РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
18 октомври 2011 година(*)
„Оценка на въздействието на проекти върху околната среда — Директива 85/337/ЕИО — Приложно поле — Понятие за отделен национален законодателен акт — Орхуска конвенция — Достъп до правосъдие по въпроси на околната среда — Обхват на правото да се обжалва законодателен акт“
По съединени дела C‑128/09—C‑131/09, C‑134/09 и C‑135/09
с предмет преюдициални запитвания, отправени на основание член 234 ЕО от Conseil d'État (Белгия) с актове от 27 и 31 март 2009 г., постъпили в Съда на 6, 9 и 10 април 2009 г., в рамките на производства по дела
Antoine Boxus,
Willy Roua (C‑128/09),
Guido Durlet и др. (C‑129/09),
Paul Fastrez,
Henriette Fastrez (C‑130/09),
Philippe Daras (C‑131/09),
Association des riverains et habitants des communes proches de l’aéroport BSCA (Brussels South Charleroi Airport) (ARACh) (C‑134/09 и C‑135/09),
Bernard Page (C‑134/09),
Léon L’Hoir,
Nadine Dartois (C‑135/09)
срещу
Région wallonne,
в присъствието на:
Société régionale wallonne du transport (SRWT) (C‑128/09 и C‑129/09),
Infrabel SA (C‑130/09 и C‑131/09),
Société wallonne des aéroports (SOWEAR) (C‑135/09),
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: г‑н V. Skouris, председател, г‑н A. Tizzano, г‑н J. N. Cunha Rodrigues, г‑н K. Lenaerts, г‑н J.‑C. Bonichot (докладчик), председатели на състави, г‑н K. Schiemann, г‑н E. Juhász, г‑н G. Arestis, г‑н A. Borg Barthet, г‑н M. Ilešič, г‑н Ал. Арабаджиев, г‑жа C. Toader, и г‑н J.‑J. Kasel, съдии,
генерален адвокат: г‑жа E. Sharpston,
секретар: г‑жа R. Şereş, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 юни 2010 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за г‑н Boxus, г‑н Roua, както и за г‑н Durlet и др., от адв. A. Kettels, Rechtsanwältin,
– за г‑н и г‑жа Fastrez, от адв. T. Vandenput, avocat,
– за Association des riverains et habitants des communes proches de l’aéroport BSCA (Brussels South Charleroi Airport) (ARACh), г‑н Page и г‑н L’Hoir, както и за г‑жа Dartois, от адв. A. Lebrun, avocat,
– за белгийското правителство, от г‑н T. Materne, в качеството на представител, подпомаган от адв. F. Haumont, avocat,
– за гръцкото правителство, от г‑н G. Karipsiadis, в качеството на представител,
– за италианското правителство, от г‑жа G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от г‑н G. Fiengo, avvocato dello Stato,
– за Европейската комисия, от г‑жа O. Beynet и г‑н J.‑B. Laignelot, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 19 май 2011 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалните запитвания се отнасят до тълкуването на членове 6 и 9 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, сключена на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 година (ОВ L 124, стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201, наричана по-нататък „Орхуската конвенция“), както и на членове 1, 5—8 и 10а от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ L 175, стр. 40; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 174), изменена с Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година (ОВ L 156, стр. 17; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 8 и поправка в ОВ L 298, 2007 г., стр. 23, наричана по-нататък „Директива 85/337“).
2 Запитванията са отправени в рамките на спорове на живеещите в близост до летища Liège-Bierset и Charleroi-Bruxelles Sud, както и до железопътната линия Bruxelles‑Charleroi с Région wallonne [Валонския регион] по повод разрешенията за осъществяване на строителни работи във връзка с тези съоръжения.
Правна уредба
Международно право
3 По силата на член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция определението на словосъчетанието „държавни органи“ „не включва органите или институциите, действащи в съдебно или законодателно качество“.
4 Член 6 от Орхуската конвенция гласи:
„1. Всяка страна:
a) прилага разпоредбите на този член по отношение на решенията за разрешаване на предлаганите дейности, изброени в Анекс I;
b) в съответствие с националното си законодателство прилага разпоредбите на този член и по отношение на решенията по предлагани дейности, които не са включени в Анекс I, но могат да имат значителен ефект върху околната среда; за тази цел страните определят дали предлаганата дейност е предмет на тези разпоредби; и
c) може да реши за всеки конкретен случай, ако това е предвидено в националното законодателство, да не прилага разпоредбите на този член към предлагани дейности, които обслужват целите на националната отбрана, ако страната счита, че прилагането им ще се отрази неблагоприятно на тези цели.
2. Заинтересованата общественост се информира чрез публична обява или индивидуално, на ранен етап от процедурата по вземане на решения за околната среда, по подходящ, своевременен и ефективен начин и относно:
a) предлаганата дейност и заявлението, по което ще се взема решение;
b) характера на възможните решения или проекторешението;
c) държавния орган, отговорен за вземане на решението;
d) предвижданата процедура, включително как и кога може да се предостави информация за:
i) началото на процедурата;
ii) възможностите за участие на обществеността;
iii) времето и мястото на предвиденото обществено обсъждане;
iv) държавния орган, от който може да се получи съответната информация, и мястото, където съответната информация е депозирана за разглеждане от обществеността;
v) съответния държавен орган или друг официален орган, на който могат да се подават коментари или въпроси, и графика за подаване на коментари или въпроси; и
vi) каква е наличната информация за околната среда във връзка с предлаганата [дейност]; и
e) това дали предлаганата дейност подлежи на процедура за оценка на въздействието върху околната среда на национално или трансгранично ниво.
3. Процедурите за обществено участие предвиждат разумни срокове за различните етапи, давайки достатъчно време за информиране на обществеността в съответствие с параграф 2 и за подготовка и ефективно участие на обществеността във вземането на решения за околната среда.
4. Всяка страна осигурява участието на обществеността на ранен етап, когато всички възможности са открити и може да се проведе ефективно обществено обсъждане.
[…]“
5 Член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция гласи:
„В рамките на своето национално законодателство всяка страна осигурява на членовете на заинтересованата общественост,
a) които имат достатъчен интерес, или
b) чието право е нарушено, ако административно-процесуалното право на страната го изисква като предпоставка, достъп до процедура за обжалване пред съда и/или друг законово установен независим и безпристрастен орган, за да оспорва по същество и от процедурна гледна точка законността на всяко решение, действие или пропуск в съответствие с разпоредбите на член 6 и в случаите, когато е предвидено от националното законодателство и без да се засяга прилагането на разпоредбите на параграф 3 по-долу, други разпоредби на тази конвенция.
Какво представлява достатъчен интерес и нарушение на дадено право се определя в съответствие с изискванията на националното право и съобразно целта за предоставяне на заинтересованата общественост на широк достъп до правосъдие в рамките на тази конвенция. За тази цел заинтересоваността на всяка неправителствена организация, отговаряща на условията, посочени в член 2, параграф 5, се счита за достатъчна за целите на точка а) по-горе. За тези организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат нарушени, за целите на точка b) по-горе.
Разпоредбите на този параграф не изключват възможността за предварителна процедура на обжалване пред административен орган и не засягат изискването за изчерпване на процедурите за обжалване по административен ред преди отнасянето към съда, когато съществува такова изискване в националното право.“
Право на Съюза
6 Съгласно член 1, параграф 2 от Директива 85/337 понятието „проект“ е дефинирано като „извършването на строителни работи или изграждане на инсталации или схеми“ или „друга намеса в естествената околна среда и ландшафта, включително добив на природни ресурси“. Понятието „разрешение за осъществяване“ е дефинирано като „решението на компетентния орган или власти, което дава право на възложителя да развива проекта“.
7 Член 1, параграф 5 от тази директива гласи:
„Настоящата директива не се прилага за проекти, [подробностите по които са] приети чрез отделен акт на националното законодателство, тъй като целите на настоящата директива, включително и предоставянето на информация, се постигат по законодателен път.“
8 Член 2, параграф 1 от директивата предвижда:
„Държавите членки предприемат всички необходими мерки, за да гарантират, че преди да бъдат одобрени, проектите, които биха могли да окажат съществено въздействие върху околната среда, inter alia поради своя характер, мащаби или местоположение, са предмет на изискването за получаване на [разрешение за осъществяване и за оценка относно тяхното въздействие] […]“
9 Член 5, параграф 4 от същата директива гласи:
„Държавите членки гарантират, ако това е необходимо, че който и да е орган, който притежава съответната информация […], предоставя тази информация на предприемача.“
10 Съгласно член 10а от Директива 85/337:
„Държавите членки гарантират, че в съответствие със съответната национална правна система членовете на заинтересованата общественост:
a) които имат [достатъчен] интерес, или […];
б) [чието право е нарушено, ако] административно-процесуалното право на държавата членка изисква това като предварително условие,
имат достъп до процедура за [обжалване] пред съд или друг независим и безпристрастен орган, установен по закон, [за да оспорват] материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на настоящата директива за участие на обществеността.
Държавите членки […] определят на какъв етап могат да се оспорват решения, действия или бездействия.
Какво представлява достатъчен интерес и накърняване на право се определя от държавите членки в съответствие с целта да се даде широк достъп до правосъдие на заинтересованата общественост. За тази цел интересите на всяка неправителствена организация, отговаряща на посочените в член 1, параграф 2 изисквания, се считат за достатъчни за целите на буква а) от настоящия член. [За] такива организации също се счита, че имат права, които могат да бъдат накърнени за целите на буква б) от настоящия член.
Разпоредбите на настоящия член не изключват възможността [за предварителна процедура по обжалване] пред административен орган и няма да повлияят на изискването за изчерпване на [процедурите за обжалване по административен ред] преди преминаването към съдебни процедури за [обжалване], ако съществува такова изискване съгласно националното право.
Всяка подобна процедура следва да бъде честна, справедлива, своевременна и да не бъде възпрепятстващо скъпа.
За да се увеличи ефект[ът] от разпоредбите на настоящия член, държавите членки гарантират, че на обществеността е предоставена практическата информация относно достъпа до административни и съдебни процедури за [обжалване].“
Национално право
11 Членове 6, 7, 9 и 14 от Декрета на Валонския парламент от 17 юли 2008 г. за някои разрешения, при които съществуват императивни съображения от обществен интерес (Moniteur belge, 25 юли 2008 г., стр. 38900), гласят:
„Член 6. С настоящото се ратифицира следното разрешение, за което са установени императивни съображения от обществен интерес:
– по отношение на действията и строителните работи, свързани с инфраструктурата и сградите за пътниците на регионални летища, Министерска заповед от 13 септември 2006 г. за предоставяне на разрешение за проектиране на Société régionale wallonne des Transports за удължаване на пистата на летище Liège-Bierset.
Член 7. С настоящото се ратифицира следното разрешение, за което са установени императивни съображения от обществен интерес:
– по отношение на действията и строителните работи, свързани с инфраструктурата и сградите за пътниците на регионални летища, разрешение за проектиране от 16 септември 2003 г., издадено от оправомощеното длъжностно лице в Генерална дирекция „Устройство на територията, жилищно настаняване и културно наследство“ в Charleroi на SA SOWAER за изпълнението на строителни работи по коригиране на течението на Tintia и изменяне на релефа на терена в североизточната част на зоната на летището.
[…]
Член 9. С настоящото се ратифицира следното разрешение, за което са установени императивни съображения от обществен интерес:
– по отношение на действията и строителните работи, свързани с инфраструктурата и сградите за пътниците на регионални летища, Министерска заповед от 27 юли 2005 г. относно екологично разрешение, издадено на SA SOWAER за експлоатация на летище Charleroi-Bruxelles Sud.
[…]
Член 14. С настоящото се ратифицира следното разрешение, за което са установени императивни съображения от обществен интерес:
– по отношение на регионалната експресна мрежа [RER], както и на свързаните с нея второстепенни обекти, подстъпи и свръзки, Министерска заповед от 9 февруари 2006 г. относно обединено разрешение, издадено на S.N.C.B. за строителство и експлоатация на трети и четвърти коловоз от железопътна линия Infrabel 124 Bruxelles-Charleroi в общини Waterloo, Braine-l’Alleud и Nivelles.“
12 От материалите по делото се установява, че по същество Conseil d’État е компетентен да се произнася по жалби за отмяна на административни и нормативни актове на административните органи, както и срещу административните актове на законодателните събрания или на техните органи.
13 За сметка на това той не може да разглежда жалбите срещу актове от законодателно естество.
14 Ратифицирането на разрешенията за строеж и на разрешенията за осъществяване на строителни работи с декрет на Валонския парламент им придава ранг на законодателство. Поради това Conseil d’État губи компетентност да разглежда жалби за отмяната на тези ратифицирани актове, които вече могат да се оспорват единствено пред Cour constitutionnelle [Конституционния съд], пред който обаче могат да се повдигат само определени правни основания.
Спорове по главното производство и преюдициални въпроси
15 Conseil d’État е сезиран с шест жалби, с които живеещите в близост до летища Liège-Bierset и Charleroi-Bruxelles Sud, както и до железопътната линия Bruxelles‑Charleroi оспорват редица разрешения и разрешения за осъществяване, издадени от компетентните административни органи за изпълнението на строителни работи или експлоатацията на съоръжения, свързани с тези летища и свръзките с тях.
16 Докато производствата по жалбите са все още висящи пред посочената юрисдикция, с Декрета на Валонския парламент от 17 юли 2008 г., който е законодателен акт, приет от Валонския парламент и санкциониран от правителството на Валонския регион, посочените разрешения и разрешения за осъществяване са „ратифицирани“, т.е. Валонският парламент ги потвърждава поради наличието на „императивни съображения от обществен интерес“.
17 Срещу този декрет в Cour constitutionnelle са подадени редица жалби за неговата отмяна.
18 По делото пред запитващата юрисдикция жалбоподателите посочват, че след като обжалваните административни актове се заменят с акт от законодателно естество, който може да бъде оспорван единствено пред Cour constitutionnelle, приемането на посочения декрет от 17 юли 2008 г. води до десезиране на Conseil d’État и ги лишава от интереса им, свързан с отмяната на тези актове. Освен това жалбата за отмяна до Cour constitutionnelle не била в съответствие с член 9 от Орхуската конвенция и с член 10а от Директива 85/337, тъй като посоченият съд упражнявал само ограничен контрол за законосъобразността на законодателните актове и следователно върху нарушаването на основните права, а не пълен контрол по същество относно спазването на всички националноправни разпоредби в областта на околната среда и приложимите процесуални норми.
19 При тези обстоятелства Conseil d’État решава да спре производството и да постави на Cour constitutionnelle различни преюдициални въпроси, свързани с конституционосъобразността на Декрета на Валонския парламент от 17 юли 2008 г., а на Съда — следните преюдициални въпроси, които отчасти съвпадат с отправените до Cour constitutionnelle и са идентични по всички дела, с които е сезирана запитващата юрисдикция:
„1) Може ли член [1, параграф 5] от Директива 85/337 […] да се тълкува в смисъл, че изключва от приложното си поле законодателство — като декрета на [Валонския парламент] от 17 юли 2008 г. […], — което посочва само, че „са установени императивни съображения от обществен интерес“ за предоставянето на разрешения за проектиране, екологични разрешения и обединени екологични разрешения за проектиране, свързани с изброени в него действия и дейности, и което „ратифицира“ разрешенията, за които е посочено, че „са установени императивни съображения от обществен интерес“?
2) Допускат ли членове 1, 5, 6, 7, 8 и 10а от Директива 85/337 […] правен режим, при който правото да се изпълни проект, предмет на оценка за въздействието, е предоставено със законодателен акт, неподлежащ на обжалване пред съд или друг установен със закон независим и безпристрастен орган, което да даде възможност да се оспори по същество и от процесуална гледна точка решението за предоставяне на право да се изпълни проектът?
3) Трябва ли член 9 от Орхуската конвенция […] да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да предвидят възможността за обжалване пред съд или друг установен със закон независим и безпристрастен орган, за да може да се оспорва законосъобразността — по какъвто и да е въпрос по същество или от процесуална гледна точка, свързан както с материалноправния, така и с процесуалноправния режим за разрешаване на проектите, предмет на оценка на въздействието — на решения, действия и пропуски, спрямо които се прилагат разпоредбите на член 6?
4) От гледна точка на Орхуската конвенция […] трябва ли член 10а от Директива 85/337 […] да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да предвидят възможността за обжалване пред съд или друг установен със закон независим и безпристрастен орган, за да може да се оспорва законосъобразността на решения, действия или бездействия по какъвто и да е въпрос по същество или от процесуална гледна точка, свързан както с материалноправния, така и с процесуалноправния режим за разрешаване на проектите, предмет на оценка на въздействието?“
20 С определение на председателя на Съда от 19 май 2009 г. дела C‑128/09—C‑131/09, C‑134/09 и C‑135/09 са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебното решение.
По преюдициалните въпроси
По допустимостта
21 Основната теза на белгийското правителство е, че преюдициалните запитвания са недопустими. То твърди, че в тях фактическата обстановка, правната уредба и мотивите на запитващата юрисдикция за отправяне на запитванията до Съда не са изложени в достатъчна степен, както и че поставените въпроси са хипотетични.
22 В това отношение следва да се напомни, че сезираната със спора национална юрисдикция, която единствено е пряко запозната с фактите в основата му и която трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално заключение, за да може да постанови решението си, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (вж. по-специално Решение от 15 декември 1995 г. по дело Bosman, C‑415/93, Recueil, стр. I‑4921, точка 59).
23 Въпреки това от постоянната практика на Съда следва, че необходимостта да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да е от полза за националния съд, изисква последният да определи фактическия и правен контекст, в който се вписват поставените от него въпроси, или най-малко да обясни фактическите хипотези, на които те се основават (вж. по-специално Решение от 26 януари 1993 г. по дело Telemarsicabruzzo и др., C‑320/90—C‑322/90, Recueil, стр. I‑393, точка 6).
24 В тази връзка предоставените с актовете за преюдициално запитване сведения служат не само да позволят на Съда да даде полезни отговори, но и да дадат на правителствата на държавите членки, както и на другите заинтересовани страни възможност да представят становища в съответствие с член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз. Съдът трябва да следи тази възможност да се спазва, предвид факта че по силата на тази разпоредба само актовете за преюдициално запитване се съобщават на заинтересованите страни, придружени от превод на официалния език или на официалните езици на всяка държава членка (вж. Решение от 1 април 1982 г. по дело Holdijk и др., 141/81—143/81, Recueil, стр. 1299, точка 6).
25 В случая, противно на твърденията на белгийското правителство, фактическата обстановка и правната уредба, представени в актовете за преюдициално запитване, изясняват мотивите, поради които запитващата юрисдикция отправя въпроси до Съда, както и обстоятелствата, позволяващи на правителствата на държавите членки и останалите заинтересувани лица да представят становища в съответствие с член 23 от Статута на Съда, а на Съда — да бъде полезен с отговора си на запитващата юрисдикция.
26 Действително посочената фактическа обстановка и правна уредба са достатъчни за изясняване на отправените от запитващата юрисдикция въпроси, които се отнасят до съвместимостта с правото на достъп до правосъдие, гарантирано както от Орхуската конвенция, така и от Директива 85/337, на акт с ранг на закон, чието приемане води до отпадане на възможността запитващата юрисдикция да разглежда спорове, с които вече е сезирана.
27 Съдържанието на становищата, представени пред Съда в рамките на настоящите дела, във всички случаи свидетелства за наличие на достатъчно информация относно фактическия и правен контекст, която е позволила на страните в главното производство и на другите заинтересовани страни надлежно да вземат отношение по поставените въпроси.
28 Освен това обстоятелството, че съгласно националното право приемането на Декрета на Валонския парламент от 17 юли 2008 г. води до лишаване на запитващата юрисдикция от компетентността ѝ да се произнесе във връзка с разглежданите в главното производство административни актове, обратно на поддържаното от белгийското правителство, не прави поставените въпроси хипотетични. Всъщност те имат за цел предварително да определят дали с оглед на посочените разпоредби от Орхуската конвенция и от правото на Съюза споменатият декрет е можел да доведе до отпадане на компетентността на Conseil d’État да постанови решение по делата, предмет на главното производство.
29 Накрая, що се отнася до довода, изведен от това, че запитващата юрисдикция не изяснявала причините, поради които не е изчакала Конституционният съд да се произнесе по други, отправени му от нея въпроси в рамките на същите дела, преди да сезира Съда, е достатъчно да се напомни, че съгласно посоченото в точка 25 от настоящото решение актовете за преюдициално запитване изясняват мотивите, поради които запитващата юрисдикция отправя въпроси до Съда.
30 При условията на евентуалност белгийското правителство повдига други възражения за недопустимост, изведени от липсата на каквото и да е двусмислие в значението и обхвата на разпоредбите, чието тълкуване е поискано, от липсата на релевантност на някои въпроси и накрая, от наличието на предходни решения на Съда относно обхвата на член 1, параграф 5 от Директива 85/337.
31 В това отношение следва да се напомни, че когато пред юрисдикцията, чиито актове съгласно вътрешното право не подлежат на обжалване по съдебен ред, се постави въпрос от правото на Съюза, тя трябва да изпълни задължението си за сезиране, освен ако установи, че повдигнатият въпрос е ирелевантен, разглежданата разпоредба от правото на Съюза вече е била предмет на тълкуване от Съда или правилното прилагане на правото на Съюза е толкова очевидно, че не оставя място за никакво основателно съмнение (вж. по-специално Решение от 6 октомври 1982 г. по дело Cilfit и др., 283/81, Recueil, стр. 3415, точка 21).
32 Същевременно от постоянната съдебна практика следва, че при всички случаи националните юрисдикции запазват пълна свобода да сезират Съда, ако считат това за уместно (вж. по-специално Решение по дело Cilfit и др., посочено по-горе, точка 15), без това дали разпоредбите, чието тълкуване е поискано, вече са били тълкувани от Съда или дали за тях може да се приеме, че не оставят място за никакво основателно съмнение, да води до отпадане на компетентността на Съда да се произнесе (в този смисъл вж. по-специално Решение от 2 април 2009 г. по дело Pedro IV Servicios, C‑260/07, Сборник, стр. I‑2437, точка 31).
33 Накрая, предвид актовете за запитване, не се установява, че отправените въпроси са ирелевантни с оглед на изхода на споровете, с които е сезирана запитващата юрисдикция. Съгласно посоченото в точка 28 от настоящото решение, тези въпроси имат за цел предварително да определят дали с оглед на посочените разпоредби от Орхуската конвенция и от правото на Съюза Декретът на Валонския парламент от 17 юли 2008 г. е можел да доведе до отпадане на компетентността на Conseil d’État да постанови решение по делата, предмет на главното производство.
34 От това следва, че преюдициалните запитвания са допустими.
По първия въпрос
35 С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 1, параграф 5 от Директива 85/337 трябва да се тълкува в смисъл, че от нейното приложно поле се изключва акт като Декрета на Валонския парламент от 17 юли 2008 г., който като придава ранг на закон, „ратифицира“ разрешения за проектиране, екологични разрешения или разрешения за дейности, предоставени по-рано от административния орган, за които е заявено, че „са установени императивни съображения от обществен интерес“.
36 От тази разпоредба следва, че когато целите на Директива 85/337, включително предоставянето на информация, се постигат по законодателен път, тази директива не се прилага за съответния проект (вж. Решение от 19 септември 2000 г. по дело Linster, C‑287/98, Recueil, стр. I‑6917, точка 51).
37 Тази разпоредба поставя изключването на проект от приложното поле на Директива 85/337 в зависимост от две условия. Първото условие изисква подробностите по проекта да са приети с отделен законодателен акт. Според второто целите на Директивата, включително предоставянето на информация, трябва да се постигат по законодателен път (вж. Решение от 16 септември 1999 г. по дело WWF и др., C‑435/97, Recueil, стр. I‑5613, точка 57).
38 Първото условие е свързано най-напред с приемането на проекта с отделен законодателен акт. Във връзка с това следва да се отбележи, че в член 1, параграф 2 от Директива 85/337 се съдържат определения за понятията „проект“ и „разрешение за осъществяване“. При това положение, за да попадне в приложното поле на член 1, параграф 5 от директивата, законодателният акт за приемане на проект трябва да бъде отделен и да има същите характеристики като разрешението за осъществяване. По-специално той трябва да предоставя на възложителя правото да осъществи проекта (вж. Решение по дело WWF и др., посочено по-горе, точка 58).
39 Освен това проектът трябва да е приет в подробности, т.е. по достатъчно точен и категоричен начин, така че законодателният акт за неговото приемане да включва — както разрешението за осъществяване, — след разглеждането им от законодателя, всички елементи на проекта, имащи отношение към оценката на въздействието върху околната среда (вж. Решение по дело WWF и др., посочено по-горе, точка 59). В този смисъл законодателният акт трябва да удостоверява, че целите на Директива 85/337 са били постигнати по отношение на съответния проект (вж. Решение по дело Linster, посочено по-горе, точка 56).
40 От това следва, че със законодателен акт не могат да се приемат подробностите по проект по смисъла на член 1, параграф 5 от Директива 85/337, когато той не съдържа елементите, необходими за оценка на въздействието на проекта върху околната среда, или изисква приемането на други актове, които да дадат право на възложителя да осъществи проекта (вж. Решение по дело WWF и др., посочено по-горе, точка 62 и Решение по дело Linster, посочено по-горе, точка 57).
41 Във връзка с второто условие от член 2, параграф 1 от Директива 85/337 следва, че нейна основна цел е да гарантира, че преди да бъдат одобрени, проектите, които биха могли да окажат съществено въздействие върху околната среда, inter alia поради своя характер, мащаби или местоположение, са предмет на изискването за оценка относно тяхното въздействие върху околната среда (вж. Решение по дело Linster, посочено по-горе, точка 52).
42 Освен това шесто съображение от Директива 85/337 уточнява, че оценяването трябва да се извърши на основата на подходяща информация, предоставена от възложителя, която може да се допълва от засегнатите от въпросния проект власти и лица (вж. Решение по дело WWF и др., посочено по-горе, точка 61 и Решение по дело Linster, посочено по-горе, точка 53).
43 Следователно към момента на приемане на проекта законодателят трябва да има на свое разположение достатъчно информация. От член 5, параграф 3 от Директива 85/337 и от приложение IV към нея следва, че информацията, която възложителят следва да предостави, включва най-малко описание на проекта, съдържащо информация относно обекта, плана и размерите, описание на мерките, които се предвижда да бъдат предприети с цел да се избегнат, намалят и при възможност да се коригират неблагоприятните резултати, както и данните, необходими за идентифициране и оценка на основните последствия от проекта върху околната среда (вж. Решение по дело Linster, посочено по-горе, точка 55).
44 С оглед на особеностите на процедурите за одобряване на планове в рамките на няколко етапа Директива 85/337 допуска един и същ проект да се одобрява с два националноправни акта, считани заедно за разрешение за осъществяване по смисъла на член 1, параграф 2 (вж. в този смисъл Решение от 4 май 2006 г. по дело Комисия/Обединеното кралство, C‑508/03, Recueil, стр. I‑3969, точка 102). Следователно при приемането на окончателния акт, с който се разрешава осъществяването на проект, законодателят може да се ползва от информацията, събрана в рамките на предходно административно производство.
45 Наличието на такова административно производство обаче не би могло да породи възможността да се счита, че подробностите по проекта са приети с отделен законодателен акт в съответствие с член 1, параграф 5 от Директива 85/337, ако този законодателен акт не отговаря на двете условия, припомнени в точка 37 от настоящото решение. В този смисъл законодателен акт, с който само и единствено се „ратифицира“ заварен административен акт, като същият се ограничава да посочи наличието на императивни съображения от обществен интерес, без преди това да е открита законодателна процедура по същество, позволяваща да се изпълнят тези условия, не може да се счита за отделен законодателен акт по смисъла на посочената разпоредба и следователно не е достатъчен за изключването на проект от приложното поле на Директива 85/337.
46 По-специално законодателен акт, приет без членовете на законодателния орган да са имали на разположение информацията, посочена в точка 43 от настоящото решение, не би могъл да попадне в приложното поле на член 1, параграф 5 от Директива 85/337.
47 Националният съд трябва да определи дали тези условия са били спазени. За целта той трябва да вземе предвид както съдържанието на приетия законодателен акт, така и законодателната процедура, довела до приемането му, в нейната цялост, и по-специално подготвителните актове и парламентарните обсъждания.
48 Поради това на първия въпрос следва да се отговори, че член 1, параграф 5 от Директива 85/337 трябва да се тълкува в смисъл, че от приложното поле на тази директива се изключват единствено проектите, подробностите по които са приети чрез отделен законодателен акт, така че целите на посочената директива да са били постигнати в рамките на законодателната процедура. Националният съд трябва да провери, че тези две условия са били изпълнени, отчитайки както съдържанието на приетия законодателен акт, така и законодателната процедура, довела до приемането му, в нейната цялост, и по-специално подготвителните актове и парламентарните обсъждания. В тази връзка законодателен акт, с който само и единствено се „ратифицира“ заварен административен акт, като същият законодателен акт се ограничава да посочи наличието на императивни съображения от обществен интерес, без преди това да е открита законодателна процедура по същество, позволяваща да се изпълнят тези условия, не може да се счита за отделен законодателен акт по смисъла на посочената разпоредба и следователно не е достатъчен за изключването на проект от приложното поле на Директива 85/337.
По втория, третия и четвъртия въпрос
49 С втория, третия и четвъртия въпрос, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 9 от Орхуската конвенция и член 10а от Директива 85/337 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правото да се развива проект, който попада в приложното им поле, да се предоставя със законодателен акт, срещу който националното право не предоставя възможност за обжалване по съдебен ред или пред друг установен със закон независим и безпристрастен орган, което да позволява този акт да се оспори по същество и от процесуална гледна точка.
50 От член 2, параграф 2 от Орхуската конвенция във връзка с членове 6 и 9 от нея, както и с член 1, параграф 5 от Директива 85/337 следва, че нито тази конвенция, нито тази директива се прилагат за проектите, приети със законодателен акт, отговарящ на условията, посочени в точка 37 от настоящото решение.
51 За останалите проекти, т.е. или приетите с акт, който не е от законодателно естество, или със законодателен акт, който не отговаря на тези условия, от самия текст на член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция и от член 10а от Директива 85/337 следва, че държавите трябва да предвидят възможност за обжалване, която позволява да се оспорват пред съд или друг независим и безпристрастен орган, установен по закон, материалната или процесуална законосъобразност на решения, действия или бездействия, които попадат в приложното поле съответно на член 6 от Орхуската конвенция или на Директива 85/337.
52 На основание на тяхната процесуална автономия и като спазват принципите на равностойност и ефективност, държавите членки разполагат със свобода на действие при прилагането на член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция и на член 10а от Директива 85/337. По-специално те следва да определят кой съд или независим и безпристрастен орган, установен по закон, е компетентен да разглежда жалбите, посочени в тези разпоредби, както и в съответствие с какви процесуални правила, стига посочените по-горе разпоредби да са били спазени.
53 Полезното действие на член 9 от Орхуската конвенция и на член 10а от Директива 85/337 обаче би отпаднало, ако единствено обстоятелството, че проектът е приет със законодателен акт, който не отговаря на условията по точка 37 от настоящото решение, водеше до пълно отпадане на възможността за обжалването му, позволяващо да се оспори неговата материална или процесуална законосъобразност по смисъла на тези текстове.
54 Изискванията, които произтичат от член 9 от Орхуската конвенция и от член 10а от Директива 85/337, предполагат в тази връзка, че когато проект, попадащ в приложното поле на член 6 от Орхуската конвенция или на Директива 85/337, се приеме със законодателен акт, въпросът дали този законодателен акт отговаря на условията, установени съгласно член 1, параграф 5 от тази директива и припомнени в точка 37 от настоящото решение, трябва да подлежи на контрол съгласно националните процесуални норми от страна на съд или независим и безпристрастен орган, установен по закон.
55 Ако срещу такъв акт не е предвидено никакво производство за обжалване с припомнените по-горе естество и обхват, всяка национална юрисдикция, която е сезирана в рамките на своята компетентност, следва да упражни описания в предходната точка контрол и въз основа на него да изведе съответните последици, като евентуално остави този законодателен акт без приложение.
56 В случая, ако запитващият съд установи, че Декретът на Валонския парламент от 17 юли 2008 г. не отговаря на условията, установени съгласно член 1, параграф 5 от Директива 85/337 и припомнени в точка 37 от настоящото решение, и ако се окаже, че съгласно приложимите национални норми няма юрисдикция или независим и безпристрастен орган, установен по закон, които да са компетентни да упражнят контрол върху материалната и процесуална валидност на този декрет, същият при това положение трябва да се счита за несъвместим с изискванията, произтичащи от член 9 от Орхуската конвенция и от член 10а от Директива 85/337. В такъв случай запитващата юрисдикция следва да го остави без приложение.
57 Следователно на втория, третия и четвъртия въпрос следва да се отговори, че член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция и член 10а от Директива 85/337 трябва да се тълкуват в смисъл, че:
– когато проект, който попада в приложното поле на тези разпоредби, е приет със законодателен акт, въпросът дали този законодателен акт отговаря на условията съгласно член 1, параграф 5 от тази директива, трябва съгласно националните процесуални норми да може да бъде отнесен до съд или до независим и безпристрастен орган, установен по закон,
– ако срещу такъв акт не е предвидено никакво производство за обжалване с припомнените по-горе естество и обхват, всяка национална юрисдикция, която е сезирана в рамките на своята компетентност, следва да упражни описания в предходното тире контрол и въз основа на него да изведе съответните последици, като евентуално остави този законодателен акт без приложение.
По съдебните разноски
58 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1) Член 1, параграф 5 от Директива 85/337/ЕИО на Съвета от 27 юни 1985 година относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда, изменена с Директива 2003/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 май 2003 година, трябва да се тълкува в смисъл, че от приложното поле на тази директива се изключват единствено проектите, подробностите по които са приети чрез отделен законодателен акт, така че целите на посочената директива да са били постигнати в рамките на законодателната процедура. Националният съд трябва да провери, че тези две условия са били изпълнени, отчитайки както съдържанието на приетия законодателен акт, така и законодателната процедура, довела до приемането му, в нейната цялост, и по-специално подготвителните актове и парламентарните обсъждания. В тази връзка законодателен акт, с който само и единствено се „ратифицира“ заварен административен акт, като същият законодателен акт се ограничава да посочи наличието на императивни съображения от обществен интерес, без преди това да е открита законодателна процедура по същество, позволяваща да се изпълнят тези условия, не може да се счита за отделен законодателен акт по смисъла на посочената разпоредба и следователно не е достатъчен за изключването на проект от приложното поле на Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35.
2) Член 9, параграф 2 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда, сключена на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейската общност с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 година, и член 10а от Директива 85/337, изменена с Директива 2003/35, трябва да се тълкуват в смисъл, че:
– когато проект, който попада в приложното поле на тези разпоредби, е приет със законодателен акт, въпросът дали този законодателен акт отговаря на условията съгласно член 1, параграф 5 от тази директива, трябва съгласно националните процесуални норми да може да бъде отнесен до съд или до независим и безпристрастен орган, установен по закон,
– ако срещу такъв акт не е предвидено никакво производство за обжалване с припомнените по-горе естество и обхват, всяка национална юрисдикция, която е сезирана в рамките на своята компетентност, следва да упражни описания в предходното тире контрол и въз основа на него да изведе съответните последици, като евентуално остави този законодателен акт без приложение.
Подписи