ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
6. května 2021 (*)
„Kasační opravný prostředek – Hospodářská a měnová unie – Bankovní unie – Nařízení (EU) č. 806/2014 – Řešení krize úvěrových institucí a některých investičních podniků v rámci jednotného mechanismu pro řešení krizí (SRM) a Jednotného fondu pro řešení krizí – Článek 18 – Postup řešení krize – Podmínky – Selhání nebo pravděpodobné selhání subjektu – Konstatování Evropské centrální banky (ECB) o selhání nebo pravděpodobném selhání – Přípravný akt – Akt, který nelze napadnout žalobou – Nepřípustnost“
Ve spojených věcech C‑551/19 P a C‑552/19 P,
jejichž předmětem jsou dva kasační opravné prostředky podle článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie podané dne 17. července 2019,
ABLV Bank AS, se sídlem v Rize (Lotyšsko) (C‑551/19 P),
a
Ernests Bernis, s bydlištěm v Jurmala (Lotyšsko),
Oļegs Fiļs, s bydlištěm v Jurmala,
OF Holding SIA, se sídlem v Rize (Lotyšsko),
Cassandra Holding Company SIA, se sídlem v Jurmala (C‑552/19 P),
původně zastoupení O. Behrendsem a M. Kirchnerem, Rechtsanwälte, poté O. Behrendsem,
účastníci řízení podávající kasační opravný prostředek (navrhovatelé),
přičemž dalšími účastníky řízení jsou:
Evropská centrální banka (ECB), zastoupená původně E. Koupepidou a G. Marafioti, jako zmocněnkyněmi, ve spolupráci s J. Rodríguez Cárcamem, abogado, poté E. Koupepidou a G. Marafioti jakož i R. Ugenou, jako zmocněnci
žalovaná v řízení v prvním stupni,
podporovaná:
Evropskou komisí, zastoupenou původně D. Triantafyllou, A. Nijenhuisem, K.‑P. Wojcikem a A. Steiblytė, poté D. Triantafyllou, A. Nijenhuisem a A. Steiblytė, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí v řízení o kasačním opravném prostředku,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení A. Prechal, předsedkyně senátu, K. Lenaerts, předseda Soudního dvora vykonávající funkci soudce třetího senátu, N. Wahl (zpravodaj), F. Biltgen a L. S. Rossi, soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
vedoucí soudní kanceláře: M. Longar, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 22. října 2020,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 14. ledna 2021,
vydává tento
Rozsudek
1 Kasačními opravnými prostředky se ABLV Bank AS na jedné straně a Ernests Bernis, Oļegs Fiļs, OF Holding SIA a Cassandra Holding Company SIA na straně druhé domáhají zrušení usnesení Tribunálu Evropské unie ze dne 6. května 2019, ABLV Bank v. ECB (T‑281/18, EU:T:2019:296) (věc C‑551/19 P), a usnesení ze dne 6. května 2019, Bernis a další v. ECB (T‑283/18, nezveřejněné, EU:T:2019:295) (věc C‑552/19 P) (dále jen „napadená usnesení“), jimiž Tribunál odmítl jako nepřípustné jejich žaloby na zrušení aktů Evropské centrální banky (ECB) ze dne 23. února 2018, kterými tato rozhodla, že společnost ABLV Bank a její dceřiná společnost, ABLV Bank Luxembourg SA, jsou v selhání nebo je jejich selhání pravděpodobné ve smyslu čl. 18 odst. 1 nařízení (EU) č. 806/2014 Evropského parlamentu a Rady ze dne 15. července 2014, kterým se stanoví jednotná pravidla a jednotný postup pro řešení krize úvěrových institucí a některých investičních podniků v rámci jednotného mechanismu pro řešení krizí a Jednotného fondu pro řešení krizí a mění nařízení (EU) č. 1093/2010 (Úř. věst. 2014, L 225, s. 1) (dále jen „sporné akty“).
Právní rámec
2 Body 8, 11, 24 a 26 odůvodnění nařízení č. 806/2014 uvádějí:
„(8) Účinnější mechanismy řešení krize bank jsou základním nástrojem k tomu, aby se zabránilo škodám, jež vyplynuly ze selhání bank v minulosti.
[…]
(11) Pro zúčastněné členské státy v rámci jednotného mechanismu pro řešení krizí je centralizovaná pravomoc k řešení krize zřízena a svěřena Jednotnému výboru pro řešení krizí zřízenému v souladu s tímto nařízením (dále jen ‚výbor [nebo SRB]‘) a vnitrostátním orgánům příslušným k řešení krize. […]
[…]
(24) Vzhledem k tomu, že pouze orgány Unie mohou stanovit unijní politiku řešení krizí a že při přijímání každého konkrétního programu řešení krize zůstává prostor pro uvážení, je nutné stanovit odpovídající zapojení Rady [Evropské unie] a [Evropské] [k]omise jako orgánů, které mohou vykonávat prováděcí pravomoci podle článku 291 [SFEU]. Posouzení diskrečních aspektů rozhodnutí o řešení krize, která přijal výbor, by měla provádět Komise. S ohledem na značný dopad rozhodnutí o řešení krize na finanční stabilitu členských států a na Unii jako takovou, a také na fiskální svrchovanost členských států, je důležité, aby byla prováděcí pravomoc k přijímání určitých rozhodnutí o řešení krize svěřena Radě. Mělo by tedy příslušet Radě, aby na návrh Komise prováděla účinnou kontrolu posouzení provedeného výborem a týkajícího se existence veřejného zájmu a aby posoudila případnou podstatnou změnu částky z [Jednotného fondu pro řešení krizí], jež má být použita na konkrétní opatření k řešení krize. […]
[…]
(26) ECB jakožto orgán dohledu v rámci jednotného mechanismu dohledu a výbor by měly být schopny posoudit, zda je úvěrová instituce v selhání nebo je její selhání pravděpodobné a zda neexistuje přiměřená vyhlídka na to, že by jejímu selhání v přiměřené lhůtě zabránila alternativní opatření soukromého sektoru nebo orgánů dohledu. Výbor, pokud se domnívá, že jsou splněna všechna kritéria pro vyvolání řešení krize, by měl přijmout program řešení krize. Postup související s přijímáním programu řešení krize, který zahrnuje Komisi a Radu, posiluje potřebnou funkční nezávislost výboru při respektování zásady přenesení pravomocí na agentury, jak ji vykládá Soudní dvůr Evropské unie […]. Toto nařízení proto stanoví, že program řešení krize přijatý výborem vstupuje v platnost pouze tehdy, pokud proti němu do 24 hodin od jeho přijetí výborem Rada ani Komise nevznesla žádné námitky nebo pokud jej Komise schválila. Důvody, kvůli nimž může Rada na návrh Komise vznést vůči programu řešení krize přijatému výborem námitky, by měly být přísně omezeny na existenci veřejného zájmu a na podstatné změny výše prostředků z fondu, kterou navrhl výbor, ze strany Komise.
[…]“
3 Článek 7 nařízení č. 806/2014, nadepsaný „Rozdělení úkolů v rámci jednotného mechanismu pro řešení krizí“, stanoví:
„1. Výbor odpovídá za účinné a konzistentní fungování jednotného mechanismu pro řešení krizí.
2. S výhradou ustanovení uvedených v čl. 31 odst. 1 výbor odpovídá za vypracování plánů řešení krize a přijímání všech rozhodnutí souvisejících s řešením krize:
a) v případě subjektů uvedených v článku 2, které nejsou součástí skupiny, a v případě skupin:
i) které jsou považovány za významné podle čl. 6 odst. 4 nařízení [Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (Úř. věst. 2013, L 287, s. 63)]; nebo
ii) ve vztahu k nimž se ECB v souladu s čl. 6 odst. 5 písm. b) nařízení [č. 1024/2013] rozhodla, že bude přímo vykonávat všechny příslušné pravomoci; a
b) v případě ostatních přeshraničních skupin.
3. Ve vztahu k subjektům a skupinám jiným, než jsou subjekty a skupiny uvedené v odstavci 2, aniž je tím dotčena odpovědnost výboru za úkoly, které mu svěřuje toto nařízení, plní vnitrostátní orgány příslušné k řešení krize následující úkoly, za něž odpovídají:
[…]
4. Je-li to nutné pro zajištění jednotného uplatňování přísných norem řešení krize podle tohoto nařízení, může výbor:
[…]
b) kdykoli, zejména nemá-li jeho upozornění uvedené v písmenu a) náležitou odezvu, z vlastního podnětu po konzultaci s dotčeným vnitrostátním orgánem příslušným k řešení krize nebo na jeho žádost rozhodnout, že bude přímo vykonávat veškeré příslušné pravomoci podle tohoto nařízení rovněž ve vztahu k jakémukoli subjektu nebo skupině uvedeným v odstavci 3 tohoto článku.
5. Bez ohledu na odstavec 3 tohoto článku mohou zúčastněné členské státy rozhodnout o tom, že ve vztahu k subjektům a skupinám jiným než uvedeným v odstavci 2, usazeným na jejich území, bude veškeré příslušné pravomoci a povinnosti svěřené mu tímto nařízením vykonávat výbor. […]“
4 Článek 18 nařízení č. 806/2014, nadepsaný „Postup řešení krize“, zní takto:
„1. Výbor přijme program řešení krize podle odstavce 6 tohoto článku ve vztahu k subjektům a skupinám uvedeným v čl. 7 odst. 2 a ve vztahu k subjektům a skupinám uvedeným v čl. 7 odst. 4 písm. b) a odst. 5, pokud jsou splněny podmínky pro uplatnění zmíněných ustanovení, pouze za předpokladu, že na svém výkonném zasedání po obdržení sdělení podle čtvrtého pododstavce nebo z vlastního podnětu dospěje k závěru, že jsou splněny tyto podmínky:
a) subjekt je v selhání nebo je jeho selhání pravděpodobné;
b) s ohledem na časové možnosti a další relevantní okolnosti neexistuje přiměřená vyhlídka na to, že by selhání subjektu v přiměřené lhůtě zabránila jakákoli alternativní opatření soukromého sektoru, včetně opatření institucionálního systému ochrany, nebo orgánů dohledu, včetně opatření včasného zásahu nebo odpisu nebo konverze příslušných kapitálových nástrojů podle článku 21, přijatá ve vztahu k subjektu;
c) opatření k řešení krize je nezbytné ve veřejném zájmu podle odstavce 5 tohoto článku.
Splnění podmínky uvedené v prvním pododstavci písm. a) tohoto článku posoudí ECB po konzultaci s výborem. Výbor může na svém výkonném zasedání provést toto posouzení pouze v případě, že o svém záměru předem informoval ECB a že ECB do tří kalendářních dnů od obdržení této informace neprovedla posouzení sama. ECB poskytne výboru bezodkladně všechny příslušné informace, které výbor požaduje s cílem provést dané posouzení.
Pokud ECB dospěje k závěru, že podmínka uvedená v prvním pododstavci písm. a) je ve vztahu k subjektu nebo skupině uvedeným v prvním pododstavci splněna, bezodkladně tento závěr sdělí Komisi a výboru.
Splnění podmínky uvedené v prvním pododstavci písm. b) posoudí výbor na svém výkonném zasedání nebo případně vnitrostátní orgány příslušné k řešení krize, a to v úzké spolupráci s ECB. ECB může rovněž informovat výbor nebo dotčené vnitrostátní orgány příslušné k řešení krize, že se domnívá, že je podmínka stanovená v uvedeném písmeni splněna.
2. Aniž jsou dotčeny případy, kdy se ECB rozhodne vykonávat úkoly v oblasti dohledu nad úvěrovými institucemi podle čl. 6 odst. 5 písm. b) nařízení […] č. 1024/2013 přímo, pokud výbor obdrží sdělení podle odstavce 1 tohoto článku nebo má v úmyslu provést posouzení podle odstavce 1 tohoto článku z vlastního podnětu ve vztahu k subjektu nebo skupině uvedeným v čl. 7 odst. 3, uvědomí o tom bezodkladně ECB.
[…]
4. Pro účely odst. 1 prvního pododstavce písm. a) se má za to, že je subjekt v selhání nebo je jeho selhání pravděpodobné, je-li splněna alespoň jedna z těchto podmínek:
a) subjekt porušuje požadavky pro pokračující povolení způsobem, který by odůvodnil odebrání povolení ze strany ECB, nebo existují objektivní skutečnosti podporující závěr, že instituce v blízké budoucnosti požadavky takto poruší, mimo jiné z toho důvodu, že jí vznikly nebo pravděpodobně vzniknou ztráty, které vyčerpají veškerý její kapitál nebo jeho významnou část;
b) aktiva subjektu jsou nižší než jeho závazky, nebo existují objektivní skutečnosti podporující závěr, že tomu tak v blízké budoucnosti bude;
c) subjekt není schopen splácet své splatné dluhy nebo jiné závazky, nebo existují objektivní skutečnosti podporující závěr, že tomu tak v blízké budoucnosti bude;
d) je vyžadována mimořádná veřejná finanční podpora […]
5. Pro účely odst. 1 prvního pododstavce písm. c) tohoto článku se opatření k řešení krize považují za opatření ve veřejném zájmu, pokud jsou nezbytná pro dosažení jednoho nebo více účelů řešení krize stanovených v článku 12, jsou ve vztahu k uvedeným účelům přiměřená a likvidací subjektu v běžném úpadkovém řízení by uvedených účelů řešení krize ve stejné míře dosaženo nebylo.
6. Pokud jsou podmínky stanovené v odstavci 1 tohoto článku splněny, výbor přijme program řešení krize. Program řešení krize:
a) zavede v subjektu režim řešení krize;
b) stanoví použití nástrojů k řešení krize na instituci v režimu řešení krize uvedených v čl. 22 odst. 2, zejména jakékoli vyloučení z rekapitalizace z vnitřních zdrojů v souladu s čl. 27 odst. 5 a 14;
c) stanoví použití fondu na podporu opatření k řešení krize v souladu s článkem 76 a v souladu s rozhodnutím Komise přijatým podle článku 19.
7. Neprodleně po přijetí programu řešení krize jej výbor předá Komisi.
Komise do 24 hodin od předání programu řešení krize výborem tento program buď potvrdí, nebo proti němu vznese námitku s ohledem na diskreční aspekty programu řešení krize v případech, které nejsou zahrnuty v třetím pododstavci tohoto odstavce.
Do 12 hodin od předání programu řešení krize výborem může Komise navrhnout Radě, aby:
a) proti tomuto programu řešení krize vznesla námitku z důvodu toho, že program řešení krize přijatý výborem nesplňuje kritérium veřejného zájmu uvedené v odst. 1 prvním pododstavci písm. c);
b) schválila podstatnou změnu výše prostředků z fondu stanovenou výborem v programu řešení krize, nebo proti ní vznesla námitku.
Pro účely třetího pododstavce tohoto článku rozhoduje Rada prostou většinou.
Program řešení krize může vstoupit v platnost pouze tehdy, nevznesla-li Rada nebo Komise do 24 hodin od jeho předání výborem námitku.
[…]
9. Výbor zajistí, aby relevantní vnitrostátní orgány příslušné k řešení krize přijaly opatření k řešení krize nezbytná k provedení programu řešení krize. Program řešení krize je určen relevantním vnitrostátním orgánům příslušným k řešení krize a obsahuje pokyny pro tyto orgány, které přijmou veškerá nezbytná opatření k jeho provedení v souladu s článkem 29 na základě výkonu pravomocí k řešení krize. V případě státní podpory nebo podpory z fondu jedná výbor v souladu s rozhodnutím o této podpoře, které přijala Komise.
[…]“
5 Článek 86 nařízení č. 806/2014, nadepsaný „Žaloby u Soudního dvora“, stanoví:
„1. Proti rozhodnutí odvolací komise nebo v případech, v nichž odvolání k odvolací komisi není možné, proti rozhodnutí výboru lze podat žalobu u Soudního dvora podle článku 263 [SFEU].
2. V souladu s článkem 263 [SFEU] mohou členské státy, orgány Unie a jakákoli fyzická nebo právnická osoba podat proti rozhodnutí výboru žalobu u Soudního dvora.
3. V případě, že má výbor povinnost jednat a nevydá rozhodnutí, lze u Soudního dvora podat žalobu pro nečinnost podle článku 265 [SFEU].
4. Výbor přijme opatření nezbytná k zajištění souladu s rozsudkem Soudního dvora.“
Skutečnosti předcházející sporu
6 ABLV Bank, navrhovatelka ve věci C‑551/19 P, je úvěrová instituce se sídlem v Lotyšsku a mateřská společnost skupiny ABLV. ABLV Bank Luxembourg je úvěrová instituce se sídlem v Lucembursku, která je jednou z dceřiných společností skupiny ABLV a jejímž jediným akcionářem je ABLV Bank.
7 Ernest Bernis, Oļegs Fiļs, OF Holding a Cassandra Holding Company, navrhovatelé ve věci C‑552/19 P, jsou přímými a nepřímými akcionáři ABLV Bank.
8 ABLV Bank a ABLV Bank Luxembourg byly označeny za významné ve smyslu čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013, a podléhaly proto dohledu ECB v rámci jednotného mechanismu dohledu.
9 United States Department of the Treasury (ministerstvo financí Spojených států amerických) zveřejnilo dne 13. února 2018 prostřednictvím Financial Crimes Enforcement Network záměr přijmout zvláštní opatření k zamezení přístupu skupiny ABLV k finančnímu systému v amerických dolarech (USD).
10 Dne 18. února 2018 požádala ECB Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Komise pro finanční a kapitálové trhy, Lotyšsko) (dále jen „FKTK“), lotyšský vnitrostátní orgán příslušný k řešení krize, aby pozastavila platby finančních závazků ABLV Bank. ECB vyzvala Commission de surveillance du secteur financier (Komise pro dohled nad finančním sektorem, Lucembursko), lucemburský vnitrostátní orgán příslušný k řešení krize, aby přijala obdobná opatření vůči ABLV Bank Luxembourg.
11 ECB dne 22. února 2018 oznámila SRB svůj návrh posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání ABLV Bank a ABLV Bank Luxembourg, aby jej s ním konzultovala podle čl. 18 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 806/2014.
12 Dne 23. února 2018 ECB konstatovala, že ABLV Bank a ABLV Bank Luxembourg jsou v selhání nebo je jejich selhání pravděpodobné ve smyslu čl. 18 odst. 1 prvního pododstavce písm. a) nařízení č. 806/2014. Posouzení situace ABLV Bank a ABLV Bank Luxembourg ze strany ECB byla oznámena SRB téhož dne. Tato posouzení představují sporné akty.
13 Téhož dne SRB dvěma rozhodnutími týkajícími se ABLV Bank a ABLV Bank Luxembourg konstatoval, že bez ohledu na posouzení ECB týkající se selhání nebo pravděpodobného selhání těchto úvěrových institucí není třeba ve vztahu k nim přijmout program řešení krize, jelikož s ohledem na jejich specifické vlastnosti, jakož i na jejich finanční a hospodářskou situaci není opatření k řešení krize nezbytné ve veřejném zájmu ve smyslu čl. 18 odst. 1 prvního pododstavce písm. c) a čl. 18 odst. 5 tohoto nařízení.
14 Téhož 23. února 2018 byla tato rozhodnutí SRB oznámena jejich příslušným adresátům, tedy FKTK a Commission de surveillance du secteur financier.
15 Dne 26. února 2018 zahájili akcionáři ABLV Bank její řádnou likvidaci a předložili FKTK žádost o schválení plánu dobrovolné likvidace.
16 Dne 11. července 2018 přijala ECB na návrh FKTK rozhodnutí o odnětí povolení ABLV Bank.
Žaloby k Tribunálu a napadená usnesení
17 Návrhy došlými kanceláři Tribunálu dne 3. května 2018 podali navrhovatelka ve věci C‑551/19 P a navrhovatelé ve věci C‑552/19 P žaloby znějící na zrušení sporných aktů. Tyto dvě žaloby byly zapsány do rejstříku pod čísly T‑281/18 a T‑283/18.
18 Návrhy rovněž došlými kanceláři Tribunálu dne 3. května 2018 podali navrhovatelka ve věci C‑551/19 P a navrhovatelé ve věci C‑552/19 P kromě toho žaloby znějící na zrušení rozhodnutí SRB ze dne 23. února 2018 uvedených v bodě 13 tohoto rozsudku. Tyto dvě žaloby byly zapsány do rejstříku pod čísly T‑280/18 a T‑282/18 a jsou projednávány před Tribunálem.
19 Na podporu svých žalob uvedených v bodě 17 tohoto rozsudku se navrhovatelé dovolávali stejných deseti žalobních důvodů vycházejících zaprvé z nesprávného posouzení kritéria selhání či pravděpodobného selhání; zadruhé z porušení práva být vyslechnut a dalších souvisejících práv; zatřetí z porušení povinnosti uvést odůvodnění; začtvrté z neprovedení úplného a nestranného posouzení všech relevantních aspektů případu; zapáté z porušení zásady proporcionality; zašesté z porušení zásady rovného zacházení; zasedmé z porušení práva na vlastnictví a svobody podnikání; zaosmé z porušení zásady nemo auditur; zadeváté ze zneužití pravomoci a zadesáté z porušení článku 41 Listiny základních práv Evropské unie.
20 Samostatným podáním vznesla ECB proti každé z žalob námitku nepřípustnosti obsahující dvě části.
21 ECB zaprvé tvrdila, že sporné akty jsou pouze přípravnými opatřeními a že hodnocení skutečností, které je v nich uvedeno, je zcela nezávazné. Dodala, že nařízení č. 806/2014 nestanoví možnost podat proti posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu žalobu na neplatnost. ECB konečně připomněla, že navrhovatelé podali žaloby na neplatnost proti rozhodnutím SRB, takže údajné právní vady, jimiž jsou stiženy sporné akty, lze namítat v rámci těchto žalob, což navrhovatelům zaručuje dostatečnou soudní ochranu.
22 Zadruhé ECB tvrdila, že navrhovatelé nejsou spornými akty bezprostředně dotčeni.
23 Napadenými usneseními Tribunál této námitce nepřípustnosti vyhověl a obě žaloby proto odmítl jako nepřípustné.
24 Tribunál za tím účelem nejprve připomněl, že předmětem žaloby na neplatnost mohou být pouze akty s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení, a že pokud jde o akty, které jsou vypracovávány v několika fázích interního řízení, napadnutelnými akty jsou v zásadě pouze opatření, která obsahují konečné stanovisko orgánu přijaté na konci řízení, a nikoliv mezitímní opatření, která slouží pouze k přípravě konečného rozhodnutí, a poté konstatoval, že sporné akty představují přípravná opatření v řízení, které má umožnit SRB přijmout rozhodnutí, kladné či záporné, o řešení krize dotčených bank, a nelze tedy proti nim podat žalobu na neplatnost.
Návrhová žádání účastníků řízení
25 Navrhovatelka věci C‑551/19 P navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadené usnesení,
– prohlásil žalobu na neplatnost za přípustnou,
– vrátil věc Tribunálu, aby rozhodl o žalobě na neplatnost, a
– uložil ECB náhradu nákladů řízení v prvním stupni a v řízení o kasačním opravném prostředku.
26 Navrhovatelé ve věci C‑552/19 P navrhují, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadené usnesení,
– prohlásil žalobu na neplatnost za přípustnou,
– vrátil věc Tribunálu, aby rozhodl o žalobě na neplatnost, a
– uložil ECB náhradu nákladů řízení v prvním stupni a v řízení o kasačním opravném prostředku.
27 ECB navrhuje, aby Soudní dvůr zamítl kasační opravné prostředky v plném rozsahu jako zjevně neopodstatněné nebo, podpůrně, je zčásti odmítl jako nepřípustné a zčásti zamítl jako neopodstatněné a aby uložil navrhovatelům náhradu nákladů řízení.
28 Komise, která vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice na podporu ECB, navrhuje, aby kasační opravné prostředky byly zamítnuty jako neopodstatněné a aby Soudní dvůr nahradil odůvodnění uvedené v bodě 34 napadených usnesení „vyjasněním kategorické povahy posouzení selhání či pravděpodobného selhání ze strany ECB, kterým se musí SRB a Komise řídit, pokud po posouzení ostatních podmínek řešení krize SRB, Komise a případně Rada nakonec přijmou opatření k řešení krize“.
29 Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 24. září 2019 byly věci C‑551/19 P a C‑552/19 P spojeny pro účely písemné i ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
30 Navrhovatelka ve věci C‑551/19 P uplatňuje na podporu svého kasačního opravného prostředku dva důvody totožné s dvěma důvody vznesenými navrhovateli ve věci C‑552/19 P na podporu jejich kasačního opravného prostředku.
31 V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení a porušil článek 263 SFEU tím, že nezaložil napadená usnesení na rozhodnutích, která ECB skutečně přijala, ačkoli měl posoudit přípustnost žalob s ohledem na povahu posouzení provedeného ECB v projednávané věci. V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku tvrdí, že tato usnesení vycházejí nadto z nesprávného výkladu čl. 18 odst. 1 nařízení č. 806/2014.
32 Před provedením podrobné analýzy každého z těchto důvodů je třeba nejprve uvést, že ECB tvrdí, že kasační opravné prostředky jsou jako celek zjevně neopodstatněné z důvodu irelevantnosti uvedených důvodů. Tribunál podle ní totiž v napadených usneseních konstatoval, že posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání obsažená ve sporných aktech mají nezávaznou povahu, pouze pro úplnost. V této souvislosti uvádí ECB čtyři argumenty. Zaprvé jelikož Tribunál konstatoval, že sporné akty jsou přípravnými opatřeními, a navrhovatelé tento závěr nezpochybnili, je nezávaznost posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu, které provedla ECB, pro SRB irelevantní, pokud jde o použití článku 263 SFEU. Zadruhé navrhovatelé nezpochybňují závěr Tribunálu, že jejich právní postavení nebylo spornými akty změněno. Zatřetí otázka, zda posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání úvěrové instituce provedená ECB jsou pro SRB závazná či nikoli, je v projednávané věci teoretická a nemá vliv na meritum sporu. Začtvrté Tribunál odmítl žaloby jako nepřípustné rovněž s přihlédnutím, v souladu s článkem 263 SFEU, k žalobám podaným navrhovateli ve věcech T‑280/18 a T‑282/18, a navrhovatelé takový závěr zpochybnili.
33 V projednávané věci stačí uvést, že jelikož Tribunál v bodě 49 napadených usnesení dospěl k závěru, že sporné akty jsou přípravnými akty, které nemění právní postavení navrhovatelů, jelikož představují posouzení skutkového stavu vypracované ECB, které se týká otázky selhání či pravděpodobného selhání společnosti ABLV Bank a její dceřiné společnosti a které není nijak závazné, ale které bylo v projednávaném případě základem pro rozhodnutí SRB, podle kterých řešení krize není nezbytné ve veřejném zájmu, je konstatování, že posouzení selhání či pravděpodobného selhání subjektu ze strany ECB nezavazují SRB, jednoznačně základem uvedených usnesení, na rozdíl od toho, co tvrdí ECB.
34 Z toho vyplývá, že kasační opravný prostředek nelze zamítnout jako zjevně neopodstatněný z důvodu, že důvody kasačního opravného prostředku jsou irelevantní, takže je třeba tyto důvody postupně přezkoumat.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
35 V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku, připomenutého v bodě 31 tohoto rozsudku, navrhovatelé tvrdí, že Tribunál neodlišil otázku, zda byla ECB oprávněna provést závazné posouzení, od otázky, zda v projednávaném případě mělo posouzení provedené ECB ve sporných aktech vyvolat závazný účinek. Mají v podstatě za to, že Tribunál v napadených usneseních odmítl žaloby jako nepřípustné s ohledem nikoli na povahu sporných aktů, jak byly přijaty ECB, nýbrž s ohledem na povahu aktů, které ECB měla přijmout podle výkladu článku 18 nařízení č. 806/2014, jenž je podle Tribunálu správný. Podle výkladu posledně uvedeného ustanovení navrhovateli přitom v případě, že orgán přijme závazný akt, protože má za to, že tato závazná povaha je v souladu s právními předpisy, je žaloba na neplatnost tohoto aktu přípustná, přičemž otázka, zda je přijetí takového aktu legální, spadá do meritorního posouzení takové žaloby, a nikoli do posouzení její přípustnosti.
36 Za účelem prokázání, že ECB tím, že přijala sporné akty, v projednávaném případě a bez ohledu na správný výklad článku 18 nařízení č. 806/2014 ve skutečnosti přijala závazné akty, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost, se navrhovatelé dovolávají několika skutečností, a to skutečnosti, že se ECB neomezila na sdělení faktů za účelem přípravy následného rozhodnutí SRB, skutečnosti, že sama ECB uvedla, jak ve sporných aktech, tak v souvisejícím veřejném oznámení, že provedla posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu ve smyslu čl. 18 odst. 1 nařízení č. 806/2014, skutečnosti, že posouzení provedené ECB bylo oznámeno dotyčným bankám, nebo analýzy rozsudku, který vydal dne 9. března 2018 tribunal d’arrondissement de Luxembourg (obvodní soud v Lucemburku, Lucembursko), zmíněného v napadených usneseních, ze strany Tribunálu.
37 ECB s argumenty navrhovatelů nesouhlasí, přičemž má za to, že první důvod kasačního opravného prostředku je nepřípustný, jelikož neupřesňuje zpochybňované aspekty napadených usnesení, a podpůrně za to, že je tento důvod neopodstatněný. V posledně uvedeném bodě ji podporuje Komise, která uvádí, že posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu je přípravným opatřením.
Závěry Soudního dvora
38 Pokud jde o přípustnost prvního důvodu kasačního opravného prostředku, je třeba uvést, že na rozdíl od toho, co tvrdí ECB, je nesprávné právní posouzení, jehož se dovolávají navrhovatelé, při četbě jednotlivých argumentů uvedených na podporu tohoto důvodu a shrnutých v bodech 35 a 36 tohoto rozsudku jasně identifikovatelné, takže uvedený důvod je přípustný.
39 Naproti tomu je nutné konstatovat, že výtky vznesené proti odůvodnění Tribunálu nejsou opodstatněné. Jak totiž Tribunál správně připomněl, z judikatury vyplývá, že fyzická či právnická osoba může napadnout na základě čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU pouze akty s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny její zájmy tím, že podstatným způsobem mění její právní postavení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, EU:C:1981:264, bod 9; ze dne 12. září 2006, Reynolds Tobacco a další v. Komise, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, bod 54, a ze dne 31. ledna 2019, International Management Group v. Komise, C‑183/17 P a C‑184/17 P, EU:C:2019:78, bod 51). Napadnutelnými akty jsou tedy v zásadě opatření, která vyjadřují konečné stanovisko orgánu ve správním řízení a jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky, kterými mohou být dotčeny zájmy žalobce, a nikoliv mezitímní opatření, jejichž cílem je příprava konečného rozhodnutí, která takové účinky nemají (rozsudek ze dne 18. listopadu 2010, NDSHT v. Komise, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, bod 48 a citovaná judikatura). Mezitímní opatření, která vyjadřují posouzení ze strany orgánu a slouží k přípravě konečného rozhodnutí, tedy v zásadě nejsou akty, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise, C‑463/10 P a C‑475/10 P, EU:C:2011:656, bod 50, jakož i ze dne 15. března 2017, Stichting Woonpunt a další v. Komise, C‑415/15 P, EU:C:2017:216, bod 44).
40 Za účelem určení, zda sporné akty představují, jak rozhodl Tribunál v napadených usneseních, přípravné akty, nebo zda jsou, jak tvrdí navrhovatelé, napadnutelnými akty ve smyslu článku 263 SFEU, je třeba se zaměřit na samotný obsah těchto aktů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. listopadu 2010, NDSHT v. Komise, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, bod 46 a citovaná judikatura), jakož i úmysl jejich autora, v projednávaném případě ECB (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 17. července 2008, Athinaïki Techniki v. Komise, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, bod 42, a ze dne 26. ledna 2010, Internationaler Hilfsfonds v. Komise, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, bod 52).
41 V tomto ohledu Soudní dvůr upřesnil, že vycházet z obsahu aktu znamená posoudit jeho účinky podle objektivních kritérií, jako je obsah dotčeného aktu, případně s přihlédnutím k souvislostem přijetí tohoto aktu, jakož i k pravomocem orgánu, instituce nebo jiného subjektu Unie, jenž je jeho autorem (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. února 2014, Maďarsko v. Komise, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, bod 55, a ze dne 9. července 2020, Česká republika v. Komise, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, bod 47), přičemž tyto pravomoci musí být posuzovány nikoli abstraktně, ale jako prvky, které mohou objasnit konkrétní analýzu obsahu uvedeného aktu, která má ústřední a nezbytný charakter (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. října 2017, Rumunsko v. Komise, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, body 49, 51, 52 a 55).
42 Vzhledem k tomu, že navrhovatelé činí z úmyslu, který připisují ECB při přijímání sporných aktů, jeden z ústředních prvků prvního důvodu kasačního opravného prostředku, je třeba kromě toho uvést, že Soudní dvůr zdůraznil, že i když z judikatury vyplývá, že subjektivní kritérium týkající se úmyslu, který vedl orgán, instituci nebo jiný subjekt Unie, jenž je autorem napadeného aktu, k jeho přijetí, lze zohlednit, může toto subjektivní kritérium hrát pouze doplňkovou úlohu ve vztahu k objektivním kritériím zmíněným v předchozím bodě, a nelze mu tedy přiznat větší význam než posledně uvedeným, ani nemůže zpochybnit posouzení účinků napadeného aktu, které z nich vyplývá (rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Německo v. Esso Raffinage, C‑471/18 P, EU:C:2021:48, bod 65).
43 Tribunál se přitom této judikatury zjevně držel, když v bodech 33 až 36 napadených usnesení podrobně zkoumal podstatu sporných aktů, přičemž jako skutečnosti, které mohou objasnit konkrétní analýzu jejich obsahu, zohlednil zejména pravomoci ECB, když má provést posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu podle článku 18 nařízení č. 806/2014, v porovnání s pravomocemi, které má podle tohoto článku SRB, když je mu takové posouzení sděleno. Navíc v bodě 47 těchto usnesení konstatoval, že úmysl ECB při přijímání sporných aktů nezpochybňuje jejich povahu přípravného aktu. Tato metoda analýzy je v souladu s judikaturou připomenutou v předchozím bodě, podle níž má úmysl autora aktu, který je předmětem žaloby, pouze doplňkovou povahu při určení, zda je tento akt napadnutelný, či nikoli.
44 Navrhovatelé tudíž neprávem vytýkají Tribunálu, že vycházel abstraktně z nezávazného aktu, který podle jeho výkladu článku 18 nařízení č. 806/2014 měla ECB přijmout, a nikoliv z opatření, která ECB ve skutečnosti přijala.
45 Navrhovatelé se snaží zpochybnit závěry Tribunálu uvedené v bodě 43 tohoto rozsudku uplatněním domněnky, že jakékoliv posouzení provedené orgánem je závazné, ledaže tento orgán jasně uvede, že toto posouzení takovou povahu nemá. Vysvětlují přitom, že sama ECB uvedla jak ve sporných aktech, tak ve veřejném oznámení, které je doprovázelo, že provedla posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu ve smyslu čl. 18 odst. 1 prvního pododstavce písm. a) nařízení č. 806/2014. Navrhovatelé poukazují rovněž na několik dalších okolností, jako je analýza proporcionality provedená ECB, která předpokládá, že rozhodnutí, jímž se provádí takové posouzení, vyvolává závazné právní účinky, veřejné oznámení sporných aktů a jejich oznámení dotčeným úvěrovým institucím nebo veřejné prohlášení, že likvidace těchto úvěrových institucí je nevyhnutelná. Navrhovatelé rovněž poukazují na nevhodný výklad pojmu „závazný“ Tribunálem v souvislosti s jeho analýzou rozsudku tribunal d’arrondissement de Luxembourg (obvodní soud v Lucemburku) ze dne 9. března 2018, neboť tento termín v kontextu článku 18 tohoto nařízení ve skutečnosti znamená, že posouzení selhání či pravděpodobného selhání subjektu provedené ECB je pro SRB závazné, jelikož tento výbor nemůže přijmout opatření k řešení krize, pokud ECB dospěla k závěru, že dotčená bankovní instituce není v selhání ani její selhání není pravděpodobné, a naopak musí takové opatření přijmout, pokud ECB takové selhání nebo pravděpodobné selhání konstatovala.
46 Domněnka, jejíž uznání si navrhovatelé přejí, však naráží na požadavek, že u daného aktu je třeba určit jeho případnou závaznost s ohledem na jeho obsah a úmysl jeho autora, jak odpovídá judikatuře připomenuté v bodech 40 až 42 tohoto rozsudku. Kromě toho by tato domněnka připravila článek 263 SFEU o velkou část jeho působnosti, neboť při jejím uplatnění by unijní soud musel vycházet ze zásady, že všechny akty orgánů, institucí nebo jiných subjektů Unie mají povahu rozhodnutí, ledaže tyto orgány výslovně uvedly, že v případě daného aktu tomu tak není. Navíc by tato domněnka tím, že ponechává na těchto orgánech, institucích nebo jiných subjektech, aby samy kvalifikovaly své akty jako rozhodovací či jiné, a stanoví, že pokud není uvedeno jinak, jsou tyto akty závazné, a představují tedy rozhodnutí, byla v rozporu s judikaturou citovanou v bodě 39 tohoto rozsudku, podle níž je irelevantní, zda akt je či není označen za „rozhodnutí“ orgánů, institucí a jiných subjektů Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. listopadu 2010, NDSHT v. Komise, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, bod 47 a citovaná judikatura).
47 Kromě toho je sice pravda, že každý rozhodovací akt orgánu, instituce nebo jiného subjektu Unie musí být v souladu s obecnými zásadami unijního práva, k nimž patří zásada proporcionality (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. června 2009, Nijemeisland, C‑170/08, EU:C:2009:369, bod 41 a citovaná judikatura), a že tedy řada právně závazných aktů obsahuje analýzu proporcionality, avšak existenci takové analýzy nelze považovat na základě argumentace a contrario za skutečnost dokládající závaznou povahu aktu. Je totiž zcela myslitelné, aby dotyčný orgán provedl analýzu proporcionality opatření v průběhu správního řízení zahrnujícího několik fází, aniž by tím byla změněna podstata aktu, který má být mezitímním aktem.
48 Je třeba odmítnout rovněž argument navrhovatelů týkající se veřejného oznámení sporných aktů a jejich oznámení dotyčným úvěrovým institucím. Z bodu 45 napadených usnesení totiž vyplývá, že Tribunál měl za to, že tyto akty „nebyly zveřejněny a […] ECB zveřejnila dvě sdělení, která v žádném případě [spornými] akty nejsou“. Taková úvaha přitom spadá do posouzení skutkového stavu Tribunálem, které – s výhradou jeho zkreslení, jež však navrhovatelé nenamítají – nemůže být předmětem přezkumu v rámci kasačního opravného prostředku (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 5. února 2015, Řecko v. Komise, C‑296/14 P, nezveřejněné, EU:C:2015:72, bod 32 a citovaná judikatura). Navíc je třeba uvést, jak zmínil generální advokát v bodě 63 svého stanoviska, že zveřejnění tiskových zpráv ECB týkajících se posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu neznamená, že ECB chtěla přiznat tomuto posouzení závazný charakter nebo že by jej toto posouzení mělo samo o sobě.
49 Pokud jde o argument vycházející z toho, že veřejné prohlášení ECB, že likvidace dotčených úvěrových institucí je nevyhnutelná, potvrzuje závaznou povahu sporných aktů, je třeba uvést, že není založen na obsahu těchto aktů ani na úmyslu jejich autora. Kromě toho taková likvidace, v případě ABLV Bank v souladu s lotyšským právem, nevyplývala z uvedených aktů, nýbrž z rozhodnutí přijatého akcionáři této společnosti v návaznosti na rozhodnutí SRB, podle kterého nebylo nezbytné ve veřejném zájmu použít na ABLV Bank a ABLV Bank Luxembourg program řešení krize podle nařízení č. 806/2014.
50 Konečně je třeba odmítnout argument, že Tribunál vycházel, jak vyplývá zejména z bodu 48 napadených usnesení, z nevhodného výkladu výrazu „závazný“ v kontextu článku 18 nařízení č. 806/2014. V tomto bodě totiž Tribunál pouze zopakoval důvod rozsudku tribunal d’arrondissement de Luxembourg (obvodní soud v Lucemburku) ze dne 9. března 2018, uvádějící výslovně, že „účastníci řízení se shodují na tom, že analýza a zjištění skutkového stavu učiněné ECB a SRB v rámci nařízení není pro soud projednávající tuto žalobu závazná“, aby konstatoval, že podle samotných navrhovatelů představuje posouzení selhání či pravděpodobného selhání subjektu pouze hodnocení skutkového stavu, které nemá právní účinek.
51 Z výše uvedeného vyplývá, že první důvod kasačního opravného prostředku musí být zamítnut.
K druhému důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
52 V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelé tvrdí, že napadená usnesení vycházejí z nesprávného výkladu čl. 18 odst. 1 nařízení č. 806/2014. Tento druhý důvod obsahuje v podstatě dvě řady argumentů, které souvisejí zaprvé se striktním výkladem uvedeného článku 18, na jehož základě Tribunál dospěl k závěru, že sporné akty nejsou napadnutelnými akty ve smyslu článku 263 SFEU, a zadruhé s pochybením, kterého se měl dopustit Tribunál, když konstatoval, že postavení ABLV Bank a ABLV Bank Luxembourg nebylo těmito akty změněno.
53 ECB, podporovaná Komisí, tvrdí, že druhý důvod kasačního opravného prostředku je neopodstatněný.
Závěry Soudního dvora
54 Před posouzením obou řad argumentů předložených navrhovateli v rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku je třeba uvést několik poznámek.
– Úvodní poznámky
55 Zaprvé je třeba zdůraznit, že nařízení č. 806/2014 vychází z vůle unijního normotvůrce zabránit vzniku takových krizí, jako je tzv. krize podřadných hypotečních úvěrů, ke které došlo v roce 2008. Cílem tohoto nařízení je proto v souladu s bodem 8 jeho odůvodnění zavést účinnější mechanismy řešení krize bank, které musí být základním nástrojem k tomu, aby se zabránilo škodám, jež vyplynuly ze selhání bank v minulosti. Takový cíl přitom vyžaduje rychlé přijetí rozhodnutí, jak dokládají krátké lhůty stanovené v článku 18 uvedeného nařízení, aby nebyla ohrožena finanční stabilita. Tento cíl tedy nelze opomíjet při výkladu posledně uvedeného ustanovení za účelem určení, zda posouzení selhání či pravděpodobného selhání subjektu provedené ECB představuje v rámci postupu řešení krize napadnutelný akt, neboť uznání rozhodovací povahy takového posouzení by mohlo výrazně ovlivnit rychlost tohoto postupu.
56 Zadruhé je třeba uvést, že čl. 86 odst. 2 nařízení č. 806/2014 stanoví, že v souladu s článkem 263 SFEU mohou členské státy, orgány Unie a jakákoli fyzická nebo právnická osoba podat proti rozhodnutí SRB žalobu u Soudního dvora Evropské unie, přičemž kromě SRB zde není uveden žádný další orgán, instituce nebo jiný subjekt Unie. Uvedené ustanovení tedy nijak nezmiňuje ECB, a konkrétně posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu, které může provést, což podle všeho potvrzuje, že unijní zákonodárce neměl v úmyslu svěřit ECB v této oblasti rozhodovací pravomoc. Proti přijetí programu řešení krize v souladu s čl. 18 odst. 6 tohoto nařízení ze strany SRB nebo proti rozhodnutí tohoto výboru o nepřijetí takového programu lze podat žalobu k unijním soudům, v jejímž rámci může být posouzení selhání či pravděpodobného selhání subjektu provedené ECB předmětem soudního přezkumu.
57 Obě řady argumentů předložené navrhovateli je třeba přezkoumat ve světle těchto úvah.
– K první řadě argumentů souvisejících s výkladem článku 18 nařízení č. 806/2014
58 Navrhovatelé mají v podstatě za to, že Tribunál při výkladu čl. 18 odst. 1 nařízení č. 806/2014 opomněl zohlednit druhý pododstavec tohoto ustanovení, takže měl nesprávně za to, že toto ustanovení upravuje prosté nezávazné sdělení faktických informací ze strany ECB adresované SRB a pouze posledně uvedený má pravomoc určit, zda jsou splněny tři podmínky uvedené v prvním pododstavci uvedeného ustanovení. Navrhovatelé dodávají, že existence selhání či pravděpodobného selhání vyžaduje, s ohledem na definici tohoto pojmu uvedenou v čl. 18 odst. 4 uvedeného nařízení, právní analýzu a závěr.
59 Navrhovatelé Tribunálu rovněž vytýkají, že v bodě 46 napadených usnesení nepřipsal dostatečný význam „rovnocennosti z funkčního hlediska“, která existuje mezi posouzením selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu a odnětím povolení tomuto subjektu. Tribunál tím, že neuznal, že posouzení selhání či pravděpodobného selhání subjektu, které přísluší orgánu dohledu, má závaznou povahu, podle nich zpochybnil soudržnost systému bankovního dohledu a řešení krizí, neboť článek 18 nařízení č. 806/2014 musí být vykládán tak, že orgán příslušný k řešení krize je vázán posouzením selhání či pravděpodobného selhání subjektu provedeným orgánem dohledu.
60 V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že podle čl. 18 odst. 1 a 6 nařízení č. 806/2014 přísluší SRB, aby přijal program řešení krize, který musí být podle čl. 18 odst. 7 tohoto nařízení následně schválen Komisí nebo případně Radou, přičemž takový program může vstoupit v platnost pouze v případě, že tyto orgány nemají námitky. Kromě toho podle výslovného znění čl. 18 odst. 1 prvního pododstavce písm. a) až c) uvedeného nařízení lze přijmout program řešení krize pouze tehdy, jsou-li splněny tři podmínky, a sice že subjekt je v selhání nebo je jeho selhání pravděpodobné, neexistuje přiměřená vyhlídka na to, že by jeho selhání v přiměřené lhůtě zabránila jiná opatření, a opatření k řešení krize je nezbytné ve veřejném zájmu ve smyslu čl. 18 odst. 5 téhož nařízení.
61 Je tedy třeba rovnou zdůraznit, stejně jako to činí ECB a Komise, že jelikož přijetí programu řešení krize je podmíněno splněním tří podmínek uvedených v předchozím bodě a posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu ze strany ECB se týká pouze první z těchto podmínek, nemůže toto posouzení předjímat výsledek postupu řešení krize, který závisí rovněž na dalších dvou podmínkách.
62 Pokud jde o první podmínku, svěřuje čl. 18 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 806/2014 prioritní, byť ne výhradní, úlohu ECB, neboť je v zásadě na ní, aby posoudila selhání nebo pravděpodobné selhání subjektu. SRB sice může toto posouzení rovněž provést, ale může tak učinit pouze v případě, že o svém záměru předem informoval ECB a že ta do tří kalendářních dnů od obdržení této informace neprovedla posouzení sama. ECB je tedy přiznána přednostní příslušnost k provedení takového posouzení, jež je založena, jak zdůrazňuje Komise, na odborné kompetenci, kterou má coby orgán dohledu, neboť jelikož má v tomto postavení přístup ke všem informacím o dotyčném subjektu pro účely dohledu, má nejlepší předpoklady k tomu, aby s ohledem na definici selhání či pravděpodobného selhání uvedenou v čl. 18 odst. 4 tohoto nařízení, která odkazuje zejména na skutečnosti související s obezřetnostní situací, jako jsou podmínky povolení, mohla určit, zda je tato podmínka splněna.
63 Tento výklad potvrzuje povinnost, kterou má ECB podle čl. 18 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 806/2014, poskytnout SRB, v případě, že chce tento výbor provést posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu sám, bezodkladně všechny příslušné informace, které požaduje. Pokud jde naopak o další dvě podmínky stanovené v čl. 18 odst. 1 prvním pododstavci tohoto nařízení, má SRB výlučnou pravomoc rozhodnout o tom, zda jsou splněny.
64 Bod 26 odůvodnění nařízení č. 806/2014 kromě toho potvrzuje jak sdílenou pravomoc ECB, orgánu dohledu v rámci jednotného mechanismu dohledu, a SRB, orgánu příslušného k řešení krize, posoudit, zda je úvěrová instituce v selhání nebo je její selhání pravděpodobné, a výlučnou pravomoc SRB posoudit, zda jsou splněny ostatní podmínky pro přijetí programu řešení krize.
65 Úlohou ECB je tedy pouze posoudit první z podmínek stanovených v čl. 18 odst. 1 prvním pododstavci nařízení č. 806/2014 a oznámit toto posouzení SRB nebo – v případě, že SRB vyjádřil úmysl provést takové posouzení sám – poskytnout mu pomoc při plnění tohoto úkolu.
66 V projednávané věci tudíž posouzení selhání či pravděpodobného selhání ABLV Bank a ABLV Bank Luxembourg provedené ECB samo o sobě nevyvolalo závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy navrhovatelů tím, že podstatným způsobem mění jejich právní postavení, neboť toto postavení může být změněno pouze přijetím programu řešení krize a jeho následným vstupem v platnost, jakož i použitím nástrojů k řešení krize ve smyslu čl. 22 odst. 2 nařízení č. 806/2014. Postup řešení krize tedy musí být považován za komplexní správní řízení, kterého se účastní více orgánů, a předmětem soudního přezkumu podle čl. 86 odst. 2 tohoto nařízení může být pouze jeho konečný výsledek, vyplývající z výkonu pravomoci SRB.
67 Na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelé, není posouzení podmínky uvedené v čl. 18 odst. 1 prvním pododstavci písm. a) nařízení č. 806/2014 ze strany ECB závazným aktem a zejména nestaví SRB do situace, kdy je jeho pravomoc tímto posouzením vázána. Buď má ECB ve svém posouzení za to, že subjekt je v selhání nebo je jeho selhání pravděpodobné, což vede k zahájení postupu podle článku 18 tohoto nařízení, anebo má za to, že tomu tak není, takže tento postup zahájen není. Nic ve znění tohoto ustanovení nenasvědčuje tomu, že by SRB byl v jednom či druhém z těchto případů zbaven posuzovací pravomoci ohledně selhání či pravděpodobného selhání dotčeného subjektu.
68 V prvním z případů uvedených v předchozím bodě, s ohledem na posouzení předložené ze strany ECB a podklady k němu, totiž není vyloučeno, že SRB se neztotožní, nebo neztotožní se zcela, s posouzením provedeným ECB nebo že odhalí nesrovnalost, kterou musí napravit, aby zabránil tomu, že toto posouzení bude případně následně sankcionováno unijním soudem v rámci žaloby na neplatnost, jak je upravena v čl. 86 odst. 2 nařízení č. 806/2014. V tomto ohledu je třeba trvat na tom, že – jak bylo připomenuto v bodě 62 tohoto rozsudku – SRB má při svém rozhodování pravomoc posoudit první z podmínek uvedených v čl. 18 odst. 1 prvním pododstavci uvedeného nařízení, a že tedy za tímto účelem může využít důkazů, které mu ECB poskytla.
69 Je pravda, že odborná kompetence, kterou má ECB, a její znalost informací o dotčeném subjektu relevantních pro účely dohledu de facto znamenají, že SRB pravděpodobně nejčastěji přijme posouzení ECB za své. Jak však uvedl generální advokát v bodě 111 svého stanoviska, i když lze „uznat, že posouzení ECB má auctoritas v klasickém smyslu tohoto výrazu, a že SRB jej nemůže ignorovat ani nekriticky odmítnout jeho obsah“, „neznamená [to], že by bylo mimoto nadáno potestas inherentní právním rozhodnutím, která jsou závazná ve vztazích mezi orgány, kdy se jeden z nich nemůže po meritorní stránce odchýlit od toho, co druhý schválil nebo rozhodl“.
70 Ani ve druhém z případů uvedených v bodě 67 tohoto rozsudku není SRB právně vázán posouzením provedeným ECB. Pokud ECB dospěje k závěru, že dotyčný subjekt není v selhání ani není jeho selhání pravděpodobné, není SRB předloženo žádné posouzení, a postup řešení krize tedy není zahájen, neboť čl. 18 odst. 1 třetí pododstavec nařízení č. 806/2014 stanoví, že ECB musí své posouzení sdělit Komisi a SRB, pouze dospěje-li k závěru, že subjekt je v selhání nebo je jeho selhání pravděpodobné.
71 Posouzení podmínky stanovené v čl. 18 odst. 1 prvním pododstavci písm. a) nařízení č. 806/2014 ze strany ECB tedy nemá vůči SRB závazný účinek, a to tím spíše, že je na posledně uvedeném, aby po obdržení tohoto posouzení sám v rámci přezkumu podmínky uvedené v čl. 18 odst. 1 prvním pododstavci písm. b) tohoto nařízení posoudil, zda existuje přiměřená vyhlídka, že selhání dotčeného subjektu zabrání jiná opatření.
72 Zadruhé, pokud jde o argumenty navrhovatelů založené na rozlišení mezi dohledem nad úvěrovými institucemi a řešením jejich krize, je třeba souhlasně s ECB uvést, že ECB jakožto orgán dohledu nad významnými subjekty a skupinami uvedenými v čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013, jako jsou v projednávané věci ABLV Bank a ABLV Bank Luxembourg, má v zásadě nejlepší předpoklady k posouzení selhání či pravděpodobného selhání subjektu. Jak však bylo připomenuto v bodech 62, 68 a 70 tohoto rozsudku, čl. 18 odst. 1 nařízení č. 806/2014 nesvěřuje ECB výlučnou pravomoc k provedení takového posouzení a SRB jej může rovněž provést, pokud o svém záměru předem informoval ECB a ta do tří kalendářních dnů od obdržení této informace neprovedla toto posouzení sama.
73 Kromě toho účast ECB na postupu stanoveném v článku 18 nařízení č. 806/2014 nevychází tolik z oddělení funkce dohledu a řešení krize, jako ze specifické odborné kompetence, kterou má jako orgán dohledu. I když je tedy pravda, že právní úprava bankovního sektoru rozlišuje mezi dohledem nad úvěrovými institucemi a řešením jejich krizí a za tímto účelem odděluje funkce ECB a SRB, nemá tato dichotomie vliv na povahu posouzení ECB týkající se selhání či pravděpodobného subjektu, které je stále přípravným aktem.
74 Pokud jde o argument založený na tom, že posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu a odnětí povolení jsou z funkčního hlediska rovnocenná, je třeba připomenout, že v bodě 46 napadených usnesení Tribunál v odpověď na tento argument zdůraznil, že i když takové posouzení může podle čl. 18 odst. 4 písm. a) nařízení č. 806/2014 vycházet ze závěru, že podmínky pro zachování povolení již nejsou splněny, nejsou tyto dva akty rovnocenné.
75 I když je pravda, že podle čl. 18 odst. 4 nařízení č. 806/2014 se má za to, že subjekt je v selhání nebo je jeho selhání pravděpodobné, nachází-li se v jedné nebo více situacích, které toto ustanovení uvádí, posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu nevyžaduje formálně rozhodnutí o tom, zda má být tomuto subjektu odebráno povolení. Z toho vyplývá, na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelé, že argument uvedený v předchozím bodě rozhodně neznamená, že posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání subjektu spadá výlučně a nutně do pravomoci ECB jakožto orgán dohledu, a může jej tudíž provést i SRB jakožto orgán příslušný k řešení krize.
– K druhé řadě argumentů navrhovatelů souvisejících se změnou právního postavení ABLV Bank a ABLV Bank Luxembourg
76 Navrhovatelé v tomto ohledu uplatňují tři argumenty.
77 Zaprvé navrhovatelé tvrdí, že situace ABLV Bank a ABLV Bank Luxembourg byla změněna zveřejněním posouzení selhání nebo pravděpodobného selhání těchto subjektů ze strany ECB. Je však třeba rovnou konstatovat, že navrhovatelé toto tvrzení nijak neupřesňují. Každopádně, i když není vyloučeno, že uvedené zveřejnění mělo důsledky na situaci, zejména hospodářskou, těchto subjektů, nevedlo naproti tomu k žádné změně jejich právního postavení.
78 Zadruhé, pokud jde o argument navrhovatelů týkající se bodu 47 napadených usnesení, stačí konstatovat, že vychází z nesprávného chápání tohoto bodu. Tribunál se v něm totiž při odmítnutí argumentu navrhovatelů založeného na údajném rozdílu mezi zněním textu zveřejněného na internetové stránce ECB a zněním sporných aktů omezil na připomenutí, že z bodů 32 až 36 uvedených usnesení vyplývá, že tyto akty musí být vzhledem k jejich obsahu označeny za přípravná opatření.
79 Zatřetí mají navrhovatelé za to, že se Tribunál dopustil pochybení, když vycházel z irelevantní judikatury, která platí pouze pro případy, kdy dotčené akty nemají závaznou povahu, což není případ projednávané věci.
80 I když judikatura, která se týká tohoto argumentu, byla vytvořena, jak tvrdí navrhovatelé, za okolností odlišných od okolností projednávané věci, nic to nemění na tom, že je relevantní pro účely určení, zda sporné akty představují napadnutelné akty, či nikoli. Konkrétně předpoklad, na kterém je založen uvedený argument, a sice že sporné akty mají závaznou povahu, je nesprávný, jak vyplývá z přezkumu první řady argumentů předložených v rámci tohoto důvodu kasačního opravného prostředku.
– Závěry k druhému důvodu kasačního opravného prostředku
81 Vzhledem k tomu, že obě řady argumentů navrhovatelů předložených v rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku byly odmítnuty, musí být druhý důvod zamítnut.
Závěry
82 Vzhledem k tomu, že žádnému z obou důvodů kasačních opravných prostředků nebylo vyhověno, musí být tyto kasační opravné prostředky zamítnuty v plném rozsahu.
83 Pokud jde o bod návrhových žádání Komise směřující k tomu, aby Soudní dvůr vyjasnil dva aspekty bodu 34 napadených usnesení, je třeba připomenout, že z článku 40 statutu Soudního dvora Evropské unie, jakož i z článků 129 a 132 jednacího řádu Soudního dvora, které se použijí na řízení o kasačním opravném prostředku před Soudním dvorem na základě článku 190 tohoto jednacího řádu, jednoznačně vyplývá, že návrhová žádání vedlejšího účastníka se omezí na úplnou či částečnou podporu návrhových žádání jednoho z hlavních účastníků řízení. Komise přitom tím, že požádala Soudní dvůr o vyjasnění bodu 34 napadených usnesení, jde nad rámec návrhových žádání ECB, neboť ta navrhuje pouze zamítnutí kasačních opravných prostředků a uložení náhrady nákladů řízení navrhovatelům. Uvedený bod návrhových žádání vznesený Komisí tak musí být odmítnut jako nepřípustný.
K nákladům řízení
84 Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný. Podle čl. 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě jeho čl. 184 odst. 1, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Kromě toho podle čl. 140 odst. 1 téhož jednacího řádu, který se na řízení o kasačním opravném prostředku též použije na základě uvedeného čl. 184 odst. 1, členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení.
85 Vzhledem k tomu, že ECB požadovala náhradu nákladů řízení a navrhovatelé neměli ve věci úspěch, je důvodné rozhodnout, že navrhovatelé ponesou vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené ECB. Komise, která vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice na podporu ECB, ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
1) Kasační opravné prostředky se zamítají.
2) Návrhová žádání Evropské komise směřující k tomu, aby Soudní dvůr nahradil odůvodnění uvedené v bodě 34 usnesení Tribunálu Evropské unie ze dne 6. května 2019, ABLV Bank v. ECB (T‑281/18, EU:T:2019:296), a ze dne 6. května 2019, Bernis a další v. ECB (T‑283/18, nezveřejněné, EU:T:2019:295), napadených kasačními opravnými prostředky, se odmítají jako nepřípustná.
3) Společnosti ABLV Bank AS se ukládá náhrada nákladů řízení ve věci C‑551/19 P.
4) Ernestsu Bernisovi, Oļegsu Fiļsovi, společnosti OF Holding SIA a společnosti Cassandra Holding Company SIA se ukládá náhrada nákladů řízení ve věci C‑552/19 P.
5) Evropská komise ponese vlastní náklady řízení.
Podpisy