuanto tienen por objeto que se condene al Parlamento a indemnizar a los demandantes por las decisiones posteriores a la interposición del recurso, son inadmisibles y deben desestimarse.
87 Por lo que respecta a las pretensiones de indemnización por las que se solicita la reparación del daño sufrido como consecuencia de la decisión de 2 de julio de 2018, procede recordar que, conforme a una jurisprudencia reiterada, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión a la que se refiere el artículo 340 TFUE, párrafo segundo, es necesario que concurran un conjunto de requisitos, a saber, la ilicitud de la actuación imputada a la institución de la Unión, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre la actuación de la institución y el perjuicio invocado (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE, C‑8/15 P a C‑10/15 P, EU:C:2016:701, apartado 64 y jurisprudencia citada).
88 Por otro lado, el contencioso en materia de función pública fundamentado en el artículo 270 TFUE y en los artículos 90 y 91 del Estatuto, incluido el dirigido a obtener la reparación de un daño causado a un funcionario o a un agente, se rige por reglas particulares y especiales respecto de las que se desprenden de los principios generales aplicables a la responsabilidad extracontractual de la Unión en el marco de los artículos 268 TUFE y 340 TFUE, párrafo segundo. En efecto, del Estatuto se desprende concretamente que, a diferencia de cualquier otro particular, el funcionario o el agente de la Unión está vinculado a la institución de la que depende por una relación jurídica de servicio caracterizada por un equilibrio de derechos y obligaciones recíprocos específicos que se refleja en el deber de asistencia y protección que tiene la institución frente al interesado (véase la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Petrilli, T‑143/09 P, EU:T:2010:531, apartado 46 y jurisprudencia citada). De ello se deduce que la mera comprobación de una ilegalidad basta para considerar que se cumple el primero de los tres requisitos necesarios para que exista responsabilidad de la Unión por los daños causados a sus funcionarios y agentes por una infracción del Derecho de la función pública de la Unión (sentencia de 12 de julio de 2011, Comisión/Q, T‑80/09 P, EU:T:2011:347, apartado 45).
89 En el caso de autos, de los apartados 72 a 81 de la presente sentencia resulta que la decisión de 2 de julio de 2018 es ilegal y debe ser anulada.
90 Es cierto, según jurisprudencia reiterada, que, cuando las pretensiones indemnizatorias se fundamentan en la ilegalidad del acto anulado, la anulación decidida por el Tribunal constituye por sí misma una reparación adecuada y, en principio, suficiente de todo daño moral que la parte demandante pudiera haber sufrido (véase la sentencia de 18 de septiembre de 2015, Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, apartado 82 y jurisprudencia citada).
91 Sin embargo, se ha declarado que la anulación de un acto, cuando carece de todo efecto útil, no puede constituir en sí misma la reparación adecuada y suficiente de cualquier perjuicio moral causado por el acto anulado (sentencia de 18 de septiembre de 2015, Wahlström/Frontex, T‑653/13 P, EU:T:2015:652, apartado 83).
92 Pues bien, en el caso de autos, consta que la decisión de 2 de julio de 2018 desplegó todos sus efectos. En estas circunstancias, la anulación de dicha decisión no constituirá una reparación adecuada y suficiente del daño moral sufrido por los demandantes.
93 Procede, pues, determinar si los demandantes, además de la ilegalidad mencionada en el apartado 89 anterior, que constituye una infracción que puede generar la responsabilidad del Parlamento, han demostrado la existencia de un daño relacionado con dicha infracción.
94 En el presente asunto, de los anteriores apartados 72 a 81 se desprende que, como consecuencia de la decisión de 2 de julio de 2018, se requirió a los demandantes para que prestasen servicios mínimos el día 3 de julio de 2018 sin que existiera base jurídica alguna que autorizase al Parlamento a adoptar tales medidas, por lo que no pudieron ejercer su derecho de huelga mientras duraron los requerimientos. Además, estos requerimientos tuvieron lugar tardíamente, ya que no se comunicaron a los demandantes hasta la noche del día anterior al de su aplicación. Estas circunstancias, cuando menos lamentables, ocasionaron un daño moral directamente relacionado con la ilegalidad de que adolece la decisión de 2 de julio de 2018.
95 En estas circunstancias, una justa apreciación del daño lleva a condenar al Parlamento a abonar a cada una de las demandantes a las que se requirió para prestar servicios mínimos mediante la decisión de 2 de julio de 2018, a saber, las Sras. Barbara Carli-Ganotis, Claudine de Seze, Maria Corina Diaconu Olszewski, Maria Provata, Irène Sevastikoglou y Benedetta Tissi, la cantidad de 500 euros.
Costas
96 A tenor del artículo 134, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, si son varias las partes que han visto desestimadas sus pretensiones, el Tribunal decidirá sobre el reparto de las costas.
97 Por una parte, al haber sido desestimadas las pretensiones del Parlamento, procede condenarlo a cargar con sus propias costas y con las costas en que hayan incurrido las demandantes a las que se requirió para prestar servicios mínimos mediante la decisión de 2 de julio de 2018, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales y a la intervención del Consejo. Por otra parte, procede decidir que los demandantes a los que se requirió para prestar servicios mínimos mediante las decisiones posteriores a la interposición del recurso, cuyas pretensiones también han sido desestimadas, cargarán con sus propias costas.
98 Además, conforme al artículo 138 del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan en el litigio cargarán con sus propias costas. Por lo tanto, el Consejo cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta ampliada)
decide:
1) Anular la decisión de 2 de julio de 2018 del director general de Personal del Parlamento Europeo por la que se requirió a determinados intérpretes e intérpretes de conferencia para que prestasen servicios mínimos el 3 de julio de 2018.
2) Se condena al Parlamento a abonar la cantidad de 500 euros a cada una de las Sras. Barbara Carli-Ganotis, Claudine de Seze, Maria Corina Diaconu Olszewski, Maria Provata, Irène Sevastikoglou y Benedetta Tissi.
3) Desestimar el recurso en todo lo demás.
4) El Parlamento cargará con sus propias costas y con las costas en que hayan incurrido las demandantes a las que se requirió para prestar servicios mínimos mediante la decisión de 2 de julio de 2018, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales y a la intervención del Consejo de la Unión Europea.
5) Los demandantes a los que se requirió para prestar servicios mínimos mediante las decisiones posteriores a la interposición del recurso cargarán con sus propias costas.
6) El Consejo cargará con sus propias costas.
Van der Woude | Papasavvas | Spielmann |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de enero de 2020.
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