Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. PIKAMÄE
van 14 september 2023 (1)
Zaak C‑359/22
AHY
tegen
Minister for Justice
[verzoek van de High Court (nationale rechter in eerste aanleg, Ierland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Asielbeleid – Bepaling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Verordening (EU) nr. 604/2013 – Artikel 17, lid 1 – Soevereiniteitsclausule – Artikel 27 – Daadwerkelijk rechtsmiddel – Opschortende werking”
1. Met dit verzoek om een prejudiciële beslissing verzoekt de High Court (nationale rechter in eerste aanleg, Ierland) om uitlegging van artikel 17, lid 1, en artikel 27, leden 1 en 3, van verordening (EU) nr. 604/2013 (hierna: „Dublin III-verordening”)(2) en van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2. De achtergrond van de gestelde vragen is de thans in Ierland van kracht zijnde bijzondere rechtsregeling waarbij uitvoering wordt gegeven aan de Dublin III-verordening. Volgens deze regeling is het besluit van een lidstaat om al dan niet gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule van artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening een zaak van een andere bestuurlijke autoriteit dan die welke verantwoordelijk is voor de toepassing van de in deze verordening vastgestelde criteria om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is en voor de vaststelling van het overdrachtsbesluit. Evenzo vallen de rechtsmiddelen tegen het eerstgenoemde en die tegen het laatstgenoemde besluit onder de bevoegdheid van twee verschillende nationale rechterlijke instanties.
3. Het naast elkaar bestaan van deze twee procedures, in combinatie met het ontbreken van coördinatie daartussen, werpt ingewikkelde juridische kwesties op in de context van de Dublin III-verordening. Zo wordt het Hof in de gelegenheid gesteld in zijn te wijzen arrest de omvang van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel van artikel 27 van deze verordening te verduidelijken, met name wat betreft de vraag of een van beide bovengenoemde bepalingen de lidstaten verplicht om de mogelijkheid te bieden om de uitoefening van de uit de soevereiniteitsclausule voortvloeiende discretionaire bevoegdheid aan te vechten door middel van een ander rechtsmiddel dan het beroep tegen het overdrachtsbesluit. Daarnaast dient het Hof zich uit te spreken over de vraag of het overdrachtsbesluit moet worden opgeschort indien een dergelijk rechtsmiddel wordt ingesteld.
I. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
4. Artikel 3, lid 1, van de Dublin III-verordening bepaalt:
„De lidstaten behandelen elk verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze op het grondgebied van een van de lidstaten wordt ingediend, inclusief aan de grens of in de transitzones. Het verzoek wordt door [één] enkele lidstaat behandeld, namelijk de lidstaat die volgens de in hoofdstuk III genoemde criteria verantwoordelijk is.”
5. Artikel 17 van deze verordening, met het opschrift „Discretionaire bepalingen”, bepaalt in lid 1:
„1. In afwijking van artikel 3, lid 1, kan elke lidstaat besluiten een bij hem ingediend verzoek om internationale bescherming van een onderdaan van een derde land of een staatloze te behandelen, ook al is hij daartoe op grond van de in deze verordening neergelegde criteria niet verplicht.
De lidstaat die besluit een verzoek om internationale bescherming op grond van dit lid in behandeling te nemen, wordt de verantwoordelijke lidstaat en neemt de daaruit voortvloeiende verplichtingen op zich. Indien van toepassing, stelt hij de lidstaat die op grond van de criteria van deze verordening voorheen verantwoordelijk was, de lidstaat die een procedure uitvoert waarbij de verantwoordelijke lidstaat wordt bepaald, of de lidstaat tot welke een verzoek tot overname of terugname van de verzoeker is gericht, daarvan in kennis door middel van het ,DubliNet’, het netwerk voor elektronische communicatie dat tot stand is gebracht bij artikel 18 van verordening (EG) nr. 1560/2003 [van de Commissie van 2 september 2003 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2003, L 22, blz. 3)].
De lidstaat die op grond van dit lid verantwoordelijk wordt, vermeldt dit feit onmiddellijk in Eurodac, overeenkomstig verordening (EU) nr. 603/2013 [van het Europees Parlement en van de Raad van 26 juni 2013 betreffende de instelling van ,Eurodac’ voor de vergelijking van vingerafdrukken ten behoeve van een doeltreffende toepassing van verordening (EU) nr. 604/2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend en betreffende verzoeken van rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en Europol om vergelijkingen van Eurodac-gegevens ten behoeve van rechtshandhaving, en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1077/2011 tot oprichting van een Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (PB 2013, L 180, blz. 1)] door het vermelden van de datum waarop het besluit tot behandeling van het verzoek genomen werd.”
6. Artikel 27 van genoemde verordening draagt het opschrift „Rechtsmiddelen” en bepaalt:
„1. De verzoeker of een andere persoon als bedoeld in artikel 18, lid 1, onder c) of d), heeft het recht tegen het overdrachtsbesluit bij een rechterlijke instantie een daadwerkelijk rechtsmiddel in te stellen, in de vorm van een beroep of een bezwaar ten aanzien van de feiten en het recht.
2. De lidstaten stellen een redelijke termijn vast waarbinnen de betrokkene zijn recht op het instellen van een daadwerkelijk rechtsmiddel overeenkomstig lid 1, kan uitoefenen.
3. Voor een beroep of een bezwaar tegen het overdrachtsbesluit bepalen de lidstaten in hun nationale recht dat:
a) het beroep of het bezwaar de betrokkene het recht verleent om in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar in de betrokken lidstaat te blijven, of
b) de overdracht automatisch wordt opgeschort en dat dergelijke opschorting verstrijkt na een bepaalde redelijke termijn, binnen welke een rechterlijke instantie na nauwkeurige en zorgvuldige bestudering van het verzoek een beslissing heeft genomen of een beroep of bezwaar al dan niet opschortende werking heeft, of
c) de betrokkene de gelegenheid heeft om binnen een redelijke termijn een rechterlijke instantie te verzoeken de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar. De lidstaten zorgen ervoor dat er een daadwerkelijk rechtsmiddel beschikbaar is door de overdracht op te schorten totdat de beslissing over het eerste opschortingsverzoek wordt gegeven. Beslissingen over het al dan niet opschorten van de uitvoering van het overdrachtsbesluit worden gegeven binnen een redelijke termijn die evenwel een nauwkeurige en zorgvuldige bestudering van het opschortingsverzoek mogelijk maakt. Een beslissing om de uitvoering van het overdrachtsbesluit niet op te schorten wordt gemotiveerd.
4. De lidstaten kunnen bepalen dat de bevoegde autoriteiten ambtshalve kunnen besluiten de uitvoering van het overdrachtsbesluit op te schorten in afwachting van de uitkomst van het beroep of het bezwaar.”
7. Artikel 29, leden 1 en 2, van deze verordening luidt als volgt:
„1. De verzoeker of andere persoon als bedoeld in artikel 18, lid 1, onder c) of d), wordt overeenkomstig het nationale recht van de verzoekende lidstaat, na overleg tussen de betrokken lidstaten, overgedragen van de verzoekende lidstaat aan de verantwoordelijke lidstaat zodra dat praktisch mogelijk is, en uiterlijk binnen een termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het verzoek van een andere lidstaat om de betrokkene over of terug te nemen of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, opschortende werking heeft.
Als overdrachten aan de verantwoordelijke lidstaat plaatsvinden in de vorm van een gecontroleerd vertrek of onder geleide, dragen de lidstaten er zorg voor dat dit op humane wijze gebeurt, met volledige eerbiediging van de grondrechten en de menselijke waardigheid.
De verzoekende lidstaat verstrekt de verzoeker zo nodig een doorlaatbewijs. De Commissie stelt uitvoeringshandelingen betreffende het model van dit doorlaatbewijs vast. Deze uitvoeringshandelingen worden vastgesteld overeenkomstig de in artikel 44, lid 2, bedoelde onderzoeksprocedure.
De verantwoordelijke lidstaat laat de verzoekende lidstaat weten dat de betrokkene is aangekomen of dat hij zich niet binnen de gestelde termijn heeft gemeld.
2. Indien de overdracht niet plaatsvindt binnen de gestelde termijn van zes maanden, komt de verplichting voor de verantwoordelijke lidstaat om de betrokkene over te nemen of terug te nemen, te vervallen, en gaat de verantwoordelijkheid over op de verzoekende lidstaat. Indien de overdracht wegens gevangenzetting van de betrokkene niet kon worden uitgevoerd, kan deze termijn tot maximaal één jaar worden verlengd of tot maximaal 18 maanden indien de betrokkene onderduikt.”
B. Iers recht
1. European Union (Dublin System) Regulations 2018
8. In artikel 3 van de European Union (Dublin System) Regulations 2018 [regeling van 2018 betreffende de Europese Unie (Dublinsysteem)] (SI nr. 62/2018; hierna: „regeling van 2018”), met het opschrift „Uitoefening van taken krachtens de verordening van de [Unie]”, wordt aan de functionarissen voor internationale bescherming [functionarissen die deel uitmaken van het International Protection Office (bureau voor internationale bescherming, Ierland; hierna: „IPO”)] de taak toegewezen om aan de hand van de criteria van hoofdstuk III van de Dublin III-verordening te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor een verzoek om internationale bescherming alsmede de taak om overdrachtsbesluiten vast te stellen. Artikel 6 van de regeling van 2018 draagt het opschrift „Beroep tegen een overdrachtsbesluit” en bepaalt dat de International Protection Appeals Tribunal (beroepsinstantie inzake verzoeken om internationale bescherming, Ierland; hierna: „IPAT”) bevoegd is om een beroep tegen een overdrachtsbesluit te behandelen.
9. Artikel 8 van de regeling van 2018, met het opschrift „Opschorting van de uitvoering van het overdrachtsbesluit in afwachting van de uitkomst van het beroep”, geeft uitvoering aan de opschortende werking waarin artikel 27, lid 3, onder a), van de Dublin III-verordening voorziet en bepaalt in wezen dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt en op grond van artikel 6 van de regeling van 2018 beroep instelt, het recht heeft om in afwachting van de uitkomst van het beroep in de betrokken staat te blijven.
10. De minister van Justitie (hierna: „minister”) is bevoegd voor de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid als bedoeld in artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening. Bij de procedure die leidt tot de vaststelling van een overdrachtsbesluit door het IPO krachtens de regeling van 2018 wordt artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening niet in aanmerking genomen, en de bevoegdheid van de IPAT krachtens artikel 6 van de regeling van 2018 beperkt zich tot beroepen tegen dergelijke overdrachtsbesluiten. De IPAT is niet bevoegd om uitspraak te doen in een beroep tegen een besluit van de minister waarbij de discretionaire bevoegdheid als bedoeld in artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening is uitgeoefend, aangezien een dergelijk besluit alleen kan worden aangevochten middels een beroep tot rechterlijke toetsing („judicial review”).
2. Order 84, Superior Courts Rules
11. Order 84, Rules of the Superior Courts (regeling 84, reglement voor de procesvoering voor de hogere rechterlijke instanties; de artikelen van Order 84 worden „rules” genoemd) bevat met name in titel V de procedureregels die van toepassing zijn in het kader van een verzoek om rechterlijke toetsing. De High Court is de rechter die verzoeken om rechterlijke toetsing in eerste aanleg behandelt. Het begrip „court” in Order 84 verwijst dus naar de High Court als rechter in eerste aanleg.
12. Rule 20 van Order 84 bepaalt in wezen dat de rechter een verzoek om toestemming („application for leave”) moet inwilligen voordat hij een verzoek om rechterlijke toetsing in behandeling neemt en dat hij die toestemming enkel verleent indien de verzoeker een voldoende belang heeft. Rule 21 van Order 84 bepaalt dat dit verzoek binnen drie maanden bij de rechter moet worden ingediend. Deze termijn kan evenwel eventueel worden verlengd, met name wanneer daartoe een geldige en afdoende grond bestaat.
13. Order 84 voorziet niet in opschortende werking. Rule 20, punt 8, onder b), van Order 84 bepaalt dat de rechter – wanneer hij toestemming voor rechterlijke toetsing verleent – indien hij dit gerechtvaardigd en passend acht een beschikking kan geven waarbij een besluit waarop het verzoek betrekking heeft wordt opgeschort wanneer wordt verzocht om een beschikking houdende verbod of een „order of certiorari” (beschikking houdende nietigverklaring van een administratief besluit), totdat op het verzoek om rechterlijke toetsing is beslist of totdat hij anders beslist.
II. Feiten, hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
14. Verzoeker in het hoofdgeding, AHY, is Somalisch onderdaan. Hij is geboren op 21 oktober 1987.
15. Op 21 januari 2020 heeft hij in Ierland om internationale bescherming verzocht, op de grond dat hij slachtoffer was van een bomaanslag in Somalië, die de vernieling van zijn winkel, de dood van een van zijn werknemers en littekens op zijn handen en arm tot gevolg had gehad.
16. Uit een opzoeking in Eurodac is gebleken dat hij op 5 november 2012 en 2 oktober 2017 reeds twee verzoeken om internationale bescherming had ingediend in Zweden. Die verzoeken waren afgewezen.
17. De Ierse autoriteiten hebben derhalve op basis van artikel 18, lid 1, onder b), van de Dublin III-verordening bij het Koninkrijk Zweden een terugnameverzoek ingediend. Deze lidstaat heeft op 19 februari 2020 met dit verzoek ingestemd.
18. Op 23 juli 2020 is AHY in kennis gesteld van een besluit tot overdracht aan Zweden. AHY heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de IPAT, waarbij hij om toepassing van de clausule van artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening heeft verzocht en onder meer heeft aangevoerd dat hij aan een depressie leed.
19. Op 5 oktober 2021 heeft de IPAT dit beroep verworpen en het overdrachtsbesluit bevestigd.
20. Op 8 november 2021 is aan AHY meegedeeld dat hij zich op 16 december van dat jaar moest melden bij het Garda National Immigration Bureau (nationaal immigratiebureau, Ierland) ter voorbereiding van zijn overdracht aan Zweden, die uiterlijk op 6 april 2022 moest plaatsvinden.
21. Op 15 november 2021 heeft hij de minister verzocht om uitoefening van diens discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 17 van de Dublin III-verordening, onder meer op grond dat hij bij een dergelijke overdracht het risico liep suïcide te plegen. Daartoe heeft AHY een medisch-juridisch rapport overgelegd, waaruit blijkt dat hij in geval van overdracht aan Zweden een hoog risico op zelfverminking en mogelijk suïcide liep. In de loop van de procedure heeft hij een tweede medisch-juridisch rapport overgelegd, waaruit blijkt dat het risico op suïcide groter was dan in het eerste rapport was beschreven.
22. Op 16 februari 2022 is het verzoek aan de minister tot uitoefening van diens discretionaire bevoegdheid van artikel 17 van de Dublin III-verordening afgewezen.
23. Naar aanleiding van het tweede medisch-juridisch rapport heeft de minister een addendum toegevoegd aan zijn besluit tot weigering om deze discretionaire bevoegdheid uit te oefenen, waarin hij stelde dat het tweede medische rapport niet had geleid tot een wijziging van zijn standpunt zoals verwoord in dat besluit.
24. AHY heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. Hij betoogt met name dat krachtens artikel 27 van de Dublin III-verordening beroepen tegen besluiten tot weigering om de discretionaire bevoegdheid van artikel 17 van deze verordening uit te oefenen, automatisch opschortende werking hebben.
25. De verwijzende rechter heeft de door AHY in december 2021 verkregen voorlopige maatregelen waarbij zijn overdracht aan Zweden werd verboden, bevestigd en verlengd, en heeft besloten het Hof het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing voor te leggen.
26. In dit kader vraagt de verwijzende rechter zich met name af of een beroep tegen een besluit van de minister tot weigering om de hem door artikel 17 van de Dublin III-verordening toegekende discretionaire bevoegdheid uit te oefenen opschortende werking kan hebben ten aanzien van een overdrachtsbesluit, met name wanneer tegen dat overdrachtsbesluit reeds beroep is ingesteld krachtens artikel 27, lid 1, van deze verordening.
27. In deze omstandigheden heeft de High Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Omvat het recht ingevolge artikel 27, lid 1, van [de Dublin III-verordening] om in de vorm van een beroep of een bezwaar ten aanzien van de feiten en het recht een daadwerkelijk rechtsmiddel in te stellen tegen een ‚overdrachtsbesluit’, het recht om een dergelijk daadwerkelijk rechtsmiddel in te stellen tegen een door de lidstaat krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening vastgesteld besluit over de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 17, lid 1, met betrekking tot de vraag of hij het bij hem ingediende verzoek om internationale bescherming van een onderdaan van een derde land of een staatloze behandelt, ook al is hij daartoe op grond van de in de Dublin III-verordening neergelegde criteria niet verplicht?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
a) Volgt daaruit dat een verzoekende lidstaat een overdrachtsbesluit niet mag uitvoeren totdat is beslist op het verzoek van een verzoeker om uitoefening van de discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening?
b) Omvat artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening, volgens hetwelk de lidstaten in hun nationale recht moeten voorzien in een van de drie vormen van opschortende werking in het kader van beroepen of bezwaren tegen overdrachtsbesluiten, ook het aanvechten van een besluit krachtens artikel 17, lid 1, [van deze verordening] waarbij wordt geweigerd om gebruik te maken van de mogelijkheid om de verantwoordelijkheid voor een verzoek om internationale bescherming op zich te nemen [...]?
c) Indien geen enkele specifieke nationale bepaling voorziet in een van de drie vormen van opschortende werking als bedoeld in artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening wanneer een weigeringsbesluit overeenkomstig artikel 17 wordt aangevochten, is de geadieerde rechter dan verplicht om opschortende werking in een van die drie vormen in zijn nationale recht toe te kennen, en zo ja, welke?
d) Moeten alle in artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening bedoelde opschortende rechtsmiddelen aldus worden uitgelegd dat zij een opschorting van de termijn voor uitvoering van een overdrachtsbesluit krachtens artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening tot gevolg hebben?
3) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord:
a) Staat het in artikel 47 van het [Handvest] neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte eraan in de weg dat een verzoekende lidstaat een overdrachtsbesluit uitvoert vóór de beslissing op een verzoek van een verzoeker om uitoefening van de discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening?
b) Staat het in artikel 47 van het [Handvest] neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte eraan in de weg dat een verzoekende lidstaat een overdrachtsbesluit uitvoert vóór de uitspraak in een procedure waarbij een weigeringsbesluit overeenkomstig artikel 17 van de Dublin III-verordening wordt aangevochten via een rechterlijke toetsing naar nationaal recht?
c) Subsidiair, heeft het aanvechten van een weigeringsbesluit overeenkomstig artikel 17 [van de Dublin III-verordening] door middel van een rechterlijke toetsing naar nationaal recht een opschortende werking voor de termijn voor uitvoering van een overdrachtsbesluit overeenkomstig artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening, of een andere opschortende werking op het overdrachtsbesluit?”
28. De verwijzende rechter heeft verzocht de onderhavige prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de spoedprocedure van artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
29. Tot staving van zijn verzoek beroept deze rechter zich op de gezondheidstoestand van AHY, waarbij hij met name benadrukt dat hij, gelet op de medische gegevens waarover hij beschikt, vreest dat de tijd die nodig is voor de afhandeling van een gewone prejudiciële procedure een reëel risico voor diens gezondheid of zelfs diens leven kan vormen, aangezien AHY na het besluit om hem aan Zweden over te dragen suïcidale gedachten heeft ontwikkeld. De verwijzende rechter heeft tevens opgemerkt dat het spoedeisende karakter wordt versterkt door het feit dat de in de onderhavige zaak opgeworpen juridische kwesties ook aan de orde zijn in een reeks andere aanhangige zaken. Rechtsonzekerheid met betrekking tot de toetsing van weigeringen om gebruik te maken van de in artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening opgenomen clausule en met betrekking tot de opschortende werking van beroepen tegen dergelijke weigeringen zou gevolgen hebben voor de werking van het bij die verordening in Ierland ingevoerde systeem en tot vertragingen leiden.
30. Tijdens de administratieve zitting van 21 juni 2022 heeft de Tweede kamer beslist dat er geen gronden waren om dit verzoek van de verwijzende rechter in te willigen.
31. In het kader van de gewone prejudiciële procedure hebben AHY, de minister, de Ierse en de Griekse regering alsmede de Europese Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend.
III. Analyse
32. Vooraf zij opgemerkt dat de prejudiciële vragen in de onderhavige zaak, die betrekking hebben op de rechterlijke toetsing van een besluit dat de autoriteiten van de lidstaten hebben vastgesteld krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening en op de vraag of een beroep tegen dit besluit opschortende werking heeft ten aanzien van het overdrachtsbesluit, volgens de verwijzende rechter zijn gebaseerd op twee reeksen overwegingen.
33. De eerste reeks overwegingen houdt verband met de bijzonderheden van het Ierse stelsel, waarin het besluit om een persoon die om internationale bescherming verzoekt al dan niet over te dragen en het besluit om al dan niet de uit artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening voortvloeiende discretionaire bevoegdheid uit te oefenen, niet onder de bevoegdheid van dezelfde autoriteit vallen. Terwijl het eerste besluit wordt vastgesteld door het IPO, behoort het tweede tot de prerogatieven van de minister. Bovendien moet een beroep tegen een overdrachtsbesluit worden ingesteld bij de IPAT, terwijl deze rechter niet bevoegd is om uitspraak te doen op een beroep tegen een besluit van de minister betreffende de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid. Het laatstgenoemde besluit kan namelijk alleen worden aangevochten door middel van een beroep tot rechterlijke toetsing („judicial review”) bij de High Court.
34. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt ook dat, bij de huidige stand van het Ierse recht, deze twee afzonderlijke procedures op verschillende tijdstippen kunnen worden ingeleid, zonder enige afstemming van bijvoorbeeld de termijnen. Niets belet een persoon die om internationale bescherming verzoekt en tegen wie in Ierland een overdrachtsbesluit is vastgesteld dus om op enig tijdstip nadat zijn beroep tegen een dergelijk overdrachtsbesluit door de IPAT is verworpen, een verzoek krachtens artikel 17 van de Dublin III-verordening in te dienen. Dit is in casu en, volgens de beschikbare bronnen, in talrijke andere gevallen gebeurd.
35. De tweede reeks overwegingen heeft betrekking op de vragen die zijn gerezen naar aanleiding van het arrest M.A. e.a.(3), waarin het Hof zich heeft uitgesproken over de bijzonderheden van het Ierse stelsel in een feitelijke context die verschilt van die van de onderhavige zaak. De verwijzende rechter wijst op de moeilijkheden om de precieze draagwijdte van de redenering en de beslissing van het Hof in dit arrest te bepalen.
A. Eerste prejudiciële vraag
36. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening in die zin moet worden uitgelegd dat het de lidstaten verplicht te voorzien in een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen een besluit van een lidstaat om zijn discretionaire bevoegdheid uit te oefenen teneinde op grond van artikel 17, lid 1, van deze verordening de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming waartoe hij op grond van de in deze verordening vastgelegde criteria niet verplicht is, of om te weigeren om deze bevoegdheid uit te oefenen.
37. Volgens de verwijzende rechter moet in het antwoord van het Hof worden vastgesteld of de opschortende werking van het in het hoofdgeding aanhangige beroep in judicial review waarin het Ierse recht voorziet, moet worden beoordeeld vanuit het oogpunt van artikel 27, lid 3, van de Dublin III-verordening (tweede reeks vragen) dan wel van artikel 47 van het Handvest (derde reeks vragen).
38. Ter verduidelijking van mijn standpunt ga ik als volgt te werk. Ik zal eerst de elementen presenteren die bepalend zijn voor de inhoud van de in artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening opgenomen clausule (onderafdeling 1). Vervolgens zal ik de rechtspraak betreffende het in artikel 27, lid 1, van deze verordening vastgelegde recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel onderzoeken, teneinde vast te stellen of dat recht het recht omvat op een rechtsmiddel tegen het besluit om al dan niet gebruik te maken van de in artikel 17, lid 1, van deze verordening neergelegde clausule (onderafdeling 2). Ten slotte zal de aldus uiteengezette uitlegging worden getoetst aan de lessen die kunnen worden getrokken uit het arrest M.A. e.a. (onderafdeling 3), om een antwoord op de onderhavige prejudiciële vraag in overweging te geven (onderafdeling 4).
1. Clausule van artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening
39. Van meet af aan zij eraan herinnerd dat de Dublin III-verordening tot doel heeft de criteria en instrumenten vast te stellen om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend.
40. Het systeem dat bij deze verordening is ingevoerd, steunt op het in artikel 3, lid 1, van deze verordening vastgelegde beginsel, volgens hetwelk een enkele lidstaat bevoegd is om de behoefte aan internationale bescherming van een verzoeker te onderzoeken.
41. Daartoe is in hoofdstuk III van deze verordening een hiërarchie vastgesteld van objectieve en zowel voor de lidstaten als voor de betrokken asielzoekers eerlijke criteria.(4) Deze criteria, die zijn opgenomen in de artikelen 8 tot en met 15 van deze verordening, zijn bedoeld om een duidelijke en operationele methode aan te reiken aan de hand waarvan snel kan worden vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is, teneinde de daadwerkelijke toegang tot de procedures voor het verlenen van internationale bescherming te waarborgen en de doelstelling om verzoeken om internationale bescherming snel te behandelen, niet te ondermijnen.(5)
42. Hoofdstuk IV van de Dublin III-verordening bevat, naast artikel 16 betreffende afhankelijke personen, artikel 17, met het opschrift „Discretionaire bepalingen”. Lid 1 van dit artikel bepaalt dat een lidstaat, in afwijking van artikel 3, lid 1, van deze verordening, kan besluiten een verzoek om internationale bescherming te behandelen, ook al is hij daartoe op grond van de in de Dublin III-verordening vastgelegde criteria niet verplicht.
43. Deze bepaling berust in wezen op drie kenmerken.
44. Ten eerste gaat het om een vorm van flexibiliteit van de betrokken rechtsregeling. Artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening bevat de „soevereiniteitsclausule” die reeds was opgenomen in artikel 3, lid 2, van verordening (EG) nr. 343/2003 (hierna: „Dublin II-verordening”)(6) en daarvoor in artikel 3, lid 4, van de Overeenkomst van Dublin(7). Dat deze clausule alle wetgevingshervormingen van de Unie op dit gebied heeft overleefd, komt doordat zij de vertaling is van het beginsel dat voortvloeit uit het internationaal recht en met name uit het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen(8), waarin is bepaald dat de erkenning van het recht op asiel een prerogatief van de staat is(9). Met andere woorden, volgens dit beginsel moeten staten het recht hebben om de gegrondheid van alle bij hen ingediende asielaanvragen te onderzoeken.
45. Ten tweede wijst de plaats van de soevereiniteitsclausule, in hoofdstuk IV van de Dublin III-verordening, erop dat deze losstaat van de criteria van hoofdstuk III van deze verordening.
46. Ten derde, en dit is het belangrijkste punt, verleent deze clausule de lidstaten een ruime discretionaire bevoegdheid. Zoals in de rechtspraak herhaaldelijk is erkend, gaat het om een mogelijkheid („[een] lidstaat kan besluiten een bij hem ingediend verzoek om internationale bescherming van een onderdaan van een derde land of een staatloze te behandelen [...]”)(10) waaraan geen bijzondere voorwaarde is verbonden. Volgens het Hof staat het aan elke lidstaat om uit te maken in welke omstandigheden hij gebruik wenst te maken van die mogelijkheid en wenst te besluiten zelf over te gaan tot de behandeling van een verzoek om internationale bescherming waarvoor hij niet verantwoordelijk is op grond van de criteria van de Dublin III-verordening.(11)
47. Zoals blijkt uit het voorstel van de Commissie dat heeft geleid tot de vaststelling van de Dublin II-verordening(12), is de clausule in kwestie namelijk opgenomen om elke lidstaat in staat te stellen om zelfstandig uit politieke, humanitaire of praktische overwegingen te besluiten een asielverzoek te behandelen, ook al is hij niet de verantwoordelijke lidstaat.(13)
48. Elk argument dat de specifieke omstandigheden van het geval tot gevolg hadden dat de discretionaire bevoegdheid van de betrokken lidstaat in die mate werd beperkt dat voor hem een verplichting ontstond met betrekking tot de activering van de soevereiniteitsclausule, is tot dusver door het Hof verworpen.(14)
49. Uit de rechtspraak van het Hof komt met name naar voren dat deze clausule niet is bedoeld als bescherming tegen een slechte werking van het Dublinsysteem die zou kunnen leiden tot schendingen van de grondrechten van personen die om internationale bescherming verzoeken.(15)
50. In dit verband zij eraan herinnerd dat dit systeem is gebaseerd op wederzijds vertrouwen, met inbegrip van het vermoeden dat de andere lidstaten de grondrechten eerbiedigen. Dit vertrouwen wordt in twee situaties ondermijnd.
51. De eerste situatie is die waarin ernstig moet worden gevreesd dat de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor verzoekers in de lidstaat die in de eerste plaats als verantwoordelijke lidstaat is aangewezen systeemfouten bevatten die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest. Indien deze situatie ertoe leidt dat, wanneer het onmogelijk is een andere verantwoordelijke lidstaat aan te wijzen, de lidstaat die bepaalt welke lidstaat verantwoordelijk is, zelf verantwoordelijk wordt, vloeit een dergelijke verplichting voort uit artikel 3, lid 2, tweede en derde alinea, van de Dublin III-verordening en niet uit de uitoefening van de soevereiniteitsclausule. De tweede situatie is die waarin sprake is van een reëel risico dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt op grond van zijn gezondheidstoestand wordt blootgesteld aan onmenselijke en vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest. In het arrest C. K. e.a.(16) heeft het Hof geoordeeld dat dit risico weliswaar de opschorting van de tenuitvoerlegging van de overdracht kan rechtvaardigen, maar niet betekent dat de lidstaat waarbij het asielverzoek is ingediend, zich op grond van de soevereiniteitsclausule verantwoordelijk moet verklaren voor de behandeling ervan.
52. Kort gezegd kan het vereiste van bescherming van de grondrechten de lidstaat waarbij het verzoek is ingediend er weliswaar toe verplichten, althans voorlopig, af te wijken van de criteria van hoofdstuk III van de Dublin III-verordening, maar kan dat vereiste de lidstaten er niet toe verplichten gebruik te maken van de hun bij artikel 17, lid 1, van deze verordening toegekende bevoegdheid om het verzoek zelf te behandelen. Hieruit volgt dat het geval waarin de bescherming van de grondrechten rechtvaardigt dat de criteria van de Dublin III-verordening terzijde worden geschoven, losstaat van de uitoefening van de soevereiniteitsclausule. Meer recentelijk heeft het Hof, in het arrest M.A. e.a., zijn standpunt herhaald door te verklaren dat het in aanmerking nemen van het belang van het kind een lidstaat er evenmin toe kan verplichten gebruik te maken van deze clausule en om zelf een verzoek te behandelen waarvoor hij niet verantwoordelijk is.
53. Ten slotte zij eraan toegevoegd dat uit de rechtspraak blijkt dat zelfs humanitaire crises in bepaalde lidstaten, zoals die op de Westelijke Balkan tussen eind 2015 en begin 2016, de andere lidstaten niet kunnen verplichten om gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule met betrekking tot verzoeken om internationale bescherming die bij hen zijn ingediend, waarbij het Hof niettemin heeft benadrukt dat de gebruikmaking van de mogelijkheid om een dergelijke clausule te activeren in een dergelijk geval in overeenstemming zou zijn met het solidariteitsbeginsel dat is vastgelegd in artikel 80 VWEU en dat ten grondslag ligt aan de Dublin III-verordening.(17)
2. Recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel in de Dublin III-verordening
54. Artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening bepaalt dat de persoon die om internationale bescherming verzoekt het recht heeft om tegen het overdrachtsbesluit bij een rechterlijke instantie een daadwerkelijk rechtsmiddel in te stellen, in de vorm van een beroep of een bezwaar ten aanzien van de feiten en het recht.
55. De draagwijdte van het rechtsmiddel waarover de persoon die om internationale bescherming verzoekt, beschikt om tegen een ten aanzien van hem genomen overdrachtsbesluit op te komen, is nader omlijnd in overweging 19 van de Dublin III-verordening, waarin erop wordt gewezen dat, teneinde de naleving van het internationale recht te waarborgen, het bij deze verordening ingestelde daadwerkelijke rechtsmiddel tegen overdrachtsbesluiten zowel betrekking dient te hebben op de toepassing van deze verordening als op de juridische en feitelijke situatie in de lidstaat waaraan de verzoeker wordt overgedragen.(18)
56. Wat betreft het voorwerp van de toetsing van de toepassing van de betrokken verordening heeft het Hof consequent de ruime uitlegging bevestigd die voortvloeit uit de redenering in het arrest van 7 juni 2016, Ghezelbash ( C‑63/15, EU:C:2016:409; hierna: „arrest Ghezelbash”).
57. Deze redenering was gebaseerd op twee belangrijke overwegingen. Ten eerste heeft de Uniewetgever door de vaststelling van de Dublin III-verordening de asielzoekers betrokken bij de procedure om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, door de lidstaten te verplichten hen te informeren over de verantwoordelijkheidscriteria en hun de gelegenheid te bieden de gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze criteria op juiste wijze kunnen worden toegepast, alsmede door hun een recht te verlenen op een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen het overdrachtsbesluit dat na de procedure eventueel wordt genomen. Ten tweede heeft de Dublin III-verordening tot doel de bescherming van die verzoekers te verbeteren. Deze bescherming wordt met name verzekerd door de rechterlijke bescherming die hun wordt geboden.
58. Een restrictieve uitlegging van de draagwijdte van het in artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening bedoelde rechtsmiddel zou volgens het Hof dus in de weg kunnen staan aan de verwezenlijking van die doelstelling, doordat nuttige werking zou worden ontnomen aan de andere bij deze verordening aan de asielzoeker verleende rechten.(19)
59. Het Hof heeft dus eerst in het arrest Ghezelbash geoordeeld dat een asielzoeker zich er in het kader van een rechtsmiddel tegen een jegens hem genomen overdrachtsbesluit op kan beroepen dat een in hoofdstuk III van de Dublin III-verordening genoemd verantwoordelijkheidscriterium verkeerd is toegepast. In latere arresten heeft het Hof erkend dat die verzoeker zich ook kan beroepen op schending van bepalingen in andere hoofdstukken van de Dublin III-verordening die asielzoekers procedurele waarborgen bieden.
60. Volgens het oordeel in het arrest Karim(20) is artikel 19, lid 2, tweede alinea, van deze verordening een van die bepalingen. Deze bepaling houdt in dat wanneer een derdelander, na in een lidstaat een eerste asielverzoek te hebben ingediend, het grondgebied van de lidstaten ten minste drie maanden heeft verlaten alvorens een nieuw asielverzoek in te dienen in een andere lidstaat, laatstgenoemde lidstaat verplicht is om de procedure uit te voeren teneinde te bepalen welke lidstaat voor de behandeling van dit nieuwe verzoek verantwoordelijk is.
61. In het arrest Mengesteab(21) is overwogen dat ook artikel 21, lid 1, van de Dublin III-verordening tot deze bepalingen behoort. Daarin wordt bepaald dat, indien er binnen de daarin vastgelegde termijnen geen verzoek tot overname wordt ingediend, de lidstaat waarbij het verzoek om internationale bescherming is ingediend verantwoordelijk is voor de behandeling ervan. In het arrest Shiri(22) heeft het Hof ook artikel 29, lid 2, van de Dublin III-verordening tot de betrokken categorie gerekend. Daarin is bepaald dat, indien de overdracht van de verzoekende lidstaat aan de verantwoordelijke lidstaat niet plaatsvindt binnen de in dat artikel gestelde termijn, de verplichting voor laatstgenoemde staat om de betrokkene over te nemen of terug te nemen komt te vervallen en de verantwoordelijkheid overgaat op de verzoekende lidstaat.
62. Het lijkt mij dat het Hof in deze rechtspraak doorslaggevend belang heeft gehecht aan het feit dat elk van de onderzochte bepalingen het kader vaststelt voor de procedure om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, en tegelijkertijd ook, op dezelfde voet als de criteria in hoofdstuk III, bijdraagt tot het bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is.(23)
63. Hieruit volgt mijns inziens dat de toetsing van de toepassing van deze bepalingen binnen de draagwijdte valt van het in artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening bedoelde daadwerkelijke rechtsmiddel tegen een overdrachtsbesluit, omdat deze bepalingen voorschriften bevatten die voor de betrokken lidstaat dwingend van aard zijn en de persoon die om internationale bescherming verzoekt daarom een recht verlenen om zijn verzoek door de verantwoordelijke lidstaat te laten behandelen.
64. Dit geldt niet voor artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening, omdat de activering van de daarin vervatte soevereiniteitsclausule, zoals eerder is uiteengezet, louter facultatief is.(24)
65. Derhalve moet worden vastgesteld dat het in artikel 27, lid 1, van deze verordening vastgelegde recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel niet het recht omvat om op te komen tegen de weigering van de lidstaat waarbij het verzoek om internationale bescherming is ingediend, om gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule.
66. Naar mijn mening wordt aan deze analyse niet afgedaan door het arrest van 1 augustus 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Afwijzing van het verzoek tot overname van een niet-begeleide Egyptische minderjarige) (C‑19/21, EU:C:2022:605).
67. Het is juist dat het Hof in dat arrest heeft geoordeeld dat de persoon die om internationale bescherming verzoekt krachtens artikel 27 van de Dublin III-verordening niet alleen beroep bij een rechterlijke instantie moet kunnen instellen in het geval waarin de verzoekende lidstaat een overdrachtsbesluit vaststelt, maar ook in het geval waarin de aangezochte lidstaat weigert om de betrokkene over te nemen. Deze ruime uitlegging van het Hof was evenwel mogelijk doordat de rechtmatigheid van het besluit tot weigering om de verzoeker over te nemen, was aangevochten in het licht van een van de in hoofdstuk III van deze verordening genoemde verantwoordelijkheidscriteria. Dit blijkt uitdrukkelijk uit een punt van het arrest dat luidt als volgt: „De rechterlijke bescherming van een niet-begeleide minderjarige asielzoeker mag er niet van afhangen – wat het verplichte criterium voor de verantwoordelijkheid in artikel 8, lid 2, van de Dublin III-verordening betreft – of jegens die asielzoeker een overdrachtsbesluit is genomen (door de verzoekende lidstaat) of een besluit waarbij het verzoek tot overname van die asielzoeker is afgewezen (door de aangezochte lidstaat).”(25) Ik leid hieruit af dat het besluit tot weigering om gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule niet behoort tot de besluiten die vallen onder het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel als bedoeld in artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening.
3. Strekking van het arrest M.A. e.a.
68. De zojuist voorgestelde uitlegging lijkt mij volledig verenigbaar met het arrest M.A. e.a.
69. De verwijzende rechter verwijst in het bijzonder naar twee delen van het arrest.
70. Ten eerste heeft het Hof geoordeeld dat de door de soevereiniteitsclausule aan de lidstaten toegekende beoordelingsbevoegdheid integraal deel uitmaakt van de door de wetgever van de Unie ontwikkelde instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is.(26)
71. Ten tweede heeft het Hof zich uitgesproken over dezelfde problematiek als die welke het voorwerp is van de onderhavige prejudiciële vraag. In dit verband heeft het om te beginnen geconstateerd dat artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening niet uitdrukkelijk voorziet in een rechtsmiddel tegen het besluit om geen gebruik te maken van de mogelijkheid die wordt geboden door artikel 17, lid 1, van deze verordening en dat een vermenigvuldiging van het aantal rechtsmiddelen behoort te worden vermeden met het oog op de doelstelling die ten grondslag ligt aan de bij de Dublin III-verordening ingevoerde procedure, te weten een snelle vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat.(27) Voorts heeft het Hof opgemerkt dat artikel 47 van het Handvest inderdaad bepaalt dat eenieder wiens door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dat artikel gestelde voorwaarden.(28) Indien een lidstaat evenwel weigert om gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule, impliceert dit volgens het Hof noodzakelijkerwijs dat deze staat een overdrachtsbesluit vaststelt, en kan tegen deze weigering eventueel worden opgekomen in het kader van een rechtsmiddel tegen een dergelijk besluit.(29) Zo komt het Hof tot de slotsom dat artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat „deze bepaling niet de verplichting schept om te voorzien in een rechtsmiddel dat kan worden ingesteld tegen het besluit om geen gebruik te maken van de mogelijkheid die wordt geboden door artikel 17, lid 1, van die verordening, hetgeen onverlet laat dat tegen dat besluit kan worden opgekomen in het kader van een rechtsmiddel tegen het overdrachtsbesluit”(30).
72. Erkend moet worden dat de redenering van het Hof niet gemakkelijk te begrijpen is en dat de twijfel van de verwijzende rechter dus niet verrast. Deze rechter lijkt te neigen naar een ook door AHY en de Commissie in hun respectieve schriftelijke opmerkingen verdedigde lezing volgens welke, aangezien artikel 17 van de Dublin III-verordening integraal deel uitmaakt van de instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen een overdrachtsbesluit waarin artikel 27, lid 1, van deze verordening voorziet ook het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen een krachtens artikel 17, lid 1, van deze verordening genomen besluit moet omvatten.
73. Het lijdt volgens mij weinig twijfel dat deze uitlegging onjuist is.
74. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de verzoekers in de zaak die heeft geleid tot het arrest in de zaak M.A. e.a., de minister na vaststelling van het overdrachtsbesluit niet hadden verzocht om de soevereiniteitsclausule in hun voordeel toe te passen. De Office of the Refugee Applications Commissioner (bureau van de commissaris voor de vluchtelingen, Ierland) had, na te hebben geweigerd om van deze clausule gebruik te maken, daarentegen aanbevolen om hen over te dragen aan het Verenigd Koninkrijk. Hieruit volgt dat het antwoord van het Hof noodzakelijkerwijs is gebaseerd op de premisse dat een dergelijk weigeringsbesluit wordt genomen voordat het overdrachtsbesluit wordt vastgesteld.(31) Met betrekking tot die veronderstelling heeft het Hof in wezen geoordeeld dat aan de vereisten die inherent zijn aan het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming wordt voldaan door de mogelijkheid om die weigering aan te vechten in het beroep tegen het overdrachtsbesluit.
75. Het zou mijns inziens onjuist zijn om hieruit a contrario af te leiden, zoals AHY en de Commissie hebben gedaan, dat indien het besluit om geen gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule wordt genomen nadat het overdrachtsbesluit is genomen, er op grond van dezelfde vereisten een afzonderlijk beroep tegen het eerstgenoemde besluit zou moeten kunnen worden ingesteld. Deze lezing zou immers moeilijk verenigbaar zijn met de letterlijke en teleologische overwegingen in de eerste punten van het antwoord van het Hof op die prejudiciële vraag, volgens welke, respectievelijk, artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening niet uitdrukkelijk voorziet in een rechtsmiddel tegen het besluit om geen gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule, en een vermenigvuldiging van het aantal rechtsmiddelen behoort te worden vermeden met het oog op de doelstelling van met name een snelle vaststelling van de verantwoordelijke lidstaat.
76. Bovendien moeten de bewoordingen van punt 79 van het betrokken arrest, zoals die hierboven zijn weergegeven, aldus worden begrepen dat artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening in de regel geen specifiek beroep vereist tegen het besluit van een lidstaat tot weigering om de hem door de soevereiniteitsclausule toegekende bevoegdheid uit te oefenen en dat de enige constatering met betrekking tot de mogelijkheid om tegelijk met het beroep tegen het overdrachtsbesluit tegen dat besluit beroep in te stellen, verband houdt met het feit dat het weigeringsbesluit eerder is genomen dan het overdrachtsbesluit.
77. Deze overwegingen vormen mijns inziens de sleutel voor de uitlegging van het hierboven aangehaalde punt van het arrest, volgens hetwelk de door de soevereiniteitsclausule aan de lidstaten toegekende beoordelingsbevoegdheid integraal deel uitmaakt van de in de Dublin III-verordening voorziene instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is.
78. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat het Hof zich, in overeenstemming met de rechtspraak die teruggaat tot het arrest in de zaak N. S. e.a., op die constatering heeft gebaseerd om te oordelen dat het door een lidstaat op basis van de soevereiniteitsclausule vastgesteld besluit het Unierecht ten uitvoer bracht en derhalve de in het Handvest verankerde rechten moest eerbiedigen.(32)
79. Naar mijn mening kan deze constatering niet op goede gronden worden aangevoerd ter ondersteuning van de stelling dat noodzakelijkerwijs een specifiek rechtsmiddel tegen een weigering om gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule moet worden opgenomen in het recht van de betrokken lidstaat voor personen die om internationale bescherming verzoeken.
80. Door te stellen dat de uit artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening voortvloeiende beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten valt onder de „instrumenten” om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, lijkt het Hof met zijn bewoordingen duidelijk te hebben gemaakt dat dit artikel geen deel uitmaakt van het geheel van bepalingen van de Dublin III-verordening die de lidstaten een verplichting opleggen en die de personen die om internationale bescherming verzoeken dienovereenkomstig een recht toekennen.
81. Met de uitoefening van deze discretionaire bevoegdheid wordt het Unierecht ten uitvoer gebracht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, voor zover deze uitmondt in de vaststelling van een overdrachtsbesluit. Bijgevolg kan elk middel dat is ontleend aan schending van het Handvest worden aangevoerd in het beroep tegen het overdrachtsbesluit, zoals bedoeld in artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening. Indien een persoon die om internationale bescherming verzoekt de rechtmatigheid van het overdrachtsbesluit betwist op grond van een gebrek dat verband houdt met de weigering om gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule, moeten de aangevoerde argumenten daarentegen noodzakelijkerwijs op het nationale recht gebaseerd zijn.
4. Conclusie met betrekking tot de eerste prejudiciële vraag
82. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening in die zin moet worden uitgelegd dat het de lidstaten niet verplicht te voorzien in een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen een besluit van een lidstaat om zijn discretionaire bevoegdheid uit te oefenen teneinde op grond van artikel 17, lid 1, van deze verordening de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, of om te weigeren om deze bevoegdheid uit te oefenen.
83. Gelet op de eerder gemaakte opmerkingen over de aard van de soevereiniteitsclausule, doet het feit dat verzoeker zich in het hoofdgeding tot staving van zijn verzoek om activering van die clausule heeft beroepen op een element dat zou wijzen op het risico van schending van een van de grondrechten, namelijk een medisch rapport over zijn psychische gezondheidstoestand, niet af aan de voorgestelde uitlegging. Bij gebreke van door het Unierecht opgelegde beperkingen kan het besluit van de minister om geen gebruik te maken van die clausule enkel worden onderworpen aan een rechterlijke toetsing van de formele wettigheid ervan, overeenkomstig het Ierse recht.
84. Evenmin kan worden vastgesteld dat er sprake is van onverenigbaarheid met de vaststelling van het Hof in het arrest M.A. e.a. dat de Dublin III-verordening niet vereist dat de nationale autoriteit die bepaalt welke lidstaat verantwoordelijk is op grond van de criteria van die verordening, tevens zorg draagt voor de toepassing van de discretionaire bevoegdheid die voortvloeit uit de soevereiniteitsclausule.
85. Het ontgaat mij evenwel niet dat de door mij voorgestane uitlegging er niet alleen op neer zou komen dat de lidstaten zouden moeten bepalen dat de vaststelling van het op grond van de soevereiniteitsclausule genomen besluit onveranderlijk vooraf moet gaan aan de vaststelling van het overdrachtsbesluit, maar ook dat bepaalde lidstaten, zoals Ierland, de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties zouden moeten herzien om ervoor te zorgen dat de instantie waarbij het beroep tegen het overdrachtsbesluit wordt ingesteld, bevoegd is om te oordelen over de weigering om van die clausule gebruik te maken. Zelfs indien zou worden bepaald dat elk besluit over het gebruik van de soevereiniteitsclausule wordt genomen voordat het IPO een overdrachtsbesluit vaststelt, zou de IPAT namelijk nog steeds niet bevoegd zijn om argumenten te onderzoeken die de rechtmatigheid van een dergelijke weigering betwisten.
86. Vastgesteld zij evenwel dat dit geen reden is om tot een andere uitlegging te komen, aangezien, zoals bekend, een lidstaat zich niet kan beroepen op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde om te rechtvaardigen dat hij zijn uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen niet is nagekomen.(33)
87. Aangezien de tweede prejudiciële vraag enkel hoeft te worden beantwoord indien het antwoord op de onderhavige vraag bevestigend luidt, hoeft enkel nog de derde prejudiciële vraag van de verwijzende rechter te worden beantwoord.
B. Derde prejudiciële vraag
88. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen, primair, te vernemen of het in artikel 47 van het Handvest verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte zich ertegen verzet dat een lidstaat een overdrachtsbesluit uitvoert zolang er nog geen uitspraak is gedaan over een verzoek om uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening of uitspraak is gedaan op een specifiek beroep in rechte dat krachtens nationaalrechtelijke bepalingen is ingesteld tegen het antwoord op een dergelijk verzoek.
89. De verwijzende rechter betwijfelt met andere woorden of een persoon die om internationale bescherming verzoekt en die een overdrachtsbesluit niet nietig heeft kunnen laten verklaren met een beroep op de criteria van hoofdstuk III van de Dublin III-verordening, en op wiens beroep in „judicial review” tegen een weigering om gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule nog niet is beslist, kan worden overgedragen voordat op dat beroep is beslist. Een bepaalde vorm van opschortende werking voor de uitvoering van het overdrachtsbesluit in afwachting van de uitkomst van het beroep tegen deze weigering zou volgens de verwijzende rechter dus passend zijn om schending van artikel 47 van het Handvest te voorkomen.
90. Over artikel 47 van het Handvest moet van meet af aan worden opgemerkt dat in de overwegingen van de Dublin III-verordening naar deze bepaling wordt verwezen. In overweging 19 staat te lezen dat deze verordening tot doel heeft om een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen overdrachtsbesluiten te waarborgen, overeenkomstig met name de rechten die zijn erkend in artikel 47 van het Handvest. Volgens overweging 39 is deze verordening gericht op volledige waarborging van het recht op asiel dat wordt gegarandeerd door artikel 18 van het Handvest, en van de rechten die worden erkend bij de artikelen 1, 4, 7, 24 en 47 daarvan.
91. Artikel 47 van het Handvest luidt als volgt: „Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.”
92. Uit de rechtspraak blijkt dat de doeltreffendheid van dit rechtsmiddel in uitzonderlijke gevallen opschortende werking vereist. Meer in het bijzonder heeft het Hof met betrekking tot richtlijn 2008/115/EG(34) geoordeeld dat wanneer er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de verwijdering van een derdelander schending zou inhouden van zijn recht om niet te worden onderworpen aan onmenselijke en vernederende behandelingen, de betrokken derdelander automatisch het recht moet hebben om beroep met opschortende werking in te stellen tegen de uitvoering van het besluit op grond waarvan hij kan worden verwijderd, teneinde ernstige en onherstelbare schade in afwachting van de uitkomst van dit beroep te voorkomen.(35)
93. Overigens heeft het Hof met betrekking tot de Dublin III-verordening niet uitgesloten dat de uitvoering van een overdrachtsbesluit bij wijze van uitzondering tot dergelijke schade kan leiden(36) en dat de doeltreffendheid van een rechtsmiddel tegen een dergelijk besluit derhalve opschortende werking noodzakelijk kan maken.
94. Het is evenwel duidelijk dat het probleem van het vereiste om een dergelijke doeltreffendheid te waarborgen, zich niet voordoet in een situatie als die van de onderhavige zaak.
95. Artikel 47 van het Handvest vereist namelijk alleen dat er sprake moet zijn van een doeltreffende voorziening in rechte in het kader van de bescherming van door het recht van de Unie gewaarborgde rechten (of vrijheden). Zoals hierboven is uiteengezet, hebben personen die om internationale bescherming verzoeken daarentegen geen door het Unierecht gewaarborgd recht dat de lidstaat waar hun verzoek is ingediend dat verzoek krachtens artikel 17 van de Dublin III-verordening in behandeling neemt. Bij gebreke van een dergelijk recht is het in artikel 47 van het Handvest verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte niet van toepassing.
96. Bijgevolg hangt de vraag of het in het Ierse recht opgenomen beroep in „judicial review” opschortende werking heeft, uitsluitend af van de bepalingen van dat recht.
97. Subsidiair werpt de verwijzende rechter een vraag op over de uitlegging van artikel 29, lid 1, eerste alinea, van de Dublin III-verordening.
98. Volgens dit artikel wordt de betrokkene overgedragen zodra dat praktisch mogelijk is en uiterlijk binnen een termijn van zes maanden vanaf de aanvaarding van het verzoek van een andere lidstaat om hem over of terug te nemen of vanaf de definitieve beslissing op het beroep of het bezwaar wanneer dit overeenkomstig artikel 27, lid 3, van deze verordening opschortende werking heeft.
99. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of een specifiek beroep in rechte tegen een weigering om gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule de termijn voor de uitvoering van een overdrachtsbesluit zoals bedoeld in artikel 29, lid 1, van de Dublin III-verordening opschort, dan wel een andere opschortende werking op het overdrachtsbesluit heeft. Nog specifieker wenst de verwijzende rechter mijns inziens te vernemen of artikel 29, lid 1, eerste alinea, van de Dublin III-verordening aldus moet worden uitgelegd dat de daarin bedoelde termijn van zes maanden begint te lopen op de datum van de definitieve beslissing op een beroep tegen een na de vaststelling van het overdrachtsbesluit genomen besluit van een lidstaat om geen gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule, zoals het in het Ierse recht opgenomen beroep in „judicial review”.
100. Het lijkt mij dat het antwoord ontkennend moet luiden.
101. Zoals ik hierboven heb aangetoond, verplicht artikel 47 van het Handvest de lidstaten niet om opschortende werking te verlenen aan een krachtens de bepalingen van nationaal recht ingesteld beroep, zoals het onderhavige beroep in „judicial review”. Hieruit vloeit logischerwijs voort dat de termijn van zes maanden voor de overdracht van de persoon die om internationale bescherming verzoekt in casu begint te lopen op de datum waarop een beroep tegen een overdrachtsbesluit is verworpen.
102. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat artikel 47 van het Handvest zich er niet tegen verzet dat een lidstaat een overdrachtsbesluit uitvoert voordat er uitspraak is gedaan over het verzoek om uitoefening door die lidstaat van zijn discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening, of uitspraak is gedaan op een specifiek beroep in rechte dat krachtens bepalingen van nationaal recht is ingesteld tegen het antwoord op een dergelijk verzoek. In dat geval begint de in artikel 29, lid 1, eerste alinea, van de Dublin III-verordening gestelde termijn van zes maanden voor de overdracht van de persoon die om internationale bescherming verzoekt, te lopen op de datum waarop een beroep tegen een overdrachtsbesluit is verworpen.
C. Slotopmerkingen
103. Uit een door de Commissie verrichte en in 2016 gepubliceerde studie blijkt dat de Ierse autoriteiten toen al hun frustratie hadden geuit over de aanzienlijke toename van het aantal geschillen ten gevolge van artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening. Volgens deze autoriteiten werd deze bepaling op nationaal niveau opgevat als de invoering van een „vrijwel nieuwe procedure”, die een aanzienlijke administratieve belasting voor de nationale rechterlijke instanties tot gevolg had.(37)
104. Naar mijn mening kan artikel 17, lid 1, van de Dublin III-verordening niet aldus worden uitgelegd dat met deze bepaling een administratieve procedure kan worden vastgesteld die losstaat van de procedure die eindigt met de vaststelling van het overdrachtsbesluit. Integendeel, ik ben ervan overtuigd dat bij de Dublin III-verordening een rechtsregeling is ontworpen waarin geen enkele administratieve handeling die plaatsvindt na het overdrachtsbesluit de geldigheid van dit besluit kan aantasten.
105. Uit dit oogpunt lijken nationale bepalingen die de uitoefening van de uit de soevereiniteitsclausule voortvloeiende discretionaire bevoegdheid loskoppelen van het krachtens de Dublin III-verordening vastgestelde overdrachtsbesluit en die het mogelijk maken dat een verzoek om uitoefening van deze discretionaire bevoegdheid wordt ingediend en beoordeeld los van en na de vaststelling van een overdrachtsbesluit, de goede werking van de verordening in het algemeen te kunnen belemmeren, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen erkent.
106. Ik ben van mening dat de conclusie dat de lidstaten verplicht zijn te voorzien in een afzonderlijk rechtsmiddel tegen het besluit om al dan niet gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule niet alleen zou berusten op een onjuiste uitlegging van de relevante bepalingen van afgeleid recht, maar in de ogen van de lidstaten er ook toe zou leiden dat nationale wetgevingskeuzes die het aan het einde van het vorige punt genoemde gevolg kunnen hebben, zouden worden gevalideerd.
107. In dit verband wijs ik ter illustratie op artikel 26 van deze verordening.
108. Volgens dit artikel, dat deel uitmaakt van de procedurele waarborgen waarnaar in de Dublin III-verordening wordt verwezen, omvat de kennisgeving van het overdrachtsbesluit aan de betrokkene, indien van toepassing, een besluit om zijn verzoek om internationale bescherming niet te behandelen, zoals, naar mijn mening, een weigering om gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule. Het lijkt mij echter dat dit besluit niet kan worden meegedeeld in het kader van het overdrachtsbesluit indien het pas is genomen nadat het overdrachtsbesluit is vastgesteld. Bovendien zou in een dergelijk geval de informatie over de rechtsmiddelen die krachtens artikel 26, lid 2, van de Dublin III-verordening moet worden opgenomen in het meegedeelde besluit naar mijn mening noodzakelijkerwijs onvolledig zijn, aangezien deze niet de rechtsmiddelen zou kunnen omvatten die openstaan tegen de weigering om gebruik te maken van de soevereiniteitsclausule.
IV. Conclusie
109. In het licht van al het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de High Court te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 27, lid 1, van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend
moet in die zin worden uitgelegd dat
het de lidstaten niet verplicht te voorzien in een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen een besluit van een lidstaat om zijn discretionaire bevoegdheid uit te oefenen teneinde op grond van artikel 17, lid 1, van deze verordening de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming waartoe hij op grond van de in deze verordening vastgelegde criteria niet verplicht is, of om te weigeren om deze bevoegdheid uit te oefenen.
2) Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verzet zich er niet tegen dat een lidstaat een overdrachtsbesluit uitvoert voordat er uitspraak is gedaan over het verzoek om uitoefening door die lidstaat van zijn discretionaire bevoegdheid krachtens artikel 17, lid 1, van verordening nr. 604/2013, of uitspraak is gedaan op een specifiek beroep in rechte dat krachtens bepalingen van nationaal recht is ingesteld tegen het antwoord op een dergelijk verzoek. In dat geval begint de in artikel 29, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 604/2013 gestelde termijn van zes maanden voor de overdracht van de persoon die om internationale bescherming verzoekt, te lopen op de datum waarop een beroep tegen een overdrachtsbesluit is verworpen.”