TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija) SPRENDIMAS
2011 m. spalio 18 d.(*)
„Projektų poveikio aplinkai vertinimas – Direktyva 85/337/EEB – Taikymo sritis – Sąvoka „konkretus nacionalinės teisės aktas“ – Orhuso konvencija – Teisė kreiptis į teismą aplinkosaugos klausimais – Teisės pareikšti ieškinį dėl įstatymo galią turinčio teisės akto panaikinimo apimtis“
Sujungtose bylose C‑128/09–C‑131/09, C‑134/09 ir C‑135/09
dėl Conseil d'État (Belgija) 2009 m. kovo 27 ir 31 d. sprendimais, kuriuos Teisingumo Teismas gavo 2009 m. balandžio 6, 9 ir 10 d., pagal EB 234 straipsnį pateiktų prašymų priimti prejudicinį sprendimą bylose
Antoine Boxus,
Willy Roua (C‑128/09),
Guido Durlet ir kt. (C‑129/09),
Paul Fastrez,
Henriette Fastrez (C‑130/09),
Philippe Daras (C‑131/09),
Association des riverains et habitants des communes proches de l’aéroport BSCA (Brussels South Charleroi Airport) (ARACh) (C‑134/09 ir C‑135/09),
Bernard Page (C‑134/09),
Léon L’Hoir,
Nadine Dartois (C‑135/09)
prieš
Région wallonne,
dalyvaujant:
Société régionale wallonne du transport (SRWT) (C‑128/09 ir C‑129/09),
Infrabel SA (C‑130/09 ir C‑131/09),
Société wallonne des aéroports (SOWEAR) (C‑135/09),
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, kolegijų pirmininkai A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot (pranešėjas), teisėjai K. Schiemann, E. Juhász, G. Arestis, A. Borg Barthet, M. Ilešič, A. Arabadjiev, C. Toader ir J.‑J. Kasel,
generalinė advokatė E. Sharpston,
posėdžio sekretorė R. Şereş, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2010 m. birželio 8 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– A. Boxus, W. Roua bei G. Durlet ir kt., atstovaujamų advokatės A. Kettels,
– P. ir H. Fastrez, atstovaujamų advokato T. Vandenput,
– |Association des riverains et habitants des communes proches de l’aéroport BSCA (Brussels South Charleroi Airport) (ARACh), B. Page, P. L’Hoir ir N. Dartois, atstovaujamų advokato A. Lebrun,
– Belgijos vyriausybės, atstovaujamos T. Materne, padedamo advokato F. Haumont,
– Graikijos vyriausybės, atstovaujamos G. Karipsiadis,
– Italijos vyriausybės, atstovaujamos G. Palmeri, padedamos avvocato dello Stato G. Fiengo,
– Europos Komisijos, atstovaujamos O. Beynet ir J.‑B. Laignelot,
susipažinęs su 2011 m. gegužės 19 d. posėdyje pateikta generalinės advokatės išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymai priimti prejudicinį sprendimą pateikti dėl 1998 m. birželio 25 d. sudarytos Konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais, kuri Europos bendrijos vardu patvirtinta 2005 m. vasario 17 d. Tarybos sprendimu 2005/370/EB (OL L 124, p. 1; toliau – Orhuso konvencija), 6 ir 9 straipsnių bei 1985 m. birželio 27 d. Tarybos direktyvos 85/337/EEB dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo (OL L 175, p. 40; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 1 t., p. 248), iš dalies pakeistos 2003 m. gegužės 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/35/EB (OL L 156, p. 17; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 466; toliau – Direktyva 85/337), 1, 5–8 ir 10a straipsnių išaiškinimo.
2 Šie prašymai pateikti nagrinėjant ginčus tarp asmenų, gyvenančių šalia Lježo-Bersė (Liège-Bierset), Briuselio pietinio Šarlerua (Charleroi-Bruxelles Sud) oro uostų ir Briuselio–Šarlerua geležinkelio, ir Valonijos regiono dėl sutikimų vykdyti darbus, susijusius su šiais objektais.
Teisinis pagrindas
Tarptautinė teisė
3 Pagal Orhuso konvencijos 2 straipsnio 2 dalį sąvoka „valdžios institucijos“ „neapima įstaigų arba institucijų, vykdančių <...> įstatymų leidžiamąsias funkcijas“.
4 Orhuso konvencijos 6 straipsnyje numatyta:
„1. Kiekviena Šalis:
a) taiko šio straipsnio nuostatas, susijusias su sprendimais dėl leidimų planuojamos veiklos rūšims, išvardytoms I priede, išdavimo tikslingumo;
b) vadovaudamasi nacionaliniais įstatymais, taip pat taiko šio straipsnio nuostatas, susijusias su sprendimais dėl planuojamų veiklos rūšių, neišvardytų I priede, bet galinčių turėti didelį poveikį aplinkai. Šiam tikslui Šalys nustato, ar tokiai planuojamai veiklos rūšiai bus taikomos šios nuostatos;
c) jei tai reglamentuoja nacionaliniai įstatymai, kiekvienu konkrečiu atveju gali nuspręsti netaikyti šio straipsnio nuostatų planuojamoms veiklos rūšims, susijusioms su krašto apsauga, jei, Šalies manymu, tai galėtų pakenkti minėtiems tikslams.
2. Suinteresuota visuomenė informuojama adekvačiai, laiku ir veiksmingai, atsižvelgiant į aplinkybes, arba viešai paskelbiant, arba individualia tvarka pradiniame priimamo aplinkosauginio sprendimo procedūros etape, be kita ko, apie:
a) planuojamą veiklą ir prašymą, kuriuo remiantis bus priimamas sprendimas;
b) galimų sprendimų pobūdį arba apie sprendimo projektą;
c) valstybės instituciją, atsakingą už sprendimo priėmimą;
d) numatomą sprendimo priėmimo procedūrą, įskaitant, kaip ir kada gali būti pateikta tokia informacija apie:
i) sprendimo priėmimo procedūros įgyvendinimo pradžią;
ii) galimybes visuomenei dalyvauti;
iii) bet kokio numatomo viešo svarstymo laiką ir vietą;
iv) valstybės instituciją, iš kurios galima gauti reikiamos informacijos, ir apie tai, kur buvo pateikta atitinkama visuomenei analizuoti skirta informacija;
v) atitinkamą valstybės instituciją ar bet kokią kitą oficialią instituciją, kuriai galima teikti pastabų arba klausimų, bei apie pastabų arba klausimų pateikimo terminus;
vi) tai, kokia informacija apie aplinką, susijusi su planuojama veiklos rūšimi, jau turima, ir
e) tai, ar planuojamai veiklos rūšiai yra taikoma nacionalinė ar tarpvalstybinė poveikio aplinkai vertinimo procedūra.
3. Skirtingiems visuomenės dalyvavimo procedūrų etapams įgyvendinti numatomi pagrįsti terminai, suteikiantys pakankamai laiko pagal 2 dalies nuostatas visuomenei informuoti, jai pasirengti ir veiksmingai dalyvauti priimant sprendimus aplinkosaugos srityje.
4. Kiekviena Šalis užtikrina visuomenės dalyvavimą jau pradiniame etape, kai yra visos galimybės svarstyti įvairius variantus ir kai galima užtikrinti veiksmingą visuomenės dalyvavimą.
<…>“
5 Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 dalyje numatyta:
„Kiekviena Šalis, vadovaudamasi savo nacionaliniais įstatymais, užtikrina, kad atitinkami visuomenės atstovai:
a) rodantys pakankamą suinteresuotumą, arba kaip alternatyva,
b) manantys, kad buvo pažeista kokia nors jų teisė, kai tai kaip būtina sąlyga numatyta Šalies administracinės procesinės teisės normose, turėtų teisę kreiptis dėl priimtų sprendimų pakartotinio nagrinėjimo [peržiūros] teisme ir (arba) kitoje, nepriklausomoje ir bešališkoje įstatymų nustatyta tvarka įsteigtoje institucijoje, siekiant teisiniu ir procesiniu požiūriu užginčyti bet kokio sprendimo teisėtumą, veiksmus arba neveikimą, nepažeidžiant 6 straipsnio nuostatų ir kai tai reglamentuoja nacionaliniai įstatymai bei nepažeidžiant žemiau pateikiamos 3 dalies, kitų atitinkamų šios Konvencijos nuostatų.
Pakankamas suinteresuotumas ir kokios nors teisės pažeidimas nustatomi remiantis nacionalinių įstatymų nuostatomis ir turint tikslą suteikti suinteresuotai visuomenei plačias galimybes kreiptis į teismus pagal šią Konvenciją. Todėl dėl a punkto pakanka bet kokios atitinkančios 2 straipsnio 5 dalyje keliamus reikalavimus nevyriausybinės organizacijos suinteresuotumo; dėl b punkto – tokios organizacijos taip pat turi teisę pareikšti apie savo teisių pažeidimus.
Šios 2 dalies nuostatos neriboja galimybės panaudoti išankstinio svarstymo administracinėje institucijoje procedūrą ir netaiko [neatleidžia nuo] reikalavimo išnaudoti administracinio svarstymo procedūras prieš kreipiantis į teismines instancijas tais atvejais, kai toks reikalavimas nustatytas nacionaliniuose įstatymuose.“
Sąjungos teisė
6 Pagal Direktyvos 85/337 1 straipsnio 2 dalį „projektas“ reiškia „statybos darbus bei kitų objektų ar veiklos planų įgyvendinimą“ arba „kitokius įsikišimus į natūralią aplinką ir gamtovaizdį, įskaitant mineralinių išteklių gavybą“. Sąvoka „sutikimas dėl planuojamos veiklos“ reiškia „kompetentingos institucijos sprendimą, kuris suteikia užsakovui teisę įgyvendinti projektą“.
7 Šios direktyvos 1 straipsnio 5 dalyje nustatyta:
„Ši direktyva netaikoma projektams, kurių detalės priimamos konkrečiais [įstatymo galią turinčiais] nacionaliniais teisės aktais, nes šios direktyvos tikslai, įskaitant ir tikslą teikti informaciją, yra įgyvendinami per įstatymų leidybos procesą.“
8 Minėtos direktyvos 2 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Valstybės narės imasi visų priemonių, reikalingų užtikrinti, kad, prieš duodant sutikimą, projektams, galintiems daryti reikšmingą poveikį aplinkai, inter alia, dėl savo pobūdžio, masto ar vietos, būtų atliekamas poveikio aplinkai vertinimas <...>“
9 Tos pačios direktyvos 5 straipsnio 4 dalyje nurodyta:
„Jei valstybės narės mano, kad tai būtina, jos užtikrina, kad visos institucijos, disponuojančios atitinkama informacija, <...> suteiktų užsakovui galimybę ja pasinaudoti.“
10 Pagal Direktyvos 87/337 10a straipsnį:
„Valstybės narės užtikrina, kad pagal atitinkamą nacionalinę teisinę sistemą suinteresuotos visuomenės nariai:
a) turintys pakankamą interesą, arba alternatyviai
b) pareikšdami apie teisės pažeidimą, jei valstybės narės administracinio proceso teisė reikalauja to kaip išankstinės sąlygos,
turėtų teisę į peržiūrėjimą teisme ar kitoje įstatymu nustatytoje nepriklausomoje ir nešališkoje institucijoje, kad užginčytų sprendimų, veikimo ar neveikimo, kuriems pagal šią direktyvą taikomos visuomenės dalyvavimo nuostatos, materialinį ar procesinį teisėtumą.
Valstybės narės nustato, kuriame etape sprendimai, veikimas ar neveikimas gali būti ginčijami.
Kas yra pakankamas interesas ir teisės pažeidimas nustato valstybės narės, deramai siekdamos suteikti suinteresuotai visuomenei plačias galimybes kreiptis į teismus. Šiuo tikslu kiekvienos nevyriausybinės organizacijos, atitinkančios 1 straipsnio 2 dalyje nurodytus reikalavimus, interesas yra laikomas pakankamu šio straipsnio a punkto prasme. Tokia organizacija taip pat laikoma turinti teises, kurios gali būti pažeistos, šio straipsnio b punkto prasme.
Šio straipsnio nuostatos neatmeta preliminaraus peržiūrėjimo administracinėje institucijoje galimybės ir neturi poveikio reikalavimui išnaudoti administracinio peržiūrėjimo procedūras prieš imantis peržiūrėjimo procedūrų teismo tvarka, jei to reikalauja nacionalinė teisė.
Bet kuri tokia procedūra turi būti teisinga, nešališka, savalaikė ir nepernelyg brangi.
Siekdamos toliau didinti šios direktyvos nuostatų veiksmingumą, valstybės narės užtikrina, kad visuomenei būtų prieinama praktinio pobūdžio informacija apie teisę į administracinio ir teisminio peržiūrėjimo procedūras.“
Nacionalinė teisė
11 2008 m. liepos 17 d. Valonijos regiono parlamento dekreto dėl kelių leidimų, pagrįstų viršesniais bendrojo intereso pagrindais (Décret wallon relatif à quelques permis pour lesquels il existe des motifs impérieux d’intérêt general; Moniteur belge, 2008 m. liepos 25 d., p. 38900), 6, 7, 9 ir 14 straipsniuose numatyta:
„6 straipsnis. Patvirtinamas toliau nurodytas leidimas, kurio atžvilgiu egzistuoja viršesni bendrojo intereso pagrindai:
– dėl infrastruktūros ir regioninių oro uostų pastatų, skirtų keleiviams, projektavimo aktų ir darbų: 2006 m. rugsėjo 13 d. Ministro įsakymas, kuriuo Société régionale wallonne des Transports suteikiamas leidimas projektuoti, skirtas Lježo‑Bersė oro uosto pagrindiniam pakilimo ir nusileidimo takui prailginti.
7 straipsnis. Patvirtinamas toliau nurodytas leidimas, kurio atžvilgiu egzistuoja viršesni bendrojo intereso pagrindai:
– dėl infrastruktūros ir regioninių oro uostų pastatų, skirtų keleiviams, projektavimo aktų ir darbų: 2003 m. rugsėjo 16 d. Šarlerua teritorijos planavimo, apgyvendinimo ir paveldo generalinės direkcijos (Direction générale de l’Aménagement du Territoire, du Logement et du Patrimoine de Charleroi) įgalioto pareigūno SA SOWAER išduotas leidimas projektuoti, skirtas Tintia upės skliautimo ir žemės reljefo oro uosto šiaurės rytų zonoje modifikavimo darbams atlikti;
<...>
9 straipsnis. Patvirtinamas toliau nurodytas leidimas, kurio atžvilgiu egzistuoja viršesni bendrojo intereso pagrindai:
– dėl infrastruktūros ir regioninių oro uostų pastatų, skirtų keleiviams, projektavimo aktų ir darbų: 2005 m. liepos 27 d. Ministro įsakymas dėl aplinkosauginio leidimo SA SOWAER eksploatuoti Briuselio pietinį Šarlerua oro uostą;
<...>
14 straipsnis. Patvirtinamas toliau nurodytas leidimas, kurio atžvilgiu egzistuoja viršesni bendrojo intereso pagrindai:
– dėl RER tinklo ir su juo susijusių priklausinių, prieigos prie jo ir su tuo susijusių paslaugų: 2006 m. vasario 9 d. Ministro įsakymas dėl bendro leidimo, išduoto SNCB statyti ir eksploatuoti trečiąjį ir ketvirtąjį Infrabel 124 geležinkelio linijos, jungiančios Briuselį ir Šarlerua, kelius Vaterlo, Braine-l’Alleud ir Nivelio komunose.“
12 Iš esmės iš bylos medžiagos matyti, kad Conseil d’État (Valstybės taryba) kompetentinga priimti sprendimą dėl ieškinių, pareikštų dėl administracinių aktų ir administracinių institucijų įstatymo įgyvendinamųjų teisės aktų, taip pat dėl teisės aktų leidėjų ar jų organų administracinių aktų, panaikinimo.
13 Tačiau ji neturi jurisdikcijos nagrinėti ieškinių dėl įstatymo galios aktų.
14 Tačiau Valonijos parlamento dekretu patvirtinus statybos leidimus ir sutikimus vykdyti darbus pastariesiems suteikta įstatymo galia. Todėl Conseil d’État netenka jurisdikcijos nagrinėti ieškinių dėl šių patvirtintų aktų panaikinimo, juos galima ginčyti tik Cour constitutionnelle (Konstitucinis Teismas), kuriame gali būti pateikti tik kai kurie teisiniai pagrindai.
Pagrindinės bylos ir prejudiciniai klausimai
15 Asmenys, gyvenantys šalia Lježo-Bersė, Briuselio pietinio Šarlerua oro uostų ir Briuselio–Šarlerua geležinkelio, pateikė Conseil d’État šešis ieškinius, kuriais ginčijo kompetentingų administracinių institucijų priimtus leidimus ir sutikimus vykdyti darbus arba eksploatuoti su šiais oro ouostais ir prieiga prie jų susijusius įrenginius.
16 Conseil d’État nagrinėjant šiuos ieškinius, 2008 m. liepos 17 d. Valonijos parlamento dekretu, t. y. Valonijos parlamento priimtu ir Valonijos regiono vyriausybės patvirtintu įstatymo galią turinčiu teisės aktu, šie leidimai buvo „patvirtinti“, t. y. buvo pripažinta, kad jų atžvilgiu egzistuoja „viršesni bendrojo intereso pagrindai“.
17 Dėl šio dekreto panaikinimo buvo pateikti keli ieškiniai Cour constitutionnelle.
18 Vykstant procesui prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme ieškovai teigė, jog atsižvelgiant į tai, kad ginčijami administraciniai aktai buvo pakeisti įstatymo galios aktu, kurį galima ginčyti tik Cour constitutionnelle, priėmus minėtą 2008 m. liepos 17 d. dekretą Conseil d’État neteko jurisdikcijos, o ieškovai intereso dėl šių aktų panaikinimo. Be to, ieškinys dėl panaikinimo, pateiktas Cour constitutionnelle, neatitinka Orhuso konvencijos 9 straipsnio ir Direktyvos 85/337 10a straipsnio, nes šis teismas atlieka tik ribotą teisės aktų atitikties Konstitucijai, taigi ir pagrindinių teisių pažeidimo, kontrolę, tačiau nevykdo išsamios peržiūros dėl esmės, būtent ar laikomasi visų nacionalinės teisės nuostatų aplinkosaugos srityje, ir dėl taikytinų procesinių taisyklių.
19 Tokiomis aplinkybėmis Conseil d’État nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Cour constitutionnelle kelis prejudicinius klausimus dėl 2008 m. liepos 17 d. Valonijos parlamento dekreto atitikties Konstitucijai, o Teisingumo Teismui užduoti prejudicinius klausimus, kurie iš dalies atitinka pateiktuosius Cour constitutionnelle ir yra identiški visose prašymą priimti prejudicinį sprendimą nagrinėjamose bylose:
„1. Ar Direktyvos 85/337 <...> [1 straipsnio 5 dalį] galima aiškinti taip, kad į jos taikymo sritį nepatenka teisės aktas, 2008 m. liepos 17 d. [Valonijos parlamento] dekretas <...>, kuriame tik nurodoma, kad „egzistuoja viršesni bendrojo intereso pagrindai“ suteikti leidimus projektuoti, aplinkosaugos leidimus ir atskirus leidimus dėl jame išvardytų aktų ir darbų, ir kuriuo „patvirtinami“ leidimai, kurių atžvilgiu „egzistuoja viršesni bendrojo intereso pagrindai“?
2. Ar pagal Direktyvos 85/337 <...> 1, 5, 6, 7, 8 ir 10a straipsnius draudžiama teisinė tvarka, pagal kurią teisė įgyvendinti projektą, kurio poveikį aplinkai reikia įvertinti, suteikiama įstatymo galią turinčiu teisės aktu, dėl kurio nėra galimybės kreiptis į teismą ar kitą įstatymu nustatytą nepriklausomą ir nešališką instituciją, norint ginčyti, tiek esmės, tiek vykdytos procedūros požiūriu, sprendimą, kuriuo suteikiama teisė įgyvendinti projektą?
3. Ar Orhuso konvencijos <...> 9 straipsnį reikia aiškinti kaip įpareigojantį valstybes nares numatyti galimybę kreiptis į teismą ar kitą įstatymu nustatytą nepriklausomą ir nešališką instituciją, kad galėtų užginčyti sprendimų, veikimo ar neveikimo, kuriems taikomos 6 straipsnio nuostatos, bet kokiais esmės ar procedūros klausimais, susijusiais tiek su materialiniu, tiek procedūriniu leidimų vykdyti projektus, kurių poveikį aplinkai reikia įvertinti, išdavimo režimu, teisėtumą?
4. Ar, atsižvelgiant į Orhuso konvenciją, Direktyvos 85/337 <...> 10a straipsnis turi būti aiškinamas kaip įpareigojantis valstybes nares numatyti galimybę kreiptis į teismą ar kitą įstatymu nustatytą nepriklausomą ir nešališką instituciją, kad galėtų užginčyti sprendimų, veikimo ar neveikimo bet kokiais esmės ar procedūros klausimais, susijusiais tiek su materialiniu, tiek procedūriniu leidimų vykdyti projektus, kurių poveikį aplinkai reikia įvertinti, išdavimo režimu, teisėtumą?“
20 2009 m. gegužės 19 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi bylos C‑128/09–C‑131/09, C‑134/09 ir C‑135/09 buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė ir žodinė proceso dalys bei priimtas galutinis sprendimas.
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl priimtinumo
21 Visų pirma Belgijos vyriausybė tvirtina, kad prašymai priimti prejudicinį sprendimą nepriimtini. Ji teigia, kad šiuose prašymuose nepateiktas pakankamas faktinių ir teisinių aplinkybių aprašymas bei pagrindai, kuriais remdamasis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nusprendė užduoti klausimus Teisingumo Teismui, ji taip pat priduria, kad pateikti klausimai yra hipotetiniai.
22 Šiuo klausimu reikia priminti, kad tik nacionalinis teismas, nagrinėjantis bylą ir turintis priimti būsimą sprendimą, atsižvelgdamas į konkrečias bylos aplinkybes, turi įvertinti tiek prejudicinio sprendimo reikalingumą savo sprendimui priimti, tiek Teisingumo Teismui pateikiamų klausimų svarbą. Todėl jeigu pateikti klausimai susiję su Sąjungos teisės aiškinimu, Teisingumo Teismas iš esmės privalo priimti sprendimą (žr., be kita ko, 1995 m. gruodžio 15 d. Sprendimo Bosman, C‑415/93, Rink. p. I‑4921, 59 punktą).
23 Vis dėlto iš nusistovėjusios Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad siekiant pateikti Sąjungos teisės išaiškinimą, kuris būtų naudingas nacionaliniam teismui, reikia, kad pastarasis nurodytų su pateikiamais klausimais susijusias faktines aplinkybes ir pagrindines teisines nuostatas arba bent paaiškintų šiuos klausimus pagrindžiančias faktines prielaidas (žr., be kita ko, 1993 m. sausio 26 d. Sprendimo Telemarsicabruzzo ir kt., C‑320/90–C‑322/90, Rink. p. I‑393, 6 punktą).
24 Šiuo atžvilgiu sprendimuose dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikta informacija turi ne tik leisti Teisingumo Teismui pateikti naudingą atsakymą, bet ir suteikti valstybių narių vyriausybėms bei kitoms suinteresuotosioms šalims galimybę pateikti pastabas pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnį. Teisingumo Teismas turi užtikrinti, kad ši galimybė būtų garantuojama, atsižvelgiant į tai, jog pagal šią nuostatą suinteresuotosios šalys gauna tik sprendimus dėl prašymų priimti prejudicinius sprendimus kartu su vertimu į oficialiąją kalbą arba kiekvienos valstybės narės oficialiąją kalbą (žr. 1982 m. balandžio 1 d. Sprendimo Holdijk ir kt., 141/81–143/81, Rink. p. 1299, 6 punktą).
25 Šioje byloje, priešingai, nei tvirtina Belgijos vyriausybė, faktinėse ir teisinėse aplinkybėse, kurios išdėstytos sprendimuose dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, pateikti motyvai, kuriais remdamasis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nusprendė užduoti klausimus Teisingumo Teismui, bei informacija, kuri suteikia valstybių narių vyriausybėms bei kitoms suinteresuotosioms šalims galimybę pateikti pastabas pagal Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnį ir nacionaliniam teismui pateikti naudingą atsakymą.
26 Iš tiesų šių faktinių ir teisinių aplinkybių pakanka patikslinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimams, kurie susiję su įstatymo galios akto, kurį priėmus prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nebegali priimti sprendimo dėl jo jau nagrinėjamų ginčų, atitiktimi Orhuso konvencija ir Direktyva 85/337 garantuojamai teisei kreiptis į teismą.
27 Bet kuriuo atveju Teisingumo Teismui nagrinėjant šias bylas pateiktos pastabos įrodo, kad informacija apie faktines ir teisines aplinkybes buvo pakankama, nes šalys pagrindinėje byloje ir kiti suinteresuotieji asmenys galėjo išreikšti aiškią poziciją pateiktais klausimais.
28 Taigi dėl to, kad priėmus 2008 m. liepos 17 d. Valonijos parlamento dekretą pagal nacionalinę teisę prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas neteko jurisdikcijos priimti sprendimo dėl pagrindinėje byloje ginčijamų administracinių aktų, priešingai, nei teigia Belgijos vyriausybė, pateikti klausimai netampa hipotetiniai. Šiais klausimais siekiama iš anksto nustatyti, ar dėl šio dekreto, atsižvelgiant į Orhuso konvencijos ir Sąjungos teisės nuostatas, Conseil d’État neteko jurisdikcijos priimti sprendimo pagrindinėse bylose.
29 Galiausiai, kalbant apie argumentą, grindžiamą tuo, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nepaaiškino, kodėl jis kreipėsi į Teisingumo Teismą, ir nelaukė, kol Cour constitutionnelle priims sprendimą dėl kitų tose pačiose bylose jo pateiktų klausimų, pakanka priminti, kad, kaip nurodyta šio sprendimo 25 punkte, sprendimuose dėl prašymų priimti prejudicinį sprendimą nurodyti motyvai, kuriais remdamasis nacionalinis teismas pateikė klausimus Teisingumo Teismui.
30 Papildomai Belgijos vyriausybė nurodo kitus prieštaravimus dėl priimtinumo, grindžiamus tuo, kad prašomų išaiškinti nuostatų prasmė ir taikymo sritis yra aiški, kai kurie klausimai nėra svarbūs ir, galiausiai, kad Teisingumo Teismas jau priėmė sprendimą dėl Direktyvos 85/337 1 straipsnio 5 dalies taikymo srities.
31 Šiuo klausimu reikia priminti, kad teismas, kurio sprendimai pagal nacionalinę teisę negali būti toliau skundžiami, gali, spręsdamas Sąjungos teisės klausimą, nesilaikyti pareigos kreiptis dėl prejudicinio sprendimo tik tuo atveju, jei jis konstatavo, kad iškeltas klausimas nėra svarbus bylai ar kad dėl nagrinėjamos Sąjungos teisės nuostatos Teisingumo Teismas jau pateikė savo išaiškinimą, ar kad yra taip akivaizdu, kaip teisingai taikyti Sąjungos teisę, kad dėl to negali kilti jokių pagrįstų abejonių (žr., be kita ko, 1982 m. spalio 6 d. Sprendimo Cilfit ir kt., 283/81, Rink. p. 3415, 21 punktą).
32 Vis dėlto iš nusistovėjusios teismo praktikos matyti, kad nacionaliniai teismai bet kuriuo atveju išsaugoja visišką laisvę kreiptis į Teisingumo Teismą, jei, jų manymu, to reikia (be kita ko, žr. minėto Sprendimo Cilfit ir kt. 15 punktą), nebent prašomas išaiškinti nuostatas Teisingumo Teismas yra išaiškinęs arba jos gali būti laikomos kaip nekeliančios jokių pagrįstų abejonių ir dėl to panaikinančios Teisingumo Teismo jurisdikciją priimti sprendimą šiuo klausimu (šiuo klausimu, be kita ko, žr. 2009 m. balandžio 2 d. Sprendimo Pedro IV Servicios, C‑260/07, Rink. p. I‑2437, 31 punktą).
33 Galiausiai, atsižvelgiant į sprendimus dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, neatrodo, kad pateikti klausimai nėra svarbūs siekiant išspręsti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamus ginčus. Kaip buvo nurodyta šio sprendimo 28 punkte, šiais klausimais siekiama iš anksto nustatyti, ar dėl 2008 m. liepos 17 d. Valonijos parlamento dekreto, atsižvelgiant į Orhuso konvencijos ir Sąjungos teisės nuostatas, Conseil d’État neteko jurisdikcijos priimti sprendimo pagrindinėse bylose.
34 Iš to išplaukia, kad prašymai priimti prejudicinį sprendimą yra priimtini.
Dėl pirmojo klausimo
35 Savo pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Direktyvos 85/337 1 straipsnio 5 dalį reikia aiškinti taip, kad toks teisės aktas, kaip 2008 m. liepos 17 d. Valonijos parlamento dekretas, kuriuo „patvirtinami“, suteikiant įstatymo galią, leidimai projektuoti, aplinkosaugos leidimai ar leidimai atlikti darbus, kuriuos prieš tai išdavė administracinė institucija ir kurių atžvilgiu nurodyta, kad „egzistuoja viršesni bendrojo intereso pagrindai“, nepatenka į šios direktyvos taikymo sritį.
36 Iš šios nuostatos išplaukia, kad kai Direktyvos 85/337 tikslai, įskaitant informacijos teikimo tikslą, pasiekiami per įstatymų leidybos procesą, ši direktyva atitinkamam projektui netaikoma (žr. 2000 m. rugsėjo 19 d. Sprendimo Linster, C‑287/98, Rink. p. I‑6917, 51 punktą).
37 Šioje nuostatoje numatytos dvi sąlygos, kad projektą galima būtų laikyti nepatenkančiu į Direktyvos 85/337 taikymo sritį. Pirmojoje numatyta, kad projekto detalės turi būti priimamos konkrečiu įstatymo galią turinčiu teisės aktu. Pagal antrąją sąlygą šios direktyvos tikslai, įskaitant informacijos teikimą, turi būti pasiekti per įstatymų leidybos procesą (žr. 1999 m. rugsėjo 16 d. Sprendimo WWF ir kt., C‑435/97, Rink. p. I‑5613, 57 punktą).
38 Kalbant apie pirmąją sąlygą, pažymėtina, kad visų pirma ji reiškia, kad projektas turi būti priimtas konkrečiu įstatymo galią turinčiu teisės aktu. Šiuo klausimu reikia nurodyti, kad sąvokos „projektas“ ir „sutikimas“ apibrėžtos Direktyvos 85/337 1 straipsnio 2 dalyje. Taigi įstatymo galią turintis teisės aktas, kuriuo priimamas projektas, tam, kad jis patektų į šios direktyvos 1 straipsnio 5 dalies taikymo sritį, turi būti konkretus ir turėti tokias pat savybes kaip ir sutikimas dėl planuojamos veiklos. Konkrečiai kalbant, juo turi būti suteikta teisė užsakovui įgyvendinti projektą (žr. minėto Sprendimo WWF ir kt. 58 punktą).
39 Be to, turi būti priimtos projekto detalės, t. y. projektas turi būti pakankamai tikslus ir galutinis, kad teisės akte, lygiai kaip ir sutikime dėl planuojamos veiklos, būtų pateikti įstatymų leidėjo apsvarstyti visi projekto elementai, svarbūs poveikio aplinkai vertinimui (žr. minėto Sprendimo WWF ir kt. 59 punktą). Teisės aktu turi būti patvirtinta, kad, kiek tai susiję su atitinkamu projektu, buvo pasiekti Direktyvos 85/337 tikslai (žr. minėto Sprendimo Linster 56 punktą).
40 Iš to galima dalyti išvadą, kad teisės aktas negali būti laikomas aktu, kuriuo priimamos projekto detalės, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 85/337 1 straipsnio 5 dalį, jeigu jame nėra elementų, būtinų šio projekto poveikiui aplinkai įvertinti, arba reikia priimti kitus aktus, suteikiančius teisę užsakovui įgyvendinti projektą (žr. minėtų sprendimų WWF ir kt. 62 punktą bei Linster 57 punktą).
41 Dėl antrosios sąlygos pažymėtina, kad iš Direktyvos 85/337 2 straipsnio 1 dalies matyti, kad pagrindinis jos tikslas – prieš išduodant sutikimą dėl projektų, kurie dėl savo pobūdžio, masto ar vietos gali turėti reikšmingą poveikį aplinkai, iš anksto įvertinti jų poveikį aplinkai (žr. minėto Sprendimo Linster 52 punktą).
42 Be to, Direktyvos 85/337 šeštoje konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad projekto vertinimas turi būti atliktas remiantis atitinkama informacija, kurią pateikia užsakovas ir kurią gali papildyti valdžios institucijos bei asmenys, suinteresuoti minimu projektu (žr. minėtų sprendimų WWF ir kt., 61 punktą bei Linster 53 punktą).
43 Taigi teisės aktų leidėjas priimdamas projektą turi turėti pakankamai informacijos. Iš Direktyvos 85/337 5 straipsnio 3 dalies ir jos IV priedo matyti, kad informacijoje, kurią turi pateikti užsakovas, turi būti bent projekto aprašymas, pateikiant informaciją apie jo vietą, projektavimą ir dydį, numatytų priemonių, skirtų reikšmingo neigiamo poveikio pasekmėms išvengti, sušvelninti ar, jeigu įmanoma, atitaisyti, aprašymas bei duomenys, reikalingi galimam pagrindiniam projekto poveikiui aplinkai nustatyti ir įvertinti (žr. minėto Sprendimo Linster 55 punktą).
44 Atsižvelgiant į plano patvirtinimo keliais etapais procedūros ypatumus, Direktyva 85/337 nedraudžiama tą patį projektą patvirtinti dviem nacionalinės teisės aktais, kurie kartu laikomi sutikimu, kaip tai suprantama pagal jos 1 straipsnio 2 dalį (šiuo klausimu žr. 2006 m. gegužės 4 d. Sprendimo Komisija prieš Jungtinę Karalystę, C‑508/03, Rink. p. I‑3969, 102 punktą). Todėl įstatymų leidėjas, priimdamas galutinį projekto sutikimo aktą, gali pasinaudoti informacija, surinkta per išankstinę administracinę procedūrą.
45 Tačiau dėl to, kad egzistuoja tokia administracinė procedūra, negali būti laikoma, kad projekto detalės priimtos konkrečiu įstatymo galią turinčiu teisės aktu pagal Direktyvos 85/337 1 straipsnio 5 dalį, jeigu šiame teisės akte nesilaikoma šio sprendimo 37 punkte nurodytų dviejų sąlygų. Vadinasi, teisės aktas, kuriuo, remiantis viršesniais bendrojo intereso pagrindais, tik „patvirtinamas“ ankstesnis administracinis aktas, prieš tai nepradėjus įstatymų leidybos proceso iš esmės, kuris užtikrintų, kad laikomasi minėtų sąlygų, negali būti laikomas konkrečiu įstatymo galią turinčiu teisės aktu, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, taigi to nepakanka laikyti, kad projektas nepatenka į Direktyvos 85/337 taikymo sritį.
46 Konkrečiai kalbant, teisės aktas, priimtas įstatymų leidybos organo nariams neturint šio sprendimo 39 punkte minėtos informacijos, negali patekti į Direktyvos 85/337 1 straipsnio 5 dalies taikymo sritį.
47 Nacionalinis teismas turi nustatyti, ar buvo laikomasi šių sąlygų. Šiuo tikslu jis turi atsižvelgti tiek į priimto teisės akto turinį, tiek į visą su jo priėmimu susijusį įstatymų leidybos procesą, ypač parengiamuosius aktus ir parlamentarų debatus.
48 Taigi į pirmąjį klausimą reikia atsakyti, kad Direktyvos 85/337 1 straipsnio 5 dalis turi būti aiškinama taip, kad į šios direktyvos taikymo sritį nepatenka tik projektai, kurių detalės priimtos konkrečiu įstatymo galią turinčiu teisės aktu ir taip šios direktyvos tikslai buvo pasiekti per įstatymų leidybos procesą. Nacionalinis teismas turi patikrinti, ar buvo laikomasi šių dviejų sąlygų, atsižvelgdamas tiek į priimto teisės akto turinį, tiek į visą su jo priėmimu susijusį įstatymų leidybos procesą, ypač į parengiamuosius aktus ir parlamentarų debatus. Šiuo atžvilgiu teisės aktas, kuriuo, remiantis viršesniais bendrojo intereso pagrindais, tik „patvirtinamas“ ankstesnis administracinis aktas, prieš tai nepradėjus įstatymų leidybos proceso iš esmės, kuris užtikrintų, kad laikomasi minėtų sąlygų, negali būti laikomas konkrečiu įstatymo galią turinčiu teisės aktu, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, taigi to nepakanka laikyti, kad projektas nepatenka į Direktyvos 85/337 taikymo sritį.
Dėl antrojo–ketvirtojo klausimų
49 Savo antruoju–ketvirtuoju klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Orhuso konvencijos 9 straipsnis ir Direktyvos 85/337 10a straipsnis turi būti aiškinami taip, kad jais draudžiama teisę įgyvendinti projektą, kuris patenka į jų taikymo sritį, suteikti įstatymo galią turinčiu teisės aktu, dėl kurio pagal nacionalinę teisę negalima pareikšti ieškinio teisme arba kitoje įstatymu nustatytoje nepriklausomoje ir nešališkoje institucijoje, suteikiant galimybę ginčyti šį aktą dėl esmės ir procedūros klausimų.
50 Iš Orhuso konvencijos 2 straipsnio 2 dalies, kartu su jos 6 ir 9 straipsniais bei Direktyvos 85/337 1 straipsnio 5 dalimi, matyti, kad nei ši konvencija, nei ši direktyva netaikomos projektams, priimtiems įstatymo galią turinčiu teisės aktu, atitinkančiu šio sprendimo 37 punkte nurodytas sąlygas.
51 Dėl kitų projektų, t. y. tų, kurie buvo priimti ne įstatymo galios aktu arba įstatymo galios aktu, kuris neatitinka minėtų sąlygų, iš pačio Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 dalies ir Direktyvos 85/337 10a straipsnio teksto matyti, kad valstybės turi numatyti galimybę pareikšti ieškinį teisme arba kitoje įstatymu nustatytoje nepriklausomoje ir nešališkoje institucijoje dėl sprendimų, veiksmų ar neveikimo, atitinkamai patenkančių į Orhuso konvencijos 6 straipsnio arba Direktyvos 85/337 taikymo sritį, materialinio ir procesinio teisėtumo.
52 Valstybės narės pagal procedūrinės autonomijos principą ir laikydamosi lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų turi diskreciją įgyvendindamos Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 dalį ir Direktyvos 85/33710a straipsnį. Ypač jos turi nustatyti, kuris teismas ar įstatymu nustatyta nepriklausoma ir nešališka institucija turi kompetenciją nagrinėti šiose nuostatose numatytus ieškinius ir pagal kokias proceso taisykles, jeigu laikomasi minėtų nuostatų.
53 Vis dėlto Orhuso konvencijos 9 straipsnis ir Direktyvos 85/337 10a straipsnis netektų veiksmingumo, jeigu vien dėl aplinkybės, kad projektas priimtas įstatymo galią turinčiu teisės aktu, neatitinkančiu šio sprendimo 37 punkte nurodytų sąlygų, būtų netenkama teisės pareikšti ieškinio dėl jo materialinio ir procesinio teisėtumo, kaip tai suprantama pagal šiuos tekstus.
54 Reikalavimai, kurie išplaukia iš Orhuso konvencijos 9 straipsnio ir Direktyvos 85/337 10a straipsnio, šiuo atžvilgiu suponuoja tai, kad kai projektas, patenkantis į Orhuso konvencijos 6 straipsnio arba Direktyvos 85/337 taikymo sritį, priimtas įstatymo galią turinčiu teisės aktu, tai, ar šis teisės aktas atitinka šio sprendimo 37 punkte nurodytas šios direktyvos 1 straipsnio 5 dalyje nustatytas sąlygas, remiantis nacionalinėmis proceso taisyklėmis, turi peržiūrėti teismas arba įstatymu nustatyta nepriklausoma ir nešališka institucija.
55 Tuo atveju, jei negalima pareikšti jokio pirma nurodyto pobūdžio ar apimties ieškinio dėl tokio akto, nacionalinis teismas, į kurį kreipiamasi, įgyvendindamas savo kompetenciją turi vykdyti pirmesniame punkte aprašytą peržiūrą ir prireikus netaikyti šio teisės akto.
56 Šiuo atveju, jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nuspręstų, kad Valonijos parlamento 2008 m. liepos 17 d. dekretas neatitinka šio sprendimo 37 punkte nurodytų Direktyvos 85/337 1 straipsnio 5 dalyje nustatytų sąlygų, ir jei būtų nustatyta, kad pagal taikytinas nacionalines taisykles joks teismas ar įstatymu nustatyta nepriklausoma ir nešališka institucija neturi kompetencijos atlikti šio dekreto materialinio ar procesinio galiojimo peržiūros, jis turi būti laikomas neatitinkančiu iš Orhuso konvencijos 9 straipsnio ir Direktyvos 85/337 10a straipsnio kylančių reikalavimų. Todėl prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi jo netaikyti.
57 Taigi į antrąjį–ketvirtąjį klausimus reikia atsakyti, kad Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 dalis ir Direktyvos 85/33710a straipsnis turi būti aiškinami taip:
– kai projektas, patenkantis į šių nuostatų taikymo sritį, priimtas įstatymo galią turinčiu teisės aktu, klausimą, ar šis teisės aktas atitinka šios direktyvos 1 straipsnio 5 dalyje nustatytas sąlygas, laikantis nacionalinių proceso taisyklių turi būti galima pateikti teismui arba įstatymo nustatyta tvarka įsteigtai nepriklausomai ir nešališkai institucijai,
– jei negalima pareikšti jokio pirma nurodyto pobūdžio ar apimties ieškinio dėl tokio akto, nacionalinis teismas, į kurį kreipiamasi, įgyvendindamas savo kompetenciją turi vykdyti pirmesnėje įtraukoje aprašytą peržiūrą ir prireikus netaikyti šio teisės akto.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
58 Kadangi šis procesas pagrindinių bylų šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1. 1985 m. birželio 27 d. Tarybos direktyvos 85/337/EEB dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo, iš dalies pakeistos 2003 m. gegužės 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/35/EB, 1 straipsnio 5 dalis turi būti aiškinama taip, kad į šios direktyvos taikymo sritį nepatenka tik projektai, kurių detalės priimtos konkrečiu įstatymo galią turinčiu teisės aktu, nes šios direktyvos tikslai buvo pasiekti per įstatymų leidybos procesą. Nacionalinis teismas turi patikrinti, ar buvo laikomasi šių dviejų sąlygų, atsižvelgdamas tiek į priimto teisės akto turinį, tiek į visą su jo priėmimu susijusį įstatymų leidybos procesą, ypač į parengiamuosius aktus ir parlamentarų debatus. Šiuo atžvilgiu teisės aktas, kuriuo, remiantis viršesniais bendrojo intereso pagrindais, tik „patvirtinamas“ ankstesnis administracinis aktas, prieš tai nepradėjus įstatymų leidybos proceso iš esmės, kuris užtikrintų, kad laikomasi minėtų sąlygų, negali būti laikomas konkrečiu įstatymo galią turinčiu teisės aktu, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, taigi to nepakanka laikyti, kad projektas nepatenka į Direktyvos 85/337 taikymo sritį.
2. 1998 m. birželio 25 d. sudarytos Konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais, kuri Europos bendrijos vardu patvirtinta 2005 m. vasario 17 d. Tarybos sprendimu 2005/370/EB, 9 straipsnio 2 dalis ir Direktyvos 85/337, iš dalies pakeistos Direktyva 2003/35, 10a straipsnis turi būti aiškinami taip:
– kai projektas, patenkantis į šių nuostatų taikymo sritį, priimtas įstatymo galią turinčiu teisės aktu, klausimą, ar šis teisės aktas atitinka minėtos direktyvos 1 straipsnio 5 dalyje nustatytas sąlygas, laikantis nacionalinių proceso taisyklių turi būti galima pateikti teismui arba įstatymo nustatyta tvarka įsteigtai nepriklausomai ir nešališkai institucijai,
– jei negalima pareikšti jokio pirma nurodyto pobūdžio ar apimties ieškinio dėl tokio akto, nacionalinis teismas, į kurį kreipiamasi, įgyvendindamas savo kompetenciją turi vykdyti pirmesnėje įtraukoje aprašytą peržiūrą ir prireikus netaikyti šio teisės akto.
Parašai.