FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

P. MENGOZZI

fremsat den 17. januar 2013 (1)

Sag C-117/10

Europa-Kommissionen

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Statsstøtte – Rådets kompetence – artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF – eksisterende støtteordninger – forslag om passende foranstaltninger – virkninger – forordning nr. 659/1999 – støtte til investeringer i køb af landbrugsjord i Polen«

1.        Kommissionen har i den foreliggende sag nedlagt påstand om annullation af Rådets beslutning 2010/10/EF af 20. november 2009 om Republikken Polens myndigheders ydelse af statsstøtte til køb af landbrugsjord mellem den 1. januar 2010 og den 31. december 2013 (herefter »den anfægtede beslutning«) (2).

2.        Kommissionen har i tre parallelle sager anfægtet tre andre beslutninger fra Rådet vedrørende samme type støtte ydet af Republikken Litauen (sag C-111/10), Republikken Letland (sag C-118/10) og Republikken Ungarn (sag C-121/10).

3.        Alle disse sager rejser det samme vanskelige spørgsmål: Skal Kommissionen, når den har fremsat et forslag om passende foranstaltninger som led i den løbende undersøgelse af eksisterende støtteordninger i medlemsstaterne i henhold til artikel 88, stk. 1, EF (eller artikel 108, stk. 1, TEUF for så vidt angår sag C-111/10, C-118/10 og C-121/10), anses for at have taget endelig stilling til, om den pågældende ordning er forenelig med fællesmarkedet, hvilken kan være til hinder for, at Rådet udøver den kompetence, som det er tillagt ved artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF (eller ved artikel 108, stk. 2, tredje afsnit, TEUF), til at godkende støtte, uanset artikel 87 EF (eller artikel 107 TEUF) og de øvrige bestemmelser, der finder anvendelse, hvis det er berettiget af ganske særlige omstændigheder?

I –    Retsforskrifter

4.        Den anfægtede beslutning blev ganske vist offentliggjort efter Lissabontraktatens ikrafttræden, men vedtaget med hjemmel i EF-traktatens bestemmelser. Det er derfor de sidstnævnte bestemmelser, der henvises til i dette forslag til afgørelse.

5.        Artikel 88, stk. 1, EF bestemmer:

»Kommissionen foretager sammen med medlemsstaterne en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater. Den foreslår dem sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver.«

6.        Artikel 88, stk. 2, tredje og fjerde afsnit, EF foreskriver følgende:

»På begæring af en medlemsstat kan Rådet med enstemmighed beslutte, at en af denne stat ydet eller planlagt støtte, uanset bestemmelserne i artikel 87 eller de i artikel 89 nævnte forordninger, skal betragtes som forenelig med fællesmarkedet, hvis ganske særlige omstændigheder berettiger en sådan beslutning. Har Kommissionen indledt den i dette stykkes første afsnit fastsatte fremgangsmåde med hensyn til denne støtteforanstaltning, bevirker den pågældende stats begæring til Rådet, at sagens behandling udsættes, indtil Rådet har taget stilling til spørgsmålet.

Dog træffer Kommissionen beslutning, såfremt Rådet ikke har taget stilling inden tre måneder efter, at begæringen er fremsat.«

7.        Kapitel 4 i bilag IV til akten vedrørende Polens tiltrædelse af EU (herefter »tiltrædelsesakten fra 2003«) (3) bestemmer med hensyn til vilkårene for anvendelsen af EF-traktatens konkurrenceregler:

»Uden at dette berører procedurerne vedrørende eksisterende støtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 88, vil støtteordninger og individuel støtte til aktiviteter i tilknytning til produktion, forarbejdning eller afsætning af de produkter, der er oprettet i bilag I til EF-traktaten, bortset fra fiskevarer og deraf afledte produkter, som er trådt i kraft i en ny medlemsstat inden tiltrædelsesdatoen, og som fortsat gælder efter denne dato, blive anset for eksisterende støtte som defineret i artikel 88, stk. 1, [EF] på følgende betingelser:

–        Kommissionen underrettes om støtteforanstaltningerne senest fire måneder efter tiltrædelsesdatoen. Underretningen skal indeholde oplysninger om retsgrundlaget for hver enkelt foranstaltning. […] Kommissionen offentliggør en oversigt over denne støtte.

Disse støtteforanstaltninger anses for at være eksisterende støtte som omhandlet i […] artikel 88, stk. 1, [EF] indtil udgangen af tredje år fra tiltrædelsesdatoen.

De nye medlemsstater skal om nødvendigt ændre disse støtteforanstaltninger med henblik på at efterleve de retningslinjer, der anvendes af Kommissionen, senest ved udgangen af det tredje år efter tiltrædelsesdatoen. Efter den dato skal enhver støtte, der er uforenelig med disse retningslinjer, anses for ny støtte.«

8.        I henhold til artikel 1, litra b) og c), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (4) (nu artikel 88 EF), som ændret ved tiltrædelsesakten fra 2003, forstås i denne forordning ved:

»b)      »eksisterende støtte«

i)      med forbehold af […] bilag IV, punkt 3, og tillægget hertil i akten vedrørende [Polens] tiltrædelse, enhver form for støtte, der eksisterede inden traktatens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter traktatens ikrafttræden

ii)      godkendt støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som er godkendt af Kommissionen eller Rådet

[…]

c)      »ny støtte« enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte

[…]«

9.        Artikel 17-19, der er indeholdt i kapitel V i forordning nr. 659/1999, omhandler proceduren for eksisterende støtte. Artikel 17, der har overskriften »Samarbejde efter […] artikel [88, stk. 1, EF]«, bestemmer følgende i stk. 2:

»Finder Kommissionen, at en eksisterende støtteordning ikke eller ikke længere er forenelig med fællesmarkedet, underretter den den pågældende medlemsstat om sin foreløbige undersøgelse og giver den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på en måned. […].«

10.      Artikel 18, der har overskriften »Forslag om passende foranstaltninger«, har følgende ordlyd:

»Finder Kommissionen på baggrund af de oplysninger, medlemsstaten har indsendt i henhold til artikel 17, at den eksisterende støtteordning ikke eller ikke længere er forenelig med fællesmarkedet, fremsætter den en henstilling, hvori den foreslår den pågældende medlemsstat passende foranstaltninger. Henstillingen kan navnlig gå ud på at:

a)      ændre støtteordningen i realiteten eller

b)      indføre proceduremæssige krav eller

c)      ophæve støtteordningen.«

11.      Artikel 19, stk. 1 og 2, i forordning nr. 659/1999 fastsætter endelig, hvilke juridiske konsekvenser et forslag om passende foranstaltninger har:

»1.      Hvis den pågældende medlemsstat accepterer de foreslåede foranstaltninger og underretter Kommissionen herom, tager Kommissionen dette til efterretning og underretter medlemsstaten herom. Medlemsstaten er bundet af sin beslutning om at acceptere at gennemføre de passende foranstaltninger.

2.      Hvis den pågældende medlemsstat ikke accepterer de foreslåede foranstaltninger, og Kommissionen under hensyntagen til den pågældende medlemsstats argumenter stadig er af den opfattelse, at de passende foranstaltninger er nødvendige, indleder den proceduren efter artikel 4, stk. 4 [ (5)]. Artikel 6, 7 og 9 finder tilsvarende anvendelse.«

12.      Køb af jord er nævnt i punkt 4.1.1.5, fjerde led, i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte i landbrugssektoren (herefter »landbrugsrammebestemmelserne fra 2000«) (6), der udløb den 31. december 2006, under støtteberettigede udgifter til investeringer i landbrugsbedrifter.

13.      Punkt 29 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (herefter »landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013«) (7), der trådte i stedet for landbrugsrammebestemmelserne fra 2000 (8) med virkning fra den 1. januar 2007, bestemmer:

»Støtte til investering i landbrugsbedrifter betragtes som forenelig med traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), hvis den opfylder alle betingelserne i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1857/2006 [ (9)].«

14.      Artikel 4, stk. 1 og 8, i forordning nr. 1857/2006, som der henvises til i punkt 29 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, foreskriver følgende:

»1.      Støtte til investeringer i landbrugsbedrifter i Fællesskabet med henblik på primærproduktion af landbrugsprodukter er forenelig med fællesmarkedet som omhandlet i […] artikel 87, stk. 3, litra c), [EF] og fritaget for anmeldelsespligten i […] artikel 88, stk. 3, [EF], hvis den opfylder betingelserne i denne artikels stk. 2-10.

[…]

8.      Der kan ydes støtte til køb af arealer, undtagen til bygge- og anlægsformål, der koster op til 10% af de støtteberettigede investeringsudgifter.«

15.      Punkt 195 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, der er indeholdt i kapitel VIII.E med overskriften »Gældende statsstøtteforanstaltninger i henhold til tiltrædelsesakten fra 2003«, har følgende ordlyd:

»Med henblik på vurderingen af støtteordninger og individuel støtte, som betragtes som gældende støtte i overensstemmelse med punkt 4 i kapitel 4 i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2003, finder EF-rammebestemmelserne for statsstøtte i landbrugssektoren, der er gældende den 31. december 2006, fortsat anvendelse frem til den 31. december 2007, uden at dette berører punkt 196, forudsat at denne støtte bringes i overensstemmelse med disse rammebestemmelser senest den 31. april 2007.«

16.      Punkt 196-198 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, der er indeholdt i kapitel VIII.F med overskriften »Forslag til passende foranstaltninger«, er affattet således:

»(196)      I overensstemmelse med […] artikel 88, stk. 1, [EF] foreslår Kommissionen, at medlemsstaterne ændrer deres nuværende støtteordninger, så de bringes i overensstemmelse med disse rammebestemmelser senest den 31. december 2007, med undtagelse af de gældende støtteordninger […] for investeringer vedrørende køb af jord i landbrugsbedrifter, som skal ændres med henblik på at bringes i overensstemmelse med disse rammebestemmelser senest den 31. december 2009.

(197)      Medlemsstaterne opfordres til senest den 28. februar 2007 skriftligt at bekræfte, at de accepterer disse forslag om passende foranstaltninger.

(198)      Hvis en medlemsstat undlader at bekræfte sin accept skriftligt inden denne dato, vil Kommissionen anvende artikel 19, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999 og om nødvendigt indlede proceduren i henhold til nævnte bestemmelse.«

17.      I en meddelelse i EU-Tidende af 15. marts 2008 (10) noterede Kommissionen sig i medfør af artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 Polens »udtrykkelige og ubetingede samtykke« til forslagene om passende foranstaltninger i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, som de polske myndigheder meddelte Kommissionen ved brev af 26. februar 2007.

II – Sagens baggrund og den anfægtede beslutning

18.      I 2004 underrettede Polen efter proceduren i punkt 4 i kapitel 4 i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2003 (nævnt i punkt 7 ovenfor) Kommissionen om de foranstaltninger, som Polen ønskede skulle anses for at være eksisterende støtte indtil udgangen af det tredje år efter tiltrædelsen, jf. artikel 88, stk. 1, EF. Det drejede sig bl.a. om følgende foranstaltninger: »rentegodtgørelser for lån til investeringer i landbrugs- og fødevaresektoren« og »salg af jord, der ejes af statskassens masse af landbrugsejendomme, med afdragsvis betaling af det skyldige beløb og anvendelse af en fordelagtig rentesats« (11).

19.      Kommissionen opfordrede ved skrivelse af 30. maj 2005 medlemsstaterne til at indsende forslag til forenkling af støttereglerne for landbrugssektoren. I juni 2006 sendte den polske regering en skrivelse til Kommissionen, hvori den kommenterede det udkast til nye rammebestemmelser, som Kommissionen havde sendt til regeringen den 19. maj 2006, og fremsatte begæring om at måtte fastholde støtten til investeringer i køb af landbrugsjord. Ved skrivelse af 3. november 2006 anmodede den polske regering Kommissionen om at ændre udkastet til forordning nr. 1857/2006 ved at lade artikel 4, stk. 8, udgå og tilføje køb af landbrugsjord blandt de støtteberettigede udgifter til investeringsstøtte, der er opregnet i artikel 4, stk. 4. Polen fremsatte det samme forslag på et møde den 25. oktober 2006 mellem Kommissionen og medlemsstaterne.

20.      Ved skrivelse af 21. april 2009 anmodede de polske myndigheder Kommissionen om at ændre punkt 196 i rammebestemmelserne for 2007-2013. Kommissionen svarede ved skrivelse af 15. maj 2009, hvori den påpegede, at bestemmelsen om, at gældende støtteordninger for investeringer vedrørende køb af landbrugsjord kunne opretholdes, var en undtagelse, der var blevet indført i rammebestemmelserne efter krav fra en række medlemsstater, heriblandt Polen, og at det ikke syntes at være muligt at videreføre denne undtagelse.

21.      Ved skrivelse af 12. juni 2009 til EU’s formandskab anmodede de polske myndigheder om, at der undtagelsesvist blev givet tilladelse til at yde støtte til køb af landbrugsjord i Polen for perioden fra den 1. januar 2010 til den 31. december 2013 i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF. En tilsvarende begæring blev indgivet til Rådet (landbrug og fiskeri) den 28. september 2009. Kommissionen tog ved flere lejligheder, både i forbindelse med forberedende møder med Specialkomitéen for Landbrug og på møder med repræsentanter for den polske regering, afstand fra den ønskede foranstaltning og foreslog alternative løsninger.

22.      Den 20. november 2009 vedtog Rådet enstemmigt (syv delegationer undlod at stemme) den anfægtede beslutning. Artikel 1 i denne beslutning lyder således:

»De polske myndigheders undtagelsesvise støtte til køb af landbrugsjord på højst 400 mio. PLN, der ydes mellem den 1. januar 2010 og den 31. december 2013, betragtes som forenelig med fællesmarkedet.«

23.      Den støtte, der blev erklæret forenelig, beskrives således i niende og tiende betragtning til den anfægtede beslutning:

»(9)      Den planlagte statsstøtte beløber sig til 400 mio. PLN og skulle muliggøre salg af 600 000 hektar landbrugsjord i perioden 2010-2013, idet formålet er at oprette eller udvide landbrugsbedrifter, der opfylder betingelserne for familiebrug, dvs. op til 300 hektar. Ordningen skulle gøre det muligt at oprette omkring 24 000 landbrugsbedrifter med et areal, der ikke er under gennemsnittet i det pågældende vojvodskab. Det gennemsnitlige støttebeløb pr. bedrift forventes at ligge omkring 4 500 EUR. Prisen på de støtteberettigede arealer bør ikke overstige markedsprisen i det pågældende vojvodskab. For så vidt angår arealer, der ejes af statskassens masse af landbrugsejendomme, bør der afholdes en udbudsprocedure.

(10)      Støtten vil få form af kreditter med rentegodtgørelse, dvs. betaling af forskellen mellem bankens årlige rentesats, der er 1,5 gange rediskonteringssatsen for veksler, der er rediskonteret af Den Polske Nationalbank, og den faktiske rentesats, som låntageren betaler, og som er på mindst 2%.«

III – Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande

24.      Kommissionen anlagde den foreliggende sag ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 3. marts 2010. Republikken Ungarn, Republikken Litauen og Republikken Polen fik ved kendelse af 9. august 2010 tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande.

25.      Kommissionen har nedlagt påstand om, at Domstolen annullerer den anfægtede beslutning og tilpligter Rådet at betale sagens omkostninger. Rådet har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger. Ungarn, Polen og Litauen har nedlagt påstand om, at Domstolen frifinder Rådet. Polen støtter ligeledes Rådets påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.

IV – Søgsmålet

26.      Kommissionen har til støtte for søgsmålet fremført fire anbringender vedrørende Rådets manglende kompetence til at vedtage den anfægtede beslutning, magtfordrejning, tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde mellem institutionerne og et åbenbart fejlskøn. Før jeg behandler disse anbringender, vil jeg kort skitsere Domstolens praksis vedrørende Kommissionens og Rådets rolle i proceduren for kontrol med statsstøtte.

A –    Domstolens praksis vedrørende Kommissionens og Rådets rolle i proceduren for kontrol med statsstøtte

27.      Domstolen udtalte sig for første gang om rækkevidden af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF i et annullationssøgsmål, som Kommissionen havde anlagt til prøvelse af to beslutninger, hvorved Rådet havde godkendt støtte til destillation af visse vine i Italien og Frankrig (12). For så vidt angår den foreliggende sag fastslog Domstolen i den forbindelse indirekte, at den kompetence, som Rådet har i henhold til den nævnte traktatbestemmelse, ikke bortfalder, når Kommissionen har afgjort, at en støtte, som Rådet efterfølgende har godkendt, ikke er forenelig med fællesmarkedet, i forbindelse med en beslutning om at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF.

28.      Domstolen har præciseret sit standpunkt i to senere sager, hvor Kommissionen og Rådet havde forskellige holdninger til den pågældende støttes forenelighed.

29.      I den sag, som gav anledning til den første af disse domme, og som blev afsagt i plenum den 29. juni 2004 (13), havde Kommissionen ved afslutningen af proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF erklæret en række støtteforanstaltninger, som Republikken Portugal havde iværksat i svinesektoren, uforenelige og fastslået, at støtten skulle tilbagesøges. Herefter vedtog Rådet på begæring af Portugal en beslutning i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, hvori den erklærede, at det var foreneligt med fællesmarkedet at yde støtte til de portugisiske svineavlere, der skulle tilbagebetale den nævnte støtte. Kommissionen gjorde gældende, at Rådet savnede kompetence til at vedtage en sådan beslutning, som efter dens opfattelse svarede til en godkendelse af den støtte, der tidligere var erklæret uforenelig af Kommissionen. I dommen bemærkede Domstolen først, at artikel 88 EF tillægger Kommissionen en central beføjelse til at afgøre, om en statsstøtte er forenelig med fællesmarkedet, både når den skal undersøge en eksisterende støtteordning, og når den skal godkende en planlagt støtte. Domstolen bemærkede dernæst, at det fremgår af selve ordlyden af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, at »denne bestemmelse omhandler et særligt undtagelsestilfælde« (14), og at den kompetence, der er tillagt Rådet, »klart har karakter af en undtagelse« (15). Det følger efter Domstolens opfattelse heraf, at »når en beslutning, hvori det konstateres, at en støtte er uforenelig med fællesmarkedet, er truffet af Kommissionen, kan Rådet ikke paralysere virkningen af denne beslutning ved selv at erklære støtten forenelig med fællesmarkedet på grundlag af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF« (16). Domstolen fastslog videre, at »Rådet så meget desto mindre kan gøre en sådan beslutning virkningsløs ved i medfør af den nævnte bestemmelse at erklære en støtte forenelig med fællesmarkedet, der skal kompensere modtagerne af den […] støtte, der er erklæret uforenelig af Kommissionen, for den tilbagebetaling, som de skal foretage i medfør af kommissionsbeslutningen«. Domstolen fandt, at en sådan fortolkning var forenelig med retssikkerhedsprincippet, fordi den gør det muligt at »undgå, at den samme statsstøtte er genstand for modsatrettede beslutninger truffet efter hinanden af Kommissionen og Rådet«, og at der rejses tvivl om »den endelige karakter af en forvaltningsafgørelse, der er blevet endelig ved udløbet af en rimelig søgsmålsfrist eller ved udtømning af de til rådighed stående retsmidler« (17).

30.      Domstolen bekræftede disse principper ved en dom af 22. juni 2006 (18). Sagen drejede sig om en beslutning, hvorved Rådet tillod Kongeriget Belgien at indrømme koordinationscentrene visse skattefordele. Kommissionen havde truffet en række beslutninger om skatteordningen for disse centre, heriblandt en beslutning om uforenelighed, der blev vedtaget i februar 2003 efter afslutning af proceduren i artikel 88, stk. 2, EF. I april samme år underrettede den belgiske regering Kommissionen om visse ændringer af loven om etablering af koordinationscentre, hvorefter der blev indledt en ny formel undersøgelsesprocedure vedrørende disse ændringer. Belgien rettede sideløbende henvendelse til Rådet, som den 16. juli 2003 vedtog en beslutning i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF om at forlænge anvendelsen af den pågældende skatteordning for et begrænset antal koordinationscentre. Efter at have henvist til dommen af 29. juni 2004 i sagen Kommissionen mod Rådet bemærkede Domstolen, at de foranstaltninger, Rådet havde godkendt, var identiske med dem, som Kommissionen havde erklæret uforenelige med fællesmarkedet ved beslutningen fra februar 2003. Domstolen annullerede beslutningen på grund af manglende kompetence og afviste de argumenter, der var fremført af Rådet, som hævdede, at foranstaltningerne udgjorde ny støtte, som var indført ved nye lovbestemmelser og vedrørte et begrænset antal koordinationscentre, der let kunne identificeres.

31.      Det følger af de nævnte tidligere domme dels, at kriteriet for fordelingen af Kommissionens og Rådets kompetencer i henhold til artikel 88, stk. 2, EF bygger på et princip om foregribelse, »således at det gælder, at når først en af institutionerne har truffet beslutning vedrørende en bestemt støttes forenelighed, er den anden derfor afskåret fra at træffe beslutning vedrørende den pågældende støtte« (19), dels, at det efter gældende retspraksis kun er en endelig stillingtagen fra den institution, som griber ind først, der kan være til hinder for den anden institutions kompetence.

B –    Det første anbringende om Rådets manglende kompetence

32.      Kommissionen har med det første anbringende, der er baseret på Rådets manglende kompetence, fremført to forskellige klagepunkter. Kommissionen har for det første gjort gældende, at den anfægtede beslutning blev vedtaget efter udløbet af den frist på tre måneder, der er fastsat i artikel 88, stk. 2, fjerde afsnit, EF. Den har for det andet bestridt, at Rådet under de konkrete omstændigheder havde kompetence til at handle i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF. Selv om det sidstnævnte klagepunkt vedrører et spørgsmål, som logisk set går forud for det, der rejses med det første klagepunkt, vil jeg for overskuelighedens skyld behandle dem i den rækkefølge, Kommissionen har valgt i sine indlæg.

1.      Det første klagepunkt i forbindelse med det første anbringende vedrørende overskridelse af fristen i artikel 88, stk. 2, fjerde afsnit, EF

33.      Kommissionen har anført, at Rådet har pligt til at udøve den beføjelse, som det er tillagt ved artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, inden for tre måneder efter, at den pågældende medlemsstat har fremsat sin begæring. Denne tidsgrænse, der skyldes, at Rådets kompetence har karakter af en undtagelse, fremgår udtrykkeligt af artikel 88, stk. 2, fjerde afsnit, EF. Da Polens begæring blev fremsat ved skrivelse af 12. juni 2009, blev den anfægtede beslutning, der stammer fra den 20. november 2009, vedtaget efter udløbet af den nævnte frist. Rådet har hertil anført, at Kommissionen fortolker artikel 88, stk. 2, EF forkert, og at det følger af denne bestemmelses tredje afsnit, sammenholdt med dens fjerde afsnit, at fristen på tre måneder kun finder anvendelse, når medlemsstatens begæring indgives, efter at Kommissionen har indledt proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, andet afsnit, EF.

34.      Jeg mener, at den fortolkning af artikel 88, stk. 2, tredje og fjerde afsnit, EF, som Rådet har foreslået, er korrekt. Den omstændighed, at fristen på tre måneder er fastsat i et særligt afsnit i denne artikel kan give anledning til at tro, at denne tidsgrænse finder generel anvendelse. Den ensartede sprogbrug i tredje afsnit, andet punktum, og fjerde afsnit (»[…] bevirker den pågældende stats begæring til Rådet, at sagens behandling udsættes, indtil Rådet har taget stilling til spørgsmålet« og »[d]og […] såfremt Rådet ikke har taget stilling«) (20) og formuleringen af første del af fjerde afsnit (»[…] træffer Kommissionen beslutning«), som antyder, at der allerede er indledt en procedure, synes imidlertid at støtte den fortolkning, som Rådet går ind for (21). Ifølge denne fortolkning er tidsgrænsen for udøvelsen af den kompetence, Rådet er tillagt ved artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, en fast bestanddel af den ordning, der er indført ved traktaten for at forhindre, at der træffes modstridende beslutninger, når medlemsstaten indgiver sin begæring, efter at der er indledt en procedure i henhold til artikel 88, stk. 2, andet afsnit, EF. Der er set i dette perspektiv fastsat en forholdsvis kort tidsfrist for at opveje Kommissionens forpligtelse til at udsætte sagens behandling og gøre det muligt at genoptage proceduren hurtigt, hvis Rådet forholder sig passivt.

35.      Den foreslåede fortolkning, der i øvrigt indirekte har fået tilslutning i Domstolens praksis (22), besvarer ikke spørgsmålet om, hvilke tidsgrænser der gælder for Rådets udøvelse af den omhandlede kompetence i andre tilfælde end det ovenfor nævnte. Det rejser spørgsmålet om, hvorvidt den frist på tre måneder, der er fastsat i artikel 88, stk. 2, fjerde afsnit, EF, kan anvendes analogt i et tilfælde, hvor Kommissionen har til hensigt at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, andet afsnit, EF, efter at den pågældende medlemsstat har indgivet en begæring som omhandlet i tredje afsnit, og den pågældende støtteforanstaltning stadig er genstand for Rådets prøvelse (23). Det er dog klart, at det ikke er tilfældet her.

36.      Rådet skal imidlertid udøve sin kompetence under overholdelse af kravet om en rimelig frist, som et almindeligt EU-retligt princip. Uafhængigt af andre overvejelser mener jeg under hensyn til samtlige foreliggende omstændigheder ikke, at en frist på ca. fem måneder kan anses for urimelig, når det også tages i betragtning, at Rådets indgriben har karakter af en undtagelse.

37.      Jeg mener som følge heraf, at Kommissionens første klagepunkt bør forkastes.

38.      Såfremt Domstolen finder, at den frist på tre måneder, der er fastsat i artikel 88, stk. 2, fjerde afsnit, EF, finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, har Rådet subsidiært gjort gældende, at det tog stilling til begæringen inden udløbet af denne frist. Rådet hævder med støtte af den polske regering, at Polen først rettede en egentlig henvendelse til det den 28. september 2009, hvor de polske myndigheder sendte deres skrivelse til Rådet (landbrug og fiskeri). Den begæring om, at Rådet skulle gribe ind i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, der var indeholdt i denne skrivelse, trådte i stedet for den tilsvarende begæring i skrivelsen af 12. juni 2009, som blev trukket tilbage efter en brevveksling mellem Rådet og de polske myndigheder. Rådet havde derfor ikke mulighed for at tage stilling til skrivelsen af 12. juni 2009, som hverken blev uddelt eller sat på dagsordenen for en samling i Rådet eller et møde i et af dets forberedende organer.

39.      Det er efter min opfattelse ikke blevet bestridt og kan heller ikke bestrides, at skrivelsen af 12. juni 2009 både i kraft af sin titel og sit indhold i enhver henseende er en begæring i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF. Rådet har ikke benægtet, at det modtog den pågældende skrivelse, der var rettet til formanden for Rådet (landbrug og fiskeri) og ledsaget af en meddelelse (24) fra Polens Faste Repræsentation ved EU, men gjort opmærksom på, at det kun modtog en kopi og ikke originaldokumentet, dog uden at drage konkrete konsekvenser heraf (25). Til gengæld har hverken Rådet eller den polske regering underbygget påstanden om, at de polske myndigheder trak den begæring, der var indeholdt i denne skrivelse, tilbage. Jeg mener under disse omstændigheder, at fristen på tre måneder i artikel 88, stk. 2, fjerde afsnit, EF, såfremt den finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, skal regnes fra den begæring, der er fremsat i skrivelsen af 12. juni 2009, og at den anfægtede beslutning derfor blev vedtaget efter udløbet af denne frist. Jeg kan endelig ikke tilslutte mig det argument, som Rådet har baseret på den omstændighed, at det kun var begæringen af 28. september 2008, der blev »behandlet« efter den foreskrevne beslutningsprocedure. Selv om Rådet undlader eller venter med at indlede de interne undersøgelsesprocedurer, har det således ingen betydning for det tidspunkt, som fristen i artikel 88, stk. 2, fjerde afsnit, EF regnes fra, og som svarer til det tidspunkt, hvor begæringen blev indgivet.

2.      Det andet klagepunkt i forbindelse med det første anbringende vedrørende Rådets manglende kompetence til at handle i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF

40.      Med dette klagepunkt har Rådet i det væsentlige gjort gældende, at det forslag om passende foranstaltninger, der er fremsat i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, sammen med Polens accept af dette forslag udgør en »beslutning«, hvorved Kommissionen har fastslået, at den støtteordning, der godkendes i den anfægtede beslutning for hele anvendelsesperioden for disse rammebestemmelser, dvs. indtil den 31. december 2013, er uforenelig med fællesmarkedet.

41.      Parternes drøftelser under sagen ved Domstolen har især været rettet mod fire spørgsmål. Det første spørgsmål er, om den støtteordning for køb af landbrugsjord, som Polen anmeldte i 2004, kunne kvalificeres som »eksisterende støtte« indtil den 31. december 2009 og derfor kunne være genstand for forslaget om passende foranstaltninger i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, hvilket Kommissionen har gjort gældende, og hvilket Rådet og de intervenerende medlemsstater har bestridt [jf. litra a) nedenfor]. Det andet spørgsmål vedrører kvalificeringen af den støtteordning, der godkendes i den anfægtede beslutning, og kræver bl.a., at det vurderes, om denne ordning som hævdet af Kommissionen er identisk med den ordning, der var genstand for forslaget om passende foranstaltninger i punkt 196 i de nævnte rammebestemmelser, eller om ordningen, som Rådet har anført med støtte af de intervenerende medlemsstater, udgør en ny særskilt støtteforanstaltning [jf. litra b) nedenfor]. Det tredje spørgsmål vedrører virkningerne af et forslag om passende foranstaltninger, som den pågældende medlemsstat har accepteret [jf. litra c) nedenfor]. Det fjerde spørgsmål drejer sig endelig om rækkevidden af det forslag om passende foranstaltninger, der er fremsat i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, og af Polens accept af dette forslag [jf. litra d) nedenfor].

a)      Kvalificeringen af den støtteordning for køb af landbrugsjord, der fandtes i Polen indtil den 31. december 2009

42.      Kommissionens synspunkt bygger på en antagelse om, at de støtteforanstaltninger vedrørende investeringer i køb af landbrugsjord, der blev indført i Polen forud for tiltrædelsen af EU, ikke er ophørt med at være eksisterende støtte som omhandlet i artikel 88, stk. 1, EF fra tidspunktet for deres anmeldelse til Kommissionen i 2004 frem til den 31. december 2009. Rådet har derimod gjort gældende, at de støtteordninger, som Polen anmeldte i 2004, ifølge punkt 4 i kapitel 4 i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2003 kun kunne anses for eksisterende støtte indtil udgangen af det tredje år efter tiltrædelsesdatoen. Det har gjort gældende, at Kommissionen ikke havde ret til at forlænge anvendelsen af disse ordninger ved at fremsætte et forslag om passende foranstaltninger i henhold til artikel 88, stk. 1, EF, således som den gjorde i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013. Et sådant forslag kan endvidere ikke medføre ændringer af bestemmelser i den primære ret, hvilket i dette tilfælde vil sige den regel, der er fastsat i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2003.

43.      Rådets argumenter er efter min opfattelse ikke overbevisende.

44.      Det fremgår af punkt 4 i kapitel 4 i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2003, at de landbrugsstøtteforanstaltninger, der gælder i de nye medlemsstater, og som Kommissionen er blevet underrettet om, »anses for at være eksisterende støtte som omhandlet i […] artikel 88, stk. 1, [EF] indtil udgangen af tredje år fra tiltrædelsesdatoen«, og at »enhver støtte, der er uforenelig med [Kommissionens] retningslinjer, [skal] anses for ny støtte« efter denne dato. Det kan modsætningsvis udledes af denne bestemmelse, at de støtteforanstaltninger, som var forenelige med de landbrugsrammebestemmelser, der var gældende ved udgangen af den anførte periode, dvs. den 30. april 2007, også kunne kvalificeres som eksisterende støtte efter denne dato.

45.      Ifølge punkt 194 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 anvendes disse bestemmelser med virkning fra den 1. januar 2007. I punkt 195 blev der imidlertid indført en særlig ordning for støtte, der blev betragtet som gældende støtte i overensstemmelse med punkt 4 i kapitel 4 i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2003, hvor det var bestemt, at de landbrugsrammebestemmelser, der var gældende den 31. december 2006, dvs. landbrugsrammebestemmelserne fra 2000, med henblik på vurderingen af denne støtte fortsat fandt anvendelse frem til den 31. december 2007. I punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 fastsatte Kommissionen desuden en overgangsperiode på to år indtil den 31. december 2009 for samtlige medlemsstater, således at de gradvis kunne tilpasse de støtteordninger for køb af landbrugsjord, der fandtes i de respektive lovgivninger, til de nye rammebestemmelser.

46.      Som jeg har nævnt i punkt 12 i dette forslag til afgørelse, omfattede landbrugsrammebestemmelserne for 2000, som for den støtte, der er omhandlet i punkt 195 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, gjaldt indtil den 31. december 2007, køb af landbrugsjord under støtteberettigede udgifter til investeringer i landbrugsbedrifter. Det følger heraf, at de støtteforanstaltninger vedrørende køb af landbrugsjord, som Polen anmeldte i 2004, den 30. april 2004, hvor treårsfristen i punkt 4 i kapitel 4 i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2003 udløb var forenelige med de dengang gældende rammebestemmelser (26) og kunne kvalificeres som eksisterende støtte indtil den 31. december 2007, hvor disse foranstaltninger ikke længere skulle vurderes på grundlag af landbrugsrammebestemmelserne fra 2000. I henhold til punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 blev disse foranstaltninger fortsat kvalificeret som eksisterende støtte efter den 31. december 2007.

47.      Det følger af det ovenfor anførte, at Kommissionen hverken har handlet i strid med de procedurer, der er foreskrevet i artikel 88, stk. 1 og 2, EF, eller ændret bestemmelser i den primære ret gennem rammebestemmelserne for 2007-2013 ved som hævdet af Rådet at forlænge fristen i punkt 4 i kapitel 4 i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2003 for anvendelsen af støtteordninger, der efter udløbet af denne frist skulle betragtes som ny støtte, fordi de ikke var forenelige med de gældende landbrugsrammebestemmelser. Kommissionen nøjedes i punkt 196 i disse rammebestemmelser med at fastsætte nye tidsrammer for anvendelsen af kriterierne for vurdering af sådanne ordninger, hvilket faktisk forhindrede, at disse ordninger ophørte med at være eksisterende støtte, og ikke var i strid med den ovenfor nævnte bestemmelse i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2003.

48.      Det må derfor konkluderes, at de støtteordninger for køb af landbrugsjord, som Polen anmeldte i 2004, som hævdet af Kommissionen kunne kvalificeres som eksisterende støtteordninger i overensstemmelse med punkt 4 i kapitel 4 i bilag IV til tiltrædelsesakten fra 2003 indtil den 31. december 2009, som var det tidspunkt, hvor de ifølge punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 skulle bringes i overensstemmelse med disse rammebestemmelser. De nævnte ordninger kunne som følge heraf gøres til genstand for passende foranstaltninger som omhandlet i artikel 88, stk. 1, EF og artikel 18 i forordning nr. 659/1999.

b)      Den støtteordning, der godkendes i den anfægtede beslutning

49.      Rådet har med støtte af den polske regering gjort gældende, at den støtteordning for køb af landbrugsjord, der godkendes i den anfægtede beslutning, under alle omstændigheder skal betragtes som »ny støtte«, fordi den for det første adskiller sig fra den, Kommissionen tog stilling til, på en række punkter og for det andet ikke har kunnet kvalificeres som eksisterende støtte siden den 1. januar 2010, eftersom den ikke blev ændret af Polen inden den 31. december 2009.

50.      I den forbindelse vil jeg indledningsvis påpege, at den omstændighed, at den støtte, der er tale om i den anfægtede beslutning, skal kvalificeres som »ny« som omhandlet i artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999, ikke, som Rådet synes at mene, i sig selv fører til den konklusion, at Rådet holdt sig inden for rammerne af den kompetence, som det er tillagt ved artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, da det vedtog denne beslutning. I dommen af 29. juni 2004 i sagen Kommissionen mod Rådet afviste Domstolen således et tilsvarende argument fra Rådet (27) og forklarede ud fra en vurdering af de pågældende foranstaltningers virkninger, at denne institutions kompetence i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF både kan bortfalde, når Kommissionen har erklæret en støtteforanstaltning uforenelig med fællesmarkedet, og når der er tale om en anden foranstaltning, der kan kvalificeres som »ny støtte«, såfremt de to foranstaltninger er så forbundne, at det synes kunstigt at ville sondre mellem dem.

51.      Med denne præcision for øje er det endvidere ubestridt mellem parterne, at både den støtteordning, som Rådet godkendte, og den støtteordning, som Polen anmeldte i 2004, og som blev anvendt som eksisterende støtte til og med den 31. december 2009, består i rentegodtgørelser for lån til køb af landbrugsjord. Det skal desuden understreges, at der i flere passager i de polske myndigheders skrivelser af 12. juni og 28. september 2009 til Rådet udtrykkeligt henvises til behovet for at »forlænge« eller »opretholde« Polens mulighed for at yde støtte til køb af landbrugsjord indtil den 31. december 2013 (28) eller behovet for at »fortsætte med at anvende« denne støtte i perioden 2010-2013 (29). De polske myndigheder havde allerede peget på dette behov under høringerne forud for vedtagelsen af landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 (jf. punkt 19 og 20 ovenfor).

52.      Hertil har Rådet og den polske regering blot anført, at den ordning, Rådet godkendte: i) har en anden gyldighedsperiode end den, der er omhandlet i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, ii) vedrører andre støttemodtagere, iii) er indført på grundlag af andre lovbestemmelser og iv) blev bedømt ud fra andre omstændigheder end dem, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.

53.      Med hensyn til det første af de ovenfor nævnte aspekter vil jeg understrege, at det ikke fremgår af sagen og heller ikke gøres gældende af Rådet eller den polske regering, at den støtteordning for køb af landbrugsjord, som Polen anmeldte i 2004, blev indført for en bestemt periode. De gentagne forsøg på at få Kommissionen til at indsætte en bestemmelse om denne type støtte i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 svarende til den, der fandtes i de foregående rammebestemmelser, vidner tværtimod om de polske myndigheders klare vilje til at opretholde den nævnte støtteordning i hele den periode, hvor de nye rammebestemmelser gælder, dvs. efter den 31. december 2009, som er den frist, Kommissionen fastsatte. Det er derfor ikke korrekt at sige, at den ordning, Polen anmeldte i 2004, havde en anden gyldighedsperiode end den ordning, der var omfattet af den anfægtede beslutning. Det fremgår i øvrigt af punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, at medlemsstaternes nuværende støtteordninger for køb af landbrugsjord skal anvendes i overensstemmelse med bestemmelserne i disse rammebestemmelser fra den 1. januar 2010 til den 31. december 2013. Uanset hvilke virkninger en sådan bestemmelse har, hvilket jeg vender tilbage til senere, er der dog ingen tvivl om, at den vedrører støtte, som skal anvendes inden for den tidsramme, der er tale om i den anfægtede beslutning. Under alle omstændigheder fastslog Domstolen i præmis 36 i dommen af 22. juni 2006 i sagen Kommissionen mod Rådet, at den omstændighed, at den støtteordning, som Rådet har godkendt, har en anden gyldighedsperiode end den ordning, som Kommissionen har erklæret uforenelig, ikke nødvendigvis har betydning for konstateringen af, at Rådets beslutning er i modstrid med Kommissionens beslutning.

54.      Påstanden om, at den støtteordning, der er omhandlet i den anfægtede afgørelse, er rettet mod andre personer end dem, der søgte om støtte under den ordning, Polen anmeldte i 2004, er heller ikke relevant. Når der ikke er fremført argumenter, som godtgør, at støtten tildeles ud fra andre subjektive kriterier inden for rammerne af disse ordninger, må det anses for en normal virkning af en støtteordnings tidsmæssige anvendelse, at støtten i det konkrete tilfælde kan gå til andre personer end dem, der allerede er berettiget hertil, eller til personer, der ikke fra starten var potentielle støttemodtagere, men er blevet det efterfølgende på grund af en ændring af deres faktiske eller retlige situation. Det samme gør sig gældende, når det bestemmes udtrykkeligt i den gældende lovgivning, at en person, der allerede har modtaget støtte, ikke kan søge om støtte igen inden for rammerne af den samme ordning (30).

55.      Hvad angår påstanden om, at den støtte, der godkendes i den anfægtede beslutning, blev tildelt på grundlag af nye nationale lovbestemmelser, vil jeg ud fra de undersøgelser, jeg har foretaget, bemærke, at ministerrådets forordning af 6. januar 2010, som den polske regering kun har angivet en henvisning til i sit interventionsindlæg, begrænser sig til at præcisere visse bestemmelser i ministerrådets forordning af 22. januar 2009 om de opgaver, der påhviler agenturet for omstrukturering og modernisering af landbruget, når det ikke er muligt at tildele den pågældende støtte, fordi kontrakten om salget af jorden er indgået mellem personer, der har en slægts- eller arvemæssig tilknytning til hinanden. I denne forordning henvises der i øvrigt til landbrugsministerens forordning af 19. juni 2007 som referenceramme for reglerne om støtte til landbrugssektoren (31). Selv om den retsforskrift, som den polske regering har nævnt, faktisk medførte en ændring i 2010 af de nærmere bestemmelser for tildeling af støtte til køb af landbrugsjord, er det således klart, at der er tale om en beskeden ændring, som ikke rokker ved Kommissionens påstand om, at denne støtte fortsat tildeles på grundlag af en lovgivning, som stort set er uændret i forhold til den, der var gældende den 31. december 2009.

56.      Argumentet om, at den anfægtede beslutning blev vedtaget på grundlag af omstændigheder, som ikke forelå på det tidspunkt, hvor landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 blev vedtaget, for så vidt som der henvises til de forhold, der lå til grund for Kommissionens og Rådets vurdering, har efter min opfattelse slet ingen betydning for, om de ordninger, som Kommissionen og Rådet tog stilling til, var forskellige.

57.      Hvad endelig angår argumentet om, at den støtteordning for køb af landbrugsjord, der anvendes i Polen, fra den 1. januar 2010 udgjorde »ny støtte«, fordi denne medlemsstat ikke havde iværksat de passende foranstaltninger, der blev foreslået i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, senest den 31. december 2009, skal det understreges, at en sådan kvalificering ikke berører støtteordningen som sådan, og at den som forklaret i punkt 50 i dette forslag til afgørelse ikke er tilstrækkelig til at fastslå, at Rådet havde kompetence til at vedtage den anfægtede beslutning, især i et tilfælde som dette, hvor det fremgår, at Rådet og Kommissionen har taget stilling til foranstaltninger, der i det væsentlige er identiske.

58.      Det må på dette grundlag konkluderes, at de argumenter, der er fremført af Rådet og Polen, ikke rejser tvivl om, at den støtteordning for køb af landbrugsjord, der gælder i denne medlemsstat, og som er genstand for forslaget om passende foranstaltninger i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, som det fremgår af sagsakterne, i det væsentlige svarer til den, der godkendes i den anfægtede beslutning.

59.      Det bringer mig videre til spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen har taget endelig stilling til, om denne ordning er forenelig med fællesmarkedet, hvilket kan være til hinder for Rådets kompetence i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF.

c)      Virkningerne af et forslag om passende foranstaltninger, som den pågældende medlemsstat har accepteret

60.      Kommissionen mener, at punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, når medlemsstaterne har accepteret de passende foranstaltninger, der foreslås i dette punkt, har samme virkninger som individuelle beslutninger, hvori det fastslås, at de støtteordninger for køb af landbrugsjord, der ikke er forenelige med disse rammebestemmelser, efter den 31. december 2009 er uforenelige med fællesmarkedet. Det forhold, at der ikke er truffet individuelle beslutninger ændrer ikke ved den kendsgerning, at Kommissionen under alle omstændigheder har tilkendegivet sin holdning til disse ordningers forenelighed ved at gøre brug af sin skønsbeføjelse gennem rammebestemmelserne i stedet for at udøve den i hvert enkelt tilfælde. Beslutningen om de gældende polske støtteordninger for køb af landbrugsjord indebar i det foreliggende tilfælde, at Polen skulle ophæve disse ordninger senest den 31. december 2009 og ikke måtte indføre dem igen i tidsrummet frem til den 31. december 2013. Det betød ifølge Kommissionen, at Rådet i henhold til de principper, som Domstolen fastsatte i dommen af 29. juni 2004 i sagen Kommissionen mod Rådet og dommen af 22. juni 2006 i sagen Kommissionen mod Rådet (jf. punkt 29 og 30 ovenfor), at Rådet ikke havde kompetence til at vedtage en beslutning, der på ny tillod Polen at yde en sådan støtte.

61.      Rådet har med støtte af den polske regering indvendt, at Kommissionen ikke, som det var tilfældet i de ovenfor nævnte sager, har vedtaget nogen beslutning, hvorved de støtteforanstaltninger, der godkendes i den anfægtede beslutning, erklæres uforenelige. Domstolen præciserede i øvrigt i dommen af 29. februar 1996 i sagen Kommissionen mod Rådet (jf. punkt 27 ovenfor), at en enkelt udtalelse fra Kommissionen om en støttes forenelighed ikke kan stå i vejen for Rådets kompetence i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF. Rådet mener ikke, at Kommissionen har taget stilling ved at træffe en beslutning eller bare afgive en udtalelse om, hvorvidt de støtteordninger for køb af landbrugsjord, der gælder i Polen fra den 1. januar 2010 til den 31. december 2013, er forenelige. Punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, sammenholdt med punkt 29 i disse rammebestemmelser, indebærer kun, at enhver støtte til køb af landbrugsjord fra den 1. januar 2010 skal anses for ny støtte, hvis forenelighed skal vurderes på grundlag af artikel 87 og 88 EF, hvis støtten ikke er omfattet af en undtagelse i henhold til forordning nr. 1857/2006.

62.      Jeg vil gerne understrege, at artikel 88 EF i lighed med den nugældende artikel 108 TEUF tillagde Kommissionen en generel kompetence til at afgøre, om en statsstøtte var forenelig med fællesmarkedet, uanset om der var tale om at undersøge en eksisterende støtteordning eller godkende en planlagt støtte. Kommissionen skulle ifølge artikel 88, stk. 1, EF sammen med medlemsstaterne foretage en løbende undersøgelse af eksisterende støtteordninger, når den udøvede denne kompetence.

63.      De nærmere bestemmelser for denne undersøgelse fremgår i store træk af artikel 17-19 i forordning nr. 659/1999, hvori følgende er bestemt: Hvis Kommissionen finder, at en eksisterende støtteordning ikke eller ikke længere er forenelig med det indre marked, skal den foreslå den pågældende medlemsstat de foranstaltninger, der er nødvendige for at afhjælpe de påviste problemer, herunder at ophæve ordningen, og hvis medlemsstaten ikke accepterer disse foranstaltninger, og Kommissionen stadig finder disse foranstaltninger nødvendige, skal den indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 88, stk. 2. EF.

64.      Den løbende undersøgelse af eksisterende støtteordninger består ligesom undersøgelsen af planer om indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, jf. artikel 88, stk. 3, EF, af to etaper, hvoraf den anden kun er en eventualitet. I forbindelse med ny støtte, har Kommissionen imidlertid, medmindre den pågældende medlemsstat har trukket anmeldelsen tilbage, pligt til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, når den nærer alvorlig tvivl om, hvorvidt den anmeldte støtte er forenelig med det indre marked, eller er overbevist om, at støtten ikke er forenelig. I forbindelse med eksisterende støtte indledes denne procedure dog kun, hvis og i det omfang den pågældende medlemsstat ikke accepterer de anbefalede foranstaltninger. Hvis den pågældende medlemsstat accepterer foranstaltningerne, bevirker det således, at den i overensstemmelse med artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 forpligtes til at gennemføre disse foranstaltninger, uden at Kommissionen behøver at vedtage en beslutning, der er bindende for medlemsstaten. Ved undersøgelsen af eksisterende støtte er hensigten med at indlede den formelle undersøgelsesprocedure derfor først og fremmest, at Kommissionens konklusion om støttens uforenelighed, som har dannet grundlag for dens anbefaling af passende foranstaltninger, og som ikke i sig selv har bindende virkning uden den pågældende medlemsstats samtykke, skal blive bindende (32).

65.      I det konkrete tilfælde behøvede Kommissionen ikke at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF, eftersom Polen havde accepteret det forslag om passende foranstaltninger, der er fremsat i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013. Det er dog ubestridt, at de polske myndigheder ikke har gennemført disse foranstaltninger og i stedet har bedt Rådet om at vedtage en beslutning i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF. Det er under disse omstændigheder nødvendigt at undersøge, hvilke følger det har, hvis medlemsstaterne tilsidesætter deres forpligtelse i henhold til artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 til at gennemføre de foranstaltninger, som Kommissionen har anbefalet, og de selv har accepteret. Det er især nødvendigt at afgøre, om Kommissionen, som Rådet og den polske regering hævder, i hvert fald var forpligtet til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure under disse omstændigheder. I bekræftende fald vil tilsidesættelsen af forpligtelsen i artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 kunne sidestilles med manglende accept af de anbefalede foranstaltninger, og så kan Kommissionens stillingtagen til den omhandlede ordnings uforenelighed ikke betragtes som endelig. Virkningerne af et forslag om passende foranstaltninger, som medlemsstaten oprindeligt har tilsluttet sig, men som den ikke har efterkommet, vil i så fald ikke adskille sig fra virkningerne af en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende en påtænkt støtte, der umiddelbart virker uforenelig med fællesmarkedet, hvilket ifølge Domstolen ikke i sig selv er til hinder for Rådets kompetence i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF (33). I benægtende fald vil et forslag om passende foranstaltninger, som medlemsstaten har accepteret, derimod have samme eller tilsvarende virkninger som en beslutning om uforenelighed, der vedtages på grundlag af artikel 88, stk. 2, første afsnit, EF (34), og så kan den retspraksis, der er nævnt i punkt 29 og 30 i dette forslag til afgørelse, overføres på den foreliggende sag.

66.      Det kan ikke udledes af ordlyden af artikel 19 i forordning nr. 659/1999, hvilken løsning der er den rigtige. I artikel 19, stk. 2, hvori der generelt henvises til tilfælde, hvor medlemsstaten »ikke accepterer de foreslåede foranstaltninger«, udelukkes det ikke på forhånd, at denne bestemmelse også kan finde anvendelse i tilfælde, hvor medlemsstaten først har accepteret disse foranstaltninger og derefter har taget afstand fra dem. Når denne artikel er delt i to forskellige stykker, der hver især omhandler en særlig omstændighed (accept af forslaget i stk. 1 og manglende accept af det i stk. 2), udgør det imidlertid et systematisk argument for antagelsen om, at det kun er nødvendigt at indlede en formel undersøgelsesprocedure, hvis medlemsstaten og Kommissionen har været uenige om de foranstaltninger, der skal træffes, lige fra begyndelsen. Domstolens praksis støtter også denne antagelse. Domstolen fastslog i IJssel-Vliet-dommen (35) med henvisning til sin tidligere afgørelse i sagen CIRFS m.fl. mod Kommissionen (36), at de regler for støtte til fiskerisektoren, der var fastsat i de retningslinjer, som Kommissionen havde udstedt i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 1, og udarbejdet i samarbejde med Nederlandene, der udtrykkeligt havde accepteret dem, havde bindende virkning for denne medlemsstat. I forbindelse med denne konklusion pegede Domstolen bl.a. på det »samarbejde«, som Kommissionen og den nederlandske regering havde indgået, og som medførte forpligtelser, som hverken den ene eller anden part kunne frigøre sig for efter eget ønske (37).

67.       Med udgangspunkt i denne retspraksis skal nøglen til fortolkningen af hele systemet for overvågning og undersøgelse af eksisterende støtteordninger efter min opfattelse findes inden for rammerne af det særlige samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne, som både tilsigtes og foreskrives i traktaten. Det er således ud fra disse rammer, at først Domstolen og dernæst lovgiver har fundet, at den retsakt, der konkretiserer dette samarbejde, har bindende virkning inden for dette system. Med udgangspunkt i de samme rammer må Kommissionen efter min opfattelse anses for berettiget til at anlægge traktatbrudssag mod en medlemsstat, der ikke har opfyldt den forpligtelse, som den selv har påtaget sig, til at gennemføre de foranstaltninger, Kommissionen har foreslået (38). Det ville ikke være foreneligt med de virkninger, som er knyttet til et forslag om passende foranstaltninger, der er blevet accepteret af den medlemsstat, som det er rettet til, at påstå, at det eneste, Kommissionen kan gøre i et sådant tilfælde, er at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF, hvilket i øvrigt gør det muligt for den pågældende medlemsstat at fortsætte med at yde støtte på grundlag af den eksisterende ordning i hele procedurens varighed på trods af den forpligtelse, som den tidligere har påtaget sig.

68.      Det skal desuden understreges, at forslaget om passende foranstaltninger fremsættes af Kommissionen efter en undersøgelse af den pågældende ordning, hvilket ifølge artikel 18 i forordning nr. 659/1999 forudsætter, at det på forhånd er fastslået, at ordningen ikke er forenelig med fællesmarkedet, således som den anvendes af den pågældende medlemsstat. Hvis disse foranstaltninger kræver en ændring af visse aspekter af denne ordning, udgør de det korrektiv, som Kommissionen finder nødvendigt for at tillade, at medlemsstaten fortsætter med at yde støtte på grundlag af den eksisterende ordning. Det følger heraf, at Kommissionen formelt har taget stilling til den pågældende ordning, når den afslutter undersøgelsesproceduren, efter at de passende foranstaltninger er blevet accepteret. Denne stillingtagen indebærer, at støtteordningen er forenelig, hvis den pågældende medlemsstat gennemfører de foreslåede foranstaltninger, og uforenelig, hvis medlemsstaten ikke gennemfører dem (39).

69.      Jeg mener som følge heraf, at Kommissionens stillingtagen til den omhandlede støtteordnings forenelighed får bindende virkning, hvis medlemsstaten har påtaget sig forpligtelsen til at gennemføre de passende foranstaltninger, Kommissionen har foreslået, og at ordningen skal anses for uforenelig med det indre marked, hvis medlemsstaten ikke opfylder denne forpligtelse (40).

70.      Påstanden om, at et forslag om passende foranstaltninger, som den pågældende medlemsstat har accepteret, udgør Kommissionens endelige stillingtagen til den omhandlede støtteordnings forenelighed, rejser også det vanskelige spørgsmål om, hvorvidt denne stillingtagen kan påklages som omhandlet i artikel 230 EF (nu artikel 263 TEUF). Når en stillingtagen har karakter af en retsakt med bindende retsvirkninger, virker det logisk, at personer, der har lidt skade som følge af denne stillingtagen, også har ret til at kræve og opnå, at den annulleres. Det må dog ikke glemmes, at disse virkninger skyldes en tredjemands handling (medlemsstatens accept), som Kommissionen ikke har nogen indflydelse på, og at den eneste retsakt, der er udstedt direkte af Kommissionen (forslaget om passende foranstaltninger), er en henstilling, som ikke i sig selv er bindende (41).

71.      Jeg mener herved, at den procedure, der er foreskrevet i artikel 18 og 19 i forordning nr. 659/1999, skal betragtes i sin helhed og inden for rammerne af det særlige samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaten, der tilsigtes i traktaten, og som tidligere nævnt danner grundlag for hele systemet for kontrol med eksisterende støtteordninger. I forbindelse med denne procedure er det forslag om passende foranstaltninger, som Kommissionen fremsætter over for den pågældende medlemsstat, ikke bindende for medlemsstaten, der frit kan vælge, om den vil acceptere forslaget og forpligte sig til at gennemføre disse foranstaltninger eller undlade at acceptere forslaget og udsætte sig for en procedure efter artikel 88, stk. 2, EF. Medlemsstatens accept skal ifølge artikel 19, stk. 1, bekendtgøres, hvilket vil sige, at den ikke har nogen virkning, hvis den ikke er meddelt Kommissionen, og Kommissionen ikke formelt har taget den til efterretning og underrettet medlemsstaten herom (42). Det betyder, at forslaget om passende foranstaltninger i sidste instans kræver en handling fra Kommissionens side for at få bindende virkning (43). Når den pågældende medlemsstat har givet sin accept, og Kommissionen har taget denne accept til efterretning og underrettet medlemsstaten herom, ophører forslaget om passende foranstaltninger med andre ord med at være en simpel henstilling, dvs. en retsakt, der som udgangspunkt ikke har bindende virkning (44), og som følge heraf ikke kan anfægtes (45), og har derefter de samme virkninger som en beslutning (46). Personer, der har lidt skade som følge af denne handling (støttemodtagerne, deres konkurrenter, de lokale myndigheder, der tildeler støtten, mv.), skal derfor have mulighed for at anlægge et søgsmål på de betingelser, der er fastsat i artikel 230, stk. 4, EF. Domstolen synes at have bevæget sig i denne retning i dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen (47), og Retten har for nylig gjort det klart, at et forslag om passende foranstaltninger, der er blevet accepteret af en medlemsstat, kan påklages i henhold til artikel 230, stk. 4, EF (48).

72.      Jeg må på grundlag af det ovenfor anførte tilslutte mig Kommissionens antagelse om, at et forslag om passende foranstaltninger, der er blevet accepteret af den medlemsstat, som det er rettet til, udgør Kommissionens endelige stillingtagen til den omhandlede støtteordnings forenelighed og har tilsvarende bindende retsvirkninger som en beslutning. En sådan retsakt kan ifølge Domstolens praksis, jf. punkt 29-30 i dette forslag til afgørelse, være til hinder for, at der vedtages en beslutning efter artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, som er i modstrid med denne retsakt.

73.      Jeg vil nu fastlægge rækkevidden dels af den stillingtagen til foreneligheden af støtte til køb af landbrugsjord, som Kommissionen gav udtryk for i forbindelse med forslaget om passende foranstaltninger i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, dels af de forpligtelser, som Polen påtog sig ved at acceptere dette forslag. Spørgsmålet om, hvorvidt Rådet savnede kompetence til at vedtage den anfægtede beslutning, afhænger således af, hvad undersøgelsen af disse to aspekter viser.

d)      Rækkevidden af de passende foranstaltninger, der er indeholdt i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, og af Polens accept

74.      Landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 fastsætter de kriterier, som Kommissionen har til hensigt at anvende ved vurdering af støtte i landbrugssektoren i perioden fra den 31. december 2007 til den 31. december 2013. Hvad angår støtte til investering i landbrugsbedrifter fremgår det af punkt 29 i disse rammebestemmelser, at denne støtte betragtes som forenelig med det indre marked, hvis den opfylder alle betingelserne i artikel 4 i forordning nr. 1857/2006. Det bestemmes i denne forordnings artikel 4, stk. 8, at »[d]er kan ydes støtte til køb af arealer, undtagen til bygge- og anlægsformål, der koster op til 10% af de støtteberettigede investeringsudgifter«. Kommissionen har således ret i sin påstand om, at det fastslås i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, at støtte til investeringer i køb af landbrugsjord, der ikke er forenelig med artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 1857/2006, principielt er uforenelig med fællesmarkedet. Når der er tale om nye støtteordninger og nye individuelle støtteforanstaltninger, kan denne stillingtagen dog ikke i sig selv anses for endelig, eftersom Kommissionen ifølge punkt 183 i disse rammebestemmelser har pligt til at fastslå og erklære, at en sådan støtte er uforenelig med fællesmarkedet, ved den kontrolprocedure, der er fastsat i artikel 88 EF. Det virker derfor ikke korrekt, når Kommissionen i visse passager af sine indlæg for Domstolen påstår, at de nævnte rammebestemmelser i perioden fra den 31. december 2007 til den 31. december 2013 »erklærer« enhver støtte til investeringer i køb af landbrugsjord, der ikke er forenelig med disse bestemmelser, uforenelig med fællesmarkedet. Det understøtter Rådets argumenter om, at en sådan tilgang vil medføre, at Kommissionen tillægges en reguleringsbeføjelse, der ikke er i overensstemmelse med procedurerne i artikel 88 EF.

75.      Hvad angår de støtteordninger for køb af landbrugsjord, der eksisterede på tidspunktet for vedtagelsen af landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, foreslås det i punkt 196 i disse rammebestemmelser, at medlemsstaterne bringer disse ordninger i overensstemmelse med rammebestemmelserne senest den 31. december 2009. Grundlaget for dette forslag er den stillingtagen, der er indeholdt i rammebestemmelsernes punkt 29, hvorefter en sådan støtte er uforenelig med fællesmarkedet, hvis den ikke opfylder betingelserne i artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 1857/2006. Det er i den foreliggende sag ubestridt, at Polen har givet Kommissionen sit samtykke til at gennemføre de anbefalede passende foranstaltninger, og at Kommissionen har offentliggjort dette samtykke som angivet i artikel 26, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 i form af følgende resumé:

»I henhold til punkt 196 i [landbrugsrammebestemmelserne] for 2007-2013 bør medlemsstaterne ændre deres nuværende støtteordninger, så de bringes i overensstemmelse med disse rammebestemmelser senest den 31. december 2007, med undtagelse af de gældende støtteordninger […] for investeringer vedrørende køb af jord i landbrugsbedrifter, som skal ændres med henblik på at bringes i overensstemmelse med disse rammebestemmelser senest den 31. december 2009.

Punkt 197 i samme rammebestemmelser opfordrer medlemsstaterne til skriftligt at bekræfte, at de accepterer disse forslag om passende foranstaltninger senest den 28. februar 2007.

Medlemsstaterne er i et brev fra Kommissionen af 29. januar 2007 blevet mindet om, at ovennævnte passende foranstaltninger bør godkendes.

Følgende medlemsstater har givet deres udtrykkelige og ubetingede samtykke til de foreslåede passende foranstaltninger ved brev af: […]

Polen: den 26. februar 2007 […]

Kommissionen noterer sig hermed i medfør af artikel 19, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 ovennævnte medlemsstaters udtrykkelige og ubetingede samtykke til ovennævnte passende foranstaltninger, som den har foreslået.«

76.      I modsætning til hvad Rådet har anført, fremgår indholdet og rækkevidden af den forpligtelse, som Polen dermed påtog sig, klart af ordlyden af punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, sammenholdt med punkt 29 i disse rammebestemmelser og artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 1857/2006: Medlemsstaten havde pligt til at ændre sine eksisterende støtteordninger for investeringer i køb af landbrugsjord, således at det ikke længere var muligt at yde tilskud til køb af landbrugsjord ud over den grænse, der er fastsat i artikel 4, stk. 8, i forordning nr. 1857/2006.

77.      Polen har tilsidesat denne forpligtelse ved at opretholde disse ordninger uden at ændre dem.

e)      Konklusion om Rådets kompetence til at vedtage den anfægtede beslutning

78.      Det følger af alt det ovenfor anførte, at Rådet ved at tillade støtteforanstaltninger, der i det væsentlige var identiske med dem, Polen var gået med til at ophæve, ikke bare fritog denne medlemsstat for den forpligtelse, som den havde påtaget sig over for Kommissionen, og dermed legitimerede tilsidesættelsen af en aftale, der var indgået i henhold til artikel 88, stk. 1, EF, men også vedtog en beslutning, der er i skarp modstrid med Kommissionens endelige stillingtagen i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 vedrørende de pågældende foranstaltningers forenelighed med fællesmarkedet.

79.      Jeg foreslår under disse omstændigheder, at Domstolen tager det andet klagepunkt i forbindelse med det første anbringende til følge og i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i punkt 29 og 30 i dette forslag til afgørelse, fastslår, at Rådet ikke havde kompetence til at vedtage den anfægtede beslutning. Jeg mener således, at Kommissionen bør gives medhold, og at den anfægtede beslutning bør annulleres. Jeg vil nu gennemgå de øvrige anbringender, som Kommissionen har fremført, for det tilfælde, at Domstolen ikke kan tilslutte sig den løsning, jeg foreslår.

C –     Det andet og tredje anbringende om henholdsvis magtfordrejning og tilsidesættelse af forpligtelsen til loyalt samarbejde

80.      Med det andet anbringende har Kommissionen i det væsentlige gjort gældende, at Rådet ved at tillade støtteforanstaltninger, der blev erklæret uforenelige med fællesmarkedet i punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, har udnyttet den kompetence, som det er tillagt ved artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, til andre formål end dem, der er fastsat i traktaten. Denne bestemmelse giver således Rådet ret til at erklære en støtte, som Kommissionen ikke er i stand til at godkende, forenelig med fællesmarkedet under ganske særlige omstændigheder, men den giver ikke Rådet beføjelse til at underkende Kommissionens vurdering af, om en støtte, der er indført ved en bindende retsakt, er forenelig med fællesmarkedet.

81.      Hertil vil jeg blot bemærke, at dette anbringende bygger på den samme antagelse som det første anbringende, nemlig at punkt 196 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, sammenholdt med Polens accept af de deri nævnte passende foranstaltninger, udgør Kommissionens endelige og bindende stillingtagen til, om foranstaltninger, som i det væsentlige er identiske med dem, der er genstand for den anfægtede beslutning, er forenelige med fællesmarkedet. Hvis Domstolen støtter denne antagelse, sådan som jeg har foreslået, er anbringendet om magtfordrejning derfor omfattet af det første anbringende om Rådets manglende kompetence. I modsat fald bør den forkaste anbringendet af de samme årsager, som den bør forkaste det første anbringende.

82.      Med det tredje anbringende har Kommissionen gjort gældende, at Rådet ved at vedtage den anfægtede beslutning fritog Polen for forpligtelsen til at samarbejde i forbindelse med den løbende undersøgelse af eksisterende støtteordninger, der foreskrives i artikel 88, stk. 1, EF, og for den forpligtelse, som Polen påtog sig ved at acceptere de passende foranstaltninger, Kommissionen havde anbefalet. Rådet har grebet ind i Kommissionens traktatfæstede beføjelser og har derved forskudt den institutionelle balance, der er sikret ved traktaten. Rådet mener ikke, at dette anbringende kan tages til følge, og kritiserer Kommissionen for at have tilsidesat forpligtelsen til loyalt samarbejde, fordi den ikke gjorde opmærksom på Rådets påståede manglende kompetence på de møder i Rådet (landbrug og fiskeri), hvor Polens begæring blev drøftet, og for i en skrivelse af 15. maj 2009 at have foreslået Polen at rette henvendelse til Rådet i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF.

83.      Det tredje anbringende adskiller sig efter min opfattelse kun fra det første anbringende, for så vidt som Kommissionens argumenter fortolkes således, at Rådet kritiseres for at have tilsidesat princippet om loyalt samarbejde, fordi det under de foreliggende omstændigheder ikke vedtog en retsakt inden for rammerne af de beføjelser, som det er tillagt ved traktaten. Jeg mener dog ikke umiddelbart, at forpligtelsen til loyalt samarbejde mellem institutionerne (49) eller princippet om den institutionelle balance, som dialogen mellem medlemsstaterne skal baseres på i forbindelse med EU’s beslutningsproces, indebærer, at en institution ikke uden at overskride grænserne herfor må udøve en kompetence, som tilkommer den, og som har karakter af en undtagelse og fraviger de bestemmelser, der finder anvendelse på det pågældende område, for at gøre det muligt for den institution, der er tillagt en generel kompetence på området, at udøve denne kompetence. At hævde det modsatte ville i det foreliggende tilfælde svare til at fastsætte nye grænser for Rådets kompetence i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF i forhold til dem, der er fastsat i traktaten, og som Domstolen har præciseret i sin praksis.

84.      Jeg er derimod enig med Kommissionen i, at dens opfordring til Polen om at fremsætte en begæring i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje led, EF, og dens tjenestemænds adfærd under proceduren for Rådet ikke kan betragtes som en tilsidesættelse af forpligtelsen til loyalt samarbejde og i hvert fald ikke kan påberåbes af Rådet med henblik på at begrunde den tilsidesættelse af denne forpligtelse, som Kommissionen har lagt Rådet til last.

D –    Det fjerde anbringende om et åbenbart urigtigt skøn vedrørende forekomsten af ganske særlige omstændigheder samt en tilsidesættelse af traktaten og af de almindelige EU-retlige principper

85.      Kommissionen har i det væsentlige fremført to klagepunkter til støtte for sit fjerde anbringende. Kommissionen har for det første gjort gældende, at den anfægtede beslutning er behæftet med et åbenbart fejlskøn, fordi de omstændigheder, der påberåbes som begrundelse for de godkendte støtteforanstaltninger, ikke har en ganske særlig karakter. Den har for det andet anført, at disse foranstaltninger ikke står i rimeligt forhold til de tilstræbte mål, navnlig hvad angår godkendelsens varighed.

86.      Jeg vil indledningsvis påpege, hvilket Kommissionen også har fremhævet med henvisning til dommen af 29. februar 1996 i sagen Kommissionen mod Rådet, at Rådet har et vidt skøn ved anvendelsen af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, og at domstolskontrollen med en sådan kompetence derfor må begrænses til en undersøgelse af, »om myndighedens afgørelse er behæftet med en åbenlys vildfarelse eller magtfordrejning, eller om myndigheden klart har overskredet grænserne for sit frie skøn« (50). Hvad nærmere angår den prøvelse, som Domstolen foretager ud fra proportionalitetsprincippet, og i betragtning af den pågældende kompetences ganske særlige og undtagelsesvise karakter og det vide skøn, som EU-institutionerne har i forbindelse med den fælles landbrugspolitik (51), navnlig når de skal tage vurdere økonomiske, politiske og samfundsmæssige forhold og forene de forskellige landbrugspolitiske målsætninger, der er fastsat i traktaten, mener jeg, som det i øvrigt fremgår af dommen af 29. februar 1996 i sagen Kommissionen mod Rådet (52), at Domstolens prøvelse i det foreliggende tilfælde skal begrænses til en undersøgelse af, om den godkendte foranstaltning er åbenbart uegnet i forhold til det mål, som Rådet havde til hensigt at forfølge.

87.      Med hensyn til begrebet »ganske særlige omstændigheder« i den omhandlede bestemmelses forstand mener jeg, at Kommissionen har ret i sin fortolkning, hvorefter et problem, der er strukturelt og ikke bare konjunkturbetinget – i hvert fald isoleret set – ikke efter sin art kan anses for en sådan omstændighed. Som generaladvokat Cosmas formulerede det i sit forslag til afgørelse i sagen, der gav anledning til dommen af 29. februar 1996 i sagen Kommissionen mod Rådet, indebærer begrebet særlige omstændigheder »noget ekstraordinært og uforudsigeligt eller i hvert fald noget ikke-permanent, ikke-varigt og under alle omstændigheder noget, der afviger fra det normale«.

1.      Det første klagepunkt om et åbenbart fejlskøn med hensyn til forekomsten af ganske særlige omstændigheder som omhandlet i artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF

88.      I forbindelse med dette klagepunkt har Kommissionen for det første gjort gældende, at den anfægtede beslutning fejlagtigt fremstiller visse strukturproblemer i den polske landbrugssektor som ganske særlige omstændigheder. Jeg deler i den forbindelse Kommissionens holdning om, at de forhold, som Rådet angiver i anden betragtning til den anfægtede beslutning, vedrørende »[d]e polske landbrugsbedrifters ugunstige arealstruktur«, de »lave direkte betalinger, som Polen modtager i kraft af indfasningsmekanismen i den polske tiltrædelsesakt« og de »lave landbrugsindkomster« (53), ikke som sådan udgør ganske særlige omstændigheder som omhandlet i artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF. Der er tale om forhold, som kun beskriver strukturen i den polske landbrugsøkonomi (små landbrugsbedrifter og lavt indkomstniveau), og vedrører anvendelsen af de direkte støtteinstrumenter (54), som er fastsat i de retsakter, der blev vedtaget på tidspunktet for den pågældende medlemsstats tiltrædelse af EU. Da disse forhold ikke er konjunkturbetingede, kan de ikke anses for at være af ganske særlig karakter (55). Jeg er derimod ikke overbevist om, at det samme kan konkluderes om det sidste forhold, der er nævnt i anden betragtning til den anfægtede beslutning, dvs. den »lavere værdi af betalingerne til landmændene efter faldet på 10% i euroens vekselkurs«, som medførte et yderligere fald i de polske landbrugsindtægter i 2008. Kommissionens påstand om, at udsving i de nationale valutakurser i forhold til euroen er et normalt fænomen, som berører alle de medlemsstater, der endnu ikke har indført euroen, er efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt i sig selv til at udelukke, at et sådant udsving sammen med andre faktorer kan medvirke til at skabe en særlig ugunstig konjunktur inden for en bestemt sektor (56). At en vis situation kan berøre flere medlemsstater på samme tid eller i givet fald kan berøre forskellige økonomiske sektorer forhindrer i øvrigt ikke, at denne situation alligevel kan være en omstændighed, der er relevant for anvendelsen af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF (57). Jeg mener heller ikke, at det på forhånd kan udelukkes, at det forhold, der er nævnt i sjette betragtning til den anfægtede beslutning, dvs. den stigende ledighed i landdistrikterne i 2009, er af ganske særlig karakter, især i betragtning af at tendensen pegede i den modsatte retning i den foregående periode (2003-2007), hvilket Kommissionen også har påpeget. Som Rådet har understreget, fremgår det desuden af de statistiske data, der er vedlagt stævningen, at der skete en betydelig stigning (på 24,6%) i arbejdsløsheden i landdistrikterne mellem tredje kvartal 2008 og tredje kvartal 2009. Bemærkningen om, at arbejdsløsheden i de polske landdistrikter ikke er særlig høj sammenlignet med EU-gennemsnittet, og påstanden om, at der er tale om et fænomen af strukturel karakter, er efter min opfattelse ikke afgørende.

89.      Det er mere vanskeligt at vurdere betydningen af den faktor, der er angivet i syvende betragtning til den anfægtede beslutning, nemlig at priserne på landbrugsjord i Polen er steget betydeligt og støt siden 2007. Selv om de tal, Kommissionen har fremlagt, viser en støt stigning i priserne på landbrugsjord siden 2003, ser det således ud til, at stigningen har været mere markant efter den periode, Rådet har nævnt (2007), dog uden at nå op på et usædvanligt højt niveau. Kommissionens betragtning om, at denne stigning skyldes en strukturel faktor – manglen på landbrugsjord – og dermed, at udbuddet er mindre end efterspørgslen, har efter min opfattelse ikke afgørende betydning, hvis det faktisk viser sig, at tendensen til stigende priser blev endnu tydeligere efter 2007.

90.      For det andet har Kommissionen i forbindelse med dette klagepunkt gjort gældende, at Rådet fejlagtigt fremstillede »udviklingen i markedsvilkårene« som en ganske særlig omstændighed. Det skal herved understreges, at Kommissionen bl.a. med hensyn til stigningen i »[p]riserne på landbrugsinput« (58)i 2009, der er nævnt i fjerde betragtning til den anfægtede beslutning, reelt kun har påpeget, at omkostningerne til disse input er steget i samtlige medlemsstater. Som jeg allerede har nævnt, er en sådan bemærkning ikke tilstrækkelig i sig selv til at fastslå, at en bestemt omstændighed ikke har en ganske særlig karakter, henset til de konkrete følger, som den kan have haft i en given medlemsstat. Hvad angår de omstændigheder, der er nævnt i tredje og femte betragtning til den anfægtede beslutning, dvs. recessionen som følge af den økonomiske krise og »oversvømmelser i 11 af i alt 16 vojvodskaber« (59), synes Kommissionen at mene, at disse omstændigheder i princippet kan anses for ganske særlige omstændigheder.

91.      Selv om det fremgår af ovenstående undersøgelse, at nogle af de faktorer, der er fremført i den anfægtede beslutning, ikke i sig selv er af ganske særlig karakter, mener jeg ikke, at det er tilstrækkeligt til at godtgøre, at der er anlagt et åbenbart fejlskøn med hensyn til forekomsten af omstændigheder, som kunne begrunde, at Rådet udøvede den beføjelse, som det er tillagt ved artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF. Kommissionen har foreslået, at de enkelte faktorer undersøges hver for sig. Denne tilgang går jeg ikke ind for. Det fremgår således af den anfægtede beslutning, at hensigten med at nævne visse faktorer og navnlig dem, som Kommissionen har betegnet som »strukturelle« forhold i den polske landbrugsøkonomi, er at beskrive den særlige sammenhæng, som de godkendte foranstaltninger indgår i, og at vurdere de økonomiske og sociale konsekvenser af recessionen, som set ud fra den anfægtede beslutnings opbygning er det vigtigste forhold, der ligger til grund for vedtagelsen af disse foranstaltninger. Det fremgår desuden klart af dommen af 29. februar 1996 i sagen Kommissionen mod Rådet, at Rådet ved udøvelsen af sin kompetence i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF kan støtte sig på den omstændighed, at strukturproblemerne i en bestemt økonomisk sektor fortsat består eller er blevet værre, med henblik på at vurdere, hvilke virkninger en ugunstig konjunktur har for denne sektor (60).

92.      Jeg er som følge heraf tilbøjelig til at mene, at Kommissionen i betragtning af den vide skønsbeføjelse, som Rådet har på dette område, ikke har godtgjort, at Rådet har anlagt et åbenbart fejlskøn ved at fastslå, at der forelå omstændigheder, som kunne begrunde vedtagelsen af en beslutning i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF.

2.       Spørgsmålet om, hvorvidt de foranstaltninger, der godkendes i den anfægtede beslutning, var utilstrækkelige og uforholdsmæssige

93.      Kommissionen mener ikke, at de foranstaltninger, Rådet godkendte, er egnede til at løse de problemer, der peges på i den anfægtede beslutning. Kommissionen har for det første anført, at disse foranstaltninger er utilstrækkelige til at nå målet om at øge landbrugsbedrifternes størrelse, og at der ikke er sket nogen mærkbar ændring heraf igennem årene, selv om Polen har truffet lignende foranstaltninger siden 1996. Det skyldes ifølge Kommissionen, at den pågældende støtte kun har medført, at priserne på landbrugsjord er steget, og ikke har fremmet omstruktureringen af ejendomsforholdet til jorden. De foranstaltninger, Rådet har godkendt, er af samme årsag helt utilstrækkelige til at rette op på den situation, der beskrives i syvende betragtning til den anfægtede beslutning, dvs. den betydelige og støtte stigning i disse priser siden 2007. Kommissionen har endvidere påpeget, at disse foranstaltninger ikke er egnede til at forfølge målet om lavere arbejdsløshed i landdistrikterne, eftersom de sigter mod at styrke eksisterende landbrugsbedrifter. Kommissionen har endelig svært ved at se, hvordan den godkendte støtte skulle kunne modvirke prisstigningen. Den har understreget, at støtten er knyttet til lån, hvilket betyder, at den stadig ikke er tilgængelig for familierne, hvis levestandard er faldet katastrofalt som følge af de stigende priser på landbrugsinput.

94.      Kommissionens argumenter er efter min opfattelse ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at Rådet åbenbart overskred grænserne for sit skøn, da den fastslog, at de pågældende foranstaltninger, der specifikt har til formål at stimulere investeringer i køb af landbrugsjord, var tilstrækkelige til at forfølge målet om at styrke de eksisterende landbrugsbedrifters struktur eller hjælpe ledige med at gå ind i landbruget (sjette betragtning til den anfægtede beslutning). Påstanden om, at disse foranstaltninger er skyld i de fortsatte prisstigninger på landbrugsjord, synes heller ikke at være underbygget.

95.      Kommissionen har for det andet påpeget, at den for at imødegå følgerne af krisen udarbejdede en særlig meddelelse i 2009 om midlertidige EF-rammebestemmelser for statsstøtte, der ydes for at lette adgangen til finansiering under den nuværende finansielle og økonomiske krise (61) (herefter »de midlertidige rammebestemmelser«), som efter en række ændringer (62) gjorde det muligt for medlemsstaterne at hjælpe landbrugsbedrifter på forskellige måder, bl.a. ved at yde midlertidig støtte på op til 15 000 EUR frem til udgangen af 2010. Kommissionen mener, at Rådet har tilsidesat proportionalitetsprincippet ved ikke at tage hensyn til denne støtte, som er specifikt rettet mod de problemer, krisen har ført med sig, og navnlig ved ikke at have undersøgt, om denne støtte gjorde det muligt at afhjælpe disse problemer. Kommissionen mener desuden, at Rådet burde harve taget hensyn til andre instrumenter, som Kommissionen og Rådet selv har vedtaget for at afhjælpe de problemer, der er nævnt i den anfægtede beslutning, eller som Polen kan anvende til dette formål.

96.      De argumenter, som Kommissionen har fremsat, gør det nødvendigt at undersøge, om og i hvilket omfang det påhviler Rådet at tage hensyn til foranstaltninger, der allerede er truffet på EU-plan for at rette op på de forhold, som den anmodende medlemsstat betragter som ganske særlige omstændigheder. Der skal herved mindes om, at Rådet udøver sin kompetence i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF uanset bestemmelserne i artikel 87 og de i artikel 89 nævnte forordninger. Det kan derfor ikke gøres gældende, at Rådet i denne sammenhæng er bundet af de foranstaltninger, som Kommissionen eller Rådet selv har vedtaget i henhold til disse artikler. Undtagelsen er naturligvis Kommissionens beslutninger, som kan være til hinder for denne kompetence. At påstå det modsatte vil være i skarp modstrid med den klare ordlyd af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF. Jeg har samtidig svært ved at forstå, hvordan det ved bedømmelsen af, om der i det konkrete tilfælde foreligger omstændigheder, som kan begrunde, at der vedtages en beslutning på grundlag af den omhandlede bestemmelse, er muligt helt at se bort fra de retsforskrifter og administrative bestemmelser, som de foranstaltninger, der skal godkendes, er omfattet af, navnlig når Rådet ved fastlæggelsen af disse omstændigheder henviser til strukturelle og dermed bestående forhold i den omhandlede sektor. Jeg mener derfor, at denne institution i forbindelse med sin vurdering har pligt til i det mindste at tage hensyn til allerede eksisterende foranstaltninger, der specifikt har til formål at imødegå de forhold, der kan begrunde en godkendelse af den omhandlede støtte (63), uden at det betyder, at Rådet skal gennemgå eller angive alle de retsregler, der gælder på det pågældende område, i sin beslutning.

97.      Det fremgår i det foreliggende tilfælde ikke af den anfægtede beslutning, at Rådet har undersøgt, hvorvidt Polen udnyttede de muligheder, der fandtes i de midlertidige rammebestemmelser, og hvilke virkninger de initiativer, der måtte være taget på dette grundlag, havde. Det skal imidlertid påpeges, at det beløbsmæssigt begrænsede direkte tilskud, som Kommissionen har henvist til, skulle afbøde de økonomiske konsekvenser af krisen og ikke specifikt havde til formål at stimulere investeringer i forbedring af landbrugsbedrifternes struktur, og at det kun var muligt at yde tilskud til og med den 31. december 2010. Jeg mener under disse omstændigheder, at Rådet med rette fastslog, at en mere målrettet indsats, der strakte sig over længere tid, eventuelt i kombination med andre instrumenter ville tilgodese målet om at afbøde finanskrisens konsekvenser, herunder landmændenes problemer med at få adgang til lån, og gøre det muligt at håndtere strukturproblemerne i den polske landbrugsøkonomi på en bedre måde. Det er rigtigt, at Rådet i den anfægtede beslutning skulle tage hensyn til de foranstaltninger, der er iværksat som led i EU’s politik for udvikling af landdistrikter med henblik på at bekæmpe arbejdsløsheden i landdistrikterne, jf. forordning nr. 1698/2005 (64), og til virkningerne af den støtteordning, som Polen indførte for at kompensere landmændene for de tab, de havde lidt som følge af oversvømmelserne i 2009, hvilket ifølge den sagsøgende institution gjorde det muligt at dække ca. 80% af tabet. Den omstændighed, at Rådet undlod at gøre dette, er efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt til at anfægte denne beslutnings lovlighed, eftersom den er baseret på en lang række forhold og på en helhedsvurdering af situationen i den pågældende sektor i et bestemt tidsrum. Jeg mener derimod ikke, at Rådet som anført af Kommissionen havde en særlig forpligtelse til at tage hensyn til andre støtteinstrumenter, herunder forordning nr. 1535/2007 (65), som Polen kunne have anvendt til at dække visse omkostninger for landmændene. Der er tale om tilskud, som ikke specifikt er rettet mod at nå de mål, der angives i den anfægtede beslutning. Som Rådet har påpeget med hensyn til de sidstnævnte instrumenter, er formålet med den ordning, der godkendes i den anfægtede beslutning, under alle omstændigheder at stimulere investeringer i køb af landbrugsjord, og den indgår derfor i en anden sammenhæng end disse instrumenter.

98.      Kommissionen har endelig gjort gældende, at de godkendte foranstaltningers tidsmæssige gyldighed og varigheden af deres virkninger (da der er tale om finansiering i form af langfristede lån) gør disse foranstaltninger uforholdsmæssige.

99.      Det forhold, at Rådets kompetence i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF har karakter af en undtagelse, bevirker efter min opfattelse, at den undtagelse, der indrømmes i henhold til denne bestemmelse, skal begrænses tidsmæssigt og kun gælde, så længe det er strengt nødvendigt for at afhjælpe de omstændigheder, der er påberåbt til støtte for beslutningen (66). Når en beslutning, der træffes i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF, vedrører en ordning som denne, der skal gælde i en forholdsvis lang periode, har Rådet efter min opfattelse pligt til at forklare, hvorfor det anser dette for påkrævet, ud fra de omstændigheder, der påberåbes med henblik på at erklære ordningen forenelig med fællesmarkedet. Det præciseres ikke nærmere i de polske myndigheders skrivelser af 12. juni og 28. september 2009 til Rådet og den anfægtede beslutning, af hvilke årsager det ansås for nødvendigt at godkende den pågældende ordning for en periode på fire år. Disse årsager kan imidlertid udledes af den sammenhæng, hvori den anfægtede beslutning blev vedtaget, samt af de godkendte foranstaltninger karakter, de problemer, som de skulle medvirke til at løse, og de tilstræbte mål. Rådet er desuden fremkommet med yderligere oplysninger i sine indlæg.

100. Materielt set er Kommissionens klagepunkt i det væsentlige baseret på den omstændighed, at varigheden af den undtagelse, der indrømmes i den anfægtede beslutning, og gyldighedsperioden for landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, er sammenfaldende, hvilket ifølge den sagsøgende institution viser, at Rådet i højere grad forsøgte at blokere for anvendelsen af disse rammebestemmelser end at begrænse undtagelsen til, hvad der var strengt nødvendigt for at afhjælpe den konstaterede uligevægt. Hvad angår dette sammenfald mener jeg under hensyntagen til de langsigtede mål, som beslutningen forfølger, og de forventeligt langsigtede konsekvenser af den finansielle og økonomiske krise, der er påberåbt som ganske særlige omstændigheder til støtte for denne beslutning, ikke, at Kommissionen har formået at godtgøre, at Rådet med godkendelsen af den pågældende ordning for perioden fra den 1. januar 2010 til den 31. december 2013 åbenbart har overskredet grænserne for det skøn, som det har ved udøvelsen af sin kompetence i medfør af artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF.

101. Jeg mener som følge heraf, at det fjerde anbringende bør forkastes.

V –    Forslag til afgørelse

102. Jeg foreslår af de grunde, der er angivet i punkt 40-79 ovenfor, Domstolen at træffe følgende afgørelse:

–        »Det andet klagepunkt i forbindelse med det første anbringende vedrørende Rådet for Den Europæiske Unions manglende kompetence tages til følge.

–        Den anfægtede beslutning annulleres.

–        Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.

–        De intervenerende medlemsstater bærer deres egne omkostninger.«

1 – Originalsprog: italiensk.

2 – EUT 2010 L 4, s. 89.

3 – Akt vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union, EUT 2003 L 236, særlig s. 798.

4 – EFT L 83, s. 1.

5 –      Den formelle undersøgelsesprocedure, der er omhandlet i artikel 88, stk. 2, første afsnit, EF.

6 – EFT 2000 C 28, s. 2.

7 – EUT 2006 C 319, s. 1.

8 – Jf. punkt 194 i landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.

9 –      Kommissionens forordning (EF) nr. 1857/2006 af 15.12.2006 om anvendelse af traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte til små og mellemstore virksomheder, der beskæftiger sig med produktion af landbrugsprodukter, og om ændringer af forordning (EF) nr. 70/2001 (EUT L 358, s. 3).

10 – EUT C 70, s. 11.

11 – EUT C 147 af 17.6.2005, s. 2. Navnet på de pågældende støtteordninger er for Polens vedkommende nævnt [o.a.: på polsk] i punkt 2 og 5.

12 – Dom af 29.2.1996, sag C-122/94, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 881. Generaladvokat Mayras behandlede også dette spørgsmål i sit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Tyskland, dom af 12.7.1973, sag 70/72, Sml. 1973 s. 813.

13 – Dom af 29.6.2004, sag C-110/02, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 6333.

14 – Præmis 30; jf. i denne retning vedrørende et obiter dictum ligeledes dom af 12.10.1978, sag 156/77, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 1881.

15 – Præmis 31.

16 – Præmis 44.

17 – Præmis 35.

18 – Sag C-399/03, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 5629.

19 – Generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse i sag C-110/02, Kommissionen mod Rådet, punkt 20.

20 – Min fremhævelse.

21 – I de fleste sprogversioner optræder adverbiet »dog« i begyndelsen af artikel 88, stk. 2, fjerde afsnit, EF, hvilket også støtter denne fortolkning.

22 – Dommen af 29.6.2004 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 33.

23 – En sådan anvendelse kræver, at Kommissionen på trods af begæringen til Rådet har ret til at beslutte, at der skal indledes en formel undersøgelsesprocedure, som under alle omstændigheder vil blive udsat i henhold til artikel 88, stk. 2, tredje afsnit, EF. Fristen i fjerde afsnit vil i så fald begynde at løbe fra det tidspunkt, hvor proceduren indledes, hvilket også er det tidspunkt, hvor sagens behandling udsættes.

24 – Denne meddelelse var ved en fejl dateret 16.7.2009.

25 – Meddelelsen og skrivelsen blev registreret af Rådets sekretariat den 24.6.2009.

26 – Rådet og de intervenerende medlemsstater har ikke bestridt, at disse foranstaltninger var forenelige med landbrugsrammebestemmelserne fra 2000.

27 – Rådet gjorde med støtte af den portugisiske regering gældende, at den omtvistede støtte udgjorde en »ny støtte«, fordi den bestod i en ny betaling, fulgte af en anden national bestemmelse end de lovdekreter, som indførte den støtteordning, Kommissionen havde erklæret uforenelig, og opfyldte betingelser for tildeling af støtte og betaling, som adskilte sig fra dem, der fandt anvendelse på den støtte, der var tildelt på grundlag af denne ordning (præmis 21).

28 – Jf. fjerde afsnit i skrivelsen af 12.6.2009 og femte afsnit i skrivelsen af 28.9.2009.

29 – Jf. femte afsnit i skrivelsen af 28.9.2009.

30 – Denne konklusion modsiges hverken af artikel 1, litra c), i forordning nr. 659/1999, hvorefter »ændringer i eksisterende støtte« udgør »ny støtte«, eller af den retspraksis, som Rådet og den polske regering har påberåbt sig, herunder dom af 17.6.1999, sag C-295/97, Piaggio, Sml. I, s. 3735, og af 18.6.2002, sag C-242/00, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5603, hvori Domstolen indirekte erkendte, at en liste over støtteberettigede regioner som led i støtteordninger med regionalt sigte, som skulle supplere den liste, Kommissionen allerede havde godkendt, og dermed ændre den eksisterende støtteordnings geografiske og personelle anvendelsesområde, måtte anses for »ny støtte«.

31 – Dz. U. Nr 109, poz. 750.

32 – Det udelukker ikke, at proceduren efter artikel 88, stk. 3, EF får Kommissionen til at genoverveje sin egen holdning, især ud fra de bemærkninger, som de berørte parter er kommet med. I den foreliggende sag er Kommissionen imidlertid bundet af landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.

33 – Dommen af 29.2.1996 i sagen Kommissionen mod Rådet.

34 – Hvilket betyder, at Kommissionen kan anlægge sag mod den medlemsstat, der ikke har opfyldt sine forpligtelser, i henhold til artikel 88, stk. 2, andet afsnit, EF eller artikel 226 EF (nu artikel 258 TEUF).

35 – Dom af 15.10.1996, sag C-311/94, Sml. I, s. 5023; jf. også generaladvokat Lenz’ forslag til afgørelse af 23.5.1996 i samme sag, Sml. I, s. 5025.

36 – Dom af 24.3.1993, sag C-313/90, Sml. I, s. 1125.

37 – Jf. navnlig præmis 36, 37 og 41; jf. i denne retning også dom af 29.6.1995, sag C-135/93, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1651. Nogle retsteoretikere mener, at Domstolens praksis vedrørende den bindende virkning af forslag om passende foranstaltninger, der er accepteret af medlemsstaterne, på trods af dens klare praktiske fordele rejser en række spørgsmål af principiel karakter, fordi der reelt indføres en ny type retsakt i Fællesskabets retskildesystem, jf. i denne retning bl.a. M. Waelbroeck, Les propositions de mesures utiles: une nouvelle source de droit communautaire i Mélanges en hommage à Jean-Victor Louis, 2003, s. 217. Selv om disse spørgsmål er legitime, er denne retspraksis nu så indarbejdet, at en ændring hverken er sandsynlig eller ønskelig. Som anført ovenfor er denne retspraksis i øvrigt blevet kodificeret præcist ved forordning nr. 659/1999.

38 – Jf. i denne retning dom af 12.1.2006, sag C-69/05, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 7, med hensyn til tilsidesættelse af forpligtelser til at indsende årsrapporter om eksisterende støtteordninger i henhold til de landbrugsrammebestemmelser, som Kommissionen har vedtaget, og den pågældende medlemsstat indirekte har godkendt.

39 – Under disse omstændigheder skal Kommissionens stillingtagen med andre ord anses for at have tilsvarende virkninger som en betinget beslutning som omhandlet i artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 659/1999.

40 – Rådet og den polske regering har ikke ret, når de påstår, at præmis 35 i dommen i sagen CIRFS m.fl. mod Kommissionen kan føre til en anden løsning, ved at underbygge antagelsen om, at den pågældende støtteordning bliver til ny støtte, hvis forenelighed Kommissionen skal vurdere ved at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF, såfremt der ikke træffes passende foranstaltninger. De bestemmelser, der var omtvistet i sagen CIRFS m.fl. mod Kommissionen, og som Nederlandene havde tilsluttet sig, indeholdt således kun en forpligtelse til at anmelde støtte, der blev tildelt under den eksisterende ordning, og ikke til at ændre denne ordning.

41 – Jf. Rettens dom af 22.10.1996, T-330/94, Salt Union mod Kommissionen, Sml. II, s. 1475, og generaladvokat Mishos forslag til afgørelse i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen. Visse retsteoretikere mener, at personer, der har lidt skade som følge af et forslag om passende foranstaltninger, som medlemsstaten har tilsluttet sig, kun kan anlægge sag ved en national ret til prøvelse af den retsakt, hvorved denne medlemsstat gav sit samtykke. Jf. i denne retning M. Waelbroek, op.cit., s. 221.

42 – Det skal herved påpeges, at Kommissionen i henhold til artikel 26 i forordning nr. 659/1999 »offentliggør et resumé af de beslutninger, den vedtager i henhold til […] artikel 18, sammenholdt med artikel 19, stk. 1, i De Europæiske Fællesskabers Tidende«, og at der i meddelelsen om resuméet »gøres […] opmærksom på, at det er muligt at få en kopi af beslutningen i dens autentiske sprogudgave(r)«. Jf. vedrørende virkningerne af en sådan meddelelse Rettens dom af 11.3.2009, sag T-354/05, TF1 mod Kommissionen, Sml. II, s. 471.

43 – I dommen i sagen TF1 mod Kommissionen bemærkede Retten i den henseende, at »det [er] først, når Kommissionen i forbindelse med udøvelsen af sin enekompetence til at bedømme, om statsstøtten er forenelig med fællesmarkedet, beslutter at acceptere medlemsstatens tilsagn som værende i overensstemmelse med dens betænkeligheder, at [proceduren for løbende undersøgelse af eksisterende støtte] bringes til ophør« (præmis 70).

44 – Artikel 249, stk. 5, EF (nu artikel 288, stk. 5, TEUF). Traktaten tillægger henstillinger retsvirkninger i visse nærmere angivne tilfælde jf. artikel 97, stk. 2, EF (nu artikel 117 TEUF). Jf. Rettens dom af 15.12.1999, forenede sager T-132/96 og T-143/96, Freistaat Sachsen m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 3663, præmis 209, og generaladvokat Mayras’ forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Tyskland, s. 834, og generaladvokat Lenz’ forslag til afgørelse i sagen CIRFS m.fl. mod Kommissionen.

45 – Artikel 230, stk. 1, EF (nu artikel 263, stk. 1, TEUF). I dommen i sagen Salt Union mod Kommissionen fastslog Retten, at Kommissionens afslag på at stille en medlemsstat et forslag om passende foranstaltninger ikke kunne gøres til genstand for et søgsmål, fordi medlemsstaten ikke er forpligtet til at efterkomme et sådant forslag.

46 –      I dommen i sagen TF1 mod Kommissionen betegnede Retten den procedure, der er angivet i artikel 17-19 i forordning nr. 659/1999, som en procedure, der »på grund af [sin] art udgør en beslutningsmæssig procedure« (jf. præmis 69).

47 – I den sag havde Forbundsrepublikken Tyskland anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af en beslutning, hvori Kommissionen ifølge sagsøgeren havde fastslået, at regional støtte alene var forenelig med fællesmarkedet, såfremt den blev ydet regioner, der omfattede en vis procentdel af den tyske befolkning. I forbindelse med sin formalitetsindsigelse gjorde Kommissionen bl.a. gældende, at den beslutning, som den tyske regering havde anfægtet, blot bekræftede to tidligere stillingtagender, som Kommissionen havde vedtaget på grundlag af retningslinjerne for regionalstøtte, og hvori den havde fastsat lofter for den andel af befolkningen, der var omfattet af statsstøtte med regionalt sigte, for tidsrummet 2000-2006, og havde anmodet den tyske regering om at tilpasse sine eksisterende støtteordninger med henblik på at gøre dem forenelige med disse retningslinjer. Domstolen afviste dette ræsonnement med henvisning til, at de nævnte stillingtagender, der i dommen blev betegnet som »beslutninger«, udgjorde »en del af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte og […] derfor kun [var] bindende, såfremt de [var] blevet accepteret af medlemsstaterne«. Domstolen bemærkede videre, at de tyske myndigheder udtrykkeligt havde taget forbehold med hensyn til beregningsmetoden for støttelofterne, selv om de havde accepteret den tilpasning, Kommissionen foreslog. Domstolen konkluderede på dette grundlag, at den del af retningslinjerne for regionalstøtte, der vedrørte beregningsmetoden for støtteloftet, ikke var bindende for Tyskland, hvilket betød, at de stillingtagender, som Kommissionen havde påberåbt sig, ikke kunne anses for retsakter, der blot blev bekræftet i den anfægtede beslutning, som var den første beslutning, der var bindende for denne medlemsstat. Domstolen var således ikke fuldstændig afvisende over for, at et forslag om passende foranstaltninger, der er accepteret af en medlemsstat, kan udgøre en retsakt, der kan anfægtes, men begrænsede sig i det væsentlige til at udelukke, at det var tilfældet i den pågældende sag.

48 – Dommen i sagen TF1 mod Kommissionen, præmis 60-81.

49 – Jf. artikel 13, stk. 2, TEU og med hensyn til retspraksis bl.a. dom af 27.9.1988, sag 204/86, Grækenland mod Rådet, Sml. s. 5323, og af 30.3.1995, sag C-65/93, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 643.

50 – Præmis 18 og 19. I præmis 18 bemærkede Domstolen desuden, at »når Rådet ved sin gennemførelse af Fællesskabets landbrugspolitik nødvendigvis må foretage en vurdering af en kompliceret økonomisk situation, omfatter det skøn, som Rådet har, ikke udelukkende indholdet og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold i den forstand, at det også er tilladeligt for Rådet i givet fald at lægge en helhedsvurdering til grund«.

51 – Jf. senest dom af 26.6.2012, sag C-335/09 P, Polen mod Kommissionen, præmis 71 og 72, vedrørende Kommissionens gennemførelsesbeføjelser og Rettens dom af 3.9.2009, sag T-326/07, Chemionova m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2685, præmis 194-196.

52 – Domstolen nævner i punkt 18 med henvisning til punkt 25 i dom af 29.10.1980, sag 138/79 Roquette Frères mod Rådet, Sml. s. 3333, muligheden for, at myndigheden »klart har overskredet grænserne for sit frie skøn«.

53 – Mine fremhævelser.

54 – Den ordning med gradvis indførelse af direkte EU-betalinger, der blev indført ved tiltrædelsesakten fra 2003 (s. 369 og 370), blev vedtaget ved Rådets afgørelse 2004/281/EF af 22.3.2004 om tilpasning af akten vedrørende vilkårene for Den Tjekkiske Republiks, Republikken Estlands, Republikken Cyperns, Republikken Letlands, Republikken Litauens, Republikken Ungarns, Republikken Maltas, Republikken Polens, Republikken Sloveniens og Den Slovakiske Republiks tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater, der danner grundlag for Den Europæiske Union, som følge af reformen af den fælles landbrugspolitik (EUT L 93, s. 1). Denne afgørelse var genstand for et annullationssøgsmål anlagt af Polen, som Domstolen forkastede ved dom af 23.10.2007, sag C-273/04, Polen mod Rådet, Sml. I, s. 8925. Generaladvokat Poiares Maduro giver i sit forslag til afgørelse af 21.6.2007 i denne sag et overblik over ordningen og dens funktion.

55 – Jeg vil i lighed med Rådet påpege, at der i rapporten i bilag A.11 til stævningen tales om en nedgang på 16% i landbrugsindkomsterne i 2008 i forhold til 2007.

56 – Rapporten »Five years of Poland in the European Union«, som Kommissionen fremlagde en række uddrag fra i et bilag til stævningen, synes i øvrigt at pege i den retning.

57 – Domstolen afviste et tilsvarende argument fra Kommissionen i præmis 22 i dommen af 29.2.1996 i sagen Kommissionen mod Rådet.

58 – Min fremhævelse.

59 – Min fremhævelse.

60 – Præmis 21.

61 – EUT 2009 C 83, s. 1.

62 – Kommissionens meddelelse om ændring af de midlertidige EF-rammebestemmelser for statsstøtte, der ydes for at lette adgangen til finansiering under den nuværende finansielle og økonomiske krise (EUT 2009 C 261, s. 2).

63 – Jf. i denne retning også generaladvokat Cosmas’ forslag til afgørelse i sagen, der gav anledning til dommen af 29.2.1996 i sagen Kommissionen mod Rådet, navnlig præmis 85.

64 – Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20.9.2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 277, s. 1).

65 – Kommissionens forordning (EF) nr. 1535/2007 af 20.12.2007 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på de minimis-støtte til produktion af landbrugsprodukter (EUT L 337, s. 35).

66 – Jf. i denne retning dommen af 29.2.1996 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 25.