CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL

SR. PAOLO MENGOZZI

presentadas el 17 de enero de 2013 (1)

Asunto C‑117/10

Comisión Europea

contra

Consejo de la Unión Europea

«Ayudas de Estado – Competencia del Consejo – Artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero – Regímenes de ayudas existentes – Proposición de medidas apropiadas – Efectos – Reglamento nº 659/1999 – Ayudas a las inversiones en la compra de tierras agrícolas en Polonia»

1.        Mediante el recurso objeto del presente litigio, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión 2010/10/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2009, relativa a la concesión de una ayuda pública por parte de las autoridades de la República de Polonia para la compra de tierras agrícolas entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2013 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). (2)

2.        Mediante otros tres recursos interpuestos paralelamente, la Comisión ha impugnado otras tantas decisiones del Consejo relativas a ayudas del mismo tipo concedidas por la República de Lituania (asunto C‑111/10), la República de Letonia (asunto C‑118/10) y la República de Hungría (asunto C‑121/10).

3.        Todos los recursos plantean la misma delicada cuestión: una proposición de medidas apropiadas formulada por la Comisión en el marco del examen permanente de los regímenes de ayudas existentes en los Estados miembros realizado conforme al artículo 88 CE, apartado 1 (o al artículo 108 TFUE, apartado 1, por lo que respecta a los asuntos C‑111/10, C‑118/10 y C‑121/10), ¿constituye una toma de posición definitiva de esa institución sobre la compatibilidad con el mercado común del régimen de que se trata, que puede bloquear el ejercicio por el Consejo de la competencia que le confiere el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero (o el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo tercero), para autorizar ayudas como excepción al artículo 87 CE (o al artículo 107 TFUE) y a las demás disposiciones aplicables, cuando circunstancias excepcionales lo justifiquen?

I.      Marco jurídico

4.        Aunque se publicó después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Decisión impugnada fue adoptada sobre la base de las disposiciones del Tratado CE. Por tanto, en las presentes conclusiones, es preciso remitirse a estas últimas disposiciones.

5.        El artículo 88 CE, apartado 1, dispone:

«La Comisión examinará permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos Estados. Propondrá a estos las medidas apropiadas que exija el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común.»

6.        El apartado 2 de dicho artículo, en los párrafos tercero y cuarto, establece lo siguiente:

«A petición de un Estado miembro, el Consejo podrá decidir, por unanimidad y no obstante lo dispuesto en el artículo 87 o en los reglamentos previstos en el artículo 89, que la ayuda que ha concedido o va a conceder dicho Estado sea considerada compatible con el mercado común, cuando circunstancias excepcionales justifiquen dicha decisión. Si, con respecto a esta ayuda, la Comisión hubiere iniciado el procedimiento previsto en el párrafo primero del presente apartado, la petición del Estado interesado dirigida al Consejo tendrá por efecto la suspensión de dicho procedimiento hasta que este último se haya pronunciado sobre la cuestión.

Sin embargo, si el Consejo no se hubiere pronunciado dentro de los tres meses siguientes a la petición, la Comisión decidirá al respecto.»

7.        El anexo IV, capítulo 4, del Acta de adhesión de Polonia a la Unión Europea (en lo sucesivo, «Acta de adhesión de 2003»), (3) en la parte relativa a las condiciones de aplicación de las normas sobre competencia del Tratado CE, dispone lo siguiente:

«Sin perjuicio de los procedimientos aplicables a las ayudas existentes previstos en el artículo 88 del Tratado CE, los regímenes de ayuda y las ayudas individuales para actividades relacionadas con la producción, transformación o comercialización de los productos que figuran en la lista del Anexo I del Tratado CE, con excepción de los productos de la pesca y los productos que de éstos se obtengan, llevados a efecto en un nuevo Estado miembro con anterioridad a la fecha de la adhesión y aún vigentes con posterioridad a la misma se considerarán ayudas existentes con arreglo al apartado 1 del artículo 88 [CE] con las siguientes condiciones:

–        las medidas de ayuda se comunicarán a la Comisión en un plazo de cuatro meses desde la fecha de adhesión. En la comunicación se informará de la base jurídica de cada medida. […] La Comisión publicará una lista de dichas ayudas.

Estas medidas de ayuda se considerarán ayudas “existentes” con arreglo al apartado 1 del artículo 88 [CE] hasta transcurridos tres años desde la fecha de adhesión.

En caso necesario, los nuevos Estados miembros modificarán estas medidas de ayuda para ajustarse a las directrices de la Comisión antes de que transcurran tres años desde la fecha de la adhesión. A partir de esa fecha, toda ayuda que resulte incompatible con dichas directrices se considerará una ayuda nueva.»

8.        Conforme al artículo 1, letras b) y c), del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (4) (actualmente artículo 88 CE), en su versión modificada por el Acta de adhesión de 2003, a efectos de dicho Reglamento se entenderá por:

«b)      “ayuda existente”

i)      sin perjuicio de lo dispuesto […] en el punto 3 del anexo IV y en el apéndice de dicho anexo del Acta de adhesión de [Polonia] […], toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda y las ayudas individuales que se hubieran llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado y sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma;

ii)      la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizados por la Comisión o por el Consejo;

[...]

c)      “nueva ayuda”: toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes;

[...]».

9.        Los artículos 17 a 19, que figuran en el capítulo V del Reglamento nº 659/1999, establecen el procedimiento aplicable a las ayudas existentes. El artículo 17, titulado «Cooperación en virtud del artículo [88 CE, apartado 1]», dispone en su apartado 2 lo siguiente:

«Cuando la Comisión considere que un régimen de ayudas no es o ha dejado de ser compatible con el mercado común, informará al Estado miembro interesado acerca de esta conclusión preliminar y le ofrecerá la oportunidad de presentar sus observaciones en el plazo de un mes. [...]».

10.      En virtud del artículo 18, titulado «Proposición de medidas apropiadas»:

«Si la Comisión, a la luz de la información facilitada por un Estado miembro en virtud de lo dispuesto en el artículo 17, llegara a la conclusión de que un régimen de ayudas existente no es o ha dejado de ser compatible con el mercado común, emitirá una recomendación en la que propondrá al Estado miembro interesado medidas apropiadas. Dicha recomendación podrá consistir, en particular, en:

a)      una modificación de fondo del régimen de ayudas,

b)      la fijación de requisitos de procedimiento, o

c)      la supresión del régimen de ayudas».

11.      Por último, el artículo 19 del Reglamento nº 659/1999 indica, en los apartados 1 y 2, las consecuencias jurídicas de la proposición de medidas apropiadas en los términos siguientes:

«1.      Cuando el Estado miembro interesado acepte las medidas propuestas e informe de ello a la Comisión, ésta lo hará constar e informará de ello al Estado miembro. La aceptación por parte del Estado miembro de las medidas propuestas le obligará a aplicarlas.

2.      Cuando el Estado miembro interesado no acepte las medidas propuestas y la Comisión, teniendo en cuenta los argumentos de dicho Estado miembro, continúe estimando que las medidas apropiadas son necesarias, incoará el procedimiento establecido en el apartado 4 del artículo 4. ^[(5)^] Será de aplicación, mutatis mutandis, lo dispuesto en los artículos 6, 7 y 9.»

12.      Las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario (en lo sucesivo, «Directrices agrarias de 2000»), (6) cuyo plazo de aplicación expiró el 31 de diciembre de 2006, en el punto 4.1.1.5, cuarto guión, citaban la compra de tierras entre los gastos subvencionables con ayudas a la inversión en explotaciones agrícolas.

13.      El punto 29 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario y forestal 2007-2013 (en lo sucesivo, «Directrices agrarias 2007‑2013»), (7) que sustituyeron a las Directrices agrarias de 2000 (8) a partir del 1 de enero de 2007, dispone:

«La ayuda a la inversión en las explotaciones agrícolas se declarará compatible con el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado si cumple todas las condiciones del artículo 4 del Reglamento (CE) nº 1857/2006.» (9)

14.      El artículo 4, apartados 1 y 8, del Reglamento nº 1857/2006, al que remite el citado punto 29 de las Directrices agrarias 2007-2013, establece lo siguiente:

«1.      Las ayudas a las inversiones en explotaciones agrarias situadas en la Comunidad para la producción primaria de productos agrícolas serán compatibles con el mercado común con arreglo al artículo 87 [CE], apartado 3, letra c), y estarán exentas de la obligación de notificación del artículo 88 [CE], apartado 3, si cumplen las condiciones de los apartados 2 a 10 de este artículo.

[...]

8.      Podrán concederse ayudas de hasta el 10 % de los gastos subvencionables de la inversión para la compra de tierras en las que no se vaya a edificar.»

15.      Según el punto 195 de las Directrices agrarias 2007-2013, incluido en el capítulo VIII.E titulado «Medidas existentes en materia de ayudas estatales de conformidad con el Acta de adhesión de 2003»:

«Para la evaluación de los regímenes de ayuda y ayudas individuales que se consideren como ayudas existentes de conformidad con el punto 4, capítulo 4 del anexo IV del Acta de adhesión de 2003, las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario aplicables el 31 de diciembre de 2006 seguirán siendo aplicables hasta el 31 de diciembre de 2007 no obstante lo dispuesto en el punto 196, siempre que dicha ayuda sea conforme con las citadas Directrices a más tardar el 30 de abril de 2007.»

16.      Los puntos 196 a 198 de las Directrices agrarias 2007-2013, que figuran en el capítulo VIII.F titulado «Propuestas de medidas apropiadas», tienen el siguiente tenor:

«(196) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88 [CE], apartado 1, la Comisión propone que los Estados miembros modifiquen los regímenes de ayuda vigentes con el fin de adaptarlos a las presentes Directrices a más tardar el 31 de diciembre de 2007, a excepción de los regímenes vigentes de ayudas [...] a la inversión relativa a la compra de tierras en las explotaciones agrícolas, que habrán de ser modificados para conformarse a las presentes Directrices antes del 31 de diciembre de 2009.

(197) Se invita asimismo a los Estados miembros a confirmar por escrito la aceptación de las propuestas de medidas apropiadas a más tardar el 28 de febrero de 2007.

(198) Si un Estado miembro no confirmara por escrito para dicha fecha tal aceptación, la Comisión aplicará el artículo 19, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 659/1999 y, si fuera necesario, incoará el procedimiento al que se refiere dicha disposición.»

17.      En una Comunicación publicada en el Diario Oficial de 15 de marzo de 2008, (10) la Comisión dejó constancia, conforme al artículo 19, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, de la «aceptación expresa e incondicional» de Polonia a las proposiciones de medidas apropiadas contenidas en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007‑2013, que las autoridades polacas comunicaron por escrito a la Comisión el 26 de febrero de 2007.

II.    Antecedentes del litigio y Decisión impugnada

18.      En 2004, conforme al procedimiento establecido en el anexo IV, capítulo 4, del Acta de adhesión de 2003, mencionado en el anterior punto 7, Polonia comunicó a la Comisión las medidas que deseaba que se consideraran ayudas existentes en el sentido del artículo 88 CE, apartado 1, hasta transcurridos tres años desde la fecha de adhesión. Entre ellas figuraban las siguientes medidas: «Subvenciones para el pago de los intereses de créditos para inversiones en el sector agrícola y agroalimentario» y «Venta de tierras propiedad de la reserva de tierras agrícolas de la Hacienda Pública, con reembolso a plazos de la cantidad adeudada y aplicación de un tipo de interés preferencial». (11)

19.      Mediante escrito de 30 de mayo de 2005, la Comisión instó a los Estados miembros a que le presentaran propuestas para simplificar las normas en materia de ayudas en el sector agrícola. Mediante escrito de junio de 2006, en el que se comentaba el proyecto de nuevas directrices que la Comisión le había remitido el 19 de mayo de 2006, el Gobierno polaco solicitó a ésta que mantuviera las ayudas a las inversiones para la compra de tierras agrícolas. Mediante escrito de 3 de noviembre de 2006, el Gobierno polaco solicitó a la Comisión que modificara el proyecto de Reglamento nº 1857/2006, suprimiendo el artículo 4, apartado 8, e incluyendo la compra de tierras agrícolas entre los gastos subvencionables con ayudas a las inversiones enumerados en el artículo 4, apartado 4. Polonia había formulado la misma propuesta en la reunión entre la Comisión y los Estados miembros de 25 de octubre de 2006.

20.      Mediante escrito de 21 de abril de 2009, las autoridades polacas solicitaron a la Comisión que modificara el punto 196 de las Directrices 2007‑2013. La Comisión respondió mediante escrito de 15 de mayo de 2009 recordando que la posibilidad de mantener los regímenes de ayuda existentes para las inversiones en la compra de tierras agrícolas había sido introducida en las directrices con carácter excepcional, para atender las solicitudes formuladas por algunos Estados miembros, entre ellos Polonia, y que no parecía posible prorrogar adicionalmente esa excepción.

21.      Mediante escrito de 12 de junio de 2009, dirigido a la Presidencia de la Unión, las autoridades polacas solicitaron que las ayudas a la compra de tierras agrícolas en Polonia fueran autorizadas de forma excepcional para el período comprendido entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2013 conforme al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero. El 28 de septiembre de 2009 se remitió una solicitud del mismo tenor al Consejo de agricultura y pesca. En diversas ocasiones, tanto en las reuniones preparatorias del Comité especial de agricultura como en las reuniones con los representantes del Gobierno polaco, la Comisión manifestó su desacuerdo con la medida solicitada y propuso soluciones alternativas.

22.      El 20 de noviembre de 2009, el Consejo adoptó por unanimidad (con la abstención de siete delegaciones) la Decisión impugnada. El artículo 1 de dicha Decisión dispone:

«Se considera compatible con el mercado común una ayuda excepcional de las autoridades polacas para la obtención de créditos destinados a la adquisición de tierras agrícolas, de un importe total máximo de 400 millones PLN concedida entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2013.»

23.      La ayuda declarada compatible se describe, en los considerandos noveno y décimo de la Decisión impugnada, en los siguientes términos:

«(9)      Las ayudas públicas que se pretende conceder ascienden a 400 millones PLN, lo que debería permitir la venta de 600.000 hectáreas de tierras agrarias en el período que va de 2010 a 2013, con el fin de crear o de ampliar explotaciones agrarias que cumplan los requisitos para considerarse explotaciones familiares, es decir, de hasta 300 hectáreas. El régimen debería permitir crear aproximadamente 24.000 explotaciones agrarias de una superficie no inferior a la media de los voivodatos pertinentes. El importe medio de la ayuda por explotación debería ser de unos 4.500 EUR. El precio de las tierras que pueden optar a la ayuda no deberá ser superior al precio medio de mercado en los voivodatos correspondientes. Por lo que se refiere a las tierras propiedad de la reserva de tierras agrícolas de la Hacienda Pública, se aplicará un procedimiento de licitación.

(10)      Las ayudas se concederán en forma de subvenciones del pago de intereses sobre los créditos, es decir, abonando la diferencia entre el tipo de interés anual que aplique el banco, que es de 1,5 veces el tipo de redescuento para las letras de cambio redescontadas por el Banco nacional de Polonia y el tipo real de interés pagado por el prestatario, que es del 2 % como mínimo.»

III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes

24.      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 3 de marzo de 2010, la Comisión interpuso el recurso objeto del presente litigio. Mediante auto de 9 de agosto de 2010, se admitió la intervención de la República de Hungría, la República de Lituania y la República de Polonia en apoyo de las pretensiones del Consejo.

25.      La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la Decisión impugnada y condene en costas al Consejo. El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado y condene en costas a la Comisión. Hungría, Polonia y Lituania solicitan al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado. Polonia apoya las pretensiones del Consejo también en lo que se refiere a la condena en costas de la Comisión.

IV.    Sobre el recurso

26.      La Comisión formula cuatro motivos en apoyo de su recurso, basados respectivamente en la falta de competencia del Consejo para adoptar la Decisión impugnada, en una desviación de poder, en una vulneración del principio de cooperación leal entre las instituciones y en un error manifiesto de apreciación. Antes de examinar estos motivos, procede recordar brevemente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las funciones de la Comisión y del Consejo en el procedimiento de control de las ayudas de Estado.

A.      Jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre las funciones de la Comisión y del Consejo en el procedimiento de control de las ayudas de Estado

27.      El Tribunal de Justicia se pronunció por primera vez sobre el alcance del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, en el marco de un recurso de anulación interpuesto por la Comisión contra dos decisiones por las que el Consejo había aprobado ayudas para la destilación de determinados vinos en Italia y Francia. (12) Por cuanto aquí interesa, la sentencia dictada en esa ocasión se caracteriza por que el Tribunal de Justicia consideró implícitamente que la competencia del Consejo basada en dicha disposición del Tratado no desaparece en el caso de que la Comisión, en el marco de una decisión de incoación del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, se haya decantado por la incompatibilidad de la ayuda autorizada posteriormente por el Consejo.

28.      En dos sentencias posteriores, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre los casos en que son inconciliables las posturas de la Comisión y del Consejo acerca de la compatibilidad de la ayuda de que se trata.

29.      En el asunto que dio lugar a la primera de dichas sentencias, dictada por el Tribunal de Justicia en Pleno el 29 de junio de 2004, (13) la Comisión había declarado incompatibles con el mercado común –a raíz del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2– determinadas medidas de ayuda establecidas por la República Portuguesa en el sector de la porcicultura y había ordenado su recuperación. Posteriormente, a petición de Portugal, el Consejo había adoptado una decisión en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, por la que declaró compatible con el mercado común una ayuda a los ganaderos portugueses de porcino obligados a reembolsar dichas ayudas. La Comisión cuestionaba la competencia del Consejo para adoptar dicha decisión que, a su juicio, equivalía a una autorización de las ayudas que previamente ella había declarado incompatibles. En la sentencia, el Tribunal de Justicia declaró, en primer lugar, que el artículo 88 CE atribuye a la Comisión una función central para decidir sobre la compatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado común, ya se trate de examinar regímenes de ayuda existentes o de autorizar ayudas que se van a establecer. A continuación, observó que como se desprende de los propios términos del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, «esta norma se refiere a un caso excepcional y singular» (14) y que la facultad que se confiere al Consejo «tiene carácter excepcional». (15) De ello se deduce, según el Tribunal de Justicia, que «desde el mismo momento en que la Comisión adopta una decisión que declara la incompatibilidad de una ayuda con el mercado común, el Consejo no puede paralizar la eficacia de dicha decisión declarando él mismo la compatibilidad de la ayuda con el mercado común al amparo del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero». (16) El Tribunal añadió que «el Consejo no puede en lo sucesivo impedir la eficacia de una decisión de esa índole mediante una decisión suya en la que declare compatible con el mercado común, al amparo de la disposición mencionada, una ayuda destinada a compensar a los beneficiarios de una ayuda [...], declarada incompatible por la Comisión, por los reembolsos a los que están obligados con arreglo a esta decisión». Declaró que esta interpretación era coherente con el principio de seguridad jurídica, puesto que evita «que una misma ayuda estatal sea objeto de decisiones contradictorias adoptadas sucesivamente por la Comisión y por el Consejo» y que pueda cuestionarse «la firmeza de una resolución administrativa, adquirida al expirar los plazos razonables de recurso o por agotamiento de las vías de recurso». (17)

30.      Mediante sentencia dictada el 22 de junio de 2006, (18) el Tribunal de Justicia confirmó tales principios. En ese asunto se impugnaba una decisión por la que el Consejo autorizaba al Reino de Bélgica a conceder a los centros de coordinación determinadas ventajas fiscales. El régimen fiscal de dichos centros había sido objeto de diversos pronunciamientos de la Comisión, entre ellos la decisión de incompatibilidad adoptada en febrero de 2003 al término del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. En abril de ese mismo año, el Gobierno belga había notificado a la Comisión ciertas modificaciones a la ley por la que se establecían centros de coordinación, sobre las que se había iniciado un nuevo procedimiento de investigación formal. Al mismo tiempo, Bélgica se había dirigido al Consejo que, el 16 de julio de 2003, había adoptado una decisión en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, por la que se prorrogaba la aplicación del régimen fiscal en cuestión únicamente a algunos centros de coordinación. Tras recordar la sentencia de 24 de junio de 2004, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que las medidas aprobadas por el Consejo coincidían con las declaradas incompatibles con el mercado común por la Comisión en la decisión de febrero de 2003. El Tribunal de Justicia desestimó las alegaciones del Consejo, que sostenía que tales medidas constituían ayudas nuevas, creadas por disposiciones legales nuevas y relativas a un número restringido y fácilmente identificable de centros de coordinación, y anuló la decisión por falta de competencia.

31.      De la citada jurisprudencia se desprende, por una parte, que el criterio según el cual se reparten las competencias conferidas a la Comisión y al Consejo por el artículo 88 CE, apartado 2, se basa en el principio de preclusión, «en el sentido de que cuando una de las dos instituciones haya adoptado una decisión sobre la compatibilidad de una ayuda determinada, se excluya a la otra de la posibilidad de adoptar una decisión relativa a esa misma ayuda», (19) y, por otra parte, que en el estado actual de la jurisprudencia, cabe considerar que sólo una toma de posición definitiva de la institución que interviene en primer lugar puede bloquear la competencia de la otra.

B.      Sobre el primer motivo, basado en la falta de competencia del Consejo

32.      Mediante su primer motivo, basado en la falta de competencia del Consejo, la Comisión formula dos imputaciones distintas. Por un lado, alega que la Decisión impugnada fue adoptada una vez transcurrido el plazo de tres meses establecido en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo cuarto. Por otro lado, cuestiona la propia competencia del Consejo para actuar en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, en las circunstancias del caso de autos. Si bien esta última crítica supone una cuestión previa desde el punto de vista lógico a la planteada en la primera, por comodidad adoptaré en mi análisis el orden seguido por la Comisión en sus escritos.

1.      Sobre la primera imputación del primer motivo, relativa a la vulneración del plazo establecido en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo cuarto

33.      La Comisión considera que el Consejo está obligado a ejercer las facultades que le confiere el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, en el plazo de tres meses a partir de la solicitud del Estado miembro interesado. Este límite temporal, que se justifica por el carácter excepcional de la competencia reconocida al Consejo, se establece expresamente en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo cuarto. En el presente caso, dado que la solicitud de Polonia se presentó mediante escrito de 12 de junio de 2009, la Decisión impugnada, adoptada el 20 de noviembre de 2009, se promulgó una vez transcurrido ese plazo. El Consejo responde que la Comisión interpreta erróneamente el artículo 88 CE, apartado 2, y que una lectura conjunta de los párrafos tercero y cuarto de dicho artículo pone de manifiesto que el plazo de tres meses se aplica únicamente en el supuesto de que la solicitud del Estado miembro haya sido presentada después de que la Comisión hubiera iniciado el procedimiento con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo.

34.      Por mi parte, estimo correcta la interpretación del artículo 88 CE, apartado 2, párrafos tercero y cuarto, propuesta por el Consejo. Si bien es cierto que el establecimiento del plazo de tres meses en un párrafo distinto de dicho artículo puede llevar a pensar en una validez general de dicho límite temporal, la homogeneidad terminológica entre la segunda frase del párrafo tercero y el párrafo cuarto («[...] la petición del Estado interesado dirigida al Consejo tendrá por efecto la suspensión de dicho procedimiento hasta que este último se haya pronunciado sobre la cuestión» y «sin embargo, si el Consejo no se hubiere pronunciado»), (20) así como la formulación de la última parte de la frase del párrafo cuarto («[...] la Comisión decidirá al respecto»), que parece suponer la existencia de un procedimiento ya iniciado, son a mi juicio elementos que militan a favor de la interpretación propugnada por el Consejo. (21) Según esta interpretación, el establecimiento de un límite temporal al ejercicio de la competencia conferida al Consejo por el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, forma parte integrante del sistema establecido por el Tratado con el fin de prevenir un posible conflicto de decisiones en el supuesto de que la solicitud del Estado miembro sea presentada después del inicio del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo. Desde este punto de vista, la fijación de un plazo relativamente breve persigue compensar la obligación de suspender el procedimiento que incumbe a la Comisión, permitiendo una rápida reanudación de este último en caso de inactividad del Consejo.

35.      La interpretación propuesta, avalada tácitamente además por la propia jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (22) deja abierta la cuestión de los eventuales límites temporales aplicables al ejercicio por el Consejo de la competencia de que se trata en supuestos distintos del que se acaba de examinar. A este respecto, es legítimo interrogarse sobre la eventual aplicación por analogía del plazo de tres meses previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo cuarto, en el caso de que la Comisión pretenda iniciar el procedimiento establecido en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo, después de que el Estado miembro interesado haya presentado una solicitud conforme al párrafo tercero siguiente y la medida de ayuda de que se trate esté aún siendo examinada por el Consejo. (23) Sin embargo, evidentemente no es éste el caso de autos.

36.      El ejercicio de la competencia del Consejo debe considerarse en todo caso sujeto al respeto de un plazo razonable conforme a los principios generales del Derecho de la Unión. Ahora bien, con independencia de cualquier otra consideración, no estimo, a la luz de todas las circunstancias del presente caso, que un plazo de alrededor de cinco meses pueda considerarse irrazonable, aun teniendo en cuenta el carácter excepcional de la intervención del Consejo.

37.      En virtud de las consideraciones precedentes, en mi opinión debe desestimarse la primera imputación formulada por la Comisión.

38.      Con carácter subsidiario, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere aplicable en el caso de autos el plazo de tres meses establecido en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo cuarto, el Consejo alega que se pronunció dentro de dicho plazo. Con el apoyo del Gobierno polaco, afirma que Polonia no se dirigió válidamente a él hasta el 28 de septiembre de 2009, fecha del escrito remitido por las autoridades polacas al Consejo de agricultura y pesca. La solicitud de intervención del Consejo con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, contenida en dicho escrito sustituyó a la solicitud de idéntico tenor formulada en el escrito de 12 de junio de 2009 que, tras un intercambio de correspondencia entre el Consejo y las autoridades polacas, fue retirada. Por este motivo, el Consejo no pudo tomar postura sobre el escrito de 12 de junio de 2009, que no fue distribuido ni inscrito en el orden del día de una sesión o de una reunión de ninguno de sus organismos preparatorios.

39.      A este respecto, no me parece cuestionado ni cuestionable que, tanto por su título como por su contenido, el escrito de 12 de junio de 2009 constituye a todos los efectos una solicitud conforme al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero. El Consejo no niega haber recibido dicho escrito, dirigido al Presidente del Consejo de agricultura y pesca y acompañado de una comunicación (24) de la representación permanente polaca ante la Unión Europea, si bien afirma, aunque sin deducir de ello ninguna consecuencia específica, que sólo recibió una copia y no el original. (25) En cambio, ni el Consejo ni el Gobierno polaco aportan ninguna prueba en apoyo de la alegación de que la solicitud contenida en dicho escrito fue retirada por las autoridades polacas. En estas circunstancias, considero que el plazo de tres meses establecido en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo cuarto, suponiendo que fuera aplicable en el caso de autos, debe empezar a correr a partir de la solicitud formulada en el escrito de 12 de junio de 2009 y que, por tanto, la Decisión impugnada fue promulgada fuera de ese plazo. Por último, tampoco procede acoger, a mi juicio, el argumento que el Consejo extrae del hecho de que únicamente la solicitud de 28 de septiembre de 2009 fue «tramitada» siguiendo el iter decisorio previsto. En efecto, la eventual inactividad o demora del Consejo en iniciar los procedimientos internos de examen no tiene ningún efecto sobre la fecha de inicio del plazo establecido en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo cuarto, que coincide con la fecha de presentación de la solicitud.

2.      Sobre la segunda imputación del primer motivo, relativa a la falta de competencia del Consejo para actuar en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero

40.      En el marco de esta imputación, la Comisión alega, en esencia, que la proposición de medidas apropiadas formulada en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013, junto con la aceptación de tal proposición por Polonia, constituye una «decisión» por la que la Comisión declaró incompatible con el mercado común el régimen de ayudas autorizado en la Decisión impugnada para todo el período de aplicación de dichas Directrices, es decir, hasta el 31 de diciembre de 2013.

41.      La controversia que las partes plantean al Tribunal de Justicia suscita básicamente cuatro cuestiones. La primera consiste en determinar si, como sostiene la Comisión, contradicha por el Consejo y los Estados miembros intervinientes, el régimen de ayudas para la adquisición de tierras agrícolas notificado por Polonia en 2004 mantuvo el estatus de «ayuda existente» hasta el 31 de diciembre de 2009, por lo que podía ser objeto de la proposición de medidas apropiadas contenida en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 [véase, más adelante, el apartado a)]. La segunda cuestión se refiere al estatus del régimen de ayudas autorizado en la Decisión impugnada y requiere en particular valorar si, como afirma la Comisión, dicho régimen coincide con el que es objeto de la proposición de medidas apropiadas contenida en el punto 196 de las citadas Directrices o si, como estima en cambio el Consejo, con el apoyo de los Estados miembros intervinientes, constituye una ayuda nueva y distinta [véase, más adelante, el apartado b)]. La tercera cuestión se refiere a los efectos de una proposición de medidas apropiadas aceptada por el Estado miembro interesado [véase, más adelante, el apartado c)]. La cuarta cuestión, por último, requiere definir el alcance de la proposición de medidas apropiadas formulada en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 y de la correspondiente aceptación por parte de Polonia [véase, más adelante, el apartado d)].

a)      Sobre el estatus del régimen de ayudas para la adquisición de tierras agrícolas aplicado por Polonia hasta el 31 de diciembre de 2009

42.      La tesis de la Comisión se basa en la premisa de que las medidas en apoyo de las inversiones para la compra de tierras agrícolas establecidas en Polonia antes de la adhesión a la Comunidad no han dejado nunca de constituir una ayuda existente en el sentido del artículo 88 CE, apartado 1, desde la fecha de su notificación a la Comisión en 2004 hasta el 31 de diciembre de 2009. El Consejo, por el contrario, sostiene que, con arreglo al anexo IV, capítulo 4, punto 4, del Acta de adhesión de 2003, los regímenes de ayuda notificados por Polonia en 2004 podían considerarse ayudas existentes sólo hasta el final del tercer año siguiente al de adhesión. Sostiene que la Comisión no está facultada para prorrogar la aplicación de tales regímenes mediante una proposición de medidas apropiadas conforme al artículo 88 CE, apartado 1, como hizo en cambio en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013. Además, tal proposición no puede tener por efecto modificar las disposiciones del Derecho primario, en el caso de autos la norma establecida en el anexo IV del Acta de adhesión de 2003.

43.      Las alegaciones del Consejo no son convincentes, a mi juicio.

44.      El anexo IV, capítulo 4, punto 4, del Acta de adhesión de 2003 establece que las medidas de ayuda al sector agrícola aplicadas en los nuevos Estados miembros y comunicadas a la Comisión «se considerarán ayudas “existentes” con arreglo al apartado 1 del artículo 88 [CE] hasta transcurridos tres años desde la fecha de adhesión» y que, una vez transcurrido ese plazo, «toda ayuda que resulte incompatible con [las directrices aplicadas por la Comisión] se considerará una ayuda nueva». De esta disposición se deduce, sensu contrario, que las medidas de ayuda compatibles con las directrices agrarias aplicables al final del período indicado –es decir, a 30 de abril de 2007– mantuvieron su carácter de ayudas existentes después de esa fecha.

45.      En virtud del punto 194 de las Directrices comunitarias 2007-2013, éstas se aplican a partir del 1 de enero de 2007. El punto 195 siguiente estableció, sin embargo, un régimen específico para las ayudas consideradas existentes de conformidad con el anexo IV, capítulo 4, punto 4, del Acta de adhesión de 2003, al disponer que las directrices agrarias aplicables el 31 de diciembre de 2006 –es decir, las Directrices agrarias de 2000– seguirán siendo aplicables para la evaluación de tales ayudas hasta el 31 de diciembre de 2007. Además, en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013, la Comisión concedió a todos los Estados miembros un período transitorio de dos años, que expiró el 31 de diciembre de 2009, para permitirles adaptarse progresivamente a las nuevas directrices y regímenes de ayuda para la compra de tierras agrícolas vigentes en los respectivos ordenamientos.

46.      Como se ha indicado en el punto 12 de las presentes conclusiones, las Directrices agrarias de 2000, aplicables hasta el 31 de diciembre de 2007 a las ayudas mencionadas en el punto 195 de las Directrices agrarias 2007-2013, incluían la compra de tierras agrícolas entre los gastos subvencionables con ayudas a la inversión en explotaciones agrícolas. De ello se deduce que al término del plazo de tres años establecido en el anexo IV, capítulo 4, punto 4, del Acta de adhesión de 2003 –el 30 de abril de 2007–, las medidas de apoyo a la compra de tierras agrícolas comunicadas por Polonia en 2004 eran conformes a las Directrices que les resultaban aplicables en tal fecha (26) y por tanto mantuvieron su condición de ayudas existentes hasta el 31 de diciembre de 2007, fecha en la que dejaron de ser valoradas sobre la base de las Directrices agrarias de 2000. Con arreglo al punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013, dichas medidas conservaron el carácter de ayudas existentes incluso después del 31 de diciembre de 2007.

47.      De lo anterior se desprende que la Comisión no infringió los procedimientos previstos en el artículo 88 CE, apartados 1 y 2, ni modificó disposiciones de Derecho primario mediante las Directrices 2007-2013, al prorrogar, como sostiene el Consejo, más allá del plazo establecido en el anexo IV, capítulo 4, punto 4, del Acta de adhesión de 2003 la aplicación de regímenes de ayuda que, al término de dicho plazo, deberían haberse considerado ayudas nuevas por no ser conformes con las Directrices agrarias aplicables. En efecto, en el punto 196 de dichas Directrices, la Comisión se limitó a modular en el tiempo la aplicación de los criterios de valoración de tales regímenes, impidiendo en realidad, conforme a la citada disposición del anexo IV del Acta de adhesión de 2003, que perdieran el carácter de ayudas existentes.

48.      Por tanto, procede concluir que, como sostiene la Comisión, los regímenes de ayudas para la compra de tierras agrícolas comunicados por Polonia en 2004 mantuvieron su carácter de regímenes existentes en el sentido del anexo IV, capítulo 4, punto 4, del Acta de adhesión de 2003 hasta el 31 de diciembre de 2009, fecha establecida en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 para su conformidad con estas últimas. De ello se deduce que dichos regímenes han podido constituir medidas apropiadas en el sentido del artículo 88 CE, apartado 1, y del artículo 18 del Reglamento nº 659/1999.

b)      Sobre el régimen de ayudas autorizado en la Decisión impugnada

49.      El Consejo, con el apoyo del Gobierno polaco, alega que el régimen de ayuda a la adquisición de tierras agrícolas aprobado en la Decisión impugnada debe ser considerado en cualquier caso una «nueva ayuda», ya que, por un lado, presenta un cierto número de elementos que lo diferencian de aquel sobre el que se pronunció la Comisión y, por otro, perdió la condición de ayuda existente a partir del 1 de enero de 2010, al no haber sido modificado por Polonia antes del 31 de diciembre de 2009.

50.      A este respecto, procede señalar en primer lugar que, en contra de lo que parece considerar el Consejo, el mero hecho de que la ayuda objeto de la Decisión impugnada deba calificarse como «nueva» en el sentido del artículo 1, letra c), del Reglamento nº 659/1999 no permitir concluir que, al adoptar tal Decisión, el Consejo se mantuvo dentro de los límites de la competencia que le confiere el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero. En la citada sentencia de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, el Tribunal de Justicia rechazó una alegación análoga del Consejo (27) y aclaró, decantándose por un enfoque basado en el análisis de los efectos de las medidas controvertidas, que la competencia de dicha institución en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, puede excluirse no sólo en el caso de una medida de ayuda ya declarada incompatible con el mercado común por la Comisión, sino también en el caso de una medida distinta, que puede calificarse de «nueva ayuda», cuando entre estas dos medidas exista una conexión tal que sería artificial distinguirlas.

51.      Dicho esto, hay que señalar que las partes no discuten que tanto el régimen de ayudas aprobado por el Consejo como el notificado por Polonia en 2004 y aplicado como ayuda existente hasta el 31 de diciembre de 2009 consisten en subvenciones a los pagos de intereses de créditos para la compra de tierras agrícolas. Señalaré además que varios pasajes de los escritos de 12 de junio y de 28 de septiembre de 2009, remitidos por las autoridades polacas al Consejo, se refieren expresamente a la exigencia de «ampliar» o «mantener» hasta el 31 de diciembre de 2013 la posibilidad de Polonia de conceder ayudas para la compra de tierras agrícolas, (28) o incluso de «seguir aplicando» tales ayudas en el período 2010-2013, (29) exigencia que dichas autoridades ya habían formulado con firmeza en las consultas con vistas a la adopción de las Directrices agrarias 2007-2013 (véanse los puntos 19 y 20 supra).

52.      Frente a ello, el Consejo y el Gobierno polaco se limitan a señalar que el régimen aprobado por el Consejo: i) tiene un alcance temporal distinto al considerado en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013; ii) se dirige a beneficiarios distintos; iii) se establece sobre la base de un marco normativo distinto, y iv) se ha valorado sobre la base de circunstancias distintas de las existentes en el momento de la adopción de las Directrices agrarias 2007-2013.

53.      Por lo que respecta al primero de los aspectos antes enumerados, procede observar que de los autos no se desprende, ni tampoco lo han sostenido el Consejo ni el Gobierno polaco, que el régimen de ayudas para la adquisición de tierras agrícolas notificado por Polonia en 2004 se hubiera establecido para un período temporal determinado. Por el contrario, los reiterados intentos de conseguir que la Comisión incluyera en las Directrices agrarias 2007-2013 una disposición análoga a la contenida en las Directrices precedentes en lo que respecta a este tipo de ayudas ponen de manifiesto la voluntad clara de las autoridades polacas de mantener en vigor dicho régimen durante todo el período cubierto por las nuevas Directrices y, por tanto, más allá del límite del 31 de diciembre de 2009 fijado por la Comisión. Por consiguiente, no es correcto afirmar que el régimen notificado por Polonia en 2004 tenía un alcance temporal distinto del régimen objeto de la Decisión impugnada. Por otra parte, hay que recordar que, en virtud del punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013, los regímenes de apoyo a la compra de tierras agrícolas existentes en los Estados miembros deberán aplicarse conforme a lo dispuesto en dichas Directrices a partir del 1 de enero de 2010 y hasta el 31 de diciembre de 2013. Pues bien, con independencia de los efectos atribuibles a tal disposición, que serán examinados posteriormente, es indudable que se refiere a ayudas que han de aplicarse en el mismo horizonte temporal considerado en la Decisión impugnada. En cualquier caso, en el apartado 36 de la sentencia de 22 de junio de 2006, Comisión/Consejo, antes citada, el Tribunal de Justicia ya consideró que el hecho de que el régimen de ayudas aprobado por el Consejo tenga un alcance temporal distinto del régimen declarado incompatible por la Comisión no tiene necesariamente repercusión sobre la apreciación de que la decisión del Consejo contradice la de la Comisión.

54.      Carece también de pertinencia la afirmación de que el régimen de ayudas objeto de la Decisión impugnada se dirige a beneficiarios distintos de los que presentaron una solicitud al amparo del régimen notificado por Polonia en 2004. En efecto, a falta de argumentos que demuestren que la concesión de ayudas en el marco de tales regímenes tiene lugar en virtud de requisitos subjetivos distintos, el mero hecho de que dichas ayudas puedan beneficiar en concreto a personas diferentes de aquellas a quienes ya se permitió acceder a las ayudas o incluso a personas que inicialmente no eran beneficiarios potenciales pero que llegaron a serlo posteriormente por un cambio de su situación fáctica o jurídica, debe considerarse un efecto normal de la aplicación en el tiempo de un régimen de ayudas. Lo mismo sucede en el caso de que la normativa aplicable prevea expresamente que una persona que ya se ha beneficiado de una ayuda no pueda presentar nuevamente una solicitud para una ayuda que debe concederse en el marco del mismo régimen. (30)

55.      En cuanto a la alegación de que las ayudas aprobadas en la Decisión impugnada se conceden al amparo de un nuevo marco jurídico nacional, señalaré, sobre la base de las investigaciones que he efectuado, que el Reglamento del Consejo de Ministros de 6 de enero de 2010, que el Gobierno polaco menciona someramente los datos en su escrito de formalización de la intervención, se limita a precisar algunas disposiciones del Reglamento del Consejo de Ministros de 22 de enero de 2009, relativo a determinadas funciones de la agencia para la reestructuración y modernización de la agricultura, sobre los supuestos en los que no pueden concederse las ayudas de que se trata, porque el contrato de venta de tierras se celebra entre personas relacionadas entre sí por vínculos de parentesco o sucesión. Por otra parte, dicho Reglamento se remite al Reglamento del Ministro de Agricultura de 19 de junio de 2007 como marco normativo de referencia para la regulación de las ayudas al sector agrícola. (31) Por consiguiente, aun cuando el acto normativo citado por el Gobierno polaco introdujo efectivamente en 2010 una modificación de las modalidades de adjudicación de las ayudas para la compra de tierras agrícolas, se trata evidentemente de una modificación de carácter menor, que no cuestiona la afirmación de la Comisión de que dichas ayudas siguen concediéndose con arreglo a un marco normativo sustancialmente idéntico al vigente el 31 de diciembre de 2009.

56.      El argumento basado en la constatación de que la Decisión impugnada se adoptó sobre la base de circunstancias no existentes en el momento en que se adoptaron las Directrices agrarias 2007-2013, en la medida en que se refiere a los elementos en virtud de los cuales la Comisión y el Consejo efectuaron su valoración, a mi juicio carece manifiestamente de pertinencia para demostrar que dichas instituciones se pronunciaron sobre regímenes distintos.

57.      Por último, en lo que se refiere a la alegación de que, a partir del 1 de enero de 2010, el régimen de ayudas para la adquisición de tierras agrícolas aplicado en Polonia constituye una «nueva ayuda», al no haber ejecutado ese Estado antes del 31 de diciembre de 2009 las medidas apropiadas propuestas en las Directrices agrarias 2007-2013, procede señalar que la obtención de esa calificación, por una parte, no afecta al régimen como tal y, por otra parte, como se ha aclarado en el punto 50 de las presentes conclusiones, no es por sí sola suficiente para afirmar la competencia del Consejo para adoptar la Decisión impugnada, en particular en un caso como el de autos en el que resulta que Consejo y Comisión se han pronunciado sobre medidas sustancialmente idénticas.

58.      A la luz de las consideraciones precedentes, procede concluir que las alegaciones formuladas por el Consejo y Polonia no pueden cuestionar que el régimen de ayudas para la adquisición de tierras agrícolas vigente en dicho Estado miembro y objeto de la proposición de medidas apropiadas prevista en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 coincide sustancialmente con el régimen autorizado en la Decisión impugnada, tal como se desprende de un examen de los autos.

59.      En consecuencia, queda por verificar si la Comisión había adoptado una posición definitiva sobre la compatibilidad de dicho régimen con el mercado común que pudiera bloquear la competencia del Consejo en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero.

c)      Sobre los efectos de una proposición de medidas apropiadas aceptada por el Estado miembro interesado

60.      La Comisión considera que el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013, junto con la aceptación por los Estados miembros de las medidas apropiadas propuestas en tal punto, produce efectos equiparables a un conjunto de decisiones individuales que declaren incompatibles con el mercado común, a partir del 31 de diciembre de 2009, los regímenes de ayudas para la adquisición de tierras agrícolas que no sean conformes con dichas Directrices. La circunstancia de que no se trate de decisiones individuales no afecta al hecho de que la Comisión definió en cualquier caso su posición sobre la compatibilidad de tales regímenes, articulando su facultad de apreciación mediante las Directrices en lugar de ejercitarlo en cada caso. En el presente asunto, la decisión aplicable a los regímenes de ayuda para la adquisición de tierras agrícolas existentes en Polonia obligó a ésta a suprimir dichos regímenes antes del 31 de diciembre de 2009 y a no establecerlos nuevamente después de esa fecha y hasta el 31 de diciembre de 2013. De ello se deduce, según la Comisión, que conforme a los principios sentados por el Tribunal de Justicia en las citadas sentencias de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo y de 22 de junio de 2006, Comisión/Consejo (véanse los puntos 29 y 30 supra), el Consejo no era competente para adoptar una decisión por la que se autorizara nuevamente a Polonia a conceder dichas ayudas.

61.      El Consejo, apoyado por el Gobierno polaco, responde que en el presente caso, a diferencia de los asuntos antes mencionados, la Comisión no adoptó ninguna decisión de incompatibilidad de las medidas de ayuda aprobadas en la Decisión impugnada. Por otra parte, en la citada sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo (véase el punto 27 supra), el Tribunal de Justicia aclaró que un simple dictamen de la Comisión sobre la compatibilidad de una ayuda no puede bloquear la competencia del Consejo en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero. Según el Consejo, la Comisión no tomó ninguna posición, en forma de decisión o simple dictamen, sobre la compatibilidad de los regímenes de ayudas para la adquisición de tierras agrícolas aplicables en Polonia desde el 1 de enero de 2010 al 31 de diciembre de 2013. El punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013, en relación con el punto 29 de dichas Directrices, supone únicamente que, a partir del 1 de enero de 2010, toda ayuda para la compra de tierras agrícolas debe considerarse una nueva ayuda cuya compatibilidad deberá apreciarse con arreglo a los artículos 87 CE y 88 CE cuando no disfrute de una exención en virtud del Reglamento nº 1857/2006.

62.      Por mi parte, señalaré que el artículo 88 CE, como el actual artículo 108 TFUE, atribuía a la Comisión la competencia general para decidir sobre la compatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado común, ya se trate de examinar regímenes de ayuda existentes o de autorizar ayudas que se van a establecer. En el ejercicio de tal competencia, según el apartado 1 de dicho artículo, la Comisión examinaba permanentemente, en colaboración con los Estados miembros, los regímenes de ayuda existentes.

63.      Las modalidades de tal examen se definen, a grandes rasgos, en los artículos 17 a 19 del Reglamento nº 659/1999 según el siguiente esquema: cuando la Comisión considere que un régimen de ayudas no es o ha dejado de ser compatible con el mercado común, propondrá al Estado miembro interesado las medidas necesarias para superar los problemas detectados, incluida la eventual supresión del régimen y, en caso de que el Estado miembro no acepte tales medidas, la Comisión, si continúa estimándolo necesario, incoará el procedimiento de investigación formal conforme al artículo 88 CE, apartado 2.

64.      El examen permanente de los regímenes de ayudas existentes, al igual que el examen de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas previsto en el artículo 88 CE, apartado 3, consta por tanto de dos fases, la segunda de las cuales es meramente eventual. Sin embargo, mientras que en el caso de nuevas ayudas, salvo el supuesto de retirada de la notificación por parte del Estado miembro interesado, la Comisión está obligada a incoar el procedimiento de investigación formal cuando albergue serias dudas sobre la compatibilidad de la ayuda notificada con el mercado interior o esté convencida de su incompatibilidad, en el caso de ayudas existentes dicho procedimiento se iniciará únicamente si y en la medida en que el Estado miembro interesado no acepte las medidas recomendadas. En efecto, la aceptación por el Estado miembro interesado genera a su cargo, conforme al artículo 19, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, la obligación de aplicar dichas medidas, sin que sea necesario que la Comisión adopte una decisión vinculante frente a él. En el marco del examen de las ayudas existentes, la incoación del procedimiento de investigación formal tiene, por tanto, el objetivo fundamental de hacer vinculante la constatación de la incompatibilidad en virtud de la cual la Comisión recomendó las medidas apropiadas, que carece por sí sola de eficacia obligatoria sin la aceptación del Estado miembro interesado. (32)

65.      En el caso de autos, dado que Polonia aceptó la proposición de medidas apropiadas formulada en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007–2013, la Comisión no tenía necesidad de iniciar el procedimiento establecido en el artículo 88 CE, apartado 2. No obstante, no se discute que las autoridades polacas no aplicaron dichas medidas y se dirigieron, en cambio, al Consejo para solicitar una decisión con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero. Por tanto, en tales circunstancias, es preciso determinar cuáles son las consecuencias de un eventual incumplimiento de la obligación que incumbe a los Estados miembros en virtud del artículo 19, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 de aplicar las medidas recomendadas por la Comisión y aceptadas por ellos mismos. En particular, hay que determinar si, como sostienen el Consejo y el Gobierno polaco, la Comisión estaba obligada, en tales circunstancias, a incoar el procedimiento de investigación formal. En caso de respuesta afirmativa, el incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 19, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 se equipararía a la falta de aceptación de las medidas recomendadas y no podría considerarse definitiva la toma de posición de la Comisión sobre la incompatibilidad del régimen de que se trata. Los efectos de una proposición de medidas apropiadas aceptadas inicialmente por el Estado miembro, pero que no ejecutó, no serían pues distintos de los de una decisión de iniciación del procedimiento de investigación formal en relación con un proyecto de ayudas considerado prima facie incompatible con el mercado común que, según el Tribunal de Justicia, no resulta idónea por sí misma para bloquear la competencia del Consejo conforme al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero. (33) En caso de respuesta negativa, por el contrario, una proposición de medidas apropiadas aceptada por el Estado miembro produciría los mismos efectos o efectos análogos a los de una decisión de incompatibilidad adoptada sobre la base del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero, (34) y la jurisprudencia citada en los puntos 29 y 30 de las presentes conclusiones podría extrapolarse, en consecuencia, al caso de autos.

66.      El tenor del artículo 19 del Reglamento nº 659/1999 no ofrece indicaciones que permitan decantarse por una u otra solución. En particular, el apartado 2 de dicho artículo, en la medida en que se refiere genéricamente al supuesto de que el Estado miembro «no acepte las medidas propuestas» por la Comisión, no permite excluir a priori que sea aplicable también al supuesto de que la negativa tenga lugar después de que el Estado miembro haya admitido, en un primer momento, tales medidas. No obstante, la división de dicho artículo en dos apartados distintos, cada uno de los cuales regula un supuesto específico (aceptación de la proposición, en el apartado 1, y no aceptación de la misma, en el apartado 2), ofrece un argumento sistemático a favor de la tesis de que la incoación del procedimiento de investigación formal sólo es necesaria en el caso de que exista desde un principio un desacuerdo entre el Estado miembro y la Comisión sobre las medidas que han de aplicarse. En la jurisprudencia del Tribunal de Justicia pueden encontrarse otros elementos a favor de tal tesis. En la sentencia IJssel-Vliet, (35) el Tribunal de Justicia, citando una sentencia anterior dictada en el asunto CIRFS y otros/Comisión, (36) reconoció la eficacia vinculante frente a los Países Bajos de las normas para la concesión de ayudas en el sector pesquero contenidas en las Líneas directrices adoptadas por la Comisión sobre la base del apartado 1 del artículo 93 del Tratado CE, elaboradas en cooperación con dicho Estado miembro y aceptadas expresamente por éste. Para llegar a dicha conclusión, el Tribunal de Justicia insistió en el «marco de cooperación» establecido por la Comisión y el Gobierno neerlandés, que entrañaba obligaciones de las que ni una ni otro podían liberarse unilateralmente. (37)

67.      Sobre la base de tal jurisprudencia, considero que el marco particular de cooperación entre la Comisión y los Estados miembros, que el propio Tratado persigue e incluso impone, es precisamente la clave interpretativa de todo el sistema de supervisión y examen de los regímenes de ayudas existentes. En efecto, en virtud de ese marco, el Tribunal de Justicia primero y el legislador después han reconocido eficacia obligatoria, en el contexto de este sistema, al acto que constituye la materialización de la mencionada cooperación. En virtud de ese mismo marco, en mi opinión, la Comisión debe considerarse facultada para actuar por incumplimiento contra el Estado miembro que no satisfaga la obligación, a la que se ha sometido voluntariamente, de aplicar las medidas propuestas por la Comisión. (38) No sería, de hecho, coherente con los efectos reconocidos a una proposición de medidas apropiadas aceptada por el Estado miembro destinatario afirmar que el único recurso del que dispone la Comisión en tal caso consiste en incoar el procedimiento establecido en el artículo 88 CE, apartado 2, lo que además permitiría a dicho Estado miembro, pese a la obligación asumida previamente, continuar concediendo ayudas durante todo ese procedimiento al amparo del régimen existente.

68.      Por otra parte, procede recordar que la proposición de medidas apropiadas es formulada por la Comisión al término de un examen del régimen de que se trata y, con arreglo al artículo 18 del Reglamento nº 659/1999, presupone la verificación previa de la incompatibilidad con el mercado común de tal régimen, tal como es aplicado por el Estado miembro interesado. Cuando dichas medidas exigen la modificación de determinados aspectos del mencionado régimen, constituyen las correcciones que la Comisión considera necesarias para autorizar al Estado miembro a seguir concediendo las ayudas con arreglo al régimen existente. De ello se deduce que cuando, a raíz de la aceptación de las medidas apropiadas, la Comisión concluye el procedimiento de examen, ésta ha tomado formalmente posición sobre el régimen de que se trata. Tal toma de posición es a favor de la compatibilidad de dicho régimen cuando el Estado miembro interesado aplique las medidas propuestas y a favor de su incompatibilidad cuando, en cambio, el Estado miembro no las aplique. (39)

69.      Por los motivos precedentes considero por tanto que, cuando el Estado miembro asuma la obligación de aplicar las medidas apropiadas propuestas por la Comisión, la toma de posición de esta institución sobre la compatibilidad del régimen de ayudas de que se trata adquiere carácter definitivo y que, en caso de incumplimiento de tal obligación, dicho régimen ha de considerarse incompatible con el mercado interior. (40)

70.      Afirmar que una proposición de medidas apropiadas aceptada por el Estado miembro interesado constituye una toma de posición definitiva de la Comisión sobre la compatibilidad del régimen de ayudas de que se trata plantea también la delicada cuestión de si es susceptible de recurso conforme al artículo 230 CE (actualmente artículo 263 TFUE). Si bien el derecho de las personas perjudicadas por dicha toma de posición de solicitar y obtener su anulación parece derivarse lógicamente de su carácter de acto que produce efectos jurídicos vinculantes, no se puede olvidar sin embargo que tales efectos surgen como consecuencia del acto de un tercero (la aceptación por parte del Estado miembro), sobre el que la Comisión no tiene ninguna influencia, en tanto que el único acto atribuible directamente a ésta (la proposición de medidas apropiadas) constituye una recomendación y carece, por sí misma, de carácter vinculante. (41)

71.      A este respecto, considero que el procedimiento establecido en los artículos 18 y 19 del Reglamento nº 659/1999 debe ser considerado en su conjunto y en el contexto particular de la cooperación entre la Comisión y el Estado miembro que persigue el Tratado, sobre la cual, como ya he afirmado anteriormente, se basa todo el sistema de control de los regímenes de ayudas existentes. En el marco de tal procedimiento, la proposición de medidas apropiadas que la Comisión dirige al Estado miembro interesado no vincula a éste, que sigue siendo libre de aceptar asumiendo la obligación de aplicar dichas medidas o de negarse exponiéndose a un procedimiento conforme al artículo 88 CE, apartado 2. No obstante, conforme al artículo 19, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, la aceptación del Estado miembro tiene carácter recepticio, es decir, sólo produce efectos si se comunica a la Comisión y si ésta la hace constar formalmente e informa a su vez de ello al Estado miembro. (42) Por consiguiente, la eficacia obligatoria de la proposición de medidas apropiadas se deriva, en última instancia, de un acto de la Comisión. (43) En otros términos, con la aceptación del Estado miembro interesado, la constancia por parte de la Comisión de dicha aceptación y la correspondiente comunicación al Estado miembro, la proposición de medidas apropiadas deja de constituir una mera recomendación, es decir, un acto carente por naturaleza de eficacia obligatoria (44) y, en consecuencia, no susceptible de recurso, (45) y empieza a producir los efectos propios de una decisión. (46) Por lo tanto, las personas perjudicadas por ese acto (beneficiarios de las ayudas, competidores de éstos, entidades territoriales que prestan las ayudas, etc.) deben disponer de la posibilidad de interponer un recurso judicial en las condiciones previstas en el artículo 230 CE, párrafo cuarto. En este sentido parece haberse pronunciado el Tribunal de Justicia en la citada sentencia de 18 de junio de 2002, Alemania/Comisión, (47) mientras que la posibilidad de impugnar en virtud del artículo 230 CE, párrafo cuarto, una proposición de medidas apropiadas aceptada por un Estado miembro ha sido afirmada de forma expresa por el Tribunal de Primera Instancia recientemente. (48)

72.      Sobre la base de todas las consideraciones precedentes, comparto la tesis de la Comisión de que una proposición de medidas apropiadas aceptada por el Estado miembro al que está destinada constituye una toma de posición definitiva de la Comisión sobre la compatibilidad del régimen de ayudas de que se trata, que produce efectos jurídicos obligatorios análogos a los de una decisión. Por lo tanto, un acto de este tipo es apto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en los puntos 29 y 30 de las presentes conclusiones, para impedir la adopción de una decisión en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, que lo contradiga.

73.      Procede ahora definir el alcance, por un lado, de la toma de posición sobre la compatibilidad de las ayudas a la compra de tierras agrícolas adoptada por la Comisión en el marco de la proposición de medidas apropiadas contenida en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 y, por otro, de las obligaciones asumidas por Polonia mediante la aceptación de tal proposición. La eventual verificación de la falta de competencia del Consejo para adoptar la Decisión impugnada depende, en efecto, del resultado de este doble examen.

d)      Sobre el alcance de las medidas apropiadas contenidas en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 y de la aceptación de Polonia

74.      Las Directrices agrarias 2007-2013 fijan los criterios a los que la Comisión pretende atenerse para valorar las ayudas en el sector agrícola en el período comprendido entre el 31 de diciembre de 2007 y el 31 de diciembre de 2013. Por lo que respecta a la inversión en las explotaciones agrícolas, el punto 29 de dichas Directrices establece que se considerarán compatibles con el mercado interior si cumplen todas las condiciones del artículo 4 del Reglamento nº 1857/2006 que, en su apartado 8, dispone que «podrán concederse ayudas de hasta el 10 % de los gastos subvencionables de la inversión para la compra de tierras en las que no se vaya a edificar». Así pues, es cierto, como sostiene la Comisión, que las Directrices agrarias 2007-2013 toman posición a favor de la incompatibilidad de principio de las ayudas a las inversiones en la compra de tierras agrícolas que no sean conformes con el artículo 4, apartado 8, del Reglamento nº 1857/2006. Sin embargo, en el caso de nuevos regímenes de ayudas y de nuevas ayudas individuales, dicha toma de posición no puede considerarse por sí sola definitiva, dado que la Comisión está obligada, en virtud del punto 183 de las citadas Directrices, a apreciar y declarar la incompatibilidad de tales ayudas mediante el procedimiento de control establecido en el artículo 88 CE. Por consiguiente, no resulta correcto afirmar, como al parecer hace la Comisión en algún pasaje de los escritos presentados al Tribunal de Justicia, que dichas Directrices «declaran» incompatibles con el mercado común, a partir del 31 de diciembre de 2007 y hasta el 31 de diciembre de 2013, todas las ayudas a las inversiones en la compra de tierras agrícolas que no sean conformes con tales Directrices. Desde este punto de vista, hay que compartir los argumentos del Consejo, según los cuales seguir esta tesis supondría reconocer a la Comisión una potestad normativa que establece una excepción a los procedimientos establecidos en el artículo 88 CE.

75.      Por lo que respecta a los regímenes de apoyo a la adquisición de tierras agrícolas existentes en la fecha de adopción de las Directrices agrarias 2007-2013, el punto 196 de dichas Directrices propone a los Estados miembros adaptarlos a estas últimas antes del 31 de diciembre de 2009. El fundamento de esta proposición es la toma de posición que figura en el punto 29 de las Directrices, según la cual, tales ayudas son incompatibles con el mercado común cuando no cumplan las condiciones establecidas en el artículo 4, apartado 8, del Reglamento nº 1857/2006. En el caso de autos, no se discute que Polonia comunicó a la Comisión que aceptaba aplicar las medidas apropiadas recomendadas, aceptación a la que la Comisión dio publicidad, en las formas previstas en el artículo 26, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999, en los siguientes términos:

«Con arreglo al [punto] 196 de las Directrices [agrarias 2007-2013], los Estados miembros deben modificar los regímenes de ayuda vigentes con el fin de adaptarlos a las Directrices a más tardar el 31 de diciembre de 2007, a excepción de los regímenes vigentes de ayudas [...] a la inversión relativa a la compra de tierras en las explotaciones agrícolas, que habrán de ser modificados para ajustarlos a las Directrices a más tardar el 31 de diciembre de 2009.

En el [punto] 197 de las citadas Directrices se invita a los Estados miembros a confirmar por escrito que aceptan dichas propuestas de medidas apropiadas a más tardar el 28 de febrero de 2007.

La necesidad de aceptar las medidas apropiadas antes mencionadas se recordó a los Estados miembros en una carta de la Comisión de 29 de enero de 2007.

Los siguientes Estados miembros han comunicado por escrito su aceptación expresa e incondicional de las medidas apropiadas propuestas:

[...]

Polonia 26 de febrero de 2007

[...].

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 659/1999, la Comisión toma nota de la aceptación expresa e incondicional, por los Estados miembros que figuran en la lista anterior, de las medidas apropiadas por ella propuestas.»

76.      En contra de lo que sostiene el Consejo, el contenido y el alcance de la obligación así asumida por Polonia surge de modo claro leyendo el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 en relación con el punto 29 de esas mismas Directrices y con el artículo 4, apartado 8, del Reglamento nº 1857/2006: dicho Estado miembro estaba obligado a modificar sus regímenes existentes de ayudas a las inversiones para la adquisición de tierras agrícolas suprimiendo la posibilidad de subvencionar dicha adquisición en una cuantía superior al límite previsto en el artículo 4, apartado 8, del Reglamento nº 1857/2006.

77.      Al mantener en vigor tales regímenes y no modificarlos, Polonia incumplió dicha obligación.

e)      Conclusiones sobre la competencia del Consejo para adoptar la Decisión impugnada

78.      De las consideraciones precedentes se deriva que, al autorizar medidas de ayuda que coinciden sustancialmente con las que Polonia había aceptado suprimir, el Consejo no sólo exoneró de hecho a este Estado miembro de la obligación que éste había asumido frente a la Comisión, legitimando de ese modo el incumplimiento de un acuerdo celebrado con arreglo al artículo 88 CE, apartado 1, sino que también adoptó una decisión abiertamente contraria a la posición definitiva adoptada por la Comisión en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007-2013 sobre la compatibilidad de dichas medidas con el mercado común.

79.      En estas circunstancias, propongo al Tribunal de Justicia que estime la segunda imputación del primer motivo y declare, con arreglo a la jurisprudencia recordada en los puntos 29 y 30 de las presentes conclusiones, que el Consejo no era competente para adoptar la Decisión impugnada. Por tanto, en mi opinión, debe estimarse el recurso de la Comisión y anularse la Decisión impugnada. Examinaré los demás motivos formulados por la Comisión para el supuesto de que el Tribunal de Justicia no comparta la solución que propongo.

C.       Sobre los motivos segundo y tercero, basados en una desviación de poder y en un incumplimiento de la obligación de cooperación leal, respectivamente

80.      En su segundo motivo, la Comisión afirma en esencia que, al autorizar las medidas de ayuda declaradas incompatibles con el mercado común en el punto 196 de las Directrices agrarias 2007‑2013, el Consejo utilizó la competencia que le confiere el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, para fines distintos de los previstos en el Tratado. Esta disposición, en efecto, faculta al Consejo para declarar compatible con el mercado común, en circunstancias excepcionales, una ayuda que la Comisión no podría autorizar, pero no le concede la facultad de neutralizar la apreciación de la Comisión sobre la compatibilidad de una ayuda contenida en un acto con eficacia obligatoria.

81.      A este respecto, me limito a señalar que el motivo que se examina se basa en la misma premisa que el primer motivo, es decir, que el punto 196 de las Directrices agrarias 2007‑2013, junto con la aceptación por Polonia de las medidas apropiadas formuladas en él, constituye una toma de posición definitiva y vinculante de la Comisión sobre la compatibilidad con el mercado común de medidas sustancialmente idénticas a las que son objeto de la Decisión impugnada. En consecuencia, si, tal como propongo, el Tribunal de Justicia considera correcta esa premisa, el motivo basado en la desviación de poder quedaría absorbido por el primer motivo, basado en la falta de competencia del Consejo, mientras que en caso contrario, debería declararse infundado por las mismas razones por las que se desestima el primer motivo.

82.      En su tercer motivo, la Comisión alega que, al adoptar la Decisión impugnada, el Consejo exoneró a Polonia de la obligación de cooperación que le incumbe en el marco del examen permanente de los regímenes de ayudas existentes previsto en el artículo 88 CE, apartado 1, y de la obligación que había asumido al aceptar las medidas apropiadas recomendadas por la Comisión. De este modo, el Consejo quebrantó el equilibrio institucional establecido en el Tratado, interfiriendo en las competencias que éste atribuye a la Comisión. El Consejo considera infundado el motivo y, a su vez, imputa a la Comisión un incumplimiento de la obligación de cooperación leal por haberse abstenido de objetar la supuesta falta de competencia del Consejo en las sesiones del Consejo de agricultura y pesca en las que se debatió la solicitud de Polonia y por haber sugerido a ésta, en un escrito de 15 de mayo de 2009, que se dirigiera al Consejo con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero.

83.      A mi juicio, el motivo que se examina presenta autonomía respecto del primer motivo sólo en la medida en que los argumentos de la Comisión sean interpretados en el sentido de que imputan al Consejo una vulneración del principio de cooperación leal por no haberse abstenido de adoptar, en las circunstancias del caso de autos, un acto que estaba comprendido en las competencias que le confiere el Tratado. Pues bien, en un primer examen, no considero que la obligación de cooperación leal entre instituciones (49) ni el principio de equilibrio institucional, sobre cuya base debe desarrollarse el diálogo interinstitucional dentro del sistema de toma de decisiones de la Unión, puedan imponer a una institución no ejercer, sin traspasar sus límites, una competencia que le es propia, que tiene carácter extraordinario y excepcional frente a las normas que regulan la materia de que se trata, para permitir que la ejercite la institución a la que se reconoce una competencia general en tal materia. En el presente caso, considerar lo contrario supondría, en esencia, establecer nuevos límites a la competencia del Consejo derivada del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, respecto de los previstos en el Tratado y especificados por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia.

84.      Por otra parte, coincido con la Comisión en que la sugerencia que ésta hizo a Polonia de presentar una solicitud conforme al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, así como el comportamiento seguido por sus funcionarios mientras se tramitó el procedimiento ante el Consejo no constituyen un incumplimiento de la obligación de cooperación leal y, en cualquier caso, no pueden ser invocados por el Consejo como elementos que justifican el incumplimiento de dicha obligación que le imputa la Comisión.

D.      Sobre el cuarto motivo, basado en un error manifiesto de apreciación acerca de la existencia de circunstancias excepcionales y en la violación del Tratado y de los principios generales del Derecho comunitario

85.      En el marco de su cuarto motivo, la Comisión formula en sustancia dos imputaciones. En primer lugar, alega que la Decisión impugnada adolece de error manifiesto de apreciación, puesto que las circunstancias invocadas para justificar las medidas de ayuda autorizadas no tienen carácter excepcional. En segundo lugar, sostiene que tales medidas son desproporcionadas respecto a los objetivos perseguidos, en particular, habida cuenta de la duración de la autorización concedida.

86.      Con carácter preliminar, observaré que, como señala la propia Comisión invocando la citada sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo, el Consejo disfruta, en la aplicación del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, de un amplio margen de discrecionalidad que justifica un control jurisdiccional limitado «a examinar si ésta no adolece de error manifiesto o de desviación de poder o si la autoridad de que se trate no ha sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación». (50) Por lo que respecta, más específicamente, al control realizado por el Tribunal de Justicia en relación con la observancia del principio de proporcionalidad, habida cuenta del carácter extraordinario y excepcional de la competencia en cuestión, así como del amplio margen de discrecionalidad reconocido a las instituciones de la Unión en el marco de la política agrícola común, (51) en particular, cuando deben realizar apreciaciones de orden económico, político y social y conciliar los distintos objetivos atribuidos por el Tratado a dicha política, considero –como, por otra parte, se deriva de la citada sentencia de 29 de febrero de 1996, (52) que el control del Tribunal de Justicia debe limitarse, en el presente caso, a comprobar el carácter manifiestamente inadecuado de la medida adoptada en relación con el objetivo que el Consejo pretendía alcanzar.

87.      En cuanto al concepto de «circunstancias excepcionales» en el sentido de la norma objeto de examen, considero correcta la interpretación que efectúa la Comisión, según la cual un problema estructural, y no simplemente coyuntural, no puede constituir, por su propia naturaleza, al menos considerado aisladamente, una circunstancia de ese tipo. Utilizando los términos empleados por el Abogado General Cosmas en sus conclusiones presentadas en el citado asunto C‑122/94, el concepto de circunstancias excepcionales «engloba la idea de lo extraordinario y de lo imprevisto, o, al menos, de lo no permanente, de lo no continuado, y, evidentemente, de lo que se aleja de lo normal».

1.      Sobre la primera crítica, relativa a un error manifiesto de apreciación sobre la existencia de circunstancias excepcionales en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero

88.      En el marco de la imputación objeto de examen, la Comisión alega, en primer lugar, que la Decisión impugnada presenta erróneamente como circunstancias excepcionales algunos problemas estructurales del sector agrícola en Polonia. A este respecto, coincido antes que nada con la Comisión en considerar que los elementos a los que se refiere el Consejo en el segundo considerando de la Decisión impugnada y relativos a la «estructura de superficies desfavorable que presentan las explotaciones agrarias polacas», al «bajo nivel de pagos directos que recibe Polonia, debido al mecanismo de introducción gradual previsto en el Acta de adhesión de 2003» y a una «renta agraria baja», (53) no constituyen como tales circunstancias excepcionales en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero. En efecto, por una parte, se trata de elementos que se limitan a describir la estructura económica agraria polaca (dimensión reducida de las explotaciones agrícolas, bajo nivel de renta), por otra, se refieren a la aplicación de instrumentos de apoyo directo (54) previstos en actos establecidos en el momento de la adhesión del Estado miembro interesado a la Unión. La naturaleza no coyuntural de tales elementos supone que carecen del carácter excepcional necesario. (55) En cambio, no estoy convencido de que pueda llegarse a la misma conclusión acerca del último de los elementos mencionados en el segundo considerando de la Decisión impugnada, es decir, el «descenso de los pagos a los productores tras la caída del 10 % del tipo de cambio del euro», que habría reducido aún más el nivel de rentas de los agricultores polacos en 2008. La afirmación de la Comisión de que la fluctuación de los tipos de cambio de las monedas nacionales frente al euro es un fenómeno normal, que afecta a todos los Estados miembros que no han adoptado aún el euro, no me parece suficiente por sí sola para excluir que tal fluctuación pueda contribuir, junto con otros factores, a crear una coyuntura excepcionalmente desfavorable en un sector determinado. (56) Por otra parte, el hecho de que una determinada situación pueda afectar simultáneamente a varios Estados miembros, o en su caso a diversos sectores económicos, no impide que pueda constituir en cualquier caso una circunstancia pertinente a efectos de la aplicación del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero. (57) Del mismo modo, no me parece posible excluir a priori que el elemento mencionado en el sexto considerando de la Decisión impugnada, es decir, el aumento del desempleo rural en 2009 presente carácter excepcional, en particular si se considera que, como señala la propia Comisión, en el período precedente (2003‑2007) se registró una tendencia inversa. Además, como subraya el Consejo, de los datos estadísticos que se adjuntan al recurso se desprende que, entre el tercer trimestre de 2008 y el tercer trimestre de 2009, se registró un aumento especialmente significativo (del 24,6 %) de la tasa de desempleo rural. A este respecto, no considero determinantes ni la observación de que el nivel de desempleo rural en Polonia no resulta especialmente elevado comparado con la media de la Unión, ni la afirmación de que se trata de un fenómeno de carácter estructural.

89.      Más difícil es valorar la importancia del factor indicado en el séptimo considerando de la Decisión impugnada, es decir, el aumento continuado y significativo de los precios de las tierras agrícolas en Polonia desde 2007. En efecto, si bien las cifras facilitadas por la Comisión ponen de manifiesto una tendencia constante al aumento de los precios de las tierras agrícolas desde 2003, el fenómeno resulta más marcado a partir del período indicado por el Consejo (2007), aunque sin alcanzar niveles que puedan calificarse de excepcionales. La observación de la Comisión de que dicho aumento depende de un factor estructural, que consiste en la escasa disponibilidad de tierras agrícolas y por tanto, en una oferta incapaz de satisfacer la demanda, no reviste a mi juicio una importancia decisiva si se demuestra efectivamente que la tendencia al incremento de los precios se intensificó a partir de 2007.

90.      En segundo lugar, en el marco de la imputación que se examina, la Comisión sostiene que el Consejo presentó erróneamente como circunstancia excepcional «la evolución de las condiciones del mercado». Procede observar al respecto que, en lo que se refiere, en particular, al aumento de los «precios de los insumos agrícolas» (58)en 2009, mencionado en el cuarto considerando de la Decisión impugnada, la Comisión se limita en esencia a indicar que los costes de dichos insumos se incrementaron para todos los Estados miembros. Pues bien, como ya he tenido ocasión de destacar, esta observación no es suficiente por sí sola para privar de carácter excepcional a una determinada circunstancia, teniendo en cuenta las consecuencias particulares que ha podido producir en un Estado miembro concreto. En cuanto a las circunstancias mencionadas en los considerandos tercero y quinto de la Decisión impugnada, es decir, la recesión motivada por la crisis económica y las «inundaciones en 11 (de un total de 16) voivodatos», (59) la propia Comisión parece afirmar que pueden constituir en abstracto circunstancias excepcionales.

91.      Si bien del examen efectuado hasta aquí se desprende que algunos de los factores invocados en la Decisión impugnada carecen por sí solos de carácter excepcional, ello no es suficiente, en mi opinión, para demostrar la existencia de un error manifiesto de apreciación sobre la existencia de circunstancias que justifiquen el ejercicio de la facultad conferida al Consejo por el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero. El enfoque propuesto por la Comisión, que consiste en examinar de forma separada cada uno de los factores, no me parece correcto. De la Decisión impugnada se desprende, en efecto, que la mención de determinados factores, en particular los que la Comisión califica como elementos «estructurales» de la economía agraria polaca, sirve para describir el contexto particular en el que se sitúan las medidas autorizadas y para valorar las repercusiones económicas y sociales producidas por la recesión, principal elemento por el que se justifica, en el sistema de la Decisión impugnada, la adopción de tales medidas. Por otra parte, de la citada sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo, se deduce claramente que, en el ejercicio de la competencia prevista en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, el Consejo puede basarse en la persistencia o el agravamiento de problemas estructurales de un determinado sector económico con el fin de valorar los efectos de una coyuntura desfavorable sobre dicho sector. (60)

92.      Sobre la base de las observaciones precedentes, me inclino por considerar, habida cuenta del amplio margen de discrecionalidad del que disfruta el Consejo en este ámbito, que la Comisión no ha demostrado la existencia de un error manifiesto de apreciación sobre la existencia de circunstancias que puedan justificar la adopción de una decisión con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero.

2.      Sobre el carácter inadecuado y desproporcionado de las medidas autorizadas en la Decisión impugnada

93.      La Comisión estima que las medidas aprobadas por el Consejo no son idóneas para resolver los problemas mencionados en la Decisión impugnada. En primer lugar, sostiene que dichas medidas son inadecuadas para perseguir el objetivo de incrementar la dimensión de las explotaciones agrícolas, que no ha registrado ninguna evolución apreciable a lo largo de los años, aun cuando se han aplicado medidas análogas en Polonia desde 1996. Según la Comisión, ello se explica por el hecho de que las ayudas en cuestión, en lugar de promover la reestructuración de la propiedad agraria, han tenido el único efecto de incrementar el precio de las tierras agrícolas. Por la misma razón, las medidas aprobadas por el Consejo son también totalmente inadecuadas para remediar la situación que se expone en el séptimo considerando de la Decisión impugnada, es decir, el aumento continuado y significativo de tales precios desde 2007. La Comisión observa, además, que dichas medidas no son idóneas para perseguir el objetivo de reducir el desempleo en las zonas rurales, por cuanto pretenden consolidar las explotaciones agrícolas existentes. Por último, la Comisión no percibe de qué forma la ayuda autorizada podría remediar el aumento de los precios y subraya que, al estar vinculada a la concesión de créditos, resulta en cualquier caso inaccesible para las familias cuyo nivel de vida ha sufrido una caída catastrófica a raíz del incremento de los precios de los insumos agrícolas.

94.      Los argumentos de la Comisión no bastan, en mi opinión, para demostrar que el Consejo sobrepasó manifiestamente los límites de su facultad de apreciación al considerar que las medidas de que se trata, dirigidas específicamente a incentivar las inversiones en compra de tierras agrícolas eran inadecuadas para perseguir el objetivo de consolidar la estructura de las explotaciones agrícolas existentes o de facilitar la entrada en la agricultura a personas desempleadas (considerando sexto de la Decisión impugnada). Del mismo modo, no se ha demostrado la afirmación de que dichas medidas constituyen el motivo del aumento constante de los precios de las tierras agrícolas.

95.      En segundo lugar, la Comisión señala que, para hacer frente a las consecuencias de la crisis, adoptó en 2009 una Comunicación específica relativa a un marco temporal aplicable a las medidas de ayuda estatal para facilitar el acceso a la financiación en el actual contexto de crisis económica y financiera (61) (en lo sucesivo, «marco temporal»), en virtud del cual, mediante algunas modificaciones posteriores, (62) se autorizaban distintas formas de intervención de los Estados miembros a favor de las explotaciones agrícolas, entre ellas, en particular, una ayuda temporal de un importe máximo de 15.000 euros hasta el final de 2010. La Comisión estima que, al no haber tenido en cuenta dicha ayuda, dirigida específicamente a subsanar los problemas relacionados con la crisis, y en especial al no haber examinado si dicha ayuda hubiera permitido remediar tales problemas, el Consejo vulneró el principio de proporcionalidad. La Comisión considera además que el Consejo debería haber tomado en consideración otros instrumentos adoptados por la Comisión o por el propio Consejo destinados a subsanar los problemas indicados en la Decisión impugnada o susceptibles de ser utilizados por Polonia a tal efecto.

96.      Los argumentos de la Comisión exigen apreciar si, y en qué medida, incumbe al Consejo tener en cuenta las medidas ya adoptadas por la Comisión a escala de la Unión con el fin de remediar las situaciones mencionadas como circunstancias excepcionales por el Estado miembro solicitante. A este respecto, es preciso recordar que el Consejo ejerce la competencia prevista en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, como excepción a lo dispuesto en el artículo 87 CE y en los reglamentos aludidos en el artículo 89 CE. Por tanto, no cabe sostener que, en este contexto, esté vinculado por las medidas que la Comisión o el propio Consejo han adoptado conforme a tales artículos, con excepción, evidentemente, de las decisiones de la Comisión susceptibles de bloquear dicha competencia. Afirmar lo contrario contravendría abiertamente el tenor claro del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero. Al mismo tiempo, no concibo sin embargo cómo es posible prescindir totalmente, al apreciar si concurren en el caso de autos circunstancias tales que puedan justificar la adopción de una decisión conforme a la norma objeto de examen, del marco normativo y reglamentario en el que se inscriben las medidas que se van a autorizar, en particular cuando, al perfilar dichas circunstancias, el Consejo se refiere a situaciones estructurales, y por tanto persistentes en el tiempo, del sector de que se trata. Considero, en consecuencia, que esta institución tiene la obligación al menos de tomar en consideración, en su apreciación, las medidas preexistentes destinadas específicamente a remediar las situaciones que pueden justificar la autorización de las ayudas de que se trata, (63) sin que ello suponga que el Consejo tiene la carga de examinar o de indicar en su decisión todas las normas jurídicas que regulan la materia en cuestión.

97.      En el presente caso, de la Decisión impugnada no resulta que el Consejo haya examinado si Polonia utilizó las posibilidades ofrecidas por el marco temporal y los efectos que produjeron las eventuales intervenciones realizadas sobre esa base. Sin embargo, hay que señalar que la subvención directa de cuantía limitada a la que se refiere la Comisión, por una parte, aun teniendo la función de atenuar las repercusiones económicas de la crisis, no estaba destinada específicamente a incentivar inversiones dirigidas a mejorar la estructura de las explotaciones agrícolas y, por otra parte, sólo podía concederse hasta el 31 de diciembre de 2010. En estas circunstancias, el Consejo pudo considerar acertadamente, a mi juicio, que una intervención más focalizada y con un alcance temporal más amplio pudiera perseguir, junto con otros instrumentos en su caso, el objetivo de mitigar las dificultades de la crisis financiera, y en particular las dificultades de acceso al crédito por parte de los agricultores, o responder mejor a los problemas estructurales de la economía agraria polaca. Del mismo modo, si bien el Consejo debía tomar en consideración, en la Decisión impugnada, las actuaciones de lucha contra el desempleo rural previstas en el marco de la política comunitaria de desarrollo rural conforme al Reglamento (CE) nº 1698/2005, (64) así como los efectos del régimen de ayudas concedido por Polonia con el fin de compensar las pérdidas sufridas por los agricultores por las inundaciones de 2009 –que, según afirma la institución demandante, permitió cubrir en torno al 80 % de dichas pérdidas–, dicha omisión no es suficiente, a mi juicio, por sí sola para cuestionar la legitimidad de dicha Decisión, habida cuenta de que esta última se basa en múltiples motivos y en una apreciación global de la situación del sector de que se trata en una determinada coyuntura temporal. No me parece, en cambio, que el Consejo tuviera la obligación específica de tener en cuenta, como afirma la Comisión, otros instrumentos de ayuda, como el Reglamento (CE) nº 1535/2007, (65) a los que Polonia habría podido recurrir para compensar determinados gastos que pesan sobre los agricultores. Se trata, en efecto, de subvenciones no dirigidas específicamente a perseguir los objetivos indicados en la Decisión impugnada. En cualquier caso, como subraya el Consejo acerca de los citados instrumentos, el régimen aprobado en la Decisión impugnada persigue incentivar la inversión en la compra de tierras agrícolas y opera por tanto en un plano distinto al de dichos instrumentos.

98.      Por último, la Comisión alega que la extensión temporal de las medidas aprobadas y la prolongación en el tiempo de los efectos que producirán (por tratarse de financiaciones de créditos a largo plazo), provocan que dichas medidas sean desproporcionadas.

99.      En mi opinión, del carácter excepcional de la competencia del Consejo en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, se deriva que la excepción concedida en virtud de esta disposición debe ser limitada en el tiempo y otorgada únicamente para el período estrictamente necesario para remediar las circunstancias invocadas como base de la decisión. (66) Ello implica que, en el caso de que una decisión en el sentido del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, se refiera a regímenes destinados a aplicarse durante un período de tiempo relativamente largo, como sucede en el caso de autos, incumbe al Consejo, en mi opinión, indicar las razones por las que lo considera necesario a la luz de las circunstancias invocadas en apoyo de la declaración de compatibilidad. En el presente caso, si bien es cierto que los escritos de 12 de junio y de 28 de septiembre de 2009 de las autoridades polacas al Consejo y la Decisión impugnada sólo proporcionan escuetas indicaciones sobre las razones por las que se consideró necesario autorizar el régimen controvertido para un período de cuatro años, éstas pueden obtenerse del contexto en el que se inserta la Decisión impugnada y de la naturaleza de las medidas autorizadas, de los problemas que éstas deberían haber contribuido a resolver y de los objetivos perseguidos. Además, el Consejo proporciona indicaciones adicionales en sus escritos procesales.

100. Por lo que respecta a la imputación formulada por la Comisión, cabe señalar que se basa esencialmente en la constatación de la coincidencia de la duración de la excepción concedida en la Decisión impugnada con el ámbito temporal de las Directrices agrarias 2007-2013 que, según la institución demandante, demuestra que la elección del Consejo corresponde más a la voluntad de paralizar la aplicación de dichas Directrices que a la de limitar la excepción a la medida estrictamente necesaria para corregir los desequilibrios señalados. Ahora bien, aun tomando nota de tal coincidencia, considero que, habida cuenta de los objetivos a largo plazo que pretende perseguir la Decisión y de los efectos –susceptibles también de prolongarse durante un largo período de tiempo– de las repercusiones de la crisis económica y financiera, invocadas como circunstancias excepcionales en apoyo de dicha Decisión, la Comisión no ha conseguido demostrar que, al autorizar el régimen controvertido para el período comprendido entre el 1 de enero de 2010 y el 31 de diciembre de 2013, el Consejo sobrepasó manifiestamente los límites de la facultad discrecional de que disfruta en el ejercicio de la competencia establecida en el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero.

101. Sobre la base de todo lo anterior, considero que debe desestimarse el cuarto motivo.

V.      Conclusión

102. Por las razones indicadas en los puntos 40 a 79 supra, propongo al Tribunal de Justicia que:

–      Estime la segunda imputación del primer motivo basado en la falta de competencia del Consejo.

–      Anule la Decisión impugnada.

–      Condene en costas al Consejo.

–      Declare que los Estados miembros coadyuvantes cargarán con sus propias costas.

1 – Lengua original: italiano.

2 – DO 2010, L 4, p. 89.

3 – Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión (DO L 236, especialmente p. 798).

4 – DO L 83, p. 1.

5 –      Se trata del procedimiento de investigación formal conforme al artículo 88 CE, apartado 2, párrafo primero.

6 – DO 2000, C 28, p. 2.

7 – DO 2006, C 319, p. 1.

8 – Véase el punto 194 de las Directrices agrarias 2007-2013.

9 –      Reglamento de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas estatales para las pequeñas y medianas empresas dedicadas a la producción de productos agrícolas y por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 70/2001 (DO L 358, p. 3).

10 – DO C 70, p. 11.

11 – DO C 147, de 17 de junio de 2005, p. 2. En el caso de Polonia, el título de los regímenes de que se trata figura en los puntos 2 y 5.

12 – Sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/ Consejo (C‑122/94, Rec. p. I‑881). Previamente la cuestión había sido tratada por el Abogado General Mayras en sus conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Alemania (70/72, Rec. 1973, p. 834).

13 – Sentencia de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo (C‑110/02, Rec. p. I‑6333).

14 – Apartado 30; en este sentido, en obiter dictum, véase también la sentencia de 12 de octubre de 1978, Comisión/Bélgica (156/77, Rec. p. 1881).

15 – Apartado 31.

16 – Apartado 44.

17 – Apartado 35.

18 – Asunto Comisión/Consejo (C‑399/03, Rec. p. I‑5629).

19 – Conclusiones del Abogado General Jacobs presentadas en el asunto C‑110/02, antes citado, punto 20.

20 – El subrayado es mío.

21 – En tal sentido milita también la utilización, en la mayoría de las versiones lingüísticas del Tratado, de la conjunción «sin embargo» al comienzo del párrafo cuarto del apartado 2 del artículo 88 CE.

22 – Sentencia de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 33.

23 – Tal aplicación presupone que la Comisión está legitimada, pese a la solicitud presentada al Consejo, para decidir el inicio del procedimiento de investigación formal, que permanecería suspendido en cualquier caso virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero. En este caso, el plazo establecido en el párrafo cuarto siguiente empezaría a correr desde la fecha de inicio del procedimiento, coincidente con la de la suspensión.

24 – Dicha comunicación lleva erróneamente la fecha de 16 de julio de 2009.

25 – La comunicación y el escrito fueron registrados por la Secretaría del Consejo el 24 de junio de 2009.

26 – La conformidad de dichas medidas con las Directrices agrarias de 2000 no es cuestionada por el Consejo ni por ninguno de los Estados miembros intervinientes.

27 – El Consejo, con el apoyo del Gobierno portugués, alegó que la ayuda controvertida constituía una «nueva ayuda», puesto que consistía en un nuevo pago que resultaba de una disposición nacional distinta de los Decretos-ley que habían establecido el régimen de ayudas declarado incompatible por la Comisión y respondía a condiciones para beneficiarse de ella y a condiciones de pago distintas de las aplicables a las ayudas concedidas al amparo de ese régimen (apartado 21).

28 – Véase el apartado 4 del escrito de 12 de junio de 2009 y el apartado 5 del escrito de 28 de septiembre de 2009.

29 – Véase el apartado 5 del escrito de 28 de septiembre de 2009.

30 – No se oponen a esta conclusión ni el artículo 1, letra c), del Reglamento nº 659/1999, en virtud del cual constituyen «nueva ayuda» «las modificaciones de ayudas existentes», ni la jurisprudencia citada por el Consejo y el Gobierno polaco, en particular las sentencias de 17 de junio de 1999, Piaggio (C‑295/97, Rec. p. I‑3735) y de 18 de junio de 2002, Alemania/Comisión (C‑242/00, Rec. p. I‑5603), en las que el Tribunal de Justicia reconoció implícitamente la calificación de «nueva ayuda» a una lista de regiones beneficiarias de regímenes de ayudas regionales que completa la ya aprobada por la Comisión y, por tanto, modifica el ámbito de aplicación territorial y subjetivo del régimen de ayudas existente.

31 – Dz. U.Nr 109, poz. 750.

32 – Ello no excluye que el procedimiento establecido en el artículo 88 CE, apartado 3, pueda dar lugar a que la Comisión revise su posición, en particular a la luz de las observaciones presentadas por los interesados. Sin embargo, en el presente caso, la Comisión está vinculada por las Directrices agrarias 2007-2013.

33 – Sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo, antes citada.

34 – Con la consecuencia de que la Comisión podría actuar frente al Estado incumplidor en virtud del artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo, o del artículo 226 CE (actualmente artículo 258 TFUE).

35 – Sentencia de 15 de octubre de 1996 (C‑311/94, Rec. p. I‑5023); véanse también las conclusiones del Abogado General Lenz presentadas el 23 de mayo de 1996 en dicho asunto (Rec. p. I‑5025).

36 – Sentencia de 24 de marzo de 1993 (C‑313/90, Rec. p. I‑1125).

37 – Véanse en particular los apartados 36, 37 y 41; en este sentido, véase también la sentencia de 29 de junio de 1995, España/Comisión (C‑135/93, Rec. p. I‑1651). Según una parte de la doctrina, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre los efectos obligatorios de las proposiciones de medidas apropiadas aceptadas por los Estados miembros, pese a sus indudables ventajas de orden práctico, plantea algunos interrogantes en el ámbito de los principios, introduciendo en esencia en el sistema de fuentes del Derecho comunitario un nuevo tipo de acto; véase en este sentido, por ejemplo, M. Waelbroeck, «Les propositions de mesures utiles: une nouvelle source de droit communautaire», en Mélanges en hommage à Jean-Victor Louis, 2003, p. 217. Pese a tales interrogantes legítimos, en el estado actual, dicha jurisprudencia está suficientemente consolidada, de modo que no es probable ni deseable un revirement. Como se ha visto, dicha jurisprudencia ha sido objeto de una codificación precisa en el Reglamento nº 659/1999.

38 – En este sentido, por lo que respecta al incumplimiento de obligaciones relativas a la presentación de informes anuales sobre los regímenes de ayudas existentes, definidas en las directrices agrarias adoptadas por la Comisión y aceptadas implícitamente por el Estado miembro de que se trata, véase la sentencia de 12 de enero de 2006, Comisión/Luxemburgo (C‑69/05, Rec. p. I‑7).

39 – En otros términos, debe considerarse que la toma de posición de la Comisión, en tales circunstancias, produce efectos análogos a los de una decisión condicional en el sentido del artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 659/1999.

40 – En contra de lo que sostienen el Consejo y el Gobierno polaco, el apartado 35 de la citada sentencia CIRFS no permite llegar a una solución distinta, ofreciendo argumentos en apoyo de la tesis según la cual, en caso de que no se apliquen las medidas apropiadas, el régimen de ayudas de que se trata se convierte en una ayuda nueva cuya compatibilidad debe ser valorada por la Comisión iniciando el procedimiento establecido en el artículo 88 CE, apartado 2. En efecto, la normativa controvertida en el litigio objeto de la sentencia CIRFS, aceptada por los Países Bajos, establecía únicamente la obligación de notificar las ayudas concedidas en el marco del régimen existente y no la modificación de éste.

41 – Véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de octubre de 1996, Salt Union/Comisión (T‑330/94, Rec. p. II‑1475), y las conclusiones del Abogado General Mischo en el asunto C‑242/00 que dio lugar a la sentencia de 18 de junio de 2002, Alemania/Comisión, antes citada. Una parte de la doctrina considera que las personas perjudicadas por una proposición de medidas apropiadas que el Estado miembro ha aceptado sólo pueden acudir al juez nacional, impugnando el acto mediante el que dicho Estado miembro prestó su consentimiento; en este sentido, véase M. Waelbroek, antes citado, pág. 221.

42 – A este respecto procede recordar que, conforme al artículo 26 del Reglamento nº 659/1999, la Comisión «publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas un resumen sucinto de las decisiones adoptadas en virtud [...] del artículo 18 en relación con el apartado 1 del artículo 19» y que dicho resumen informará de «la posibilidad de obtener una copia de la decisión en la versión o versiones lingüísticas auténticas». Sobre los efectos de tal publicación, véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 11 de marzo de 2009, TF1/Comisión (T‑354/05, Rec. p. II‑471).

43 – En este sentido, en la citada sentencia TF1/Comisión, el Tribunal de Primera Instancia observa que «el procedimiento de examen [permanente de los regímenes de ayudas existentes] sólo finaliza [...] cuando la Comisión, en ejercicio de su competencia exclusiva para apreciar la compatibilidad de las ayudas de Estado con el mercado común, decide aceptar que los compromisos del Estado responden a sus preocupaciones» (apartado 70).

44 – Artículo 249 CE, párrafo quinto (actualmente artículo 288 TFUE, párrafo quinto). El Tratado reconoce en determinados casos efectos jurídicos limitados a las recomendaciones; véase el artículo 97 CE, apartado 2 (actualmente artículo 117 TFUE). Véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de diciembre de 1999, Freistaat Sachsen y otros/Comisión (T‑132/96 y T‑143/96, Rec. p. II‑3663), apartado 209; las conclusiones del Abogado General Mayras presentadas en el asunto 70/72, antes citado, p. 834, y del Abogado General Lenz presentadas en el asunto C‑313/90, antes citado.

45 – Artículo 230 CE, párrafo primero (actualmente artículo 263 TFUE, párrafo primero). En la sentencia Salt Union/Comisión, antes citada, el Tribunal de Primera Instancia excluyó que sea susceptible de recurso la negativa de la Comisión a dirigir a un Estado miembro una proposición de medidas apropiadas, puesto que éste no está obligado a aceptarlas.

46 –      En la sentencia TF1/Comisión, antes citada, el Tribunal de Primera Instancia definió el procedimiento establecido en los artículos 17, 18 y 19 del Reglamento nº 659/1999 como un procedimiento «por su propia naturaleza […] decisorio» (véase el apartado 69).

47 – En el asunto que dio lugar a dicha sentencia (C‑242/00, Rec. p. I‑5603), la República Federal Alemania había interpuesto un recurso de anulación contra la decisión por la que la Comisión sólo había considerado, según la recurrente, ciertas ayudas regionales compatibles con el mercado común sólo en la medida en que se referían a regiones que representaban un cierto porcentaje de la población alemana. En la excepción por la que se oponía a la admisibilidad del recurso, la Comisión sostuvo, entre otras cosas, que la decisión impugnada por el Gobierno alemán se limitaba a confirmar dos tomas de posición anteriores adoptadas conforme a las Directrices en materia de ayudas regionales, en las que había fijado los límites máximos de cobertura en términos de población de las ayudas con finalidad regional para el período 2000-2006 y había solicitado al Gobierno alemán que adaptara sus regímenes de ayudas existentes para hacerlos compatibles con dichas Directrices. Al rechazar esta argumentación, el Tribunal de Justicia constató en primer lugar que dichas tomas de posición, calificadas en la sentencia como «Decisiones», formaban «parte integrante de las Directrices sobre las ayudas regionales, que sólo poseen, por sí mismas, fuerza vinculante si han sido aceptadas por los Estados miembros». A continuación, observó que las autoridades alemanas, aun habiendo aceptado la adaptación propuesta por la Comisión, habían formulado sin embargo una reserva expresa sobre el método de cálculo de los límites máximos. Basándose en tales premisas, el Tribunal de Justicia concluyó que la parte de las Directrices sobre ayudas regionales relativa al método de cálculo del límite máximo de cobertura no vinculaba a Alemania, por lo que las tomas de posición invocadas por la Comisión no podían considerarse actos que la Decisión impugnada –la primera dotada de efecto vinculante respecto a tal Estado miembro– se hubiera limitado a confirmar. Por tanto, el Tribunal de Justicia no rechazó a priori la posibilidad de que una proposición de medidas apropiadas aceptada por un Estado miembro constituya un acto impugnable, sino que se limitó en esencia a excluir que así sucediera en el caso de autos.

48 – Sentencia TF1/Comisión, antes citada, apartados 60 a 81.

49 – Véase el artículo 13 TFUE, apartado 2, y en la jurisprudencia, en particular, las sentencias de 27 de septiembre de 1988, Grecia/Consejo (204/86, Rec. p. 5323) y de 30 de marzo de 1995, Parlamento/Consejo (C‑65/93, Rec. p. I‑643).

50 – Apartados 18 y 19. En el apartado 18, el Tribunal de Justicia recuerda además que «cuando la aplicación de la política agrícola de la Comunidad por el Consejo implica la necesidad de valorar una situación económica compleja, la facultad discrecional conferida a este último no se aplica exclusivamente a la naturaleza y alcance de las disposiciones que hay que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base en el sentido, sobre todo, de que el Consejo puede basarse, llegado el caso, en comprobaciones globales».

51 – Véanse, por último, la sentencia de 26 de junio de 2012, Polonia/Comisión (C‑335/09 P), apartados 71 y 72, en relación con la facultad de ejecución de la Comisión, y la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 3 de septiembre de 2009, Chemionova y otros/Comisión (T‑326/07, Rec. p. II‑2685), apartados 194 a 196.

52 – En la medida en que, en el apartado 18, el Tribunal de Justicia, recordando el apartado 25 de la sentencia de 29 de octubre de 1980, Roquette Frères/Consejo (138/79, Rec. p. 3333), se refiere en general al supuesto de haber «sobrepasado manifiestamente los límites de su facultad de apreciación».

53 – Todos los subrayados son míos.

54 – El sistema de introducción gradual de los pagos comunitarios directos, introducido en el Acta de adhesión de 2003 (pp. 369 y 370), ha sido adaptado por la Decisión del Consejo, de 22 de marzo de 2004, sobre la adaptación del Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea, después de la reforma de la política agrícola común (DO L 93, p. 1). Dicha decisión fue objeto de un recurso de anulación de Polonia, desestimado por el Tribunal de Justicia mediante sentencia de 23 de octubre de 2007, Polonia/Consejo, C‑273/04 (Rec. p. I‑8925). Para una descripción general del régimen y su funcionamiento, véanse las conclusiones del Abogado General Poiares Maduro presentadas en dicho asunto el 21 de junio de 2007.

55 – Procede señalar sin embargo, junto con el Consejo, que la relación que figura en el anexo A.11 del recurso indica una disminución del 16 % de las rentas de los agricultores en 2008 con respecto a 2007.

56 – En este sentido parece pronunciarse, por otra parte, el informe «Five years of Poland in the European Union», del que la Comisión ha aportado algunos extractos como anexo a su recurso.

57 – Un argumento análogo de la Comisión fue desestimado en el apartado 22 de la sentencia de 29 de febrero de 1996, Comisión/Consejo, antes citada.

58 – El subrayado es mío.

59 – El subrayado es mío.

60 – Apartado 21.

61 – DO C 83, p. 1.

62 – Comunicación de la Comisión que modifica el marco temporal aplicable a las medidas de ayuda estatal para facilitar el acceso a la financiación en el actual contexto de crisis económica y financiera (DO 2009, C 261, p. 2).

63 – En este sentido, véanse también las conclusiones del Abogado General Cosmas presentadas en el citado asunto C‑122/94, en particular, el punto 85.

64 – Reglamento del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) (DO L 277, p. 1).

65 – Reglamento de la Comisión, de 20 de diciembre de 2007, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis en el sector de la producción de productos agrícolas (DO L 337, p. 35).

66 – En este sentido, véase la sentencia Comisión/Consejo, C‑122/94, antes citada, apartado 25.