SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 18 de octubre de 2011 (*)
«Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos sobre el medio ambiente – Directiva 85/337/CEE – Ámbito de aplicación – Concepto de “acto legislativo nacional específico” – Convenio de Aarhus – Acceso a la justicia en materia de medio ambiente – Alcance del derecho a recurso contra un acto legislativo»
En los asuntos acumulados C‑128/09 a C‑131/09, C‑134/09 y C‑135/09,
que tienen por objeto sendas peticiones de decisión prejudicial planteadas, con arreglo al artículo 234 CE, por el Conseil d’État (Bélgica), mediante resoluciones de 27 y 31 de marzo de 2009, recibidas en el Tribunal de Justicia el 6, el 9 y el 10 de abril de 2009, en los procedimientos entre
Antoine Boxus,
Willy Roua (C‑128/09),
Guido Durlet y otros (C‑129/09),
Paul Fastrez,
Henriette Fastrez (C‑130/09),
Philippe Daras (C‑131/09),
Association des riverains et habitants des communes proches de l’aéroport BSCA (Brussels South Charleroi Airport) (ARACh) (C‑134/09 y C‑135/09),
Bernard Page (C‑134/09),
Léon L’Hoir,
Nadine Dartois (C‑135/09)
y
Région wallonne,
en el que participa:
Société régionale wallonne du transport (SRWT) (C‑128/09 y C‑129/09),
Infrabel SA (C‑130/09 y C‑131/09),
Société wallonne des aéroports (SOWAER) (C‑135/09),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts y J.‑C. Bonichot (Ponente), Presidentes de Sala, y los Sres. K. Schiemann, E. Juhász, G. Arestis, A. Borg Barthet, M. Ilešič y A. Arabadjiev, la Sra. C. Toader y el Sr. J.‑J. Kasel, Jueces;
Abogado General: Sra. E. Sharpston;
Secretaria: Sra. R. Şereş, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 8 de junio de 2010;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de los Sres. Boxus, Roua y Durlet y otros, por la Sra. A. Kettels, Rechtsanwältin;
– en nombre del Sr. y la Sra. Fastrez, por Me T. Vandenput, avocat;
– en nombre de la Association des riverains et habitants des communes proches de l’aéroport BSCA (Brussels South Charleroi Airport) (ARACh), de los Sres. Page y L’Hoir y de la Sra. Dartois, por Me A. Lebrun, avocat;
– en nombre del Gobierno belga, por el Sr. T. Materne, en calidad de agente, asistido por Me F. Haumont, avocat;
– en nombre del Gobierno griego, por el Sr. G. Karipsiadis, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno italiano, por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por el Sr. G. Fiengo, avvocato dello Stato;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. O. Beynet y el Sr. J.‑B. Laignelot, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 19 de mayo de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación de los artículos 6 y 9 del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, celebrado el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO L 124, p. 1; en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), y de los artículos 1, 5 a 8 y 10 bis de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9), en su versión modificada por la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003 (DO L 156, p. 17) (en lo sucesivo, Directiva «85/337»).
2 Estas peticiones se presentaron en el marco de una serie de litigios suscitados entre residentes en zonas colindantes con los aeropuertos de Lieja‑Bierset y Charleroi‑Bruselas Sur y con la línea de ferrocarril Bruselas‑Charleroi, y la Région wallonne, a propósito de determinadas licencias de obras relativas a dichas instalaciones.
Marco jurídico
Derecho internacional
3 En virtud del artículo 2, apartado 2, del Convenio de Aarhus, la definición que en él se da de la expresión «autoridad pública» «no engloba a los órganos o instituciones que actúan en ejercicio de poderes […] legislativos».
4 El artículo 6 del Convenio de Aarhus establece que:
«1. Cada Parte:
a) aplicará las disposiciones del presente artículo cuando se trate de autorizar o no actividades propuestas de las enumeradas en el anexo I;
b) aplicará también las disposiciones del presente artículo, de conformidad con su derecho interno, cuando se trate de adoptar una decisión respecto de actividades propuestas no enumeradas en el anexo I que puedan tener un efecto importante sobre el medio ambiente. Las Partes determinarán en cada caso si la actividad propuesta entra en el ámbito de estas disposiciones, y
c) podrán decidir caso por caso, si el derecho interno lo prevé, no aplicar las disposiciones del presente artículo a las actividades propuestas que respondan a las necesidades de la defensa nacional si la Parte considera que esta aplicación iría en contra de esas necesidades.
2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:
a) la actividad propuesta, incluida la solicitud correspondiente respecto de la que se adoptará una decisión;
b) la naturaleza de las decisiones o del proyecto de decisión que podrían adoptarse;
c) la autoridad pública encargada de tomar la decisión;
d) el procedimiento previsto, incluidas, en los casos en que estas informaciones puedan facilitarse:
i) la fecha en que comenzará el procedimiento,
ii) las posibilidades que se ofrecen al público de participar en el mismo,
iii) la fecha y el lugar de toda audiencia pública prevista,
iv) la autoridad pública a la que quepa dirigirse para obtener informaciones pertinentes y ante la que se hayan depositado esas informaciones para que el público pueda examinarlas,
v) la autoridad pública o cualquier otro organismo público competente al que puedan dirigirse observaciones o preguntas y el plazo previsto para la comunicación de observaciones o preguntas,
vi) la indicación de las informaciones sobre el medio ambiente relativas a la actividad propuesta que estén disponibles;
e) el hecho de que la actividad sea objeto de un procedimiento de evaluación del impacto nacional o transfronterizo sobre el medio ambiente.
3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se establecerán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el apartado 2 más arriba y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia medioambiental.
4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones sean aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.
[…]»
5 El artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus dispone:
«Cada Parte velará, en el marco de su legislación nacional, por que los miembros del público interesado:
a) que tengan un interés suficiente o, en su caso,
b) que invoquen la lesión de un derecho, cuando el Código de procedimiento administrativo de una Parte imponga tal condición, podrán interponer recurso ante un órgano judicial u otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6 y, si el derecho interno lo prevé y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 más abajo, de otras disposiciones pertinentes del presente Convenio.
Lo que constituye interés suficiente y lesión de un derecho se determinará con arreglo a las disposiciones del derecho interno y conforme al objetivo de conceder al público interesado un amplio acceso a la justicia en el marco del presente Convenio. A tal efecto, el interés de toda organización no gubernamental que cumpla las condiciones previstas en el artículo 2, apartado 5, se considerará suficiente en el sentido de la letra a). Se considerará igualmente que esas organizaciones tienen derechos que podrían ser lesionados en el sentido de la letra b) anterior.
Las disposiciones del presente apartado 2 no excluyen la posibilidad de presentar un recurso preliminar ante una autoridad administrativa ni eximen de la obligación de agotar las vías de recurso administrativo antes de entablar un procedimiento judicial cuando el derecho interno imponga tal obligación.»
Derecho de la Unión
6 El artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337 define el concepto de «proyecto» como «la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras» o bien «otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo». El concepto de «autorización» se define como «la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al [titular del proyecto] el derecho a realizar el proyecto».
7 El artículo 1, apartado 5, de dicha Directiva dispone:
«La presente Directiva no se aplicará a los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo nacional específico, dado que los objetivos perseguidos por la presente Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, se consiguen a través del procedimiento legislativo.»
8 El artículo 2, apartado 1, de la Directiva prescribe:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos […]».
9 El artículo 5, apartado 4, de la misma Directiva señala:
«En caso necesario, los Estados miembros asegurarán que cualquier autoridad que posea información pertinente […] la pondrá a disposición del [titular del proyecto].»
10 A tenor del artículo 10 bis de la Directiva 85/337:
«Los Estados miembros garantizarán que, de conformidad con su Derecho interno, los miembros del público interesado:
a) que tengan un interés suficiente, o subsidiariamente;
b) que sostengan el menoscabo de un derecho, cuando la legislación en materia de procedimiento administrativo de un Estado miembro lo imponga como requisito previo,
tengan la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que caigan dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público de la presente Directiva.
Los Estados miembros determinarán la fase en la que pueden impugnarse tales decisiones, acciones u omisiones.
Los Estados miembros determinarán, de manera coherente con el objetivo de facilitar al público interesado un amplio acceso a la justicia, lo que constituya el interés suficiente y el menoscabo de un derecho. Se considerará que toda organización no gubernamental que cumple los requisitos contemplados en el apartado 2 del artículo 1 tiene siempre el interés suficiente a efectos de la letra a) del presente artículo o acredita el menoscabo de un derecho a efectos de la letra b).
Las disposiciones del presente artículo no excluirán la posibilidad de un procedimiento de recurso previo ante una autoridad administrativa y no afectarán al requisito de agotamiento de los recursos administrativos previos al recurso a la vía judicial, cuando exista dicho requisito con arreglo a la legislación nacional.
Todos y cada uno de los procedimientos de recurso anteriormente enunciados serán justos y equitativos, estarán sometidos al criterio de celeridad y no serán excesivamente onerosos.
Para aumentar la eficacia de lo dispuesto en el presente artículo, los Estados miembros garantizarán que se ponga a disposición del público la información práctica relativa a los procedimientos de recurso tanto administrativos como judiciales.»
Derecho nacional
11 Los artículos 6, 7, 9 y 14 del décret du Parlement wallon du 17 juillet 2008 relatif à quelques permis pour lesquels il existe des motifs impérieux d’intérêt général (Decreto del Parlamento valón de 17 de julio de 2008 sobre varias autorizaciones para las que existen razones imperiosas de interés general) (Moniteur belge de 25 de julio de 2008, p. 38900) disponen:
«Art. 6. Se ratifica la autorización que sigue, respecto de la cual se han acreditado razones imperiosas de interés general:
– en lo que respecta a las actuaciones y obras de acondicionamiento de las infraestructuras y edificios de aeropuertos regionales, la Orden Ministerial de 13 de septiembre de 2006, por la que se concede una licencia urbanística a la Société régionale wallonne des Transports para la ampliación de la pista del aeropuerto de Lieja‑Bierset.
Art. 7. Se ratifica la autorización que sigue, respecto de la cual se han acreditado razones imperiosas de interés general:
– en lo que respecta a las actuaciones y obras de acondicionamiento de las infraestructuras y edificios de aeropuertos regionales, la licencia urbanística expedida el 16 de septiembre de 2003 por el funcionario delegado de la Direction générale d’aménagement du territoire, du logement et du patrimoine de Charleroi a la SA SOWAER para la realización de las obras de soterramiento del río Tintia y la modificación del relieve del suelo en la parte noroeste de la zona aeroportuaria
[...]
Art. 9. Se ratifica la autorización que sigue, respecto de la cual se han acreditado razones imperiosas de interés general:
– en lo que respecta a las actuaciones y obras de acondicionamiento de las infraestructuras y edificios de aeropuertos regionales, la Orden ministerial de 27 de julio de 2005 relativa a la licencia medioambiental expedida a la SA SOWAER para la explotación del aeropuerto de Charleroi‑Bruselas Sur.
[...]
Art. 14. Se ratifica la autorización que sigue, respecto de la cual se han acreditado razones imperiosas de interés general:
– en lo que respecta a la red RER así como a las dependencias, el acceso y el servicio relacionados con la misma, la Orden Ministerial de 9 de febrero de 2006 relativa a la licencia única expedida a la SNCB para la construcción y explotación de una tercera y cuarta vías en la línea Infrabel 124 Bruselas‑Charleroi en los municipios de Waterloo, Braine‑l’Alleud y Nivelles.»
12 De los autos se desprende, en lo fundamental, que el Conseil d’État es competente para resolver los recursos de anulación interpuestos contra actos administrativos y reglamentos de las autoridades administrativas y contra actos administrativos de las asambleas legislativas o de sus órganos.
13 En cambio, carece de competencia para conocer de los recursos interpuestos contra actos de carácter legislativo.
14 Pues bien, la ratificación, mediante decreto del Parlamento valón, de las licencias urbanísticas y de obras confiere a éstas valor legislativo. En consecuencia, el Conseil d’État deja de ser competente para conocer de los recursos de anulación interpuestos contra estos actos ratificados, que sólo pueden ya impugnarse ante la Cour constitutionnelle, si bien amparándose únicamente en determinados motivos.
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
15 El Conseil d’État conoce de seis recursos mediante los cuales un grupo de residentes en zonas colindantes con los aeropuertos de Lieja‑Bierset y Charleroi‑Bruselas Sur y con la línea de ferrocarril Bruselas‑Charleroi impugnaron una serie de licencias y autorizaciones aprobadas por las autoridades administrativas competentes para la ejecución de obras o la explotación de instalaciones relacionadas con esos aeropuertos y con el servicio de los mismos.
16 Mientras dichos recursos se hallaban pendientes ante el mencionado órgano jurisdiccional, el Decreto del Parlamento valón de 17 de julio de 2008, que es un acto legislativo aprobado por el Parlamento valón y sancionado por el Gobierno de la Región valona, «ratificó» esas licencias y autorizaciones, es decir, que las confirmó atendiendo a «razones imperiosas de interés general».
17 Este Decreto fue objeto de varios recursos de anulación ante la Cour constitutionnelle.
18 En el procedimiento sustanciado ante el órgano jurisdiccional remitente, los demandantes han alegado que puesto que un acto de carácter legislativo sustituyó a los actos administrativos impugnados y dicho acto únicamente puede impugnarse ante la Cour constitutionnelle, la aprobación del referido Decreto de 17 de julio de 2008 tiene como efecto sustraer los recursos a la competencia del Conseil d’État y privarles de su interés en la anulación de dichos actos. Además, según ellos, el recurso de anulación ante la Cour constitutionnelle no se ajusta al artículo 9 del Convenio de Aarhus y al artículo 10 bis de la Directiva 85/337, puesto que dicho órgano jurisdiccional únicamente ejerce un control limitado sobre la constitucionalidad de los actos legislativos y, por ende, sobre la violación de los derechos fundamentales y no un control completo sobre el fondo, en cuanto a la observancia de todas las disposiciones del Derecho nacional en materia de medio ambiente, y sobre las normas de procedimiento aplicables.
19 En este contexto, el Conseil d’État decidió suspender el procedimiento y plantear a la Cour Constitutionnelle diversas cuestiones prejudiciales relativas a la constitucionalidad del Decreto del Parlamento valón de 17 de julio de 2008 y al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes, parcialmente coincidentes con las planteadas a la Cour Constitutionnelle e idénticas en todos los asuntos de que conoce el órgano jurisdiccional remitente:
«1) ¿Puede interpretarse el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337 […] en el sentido de que excluye de su ámbito de aplicación una normativa –tal como el Decreto [del Parlamento valón] de 17 de julio de 2008 […]– que se limita a afirmar que “se han acreditado razones imperiosas de interés general” para la concesión de los permisos de urbanismo, de los permisos de medio ambiente y de los permisos conjuntos relativos a los actos y obras que enumera y que “ratifica” permisos para los que afirma que “se han acreditado razones imperiosas de interés general”?
2) ¿Se oponen los artículos 1, 5, 6, 7, 8 y 10 bis de la Directiva 85/337 […], a un régimen jurídico en el que el derecho a realizar un proyecto sujeto a evaluación de las repercusiones se otorga mediante un acto legislativo contra el cual no cabe un recurso ante un órgano jurisdiccional o ante otro organismo independiente e imparcial establecido por la ley, recurso que permita impugnar, en cuanto al fondo y al procedimiento seguido, la decisión que da derecho a realizar el proyecto?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 9 del Convenio de Aarhus […] en el sentido de que impone a los Estados miembros la obligación de permitir la interposición de un recurso ante un órgano jurisdiccional o ante otro organismo independiente e imparcial establecido por la ley para poder impugnar la legalidad, en relación con cualquier cuestión de fondo o de procedimiento tanto del régimen material como del régimen de procedimiento de autorización de los proyectos sometidos a evaluación de las repercusiones, de las decisiones, de los actos u omisiones que entren dentro del ámbito de aplicación del artículo 6?
4) Habida cuenta del Convenio de Aarhus […], ¿debe interpretarse el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 […] en el sentido de que impone a los Estados miembros la obligación de permitir la interposición de un recurso ante un órgano jurisdiccional o ante otro organismo independiente e imparcial establecido por la ley para poder impugnar la legalidad de las decisiones, de los actos u omisiones, en relación con cualquier cuestión de fondo o de procedimiento tanto del régimen material como del régimen de procedimiento de autorización de los proyectos sometidos a evaluación de las repercusiones?»
20 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 2009, se acordó la acumulación de los asuntos C‑128/09 a C‑131/09, C‑134/09 y C‑135/09 a efectos de las fases escrita y oral y de la sentencia.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad
21 El Gobierno belga sostiene, con carácter principal, que las peticiones de decisión prejudicial son inadmisibles. Afirma que tales peticiones no exponen suficientemente el marco fáctico y normativo ni los motivos que llevan al órgano jurisdiccional remitente a interrogar al Tribunal de Justicia, y que las cuestiones planteadas son, además, hipotéticas.
22 Ha de recordarse, sobre este punto, que corresponde al órgano jurisdiccional nacional que conoce del litigio, único que tiene conocimiento directo de los hechos que dieron lugar al mismo y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por tanto, cuando las cuestiones planteadas versan sobre la interpretación del Derecho de la Unión, en principio el Tribunal de Justicia está obligado a pronunciarse (véase, en particular, la sentencia de 15 de diciembre de 1995, Bosman y otros, C‑415/93, Rec. p. I‑4921, apartado 59).
23 No obstante, se desprende de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que la necesidad de llegar a una interpretación del Derecho de la Unión útil para el juez nacional exige que éste defina el marco fáctico y normativo en que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los presupuestos en que se basan tales cuestiones (véase, en particular, la sentencia de 26 de enero de 1993, Telemarsicabruzzo y otros, C‑320/90 a C‑322/90, Rec. p. I‑393, apartado 6).
24 A este respecto, la información facilitada en las resoluciones de remisión no sólo sirve para permitir al Tribunal de Justicia dar respuestas útiles, sino también para ofrecer a los Gobiernos de los Estados miembros y a los demás interesados la posibilidad de presentar observaciones de conformidad con el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Incumbe al Tribunal de Justicia velar por que se salvaguarde esta posibilidad, teniendo en cuenta que, con arreglo a la citada disposición, a las partes interesadas solo se les notifican las resoluciones de remisión, acompañadas de una traducción a la lengua oficial o las lenguas oficiales de cada Estado miembro (véase la sentencia de 1 de abril de 1982, Holdijk y otros, 141/81 a 143/81, Rec. p. 1299, apartado 6).
25 En este caso, y contrariamente a lo que afirma el Gobierno belga, el marco fáctico y normativo, tal como se expone en las resoluciones de remisión, aporta la motivación que lleva al órgano jurisdiccional remitente a interrogar al Tribunal de Justicia, así como los datos que permiten a los Gobiernos de los Estados miembros y a las demás partes interesadas presentar observaciones con arreglo al artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia, y a éste dar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente.
26 En efecto, dicho marco fáctico y normativo basta para esclarecer las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente, que se refieren a la compatibilidad con el derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado tanto por el Convenio de Aarhus como por la Directiva 85/337, de un acto con valor legislativo cuya adopción tiene como consecuencia que el órgano jurisdiccional remitente no pueda ya conocer de los litigios pendientes ante él.
27 El contenido de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia en el marco de los presentes asuntos demuestra, en cualquier caso, que la información sobre el contexto fáctico y jurídico es suficiente, ya que ha permitido a las partes del litigio principal y a los demás interesados pronunciarse de manera útil sobre las cuestiones planteadas.
28 Por otra parte, la circunstancia de que, en virtud del Derecho nacional, la adopción del Decreto del Parlamento valón de 17 de julio de 2008 produjese el efecto de privar al órgano jurisdiccional remitente de su competencia para conocer de los actos administrativos que son objeto del procedimiento principal no tiene como consecuencia, contrariamente a lo que afirma el Gobierno belga, que las cuestiones planteadas sean hipotéticas. En efecto, éstas tienen por objeto determinar previamente si dicho Decreto pudo, con arreglo a las disposiciones mencionadas del Convenio de Aarhus y del Derecho de la Unión, producir el efecto de privar al Conseil d’État de su competencia para conocer de los procedimientos principales.
29 Por último, en cuanto a la alegación de que el órgano jurisdiccional remitente no explica las razones por las que no ha esperado, para someter el asunto al Tribunal de Justicia, a que la Cour constitutionnelle se pronuncie sobre otras cuestiones que le ha planteado en el marco de los mismos asuntos, basta recordar que, como se indica en el apartado 25 de la presente sentencia, las resoluciones de remisión aportan los motivos que han llevado al órgano jurisdiccional remitente a interrogar al Tribunal de Justicia.
30 El Gobierno belga plantea, con carácter subsidiario, otras excepciones de inadmisibilidad basadas en que el sentido y alcance de las disposiciones cuya interpretación se solicita son inequívocos, en que algunas cuestiones no son pertinentes y, por último, en que el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance del artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337.
31 A este respecto, debe recordarse que un órgano jurisdiccional cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, cuando se suscita ante él una cuestión de Derecho de la Unión, ha de dar cumplimiento a su obligación de someter dicha cuestión al Tribunal de Justicia, a menos que haya comprobado que la cuestión suscitada no es pertinente, o que la disposición de Derecho de la Unión de que se trata fue ya objeto de interpretación por el Tribunal de Justicia, o que la correcta aplicación del Derecho de la Unión se impone con tal evidencia que no deja lugar a duda razonable alguna (véase, en particular, la sentencia de 6 de octubre de 1982, Cilfit y otros, 283/81, Rec. p. 3415, apartado 21).
32 No obstante, resulta de una reiterada jurisprudencia que los órganos jurisdiccionales nacionales conservan, en cualquier caso, plena libertad para someter la cuestión al Tribunal de Justicia si lo consideran oportuno (véase, en particular, la sentencia Cilfit y otros, antes citada, apartado 15), sin que el hecho de que las disposiciones cuya interpretación se solicita hayan sido ya interpretadas por el Tribunal de Justicia o pueda considerarse que no dejan lugar a duda razonable alguna tenga como consecuencia que el Tribunal de Justicia sea incompetente para pronunciarse (véase, en este sentido, en particular, la sentencia de 2 de abril de 2009, Pedro IV Servicios, C‑260/07, Rec. p. I‑2437, apartado 31).
33 Por último, a la vista de las resoluciones de remisión no se pone de manifiesto que las cuestiones planteadas no sean pertinentes para la solución de los litigios de que conoce el órgano jurisdiccional remitente. Como se ha indicado en el apartado 28 de la presente sentencia, tales cuestiones tienen por objeto determinar previamente si el Decreto del Parlamento valón de 17 de julio de 2008 pudo, con arreglo a las disposiciones mencionadas del Convenio de Aarhus y del Derecho de la Unión, producir el efecto de privar al Conseil d’État de su competencia para conocer de los procedimientos principales.
34 Por consiguiente, las peticiones de decisión prejudicial son admisibles.
Sobre la primera cuestión
35 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en lo sustancial, si el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337 debe interpretarse en el sentido de que está excluido del ámbito de aplicación de dicha Directiva un acto, como el Decreto del Parlamento valón de 17 de julio de 2008, que «ratifica», confiriéndoles valor legislativo, determinadas licencias urbanísticas, medioambientales o de obras previamente concedidas por la autoridad administrativa y respecto a las que se afirma que «se han acreditado razones imperiosas de interés general».
36 De la referida disposición se desprende que, cuando los objetivos de la Directiva 85/337, incluido el de la disponibilidad de informaciones, se alcanzan a través de un procedimiento legislativo, la Directiva no se aplica al proyecto de que se trate (véase la sentencia de 19 de septiembre de 2000, Linster, C‑287/98, Rec. p. I‑6917, apartado 51).
37 Dicha disposición sujeta a dos requisitos la exclusión de un proyecto del ámbito de aplicación de la Directiva 85/337. El primero es que se trate de un proyecto detallado adoptado mediante un acto legislativo específico. El segundo es que se alcancen los objetivos de la Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, a través del procedimiento legislativo (véase la sentencia de 16 de septiembre de 1999, WWF y otros, C‑435/97, Rec. p. I‑5613, apartado 57).
38 En cuanto al primero de estos requisitos, implica en primer lugar que el proyecto se adopte mediante un acto legislativo específico. A este respecto, ha de señalarse que los conceptos de «proyecto» y de «autorización» se definen en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337. Por lo tanto, para entrar dentro del ámbito de aplicación del artículo 1, apartado 5, de dicha Directiva, un acto legislativo por el que se adopte un proyecto debe ser específico y presentar las mismas características que esa autorización. Debe, en particular, conferir al titular del proyecto el derecho a realizarlo (véase la sentencia WWF y otros, antes citada, apartado 58).
39 El proyecto debe además adoptarse en detalle, a saber, de manera suficientemente precisa y definitiva, de suerte que el acto legislativo que lo adopte contenga, al igual que una autorización, todos los datos pertinentes para la evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, una vez tomados en consideración por el legislador (véase la sentencia WWF y otros, antes citada, apartado 59). El acto legislativo debe, pues, acreditar que los objetivos de la Directiva 85/337 se han alcanzado en lo que respecta al proyecto en cuestión (véase la sentencia Linster, antes citada, apartado 56).
40 De ello se deduce que no cabe considerar que un acto legislativo adopte un proyecto detallado, a efectos del artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337, cuando no contenga los datos necesarios para la evaluación de las repercusiones de dicho proyecto sobre el medio ambiente, o requiera la adopción de otros actos para conferir al titular del proyecto el derecho a realizarlo (véanse las sentencias, antes citadas, WWF y otros, apartado 62, y Linster, apartado 57).
41 Por lo que respecta al segundo requisito, resulta del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337 que el objetivo esencial de ésta consiste en garantizar que, antes de concederse una autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones sobre el medio ambiente (véase la sentencia Linster, antes citada, apartado 52).
42 El sexto considerando de la Directiva 85/337 precisa además que la evaluación debe efectuarse tomando como base la información apropiada proporcionada por el titular del proyecto y eventualmente completada por las autoridades y por el público interesado en el proyecto (véanse las sentencias, antes citadas, WWF y otros, apartado 61, y Linster, apartado 53).
43 Por consiguiente, el legislador debe disponer de información suficiente en el momento de aprobar el proyecto. Resulta del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 85/337 y de su anexo IV que la información que el titular del proyecto debe proporcionar contendrá al menos una descripción del proyecto que incluya información relativa a su emplazamiento, diseño y tamaño, una descripción de las medidas previstas para evitar, reducir, y, si fuera posible, compensar, los efectos adversos significativos, así como los datos requeridos para identificar y evaluar los principales efectos que el proyecto pueda tener en el medio ambiente (véase la sentencia Linster, antes citada, apartado 55).
44 Teniendo en cuenta las características de los procedimientos de aprobación de un plan en varias fases, la Directiva 85/337 no se opone a que un mismo proyecto sea aprobado mediante dos actos de Derecho nacional, considerados conjuntamente como una autorización en el sentido de su artículo 1, apartado 2 (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de mayo de 2006, Comisión/Reino Unido, C‑508/03, Rec. p. I‑3969, apartado 102). Por consiguiente, el legislador puede, al adoptar el acto final de autorización de un proyecto, servirse de la información recopilada en el marco de un procedimiento administrativo previo.
45 La existencia de un procedimiento administrativo de este tipo no puede sin embargo tener como consecuencia que un proyecto pueda considerarse un proyecto detallado adoptado mediante un acto legislativo específico, conforme al artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337, si dicho acto legislativo no cumple los dos requisitos a que se ha hecho referencia en el apartado 37 de la presente sentencia. Así, un acto legislativo que no haga sino «ratificar» pura y simplemente un acto administrativo preexistente, limitándose a invocar la existencia de razones imperiosas de interés general sin la previa apertura de un procedimiento legislativo de fondo que permita cumplir dichos requisitos, no puede considerarse un acto legislativo específico en el sentido de la citada disposición y por lo tanto no basta para excluir un proyecto del ámbito de aplicación de la Directiva 85/337.
46 En particular, un acto legislativo adoptado sin que los miembros del órgano legislativo hayan tenido a su disposición la información mencionada en el apartado 43 de la presente sentencia no puede estar comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337.
47 Corresponde al juez nacional determinar si se han cumplido estos requisitos. A tal efecto, debe tener en cuenta tanto el contenido del acto legislativo adoptado como el conjunto del procedimiento legislativo que condujo a su adopción, y en particular los trabajos preparatorios y los debates parlamentarios.
48 Procede, por lo tanto, responder a la primera cuestión que el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337 debe interpretarse en el sentido de que únicamente están excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo específico, de forma que los objetivos de dicha Directiva se hayan alcanzado mediante el procedimiento legislativo. Corresponde al juez nacional comprobar que se han cumplido estos dos requisitos, teniendo en cuenta tanto el contenido del acto legislativo adoptado como el conjunto del procedimiento legislativo que condujo a su adopción, y en particular los trabajos preparatorios y los debates parlamentarios. A este respecto, un acto legislativo que no haga sino «ratificar» pura y simplemente un acto administrativo preexistente, limitándose a invocar la existencia de razones imperiosas de interés general sin la previa apertura de un procedimiento legislativo de fondo que permita cumplir dichos requisitos, no puede considerarse un acto legislativo específico en el sentido de la citada disposición y por lo tanto no basta para excluir un proyecto del ámbito de aplicación de la Directiva 85/337.
Sobre las cuestiones segunda a cuarta
49 Mediante sus cuestiones segunda a cuarta, que conviene examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en lo sustancial, si los artículos 9 del Convenio de Aarhus y 10 bis de la Directiva 85/337 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que el derecho a realizar un proyecto comprendido en su ámbito de aplicación se confiera mediante un acto legislativo contra el cual el Derecho nacional no contemple recurso alguno ante un órgano jurisdiccional u otro órgano independiente e imparcial establecido por la Ley que permita impugnar dicho acto en cuanto al fondo y al procedimiento.
50 Se desprende del artículo 2, apartado 2, en relación con los artículos 6 y 9 del Convenio de Aarhus, así como del artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337 que ni dicho Convenio ni la Directiva se aplican a los proyectos adoptados mediante un acto legislativo que se ajuste a los requisitos a que se ha hecho referencia en el apartado 37 de la presente sentencia.
51 Para los demás proyectos, es decir, aquellos que se adopten bien mediante un acto que no sea de carácter legislativo, bien mediante un acto legislativo que no se ajuste a dichos requisitos, se deduce de la propia letra del artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus y del artículo 10 bis de la Directiva 85/337 que los Estados deben contemplar la posibilidad de un recurso que permita impugnar, ante un tribunal de justicia u otro órgano independiente e imparcial establecido por la Ley, la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de las decisiones, acciones u omisiones comprendidas dentro del ámbito de aplicación del artículo 6 del Convenio de Aarhus o de la Directiva 85/337.
52 Los Estados miembros disponen, en virtud de su autonomía procesal y siempre que se respeten los principios de equivalencia y de efectividad, de un margen de maniobra al aplicar los artículos 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus y 10 bis de la Directiva 85/337. A ellos les corresponde, en particular, determinar qué órgano jurisdiccional o qué órgano independiente e imparcial establecido por la ley es competente para conocer de los recursos contemplados en dichas disposiciones y con arreglo a qué cauces procesales, siempre y cuando se cumplan las referidas disposiciones.
53 El artículo 9 del Convenio de Aarhus y el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 perderían, sin embargo, todo efecto útil si el sólo hecho de adoptarse un proyecto mediante un acto legislativo que no se ajustase a los requisitos a que se hecho referencia en el apartado 37 de la presente sentencia tuviese como consecuencia sustraerlo a cualquier posible recurso dirigido a impugnar su legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, en el sentido de dichos textos.
54 Las exigencias que se derivan del artículo 9 del Convenio de Aarhus y del artículo 10 bis de la Directiva 85/337 implican, en este aspecto, que cuando un proyecto comprendido dentro del ámbito de aplicación del artículo 6 del Convenio de Aarhus o de la Directiva 85/337 sea adoptado mediante un acto legislativo, la cuestión de si dicho acto legislativo se ajusta a los requisitos establecidos en el artículo 1, apartado 5, de dicha Directiva y recordados en el apartado 37 de la presente sentencia debe poder ser objeto de un control, con arreglo a las normas de procedimiento nacionales, por un órgano jurisdiccional o por un órgano independiente e imparcial establecido por la ley.
55 En el supuesto de que contra dicho acto no existiese recurso alguno de la naturaleza y alcance indicados, correspondería a cualquier órgano jurisdiccional que en el marco de su competencia conociese del asunto ejercer el control descrito en el apartado anterior y sacar las conclusiones oportunas, dejando, en su caso, sin aplicación dicho acto legislativo.
56 En el caso de autos, si el órgano jurisdiccional remitente comprueba que el Decreto del Parlamento valón de 17 de julio de 2008 no se ajusta a los requisitos establecidos en el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337 y recordados en el apartado 37 de la presente sentencia, y si se pone de manifiesto que, según las normas nacionales aplicables, ningún órgano jurisdiccional ni ningún órgano independiente e imparcial establecido por la ley es competente para controlar la validez, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de dicho Decreto, éste debe considerarse incompatible con las exigencias derivadas del artículo 9 del Convenio de Aarhus y del artículo 10 bis de la Directiva 85/337. Corresponde en tal caso al órgano jurisdiccional remitente dejarlo sin aplicación.
57 Procede, por lo tanto, responder a las cuestiones segunda a cuarta que el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus y el artículo 10 bis de la Directiva 85/337 deben interpretarse en el sentido de que:
– cuando un proyecto que esté comprendido en el ámbito de aplicación de estas disposiciones se adopte mediante un acto legislativo, la cuestión de si dicho acto legislativo responde a los requisitos establecidos en el artículo 1, apartado 5, de la citada Directiva debe poder someterse, con arreglo a las normas de procedimiento nacionales, a un órgano jurisdiccional o a un órgano independiente e imparcial establecido por la ley;
– en el supuesto de que contra dicho acto no existiese recurso alguno de la naturaleza y alcance indicados, correspondería a cualquier órgano jurisdiccional que en el marco de su competencia conociese del asunto ejercer el control descrito en el apartado anterior y sacar las conclusiones oportunas, dejando, en su caso, sin aplicación dicho acto legislativo.
Costas
58 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
1) El artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, debe interpretarse en el sentido de que únicamente están excluidos del ámbito de aplicación de dicha Directiva los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo específico, de forma que los objetivos de dicha Directiva se hayan alcanzado mediante el procedimiento legislativo. Corresponde al juez nacional comprobar que se han cumplido estos dos requisitos, teniendo en cuenta tanto el contenido del acto legislativo adoptado como el conjunto del procedimiento legislativo que condujo a su adopción, y en particular los trabajos preparatorios y los debates parlamentarios. A este respecto, un acto legislativo que no haga sino «ratificar» pura y simplemente un acto administrativo preexistente, limitándose a invocar la existencia de razones imperiosas de interés general sin la previa apertura de un procedimiento legislativo de fondo que permita cumplir dichos requisitos, no puede considerarse un acto legislativo específico en el sentido de la citada disposición y por lo tanto no basta para excluir un proyecto del ámbito de aplicación de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 2003/35.
2) El artículo 9, apartado 2, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, celebrado el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005, y el artículo 10 bis de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 2003/35, deben interpretarse en el sentido de que:
– cuando un proyecto que esté comprendido en el ámbito de aplicación de estas disposiciones se adopte mediante un acto legislativo, la cuestión de si dicho acto legislativo responde a los requisitos establecidos en el artículo 1, apartado 5, de la citada Directiva debe poder someterse, con arreglo a las normas de procedimiento nacionales, a un órgano jurisdiccional o a un órgano independiente e imparcial establecido por la ley;
– en el supuesto de que contra dicho acto no existiese recurso alguno de la naturaleza y alcance indicados, correspondería a cualquier órgano jurisdiccional que en el marco de su competencia conociese del asunto ejercer el control descrito en el apartado anterior y sacar las conclusiones oportunas, dejando, en su caso, sin aplicación dicho acto legislativo.
Firmas