STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PRIITA PIKAMÄEA
přednesené dne 14. září 2023(1)
Věc C‑359/22
AHY
proti
Minister for Justice
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal High Court (Vrchní soud, Irsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Azylová politika – Určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu – Nařízení (EU) č. 604/2013 – Článek 17 odstavec 1 – Ustanovení o svrchovanosti – Článek 27 – Účinný opravný prostředek – Odkladný účinek“
1. Touto žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce žádá High Court (Vrchní soud, Irsko) o výklad čl. 17 odst. 1 a čl. 27 odst. 1 a 3 nařízení (EU) č. 604/2013 (dále jen „nařízení Dublin III“)(2), jakož i článku 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2. Položené otázky vycházejí ze zvláštního právního režimu, který v současné době platí v Irsku a kterým se provádí nařízení Dublin III. V tomto režimu je rozhodnutí členského státu uplatnit či neuplatnit ustanovení o svrchovanosti podle čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III věcí jiného správního orgánu než toho, který je příslušný k použití kritérií pro určení příslušného členského státu stanovených tímto nařízením a k přijetí rozhodnutí o přemístění. Stejně tak opravné prostředky, které je možno podat k soudu proti prvnímu a druhému rozhodnutí, spadají do pravomoci dvou různých vnitrostátních soudů.
3. Koexistence těchto dvou řízení ve spojitosti s nedostatečnou koordinací mezi nimi vyvolává v souvislosti s nařízením Dublin III složité právní otázky. Soudní dvůr tak bude mít v rozsudku, který vydá, příležitost objasnit rozsah práva na účinný opravný prostředek zakotveného v článku 27 tohoto nařízení, zejména pokud jde o otázku, zda jedno ze dvou výše uvedených ustanovení ukládá členským státům povinnost stanovit možnost napadnout u soudu jiným opravným prostředkem, než je opravný prostředek proti rozhodnutí o přemístění, výkon diskreční pravomoci vyplývající z ustanovení o svrchovanosti. Mimoto je Soudní dvůr vyzván, aby se vyjádřil k otázce, zda podání takového opravného prostředku nutně vede k odkladu výkonu rozhodnutí o přemístění.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
4. Článek 3 odst. 1 nařízení Dublin III stanoví:
„Členské státy posuzují jakoukoli žádost o mezinárodní ochranu učiněnou státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti na území kteréhokoli z nich, včetně na hranicích nebo v tranzitním prostoru. Žádost posuzuje jediný členský stát, který je příslušný podle kritérií stanovených v kapitole III.“
5. Článek 17 tohoto nařízení, nadepsaný „Diskreční ustanovení“, v odstavci 1 stanoví:
„1. Odchylně od čl. 3 odst. 1 se může každý členský stát rozhodnout posoudit žádost o mezinárodní ochranu, kterou podal státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, i když podle kritérií stanovených tímto nařízením není příslušný.
Členský stát, který se rozhodl, že posoudí žádost o mezinárodní ochranu podle tohoto odstavce, se stává příslušným členským státem a přebírá povinnosti s tím spojené. V případě potřeby uvědomí prostřednictvím elektronické komunikační sítě ‚DubliNet‘, zřízené podle článku 18 nařízení [Komise] (ES) č. 1560/2003 [ze dne 2. září 2003, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států (Úř. věst. 2003, L 22, s. 3; Zvl. vyd. 19/06, s. 200)], původně příslušný členský stát, členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, nebo členský stát, kterému byla podána žádost o převzetí nebo přijetí zpět.
Členský stát, který se stal příslušným podle tohoto odstavce, uvede v systému Eurodac v souladu s nařízením [Evropského parlamentu a Rady] (EU) č. 603/2013 [ze dne 26. června 2013 o zřízení systému „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování nařízení (EU) č. 604/2013 kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, a pro podávání žádostí orgánů pro vymáhání práva členských států a Europolu o porovnání údajů s údaji systému Eurodac pro účely vymáhání práva a o změně nařízení (EU) č. 1077/2011, kterým se zřizuje Evropská agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva (Úř. věst. 2013, L 180, s. 1)] datum, kdy se rozhodl, že posoudí žádost o mezinárodní ochranu.“
6. Článek 27 uvedeného nařízení, nadepsaný „Opravné prostředky“ zní takto:
„1. Žadatel nebo jiná osoba uvedená v čl. 18 odst. 1 písm. c) nebo d) má právo na podání účinného opravného prostředku k soudu co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumu.
2. Členské státy stanoví přiměřenou lhůtu, v níž může dotyčná osoba uplatnit své právo na podání účinného opravného prostředku podle odstavce 1.
3. Pro účely odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo přezkumu tohoto rozhodnutí, členské státy ve svých vnitrostátních právních předpisech stanoví:
a) že na základě podání odvolání nebo žádosti o přezkum získává dotčená osoba právo zůstat v daném členském státě, dokud nebude rozhodnuto o odvolání nebo o přezkumu; nebo
b) automatický odklad přemístění na určitou a přiměřenou dobu, během níž soud po důkladném a pečlivém posouzení rozhodne, zda má být s odvoláním nebo přezkumem spojen i nadále odkladný účinek; nebo
c) že dotčená osoba může v přiměřené lhůtě požádat soud o odložení výkonu rozhodnutí o přemístění, dokud nebude rozhodnuto o jejím odvolání nebo o přezkumu. Členské státy zajistí, aby účinný opravný prostředek v podobě odkladu přemístění byl v platnosti až do přijetí rozhodnutí o první žádosti o odklad. Jakékoli rozhodnutí o odložení výkonu rozhodnutí o přemístění musí být přijato v přiměřené lhůtě, která zároveň umožní důkladné a pečlivé posouzení žádosti. Rozhodnutí neodložit výkon rozhodnutí o přemístění musí obsahovat důvody, na nichž je založeno.
4. Členské státy mohou stanovit, že příslušné orgány mohou z úřední moci rozhodnout o odložení výkonu rozhodnutí o přemístění do doby, než bude rozhodnuto o odvolání nebo o přezkumu.“
7. Článek 29 odstavce 1 a 2 téhož nařízení stanoví:
„1. Přemístění žadatele nebo jiné osoby uvedené v čl. 18 odst. 1 písm. c) nebo d) z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu se provádí po konzultaci dotyčných členských států v souladu s vnitrostátním právem dožadujícího členského státu, jakmile je to z praktického hlediska možné, avšak nejpozději šest měsíců od přijetí žádosti jiným členským státem o převzetí dotyčné osoby nebo o její přijetí zpět nebo od vydání konečného rozhodnutí o opravném prostředku nebo o přezkumu, pokud má podle čl. 27 odst. 3 odkladný účinek.
Pokud se přemístění do příslušného členského státu provádí formou kontrolovaného vycestování nebo jako přemístění s doprovodem, členské státy zajistí, aby se provádělo humánně a při plném dodržování základních práv a respektování lidské důstojnosti.
V případě potřeby vystaví dožadující členský stát žadateli propustku (laissez passer). Komise stanoví prostřednictvím prováděcích aktů vzor této propustky. Tyto prováděcí akty se přijímají přezkumným postupem podle čl. 44 odst. 2.
Příslušný členský stát uvědomí náležitě v případě potřeby dožadující členský stát o bezpečném příjezdu dotyčné osoby nebo o skutečnosti, že se ve stanovené lhůtě nedostavila.
2. Pokud k přemístění nedojde během šestiměsíční lhůty, příslušnému členskému zanikne jeho povinnost převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět a příslušným státem se stává dožadující členský stát. Tato lhůta může být prodloužena nejvýše na jeden rok, pokud přemístění nemohlo být uskutečněno z důvodu uvěznění dotyčné osoby, nebo až na 18 měsíců, pokud je dotyčná osoba na útěku.“
B. Irské právo
1. European Union (Dublin System) Regulations 2018
8. Článek 3 European Union (Dublin System) Regulations 2018 (S. I. No. 62 of 2018) [nařízení z roku 2018 o Evropské unii (dublinském systému) (S. I. č. 62 z roku 2018), dále jen „nařízení z roku 2018“], nadepsaný „Výkon funkcí podle nařízení [Unie]“, pověřuje úředníky pro oblast mezinárodní ochrany [úředníky, kteří jsou součástí International Protection Office (Úřad pro mezinárodní ochranu, Irsko, dále jen „IPO“)], úkolem určovat členské státy příslušné k posuzování žádostí o mezinárodní ochranu na základě kritérií stanovených v kapitole III nařízení Dublin III a přijímat rozhodnutí o přemístění. Článek 6 nařízení z roku 2018, nadepsaný „Opravný prostředek proti rozhodnutí o přemístění“, stanoví, že k projednání opravného prostředku proti rozhodnutí o přemístění je příslušný International Protection Appeals Tribunal [(odvolací soud pro mezinárodní ochranu, Irsko, dále jen „IPAT“)].
9. Článek 8 nařízení z roku 2018, nadepsaný „Odklad vykonatelnosti rozhodnutí o přemístění do rozhodnutí o opravném prostředku“, zakotvuje odkladný účinek stanovený v čl. 27 odst. 3 písm. a) nařízení Dublin III a v podstatě stanoví, že žadatel o mezinárodní ochranu, který podá odvolání podle článku 6 nařízení z roku 2018, má právo setrvat v daném státě až do rozhodnutí o odvolání.
10. Výkon diskreční pravomoci stanovené v čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III spadá do pravomoci ministra spravedlnosti (dále jen „ministr“). V řízení vedoucím k přijetí rozhodnutí o přemístění ze strany IPO podle nařízení z roku 2018 není nijak zohledňován čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení a pravomoc IPAT podle článku 6 uvedeného nařízení je omezena na opravné prostředky proti takovým rozhodnutím o přemístění. Tento soud nemá pravomoc rozhodovat o opravném prostředku proti rozhodnutí ministra týkajícímu se výkonu diskreční pravomoci stanovené v čl. 17 odst. 1 téhož nařízení, jediným opravným prostředkem proti takovému rozhodnutí je „judicial review“ (soudní přezkum).
2. Order 84, Rules of the Superior Courts
11. Order 84, Rules of the Superior Courts [článek 84, jednací řád vyšších soudů, odstavce článku 84 nadepsané „rules“ (pravidla)] stanoví, zejména v hlavě V, procesní pravidla použitelná v kontextu opravného prostředku v rámci soudního přezkumu. High Court (Vrchní soud) je soudem prvního stupně, který rozhoduje o opravných prostředcích v rámci soudního přezkumu. Jakýkoli odkaz na soud v článku 84 tak odkazuje na High Court (Vrchní soud) jako na soud prvního stupně.
12. Článek 84 odst. 20 v podstatě stanoví, že soud musí před projednáním žádosti o soudní přezkum nejprve udělit povolení („application for leave“) a že udělení povolení je podmíněno existencí dostatečného zájmu na straně žalobce. Článek 84 odst. 21 stanoví lhůtu tří měsíců pro podání žádosti u soudu, tato lhůta však může být prodloužena, zejména pokud je pro takové prodloužení pádný a dostatečný důvod.
13. Článek 84 nestanoví odkladný účinek. Článek 84 odst. 20 bod 8 písm. b) stanoví, že je-li povolen soudní přezkum, může soud, považuje-li to za spravedlivé a vhodné, vydat usnesení o odložení účinnosti rozhodnutí, jehož se návrh týká, pokud je požadováno vydání usnesení o zákazu nebo certiorari (usnesení o zrušení správního rozhodnutí), a to do doby, než bude rozhodnuto o žádosti o soudní přezkum nebo dokud soud nerozhodne jinak.
II. Skutkový základ sporu, původní řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
14. Žalobce v původním řízení, AHY, je somálský státní příslušník narozený dne 21. října 1987.
15. Dne 21. ledna 2020 požádal o mezinárodní ochranu v Irsku z důvodu, že se v Somálsku stal obětí bombového útoku, který zničil jeho obchod, usmrtil jednoho z jeho zaměstnanců a zanechal mu jizvy na rukou a paži.
16. Z vyhledávání v systému Eurodac vyplynulo, že již dvakrát požádal o mezinárodní ochranu ve Švédsku, a to 5. listopadu 2012 a 2. října 2017. Tyto žádosti byly zamítnuty.
17. Irské orgány proto zaslaly Švédskému království žádost o přijetí této osoby zpět na základě čl. 18 odst. 1 písm. b) nařízení Dublin III. Švédsko tuto žádost přijalo dne 19. února 2020.
18. Dne 23. července 2020 bylo oznámení o rozhodnutí o přemístění do Švédska doručeno AHY, který toto rozhodnutí napadl u IPAT, přičemž požádal o uplatnění ustanovení obsaženého v čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III a argumentoval mimo jiné tím, že trpí depresemi.
19. IPAT toto odvolání dne 5. října 2021 zamítl a potvrdil rozhodnutí o přemístění.
20. Dne 8. listopadu 2021 byl AHY informován, že se má dne 16. prosince téhož roku dostavit na Garda National Immigration Bureau (Národní imigrační úřad, Irsko), aby se připravil na své přemístění do Švédska, které se mělo uskutečnit nejpozději dne 6. dubna 2022.
21. Dne 15. listopadu 2021 požádal AHY ministra, aby uplatnil svou diskreční pravomoc stanovenou v článku 17 nařízení Dublin III, mimo jiné z důvodu, že by v případě takového přemístění mohl spáchat sebevraždu. Za tímto účelem AHY předložil posudek z oboru soudního lékařství, podle kterého u něj v případě přemístění do Švédska hrozilo vysoké riziko sebepoškození, případně sebevraždy. V průběhu řízení předložil druhý posudek z oboru soudního lékařství, podle něhož bylo riziko sebevraždy vyšší než riziko popsané v první zprávě.
22. Dne 16. února 2022 byla zamítnuta žádost, aby ministr vykonal diskreční pravomoc stanovenou v článku 17 nařízení Dublin III.
23. V návaznosti na druhý posudek z oboru soudního lékařství připojil ministr k rozhodnutí o odmítnutí výkonu této diskreční pravomoci dodatek, v němž uvedl, že druhý posudek z oboru soudního lékařství nevedl ke změně jeho postoje vyjádřeného v tomto rozhodnutí.
24. Proti tomuto rozhodnutí podal AHY opravný prostředek k předkládajícímu soudu. Uvedl zejména, že podle článku 27 nařízení Dublin III má opravný prostředek proti rozhodnutím, kterými se odmítá uplatnění diskreční pravomoci stanovené v článku 17 tohoto nařízení, automatický odkladný účinek.
25. Předkládající soud potvrdil a prodloužil předběžná opatření, která AHY obdržel v prosinci 2021 a která zakazují jeho přemístění do Švédska, a rozhodl o předložení této předběžné otázky Soudnímu dvoru.
26. V této souvislosti se předkládající soud zabývá zejména otázkou, zda opravný prostředek proti rozhodnutí ministra, kterým se odmítá uplatnění diskreční pravomoci svěřené mu článkem 17 nařízení Dublin III, může mít odkladný účinek na rozhodnutí o přemístění, zejména pokud toto rozhodnutí již bylo napadeno opravným prostředkem podle čl. 27 odst. 1 tohoto nařízení.
27. Za těchto okolností High Court (Vrchní soud) rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Zahrnuje právo na podání účinného opravného prostředku co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti ‚rozhodnutí o přemístění‘ nebo jeho přezkumu podle ustanovení čl. 27 odst. 1 nařízení [Dublin III] právo na podání takového účinného opravného prostředku proti rozhodnutí, které členský stát přijal podle čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III a které se týká výkonu jeho diskreční pravomoci podle tohoto ustanovení v otázce, zda má tento členský stát posoudit žádost o mezinárodní ochranu, kterou podal státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, i když podle kritérií stanovených nařízením Dublin III není tento členský stát příslušný?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku:
a) vyplývá z výše uvedeného, že dožadující členský stát nesmí vykonat rozhodnutí o přemístění, dokud nebude rozhodnuto o žádosti žadatele o výkon diskreční pravomoci podle čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III?
b) zahrnují ustanovení čl. 27 odst. 3 nařízení Dublin III, která ukládají členským státům, aby ve svých vnitrostátních předpisech upravily jednu ze tří forem odkladného účinku pro účely opravného prostředku proti rozhodnutí o přemístění nebo přezkumu tohoto rozhodnutí, i opravný prostředek proti rozhodnutí podle čl. 17 odst. 1 [tohoto nařízení], kterým se zamítá žádost o převzetí příslušnosti k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu […]?
c) pokud žádný zvláštní vnitrostátní právní předpis neupravuje jednu ze tří forem odkladného účinku podle čl. 27 odst. 3 nařízení Dublin III ve vztahu k opravnému prostředku proti zamítavému rozhodnutí podle článku 17, jsou soudy, jimž je tento opravný prostředek předložen, povinny přiznat mu odkladný účinek v jedné z těchto tří forem ve svém vnitrostátním právu a pokud ano, ve které z těchto forem? […]
d) musí být všechny opravné prostředky s odkladným účinkem podle čl. 27 odst. 3 nařízení Dublin III vykládány tak, že staví běh lhůty pro výkon rozhodnutí o přemístění podle čl. 29 odst. 1 nařízení Dublin III?
3) V případě záporné odpovědi na první otázku:
a) brání právo na účinnou právní ochranu zakotvené v článku 47 [Listiny] dožadujícímu členskému státu ve výkonu rozhodnutí o přemístění, dokud nebude rozhodnuto o žádosti žadatele, aby stát vykonal svoji diskreční pravomoc podle čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III?
b) brání právo na účinnou právní ochranu zakotvené v článku 47 [Listiny] dožadujícímu členskému státu ve výkonu rozhodnutí o přemístění, dokud nebude rozhodnuto o zvláštním opravném prostředku k soudu, který je určen k přezkumu legality správního rozhodování (‚judicial review‘) a který je podán podle ustanovení vnitrostátního práva proti rozhodnutí podle článku 17 nařízení Dublin III?
c) Podpůrně, má opravný prostředek ve formě ‚judicial review‘ podaný podle ustanovení vnitrostátního práva proti zamítavému rozhodnutí podle článku 17 [nařízení Dublin III] za následek stavení běhu lhůty pro výkon rozhodnutí o přemístění podle čl. 29 odst. 1 nařízení Dublin III, nebo má tento opravný prostředek na rozhodnutí o přemístění jiný odkladný účinek?“
28. Předkládající soud požádal o to, aby byla tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce projednána v naléhavém řízení upraveném v článku 107 jednacího řádu Soudního dvora.
29. Předkládající soud opřel svoji žádost o zdravotní stav AHY, přičemž zejména uvedl, že ve světle jemu předložených lékařských zpráv se obává, že by doba, po kterou trvá standardní řízení o předběžné otázce, mohla představovat reálné ohrožení zdraví, ne-li dokonce života AHY, jelikož v návaznosti na rozhodnutí o přemístění do Švédska se u něj rozvinuly sebevražedné myšlenky. Předkládající soud rovněž uvedl, že naléhavost je posílena skutečností, že právní otázky vznesené v této věci vyvstávají i v řadě dalších projednávaných věcí. Právní nejistota, pokud jde o přezkum rozhodnutí zamítajících uplatnění ustanovení zakotveného v čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III a o odkladný účinek opravných prostředků proti těmto rozhodnutím, má podle něj systémový dopad na fungování systému zavedeného tímto nařízením v Irsku a vede k průtahům.
30. Na administrativní schůzi dne 21. června 2022 druhý senát rozhodl, že není namístě vyhovět této žádosti předkládajícího soudu.
31. V rámci standardního řízení o předběžné otázce byla předložena písemná vyjádření AHY, ministra, irské a řecké vlády a Evropské komise.
III. Analýza
32. Úvodem je třeba poznamenat, že předběžné otázky, které jsou předmětem projednávané věci a týkají se soudního přezkumu rozhodnutí přijatého orgány členských států na základě ustanovení čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III a případného odkladného účinku opravného prostředku podanému k soudu proti výše uvedenému rozhodnutí ve vztahu k rozhodnutí o přemístění, jsou podle předkládajícího soudu založeny na dvou okruzích úvah.
33. První se týká zvláštností irského systému, v němž rozhodnutí o přemístění nebo nepřemístění žadatele o mezinárodní ochranu a rozhodnutí o uplatnění nebo neuplatnění diskreční pravomoci vyplývající z čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III nespadají do pravomoci téhož orgánu. První je přijímáno IPO, kdežto druhé je výsadou ministra. Kromě toho platí, že zatímco opravné prostředky proti rozhodnutím o přemístění musí být podány k IPAT, tento soud nemá pravomoc rozhodovat o opravném prostředku proti rozhodnutí ministra, pokud jde o výkon uvedené diskreční pravomoci. Posledně uvedené rozhodnutí lze totiž napadnout pouze opravným prostředkem „judicial review“ podaným k High Court (Vrchní soud).
34. Z předkládacího rozhodnutí rovněž vyplývá, že podle současného irského práva mohou být tato dvě samostatná řízení zahájena v různých okamžicích bez jakékoli koordinace, zejména pokud jde o lhůty. Žadateli o mezinárodní ochranu, na kterého se vztahuje Irskem vydané rozhodnutí o přemístění, tedy nic nebrání podat žádost podle článku 17 nařízení Dublin III až poté, co IPAT rozhodl o zamítnutí jeho opravného prostředku proti takovému rozhodnutí o přemístění. Tak tomu bylo v projednávané věci a podle dostupných zdrojů i v mnoha jiných případech.
35. Druhý okruh úvah se týká otázek, které vyvolal rozsudek ve věci M. A. a další(3), v němž se Soudní dvůr vyjádřil ke zvláštnostem irského systému ve skutkovém kontextu, který se od skutkového kontextu projednávané věci odlišuje. Předkládající soud poukazuje na obtíže při přesném vymezení dopadu úvah a rozhodnutí Soudního dvora v tomto rozsudku.
A. K první předběžné otázce
36. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III musí být vykládán v tom smyslu, že členským státům ukládá povinnost stanovit účinný opravný prostředek proti rozhodnutí členského státu vykonat či odmítnout výkon jeho diskreční pravomoci k tomu, aby na základě čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení převzal příslušnost k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, i když podle kritérií stanovených uvedeným nařízením není příslušný.
37. Odpověď Soudního dvora bude podle předkládajícího soudu určující pro to, zda je třeba otázku odkladného účinku opravného prostředku „judicial review“ upraveného irským právem a projednávaného ve věci v původním řízení posuzovat z hlediska čl. 27 odst. 3 nařízení Dublin III (druhá série otázek) nebo článku 47 Listiny (třetí série otázek).
38. Pro ilustraci svého stanoviska budu postupovat následovně. Nejprve vyložím prvky, které vymezují obsah ustanovení zahrnutého v čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III (pododdíl 1). Poté se budu zabývat judikaturou týkající se práva na účinný opravný prostředek zakotveného v čl. 27 odst. 1 tohoto nařízení, abych určil, zda toto právo zahrnuje právo na opravný prostředek proti rozhodnutí uplatnit či neuplatnit ustanovení obsažené v čl. 17 odst. 1 uvedeného nařízení (pododdíl 2). Výklad, ke kterému takto dospěji, nakonec přezkoumám z hlediska poznatků vyplývajících z rozsudku M. A. a další (pododdíl 3), abych poskytl návrh odpovědi na tuto předběžnou otázku (pododdíl 4).
1. Ustanovení zahrnuté v čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III
39. Úvodem je třeba připomenout, že cílem nařízení Dublin III je stanovit kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států.
40. Systém zavedený tímto nařízením je založen na zásadě stanovené v čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení, podle níž je k posouzení potřeby mezinárodní ochrany žadatele příslušný jediný členský stát.
41. Za tímto účelem stanoví kapitola III uvedeného nařízení hierarchii kritérií, která jsou objektivní a spravedlivá jak pro členské státy, tak pro dotčené osoby(4). Tato kritéria, která jsou stanovena v článcích 8 až 15 téhož nařízení, mají poskytnout jasnou a proveditelnou metodu určení příslušného členského státu, aby byl zaručen účinný přístup k řízení o poskytnutí mezinárodní ochrany a aby nebyl ohrožen cíl urychleného vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu(5).
42. Kapitola IV nařízení Dublin III obsahuje kromě článku 16 o závislých osobách také článek 17, nadepsaný „Diskreční ustanovení“. Odstavec 1 tohoto článku stanoví, že odchylně od čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení se členský stát může rozhodnout posoudit žádost o mezinárodní ochranu, i když podle kritérií stanovených nařízením Dublin III není příslušný.
43. Toto ustanovení je založeno v zásadě na třech charakteristikách.
44. Zaprvé se jedná o prvek flexibility dotčeného právního režimu. Článek 17 odst. 1 nařízení Dublin III přebírá ustanovení „o svrchovanosti“, které bylo obsaženo v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 343/2003 (dále jen „nařízení Dublin II“)(6) a předtím v čl. 3 odst. 4 Dublinské úmluvy(7). Pokud bylo toto ustanovení zachováno i po všech legislativních reformách provedených Unií v této oblasti, je to proto, že vyjadřuje zásadu vyplývající z mezinárodního práva, zejména z Ženevské úmluvy o postavení uprchlíků(8), podle níž je přiznání práva na azyl výsadou státu(9). Jinak řečeno, podle této zásady mají státy právo na meritorní posouzení všech jim předložených žádostí o azyl.
45. Zadruhé zařazení ustanovení o svrchovanosti do kapitoly IV nařízení Dublin III naznačuje jeho autonomní povahu ve vztahu ke kritériím stanoveným v kapitole III tohoto nařízení.
46. Zatřetí, a především, toto ustanovení svěřuje členským státům širokou diskreční pravomoc. Jak opakovaně uznala judikatura, jedná se o možnost („každý členský stát [se může] rozhodnout posoudit žádost o mezinárodní ochranu, kterou podal státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti […]“)(10), která nepodléhá žádné zvláštní podmínce. Podle Soudního dvora je tedy na každém členském státu, aby určil, za jakých okolností si přeje využít této možnosti, a aby rozhodl, že sám posoudí žádost o mezinárodní ochranu, k jejímuž posouzení není příslušný podle kritérií stanovených nařízením Dublin III(11).
47. Jak vyplývá z návrhu Komise, který vedl k přijetí nařízení Dublin II(12), cílem zavedení dotčeného ustanovení bylo umožnit každému členskému státu, aby se na základě politických, humanitárních nebo praktických úvah svrchovaně rozhodl, že posoudí žádost o mezinárodní ochranu, třebaže k tomuto posouzení není příslušný(13).
48. Jakékoli argumenty, že v důsledku specifických okolností případu byla diskreční pravomoc dotčeného členského státu omezena do té míry, že to vedlo ke vzniku povinnosti tohoto státu, pokud jde o aktivaci ustanovení o svrchovanosti, byly dosud Soudním dvorem odmítány(14).
49. Z judikatury Soudního dvora konkrétně vyplývá, že toto ustanovení není koncipováno jako pojistka proti nesprávnému fungování dublinského systému, které by mohlo vést k porušování základních práv žadatelů o mezinárodní ochranu(15).
50. V tomto ohledu je třeba připomenout, že tento systém je založen na vzájemné důvěře zahrnující předpoklad, že ostatní členské státy dodržují základní práva. Taková důvěra je narušena ve dvou případech.
51. V prvním z nich se jedná o situaci, kdy existují závažné důvody domnívat se, že v členském státě původně označeném za příslušný existují systémové nedostatky v azylovém řízení a v podmínkách přijímání žadatelů, které mohou vést k riziku nelidského nebo ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 Listiny. Pokud tento případ vede k tomu, že členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, se sám stává příslušným, jelikož nelze určit jiný příslušný členský stát, vyplývá taková povinnost z čl. 3 odst. 2 druhého a třetího pododstavce nařízení Dublin III, a nikoli z výkonu ustanovení o svrchovanosti. Druhým případem je situace, kdy existuje reálné riziko, že žadatel o mezinárodní ochranu bude z důvodu svého zdravotního stavu vystaven nelidskému a ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4 Listiny. V rozsudku C. K. a další(16) Soudní dvůr rozhodl, že toto riziko sice může odůvodnit pozastavení výkonu přemístění, avšak neznamená, že členský stát, u něhož byla žádost podána, je povinen prohlásit se za příslušný k posouzení žádosti podle ustanovení o svrchovanosti.
52. Stručně řečeno, ačkoli požadavek na ochranu základních práv může členskému státu, u něhož byla žádost podána, ukládat, aby přinejmenším dočasně vyloučil použití kritérií uvedených v kapitole III nařízení Dublin III, tento požadavek nemůže členské státy nutit k tomu, aby vykonaly pravomoc převzít odpovědnost za posouzení žádosti, kterou jim přiznává čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení. Z toho vyplývá, že případ, kdy ochrana základních práv odůvodňuje nepoužití kritérií stanovených nařízením Dublin III, se liší od výkonu ustanovení o svrchovanosti. V nedávné době Soudní dvůr v rozsudku M. A. a další zopakoval svůj postoj, když konstatoval, že ani úvahy týkající se nejlepšího zájmu dítěte nemohou zakládat na straně členského státu povinnost, aby uvedené možnosti využil a sám posoudil žádost, k jejímuž posouzení není příslušný.
53. Konečně je třeba dodat, že z judikatury vyplývá, že ani humanitární krize v některých členských státech, jako například krize, k níž došlo na západním Balkáně na přelomu let 2015 a 2016, nemůže vést k povinnosti ostatních členských států uplatnit ustanovení o svrchovanosti ve vztahu k žádostem o mezinárodní ochranu, které jim byly předloženy, nicméně Soudní dvůr náležitě zdůraznil, že uplatnění takového ustanovení by v takovém případě bylo v souladu se zásadou solidarity zakotvenou v článku 80 SFEU, která je základem nařízení Dublin III(17).
2. Právo na účinný opravný prostředek podle nařízení Dublin III
54. Článek 27 odst. 1 nařízení Dublin III stanoví, že žadatel o mezinárodní ochranu má právo na podání účinného opravného prostředku k soudu co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumu.
55. Rozsah tohoto opravného prostředku, který má žadatel o mezinárodní ochranu k dispozici proti rozhodnutí o jeho přemístění, je upřesněn v bodě 19 odůvodnění nařízení Dublin III, v němž se uvádí, že pro zajištění souladu s mezinárodním právem by měl účinný opravný prostředek proti rozhodnutím o přemístění zavedený tímto nařízením zahrnovat jak přezkum uplatňování tohoto nařízení, tak přezkum situace po právní i skutkové stránce v členském státě, do kterého je žadatel přemisťován(18).
56. Co se týče předmětu přezkumu použití dotčeného nařízení, Soudní dvůr soustavně potvrzuje široký výklad vyplývající z argumentační linie rozsudku ze dne 7. června 2016, Ghezelbash (C‑63/15, dále jen „rozsudek Ghezelbash“, EU:C:2016:409).
57. Tato argumentace byla založena na dvou zásadních úvahách. Zaprvé přijetím nařízení Dublin III se unijní normotvůrce rozhodl zapojit žadatele o azyl do řízení o určení příslušného členského státu tím, že uložil členským státům povinnost informovat je o kritériích příslušnosti a poskytnout jim příležitost předložit informace umožňující správné použití těchto kritérií, jakož i tím, že žadatelům o azyl přiznal právo na účinný opravný prostředek proti rozhodnutí o přemístění případně přijatému na konci tohoto řízení. Zadruhé cílem nařízení Dublin III je zlepšit ochranu poskytovanou uvedeným žadatelům, která je zajišťována zejména jejich soudní ochranou.
58. Restriktivní výklad rozsahu odvolání stanoveného v čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III by tedy podle Soudního dvora mohl bránit dosažení tohoto cíle tím, že by zbavil užitečného účinku ostatní práva žadatele o azyl zakotvená v tomto nařízení(19).
59. Soudní dvůr tak nejprve v rozsudku Ghezelbash dospěl k závěru, že žadatel o azyl se může v rámci odvolání proti rozhodnutí o svém přemístění dovolávat nesprávného použití kritéria příslušnosti, které je uvedeno v kapitole III nařízení Dublin III. V pozdějších rozsudcích Soudní dvůr uznal, že se tento žadatel může rovněž dovolávat porušení ustanovení jiných kapitol nařízení Dublin III, která žadatelům o azyl poskytují procesní záruky.
60. V rozsudku Karim(20) rozhodl Soudní dvůr, že jedním z těchto ustanovení je čl. 19 odst. 2 druhý pododstavec tohoto nařízení, podle kterého platí, že pokud státní příslušník třetí země, který podal první žádost o azyl v jednom členském státě, opustil území členských států na dobu nejméně tří měsíců před tím, než podal novou žádost o azyl v jiném členském státě, je posledně uvedený stát povinen dokončit řízení o určení členského státu příslušného k posouzení této nové žádosti.
61. V rozsudku Mengesteab(21) bylo konstatováno, že dalším takovým ustanovením je čl. 21 odst. 1 nařízení Dublin III, který stanoví, že pokud není žádost o převzetí žadatele předložena ve lhůtách v něm stanovených, je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný členský stát, ve kterém byla žádost podána. V rozsudku Shiri(22) Soudní dvůr rovněž zahrnul do dotčené kategorie čl. 29 odst. 2 nařízení Dublin III, který stanoví, že pokud k přemístění z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu nedojde ve lhůtě stanovené tímto článkem, příslušnému členskému státu zanikne jeho povinnost převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět a příslušným státem se stává dožadující členský stát.
62. Domnívám se, že Soudní dvůr v této judikatuře přisoudil rozhodující význam skutečnosti, že každé z posuzovaných ustanovení stanoví rámec, v němž má probíhat proces určení příslušného členského státu, a rovněž přispívá, stejně jako kritéria stanovená v kapitole III, k určení příslušného členského státu(23).
63. Z toho podle mého názoru vyplývá, že rozsah účinného opravného prostředku stanoveného v čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III proti rozhodnutí o přemístění zahrnuje přezkum uplatňování uvedených ustanovení z toho důvodu, že zakotvují pravidla, která vzhledem ke své závazné povaze pro dotčený členský stát přiznávají žadateli o mezinárodní ochranu právo na to, aby jeho žádost byla přezkoumána příslušným členským státem.
64. V případě čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III tomu tak není, a to proto, že aktivace v něm obsaženého ustanovení o svrchovanosti je, jak již bylo vysvětleno výše, čistě fakultativní(24).
65. Je tedy třeba dospět k závěru, že právo na účinný opravný prostředek zakotvené v čl. 27 odst. 1 tohoto nařízení nezahrnuje právo napadnout skutečnost, že členský stát, kterému byla žádost o mezinárodní ochranu podána, odmítl uplatnit ustanovení o svrchovanosti.
66. Domnívám se, že nedávno vydaný rozsudek ze dne 1. srpna 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Zamítnutí převzetí nezletilé osoby egyptské státní příslušnosti bez doprovodu) (C‑19/21, EU:C:2022:605), tyto analýzu nezpochybňuje.
67. Soudní dvůr v uvedené věci rozhodl, že žadatel o mezinárodní ochranu musí mít možnost podat opravný prostředek k soudu podle článku 27 nařízení Dublin III nejen v případě, že dožadující členský stát přijme rozhodnutí o přemístění, ale také v případě, že dožádaný členský stát odmítne dotyčnou osobu převzít. Nicméně takto široký výklad umožnila Soudnímu dvoru skutečnost, že legalita rozhodnutí o odmítnutí převzetí dotyčného žadatele byla zpochybněna z hlediska jednoho z kritérií příslušnosti stanovených v kapitole III tohoto nařízení. To výslovně vyplývá z takto formulovaného bodu rozsudku: „soudní ochrana nezletilého žadatele bez doprovodu se přitom nemůže lišit, pokud jde o dodržení povinného kritéria příslušnosti stanoveného v čl. 8 odst. 2 nařízení Dublin III, v závislosti na tom, zda se na tohoto žadatele vztahuje rozhodnutí o přemístění přijaté dožadujícím členským státem, nebo rozhodnutí, kterým dožádaný členský stát zamítá žádost o převzetí tohoto žadatele“(25). Z toho vyvozuji, že rozhodnutí o odmítnutí uplatnit ustanovení o svrchovanosti není jedním z rozhodnutí, na něž se vztahuje právo na účinný opravný prostředek k soudu podle čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III.
3. Dosah rozsudku M. A. a další
68. Navrhovaný výklad je podle mého názoru plně slučitelný s rozsudkem M. A. a další.
69. Předkládající soud poukazuje zejména na dvě části rozsudku.
70. Zaprvé Soudní dvůr rozhodl, že posuzovací pravomoc přiznaná členským státům v ustanovení o svrchovanosti je nedílnou součástí mechanismu pro určení příslušného členského státu stanoveného unijním normotvůrcem(26).
71. Zadruhé se Soudní dvůr vyjádřil k téže problematice, jako je problematika, která je předmětem projednávané předběžné otázky. V tomto ohledu nejprve konstatoval, že čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III výslovně nezakotvuje opravný prostředek proti rozhodnutí nevyužít možnosti podle čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení a že multiplikace opravných prostředků navíc nepodporuje ani cíl spočívající v urychleném určení příslušného členského státu, kterým je motivováno řízení zavedené v nařízení Dublin III(27). Soudní dvůr dále uvedl, že je pravda, že článek 47 Listiny stanoví, že každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má právo na účinné prostředky nápravy před soudem za podmínek stanovených v tomto článku(28). Pakliže členský stát odmítne využít ustanovení o svrchovanosti, musí podle Soudního dvora nutně přijmout rozhodnutí o přemístění a toto odmítnutí bude moci být případně napadeno v rámci žaloby proti takovému rozhodnutí(29). Soudní dvůr tak uzavřel, že čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III musí být vykládán v tom smyslu, že „nevyžaduje, aby bylo možné podat opravný prostředek proti rozhodnutí nevyužít možnosti podle čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení, což nemá vliv na to, že toto rozhodnutí lze napadnout v rámci odvolání proti rozhodnutí o přemístění“(30).
72. Je třeba připustit, že úvahy Soudního dvora není snadné pochopit, a pochybnosti předkládajícího soudu tedy nejsou překvapující. Zdá se, že se tento soud přiklání k výkladu, který ve svých písemných vyjádřeních zastávají také AHY a Komise, podle něhož jelikož článek 17 nařízení Dublin III je nedílnou součástí postupů pro určení příslušného členského státu, musí právo na účinný opravný prostředek proti rozhodnutí o přemístění stanovené v čl. 27 odst. 1 tohoto nařízení zahrnovat také právo na účinný opravný prostředek proti rozhodnutí přijatému podle čl. 17 odst. 1 uvedeného nařízení.
73. Podle mého názoru není pochyb o tom, že je tento výklad nesprávný.
74. Úvodem je třeba poznamenat, že ve věci, ve které byl vydán rozsudek M. A. a další, nepožádali žalobci po přijetí rozhodnutí o přemístění ministra, aby v jejich prospěch uplatnil ustanovení o svrchovanosti. Office of the Refugee Applications Commission (Úřad Komise pro žádosti uprchlíků) naopak doporučil jejich přemístění do Spojeného království poté, co odmítl uplatnit toto ustanovení. Z toho vyplývá, že odpověď Soudního dvora je nutně založena na předpokladu, že takové rozhodnutí o odmítnutí je přijato před přijetím rozhodnutí o přemístění(31). Pokud jde o tento případ, Soudní dvůr v podstatě rozhodl, že požadavky vycházející ze zásady účinné soudní ochrany jsou splněny tím, že je dána možnost napadnout uvedené odmítnutí v rámci opravného prostředku proti rozhodnutí o přemístění.
75. Podle mého názoru by bylo nesprávné z toho a contrario vyvozovat, podobně jako AHY a Komise, že pokud by rozhodnutí neuplatnit ustanovení o svrchovanosti bylo přijato až po přijetí rozhodnutí o přemístění, podle týchž požadavků by byla nezbytná existence samostatného opravného prostředku proti prvnímu rozhodnutí. Tento výklad by totiž mohl být obtížně slučitelný s úvahami jazykového a teleologického charakteru uvedenými v prvních bodech odpovědi Soudního dvora na tuto předběžnou otázku, podle nichž zaprvé čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III výslovně nestanoví opravný prostředek proti rozhodnutí o neuplatnění ustanovení o svrchovanosti a zadruhé cíl spočívající v urychleném určení příslušného členského státu nepodporuje multiplikaci opravných prostředků.
76. Navíc znění bodu 79 dotčeného rozsudku, jak bylo reprodukováno výše, musí být chápáno v tom smyslu, že zvláštní opravný prostředek proti rozhodnutí členského státu o odmítnutí vykonat pravomoc svěřenou mu ustanovením o svrchovanosti není uvedeným čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III obecně vyžadován a jediný závěr týkající se možnosti napadnout toto rozhodnutí v rámci opravného prostředku proti rozhodnutí o přemístění závisí na tom, zda je první rozhodnutí přijato dříve než druhé.
77. Právě rozvedené úvahy jsou podle mého názoru klíčem k výkladu výše citovaného bodu rozsudku, podle něhož posuzovací pravomoc svěřená členským státům ustanovením o svrchovanosti tvoří nedílnou součást postupů pro určení příslušného členského státu stanovených v nařízení Dublin III.
78. Úvodem je třeba poznamenat, že Soudní dvůr v judikatuře počínající rozsudkem N. S. vychází z tohoto konstatování, aby dospěl k závěru, že rozhodnutí přijaté členským státem na základě ustanovení o svrchovanosti uplatňuje unijní právo, a musí tak respektovat práva zakotvená v Listině(32).
79. Podle mého názoru se nelze uvedeného závěru platně dovolávat na podporu tvrzení, že právo dotyčného členského státu nutně musí přiznávat žadatelům o mezinárodní ochranu zvláštní opravný prostředek proti rozhodnutí o odmítnutí uplatnit ustanovení o svrchovanosti.
80. Svým výrokem, že posuzovací pravomoc členských států vyplývající z čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III je součástí „postupů“ pro určení příslušného členského státu, totiž Soudní dvůr použil podle mého názoru formulaci, jež prozrazuje, že tento článek není součástí souboru ustanovení nařízení Dublin III, která ukládají členským státům povinnost a přiznávají žadatelům o mezinárodní ochranu tomu odpovídající právo.
81. Výkon této diskreční pravomoci uplatňuje unijní právo ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny, jelikož vede k přijetí rozhodnutí o přemístění. V důsledku toho může být jakýkoli důvod založený na porušení Listiny uplatněn v rámci opravného prostředku proti posledně uvedenému rozhodnutí, jak je stanoveno v čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III. Naproti tomu v případě, že by žadatel o mezinárodní ochranu napadl legalitu rozhodnutí o přemístění s odkazem na vadu týkající se rozhodnutí o odmítnutí uplatnit ustanovení o svrchovanosti, by měly být uplatněné důvody nutně založeny na vnitrostátním právu.
4. Závěry týkající se první předběžné otázky
82. S přihlédnutím k výše uvedenému navrhuji, aby Soudní dvůr na první otázku odpověděl tak, že čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III musí být vykládán v tom smyslu, že neukládá členským státům, aby zajistily účinný opravný prostředek proti rozhodnutí členského státu o výkonu nebo odmítnutí výkonu jeho diskreční pravomoci za účelem převzetí příslušnosti k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu podle čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení.
83. Vzhledem k výše uvedeným poznámkám týkajícím se povahy ustanovení o svrchovanosti nutno konstatovat, že skutečnost, že žalobce v původním řízení na podporu své žádosti o aktivaci tohoto ustanovení předložil dokument směřující k prokázání rizika porušení jednoho z těchto základních práv, a sice lékařskou zprávu o svém psychickém stavu, navrhovaný výklad nezpochybňuje. Vzhledem k neexistenci omezení uložených unijním právem může rozhodnutí ministra neuplatnit uvedené ustanovení podléhat pouze soudnímu přezkumu jeho formální legality, jak stanoví irské právo.
84. Stejně tak nelze shledat neslučitelnost tohoto závěru s konstatováním Soudního dvora ve věci M. A. a další, podle které nařízení Dublin III nevyžaduje, aby určení příslušného členského státu na základě kritérií vymezených tímto nařízením a výkon diskreční pravomoci vyplývající z ustanovení o svrchovanosti provedl tentýž vnitrostátní orgán.
85. Jsem si však vědom toho, že výklad, který zastávám, by znamenal nejen požadavek, aby členské státy zajistily, že přijetí rozhodnutí na základě ustanovení o svrchovanosti bude vždy předcházet přijetí rozhodnutí o přemístění, ale také požadavek, aby některé členské státy, jako například Irsko, přehodnotily rozdělení pravomocí mezi soudní orgány s cílem zajistit, aby orgán, který projednává opravný prostředek proti rozhodnutí o přemístění, měl též pravomoc posoudit odmítnutí uplatnit uvedené ustanovení. I kdyby totiž bylo stanoveno, že každé rozhodnutí týkající se uplatnění ustanovení o svrchovanosti má být přijato předtím, než IPO přijme rozhodnutí o přemístění, nezměnilo by to nic na tom, že IPAT nemá pravomoc přezkoumávat argumenty směřující ke zpochybnění legality takového rozhodnutí.
86. Je nicméně třeba konstatovat, že toto není důvodem pro přijetí odlišného výkladu, jelikož, jak známo, členský stát se nemůže dovolávat ustanovení, praxe nebo situací svého vnitrostátního právního řádu, aby odůvodnil nesplnění povinností, které pro něj vyplývají z unijního práva(33).
87. Vzhledem k tomu, že na druhou předběžnou otázku je třeba odpovědět pouze v případě kladné odpovědi na tuto první otázku, je důvodné odpovědět pouze na třetí otázku položenou předkládajícím soudem.
B. K třetí předběžné otázce
88. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda právo na účinnou právní ochranu zakotvené v článku 47 Listiny brání tomu, aby členský stát vykonal rozhodnutí o přemístění, dokud nebude rozhodnuto o žádosti, aby tento stát vykonal svoji diskreční pravomoc podle čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III, nebo o zvláštním opravném prostředku podaném podle ustanovení vnitrostátního práva proti odpovědi na takovou žádost.
89. Jinak řečeno, předkládající soud má pochybnosti o tom, zda žadatel o mezinárodní ochranu, který nedosáhl zrušení rozhodnutí o přemístění s odvoláním na kritéria kapitoly III nařízení Dublin III a o jehož opravném prostředku „judicial review“ proti rozhodnutí o odmítnutí uplatnit ustanovení o svrchovanosti dosud nebylo rozhodnuto, může být přemístěn před tím, než bude rozhodnuto o tomto opravném prostředku. Podle názoru předkládajícího soudu by tedy byla vhodná určitá forma odkladného účinku ve vztahu k výkonu rozhodnutí o přemístění, a to do dokud nebude rozhodnuto o opravném prostředku proti tomuto rozhodnutí o odmítnutí.
90. Co se týče článku 47 Listiny, je třeba úvodem poznamenat, že preambule nařízení Dublin III obsahuje odkazy na toto ustanovení. Podle bodu 19 odůvodnění má toto nařízení zajistit právo na účinný opravný prostředek, pokud jde o rozhodnutí o přemístění, v souladu zejména s článkem 47 Listiny. Podle bodu 39 odůvodnění má uvedené nařízení zajistit plné dodržování práva na azyl, jak je zaručeno v článku 18 Listiny, a práv uznaných v článcích 1, 4, 7, 24 a 47 Listiny.
91. Článek 47 zní následovně: „Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem“.
92. Z judikatury vyplývá, že má-li být tento opravný prostředek účinný, je ve výjimečných případech nezbytné, aby mu byl přiznán odkladný účinek. Soudní dvůr konkrétně rozhodl, co se týče směrnice 2008/115/ES(34), že existují-li závažné důvody domnívat se, že vyhoštění státního příslušníka třetí země může porušit jeho právo nebýt vystaven nelidskému a ponižujícímu zacházení, musí mít dotčený státní příslušník k dispozici opravný prostředek s odkladným účinkem proti výkonu rozhodnutí umožňujícího toto vyhoštění, aby se do doby, než bude o opravném prostředku rozhodnuto, zabránilo vzniku vážné a nenapravitelné újmy(35).
93. Soudní dvůr kromě toho nevyloučil, pokud jde o nařízení Dublin III, že výkon rozhodnutí o přemístění může výjimečně takovou újmu způsobit(36) a pro zajištění účinnosti opravného prostředku proti takovému rozhodnutí může být odkladný účinek nezbytný.
94. Je však zřejmé, že problematika spočívající v požadavku na zajištění takové účinnosti není dána v situaci, jako je situace v projednávané věci.
95. Článek 47 Listiny totiž vyžaduje existenci účinného opravného prostředku pouze v případě, že se jedná o ochranu práva (nebo svobody) zaručeného unijním právem. Naproti tomu, jak bylo vysvětleno výše, unijní právo nezaručuje žadateli o mezinárodní ochranu žádné právo na to, aby členský stát, ve kterém byla jeho žádost podána, převzal příslušnost k posouzení této žádosti podle článku 17 nařízení Dublin III. Nejedná-li se o ochranu takového práva, právo na účinný opravný prostředek, jak je zakotveno v článku 47 Listiny, se neuplatní.
96. V důsledku toho otázka, zda je s opravným prostředkem „judicial review“, který upravuje irské právo, spojen odkladný účinek, závisí pouze na ustanoveních irského práva.
97. Předkládající soud vznáší podpůrně otázku týkající se výkladu čl. 29 odst. 1 prvního pododstavce nařízení Dublin III.
98. Je třeba připomenout, že tento článek stanoví, že přemístění dotčené osoby se provádí, jakmile je to z praktického hlediska možné, avšak nejpozději šest měsíců od přijetí žádosti jiným členským státem o převzetí dotyčné osoby nebo o její přijetí zpět nebo od vydání konečného rozhodnutí o opravném prostředku nebo o přezkumu, pokud má podle čl. 27 odst. 3 tohoto nařízení odkladný účinek.
99. Podstatou otázky předkládajícího soudu je to, zda má zvláštní opravný prostředek proti rozhodnutí o odmítnutí uplatnit ustanovení o svrchovanosti za následek stavení běhu lhůty pro výkon rozhodnutí o přemístění podle čl. 29 odst. 1 nařízení Dublin III, nebo zda má na rozhodnutí o přemístění jiný odkladný účinek. Domnívám se, že ještě konkrétněji chce tento soud zjistit, zda čl. 29 odst. 1 první pododstavec nařízení Dublin III musí být vykládán v tom smyslu, že v něm stanovená šestiměsíční lhůta začíná běžet ode dne konečného rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti rozhodnutí členského státu neuplatnit ustanovení o svrchovanosti, které bylo přijato po přijetí rozhodnutí o přemístění, a sice o opravném prostředku „judicial review“ zakotveném v irském právu.
100. Mám za to, že odpověď musí být nutně záporná.
101. Jak jsem vyložil výše, článek 47 Listiny nevyžaduje, aby členské státy přiznaly opravnému prostředku podanému podle ustanovení vnitrostátního práva, jako je tento opravný prostředek „judicial review“, odkladný účinek. Z toho logicky vyplývá, že šestiměsíční lhůta pro přemístění žadatele o mezinárodní ochranu začíná v projednávané věci běžet ode dne zamítnutí opravného prostředku proti rozhodnutí o přemístění.
102. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na třetí předběžnou otázku odpověděl tak, že článek 47 Listiny nebrání tomu, aby členský stát vykonal rozhodnutí o přemístění, dokud nebude rozhodnuto o žádosti o výkon diskreční pravomoci tímto státem podle čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III nebo o zvláštním opravném prostředku, kterým je podle ustanovení vnitrostátního práva požadován soudní přezkum rozhodnutí o takové žádosti. V tomto případě začíná šestiměsíční lhůta pro provedení přemístění žadatele o mezinárodní ochranu stanovená v čl. 29 odst. 1 prvním pododstavci nařízení Dublin III běžet ode dne zamítnutí opravného prostředku proti rozhodnutí o přemístění.
C. Závěrečné poznámky
103. Ze studie provedené Komisí a zveřejněné v roce 2016 vyplývá, že již tehdy irské orgány vyjádřily svou frustraci nad značným nárůstem soudních sporů vyvolaných čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III. Podle těchto orgánů bylo toto ustanovení na vnitrostátní úrovni chápáno jako zavedení „kvazi nového řízení“, což mělo vést k značné administrativní zátěži pro vnitrostátní soudy(37).
104. Podle mého názoru nelze čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III chápat tak, že umožňuje zavedení správního řízení odlišného od řízení, které končí přijetím rozhodnutí o přemístění. Právě naopak, jsem přesvědčen, že nařízení Dublin III vytvořilo právní režim, ve kterém žádný správní akt vydaný po rozhodnutí o přemístění nemůže ovlivnit platnost tohoto rozhodnutí.
105. Z tohoto hlediska se jeví, že vnitrostátní ustanovení, která oddělují výkon diskreční pravomoci vyplývající z ustanovení o svrchovanosti od rozhodnutí o přemístění přijatého na základě nařízení Dublin III a která umožňují, aby žádost o výkon uvedené diskreční pravomoci byla podána a posouzena nezávisle na přijetí rozhodnutí o přemístění a po tomto přijetí, mohou v obecné rovině bránit řádnému fungování tohoto nařízení Dublin III, jak připouští Komise v písemném vyjádření.
106. Kromě toho, že vychází z nesprávného výkladu příslušných ustanovení sekundárního práva, mám za to, že závěr, že členské státy jsou povinny stanovit samostatný opravný prostředek proti rozhodnutí o uplatnění či neuplatnění ustanovení o svrchovanosti, by ve výsledku v očích členských států schválil taková vnitrostátní legislativní řešení, která by mohla vést k důsledku uvedenému na konci předchozího bodu.
107. V tomto ohledu navrhuji pro ilustraci rozebrat článek 26 tohoto nařízení.
108. Podle tohoto článku, který je součástí procesních záruk uvedených v nařízení Dublin III, zahrnuje oznámení rozhodnutí o přemístění dotčené osobě případně i rozhodnutí o tom, že její žádost o mezinárodní ochranu nebude posuzována, kterým je podle mého názoru i rozhodnutí o odmítnutí uplatnit ustanovení o svrchovanosti. Mám však za to, že toto rozhodnutí nemůže být oznámeno v rámci rozhodnutí o přemístění, pokud bylo přijato až po přijetí rozhodnutí o přemístění. Kromě toho se domnívám, že v takovém případě by informace o opravných prostředcích, které mají být zahrnuty do rozhodnutí oznámeného podle čl. 26 odst. 2 nařízení Dublin III, byly nutně neúplné, neboť by nemohly zahrnovat opravné prostředky proti rozhodnutí o odmítnutí uplatnit ustanovení o svrchovanosti.
IV. Závěry
109. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené High Court (Vrchní soud, Irsko) takto:
„1) Článek 27 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států,
musí být vykládán v tom smyslu, že
neukládá členským státům, aby zajistily účinný opravný prostředek proti rozhodnutí členského státu o výkonu nebo odmítnutí výkonu jeho diskreční pravomoci podle čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení za účelem převzetí příslušnosti k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, i když podle kritérií stanovených tímto nařízením není příslušný.
2) Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie nebrání tomu, aby členský stát vykonal rozhodnutí o přemístění, dokud nebude rozhodnuto o žádosti o výkon diskreční pravomoci tímto státem podle čl. 17 odst. 1 nařízení č. 604/2013 nebo o zvláštním opravném prostředku, kterým je podle ustanovení vnitrostátního práva požadován soudní přezkum rozhodnutí o takové žádosti. V tomto případě začíná šestiměsíční lhůta pro provedení přemístění žadatele o mezinárodní ochranu stanovená v čl. 29 odst. 1 prvním pododstavci nařízení č. 604/2013 běžet ode dne zamítnutí opravného prostředku proti rozhodnutí o přemístění.“