KOHTUJURISTI ETTEPANEK

PAOLO MENGOZZI

esitatud 17. jaanuaril 2013(1)

Kohtuasi C‑117/10

Euroopa Komisjon

versus

Euroopa Liidu Nõukogu

Riigiabi – Nõukogu pädevus – EÜ artikli 88 lõike 2 kolmas lõik – Olemasolevad abikavad – Ettepanek asjakohaste meetmete kohta – Mõju – Määrus nr 659/1999 – Poolas põllumajandusmaa ostmiseks antavad investeeringutoetused

1.        Käesoleva kohtuasja esemeks oleva hagiga palub komisjon Euroopa Kohtul tühistada nõukogu 20. novembri 2009. aasta otsus 2010/10/EÜ, milles käsitletakse Poola Vabariigi asutuste poolt riigiabi andmist põllumajandusmaa ostmiseks ajavahemikul 1. jaanuarist 2010 kuni 31. detsembrini 2013 (edaspidi „vaidlustatud otsus”).(2)

2.        Kolme paralleelselt esitatud hagiga vaidlustas komisjon veel kolm nõukogu otsust sama tüüpi abi kohta, mida andsid Leedu Vabariik (kohtuasi C‑111/10), Läti Vabariik (kohtuasi C‑118/10) ja Ungari Vabariik (kohtuasi C‑121/10).

3.        Kõik hagid tõstatavad ühe ja sama delikaatse küsimuse: kas asjakohaseid meetmeid käsitlev ettepanek, mille komisjon koostab liikmesriikides olemasolevate abikavade pideva kontrollimise raames, mida ta teeb EÜ artikli 88 lõike 1 alusel (või kohtuasjades C‑111/10, C‑118/10 ja C‑121/10 ELTL artikli 108 lõike 1 alusel), on selle institutsiooni lõplik seisukohavõtt asjassepuutuva abikava kokkusobivuse kohta ühisturuga, nii et see võib blokeerida selle pädevuse kasutamist, mis on nõukogule EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga (või ELTL artikli 108 lõike 2 kolmanda lõiguga) antud abi heakskiitmiseks erandina EÜ artiklist 87 (või ELTL artiklist 107) ja teistest kohaldatavatest sätetest, kui seda õigustavad erandlikud asjaolud?

I.      Õiguslik raamistik

4.        Kuigi vaidlustatud otsus avaldati pärast Lissaboni lepingu jõustumist, võeti vaidlustatud otsus vastu EÜ asutamislepingu sätete alusel. Seega tuleb käesolevas ettepanekus viidata sellele lepingule.

5.        EÜ artikli 88 lõige 1 sätestab:

„Koostöös liikmesriikidega kontrollib komisjon pidevalt kõiki neis riikides olemasolevaid abisüsteeme. Ta paneb liikmesriikidele ette sobivaid meetmeid, mis on vajalikud ühisturu järkjärguliseks arenguks või toimimiseks.”

6.        Sama artikli lõike 2 kolmas ja neljas lõik sätestavad järgmist:

„Liikmesriigi avalduse põhjal võib nõukogu ühehäälselt otsustada, et abi, mida see riik annab või kavatseb anda, tuleb erandina artikli 87 sätetest või artiklis 89 sätestatud eeskirjadest pidada ühisturuga kokkusobivaks, kui sellist otsust õigustavad erandlikud asjaolud. Kui komisjon on kõnesoleva abi küsimuses juba algatanud käesoleva lõike esimeses lõigus ettenähtud menetluse, siis tõsiasi, et asjassepuutuv riik on esitanud nõukogule avalduse, peatab nimetatud menetluse selle ajani, kuni nõukogu on oma seisukoha teatavaks teinud.

Kui nõukogu ei ole kolme kuu jooksul alates nimetatud avalduse esitamisest oma seisukohta teatanud, teeb asja kohta oma otsuse komisjon.”

7.        Poola Euroopa Liiduga ühinemise akti (edaspidi „2003. aasta ühinemisakt”)(3) IV lisa 4. peatükk sätestab EÜ asutamislepingu konkurentsieeskirjade kohaldamistingimusi puudutavas osas järgmist:

„Ilma et see mõjutaks EÜ asutamislepingu artiklis 88 sätestatud olemasolevat abi käsitlevaid menetlusi, loetakse EÜ asutamislepingu artikli 88 lõike 1 tähenduses olemasolevaks abiks abiprogramme ja individuaalset abi, mida antakse EÜ asutamislepingu I lisas loetletud toodete (välja arvatud kalasaadused ja ‑tooted) tootmise, töötlemise või turustamisega seotud tegevusele ning mis on jõustatud uues liikmesriigis enne ühinemiskuupäeva ja mida kohaldatakse veel pärast nimetatud kuupäeva, arvestades järgmisi tingimusi:

–        abimeetmetest tuleb komisjonile teatada nelja kuu jooksul pärast ühinemiskuupäeva. Teade peab sisaldama informatsiooni iga meetme õigusliku aluse kohta. […]. Komisjon avaldab selliste abimeetmete nimekirja.

Neid abimeetmeid käsitletakse [EÜ] artikli 88 lõike 1 tähenduses „olemasoleva” abina kuni kolmanda ühinemisjärgse aasta lõpuni.

Vajaduse korral peavad uued liikmesriigid hiljemalt kolmanda ühinemisjärgse aasta lõpuks muutma neid abimeetmeid, et täita komisjoni kohaldatavaid suuniseid. Pärast seda tähtpäeva loetakse nimetatud suunistega vastuolus olev abi uueks abiks.”

8.        Nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määrus (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli 93 [nüüd EÜ artikkel 88] kohaldamiseks,(4) sätestab 2003. aasta ühinemisaktiga muudetud redaktsiooni artikli 1 punktides b ja c järgmised määratlused:

„b) olemasolev abi:

i) igasugune abi, mis oli olemas enne asutamislepingu jõustumist vastavates liikmesriikides, see tähendab abiprogrammid ja individuaalne abi, mis kehtisid enne ja mida rakendatakse ka pärast asutamislepingu jõustumist, ilma et eelöeldu piiraks […] Poola […] ühinemisakti IV lisa punkti 3 ja nimetatud lisa liite […] kohaldamist;

ii) heakskiidetud abi, see tähendab komisjoni või nõukogu poolt heakskiidetud abikavad või individuaalne abi;

[…]

c) uus abi – kogu abi, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatused;

[…].”

9.        Määruse nr 659/1999 V peatükis asuvad artiklid 17–19 sätestavad olemasolevate abikavadega seotud menetluse. Artikkel 17 „Koostöö vastavalt [EÜ artikli 88 lõikele 1]” sätestab lõikes 2 järgmist:

„Kui komisjon leiab, et olemasolev abikava ei sobi või enam ei sobi ühisturuga kokku, teatab ta kõnealusele liikmesriigile oma esialgsest seisukohast ja annab talle võimaluse esitada ühe kuu jooksul omapoolsed märkused. […].”.

10.      Artiklis 18 „Ettepanek asjakohaste meetmete kohta” on sätestatud:

„Kui komisjon leiab liikmesriigi poolt vastavalt artiklile 17 esitatud teavet silmas pidades, et olemasolev abikava ei sobi või enam ei sobi ühisturuga kokku, siis esitab ta soovituse, milles pakub kõnealusele liikmesriigile asjakohaseid meetmeid. Võidakse soovitada eriti:

a)      abikava sisulist muutmist või

b)      menetlusnõuete kehtestamist või

c)      abikava lõpetamist.”

11.      Viimaks sätestab määruse nr 659/1999 artikkel 19 oma lõigetes 1 ja 2 asjakohaseid meetmeid käsitleva ettepaneku õiguslikud tagajärjed:

„1. Kui kõnealune liikmesriik kiidab pakutud meetmed heaks ja teatab sellest komisjonile, siis komisjon protokollib selle teabe ja teatab sellest liikmesriigile. Heakskiitmisega kohustub liikmesriik asjakohaseid meetmeid rakendama.

2. Kui kõnealune liikmesriik ei kiida pakutud meetmeid heaks, aga komisjon leiab selle liikmesriigi argumente arvesse võttes siiski, et need meetmed on vajalikud, algatab ta menetluse vastavalt artikli 4 lõikele 4.(5) Artikleid 6, 7 ja 9 kohaldatakse mutatis mutandis.”

12.      Ühenduse suunised põllumajandussektoris antava riigiabi kohta (edaspidi „2000. aasta põllumajandussuunised”),(6) mis kaotasid kehtivuse 31. detsembril 2006, nimetavad punkti 4.1.1.5 neljandas taandes maa ostmist üheks põllumajandusettevõtetele ette nähtud investeeringutoetuseks kõlblikest kuludest.

13.      Ühenduse suunised riigiabi kohta põllumajandus- ja metsandussektoris aastateks 2007–2013 (edaspidi „2007.–2013. aasta põllumajandussuunised”),(7) millega asendati 2000. aasta põllumajandussuunised(8) alates 1. jaanuarist 2007, sätestavad oma punktis 29:

„Investeeringutoetus põllumajandusettevõttele tunnistatakse asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punktiga c kokkusobivaks, kui see vastab kõigile määruse (EÜ) nr 1857/2006(9) artikli 4 tingimustele.”

14.      2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste eespool nimetatud punktis 29 viidatud määruse nr 1857/2006 artikli 4 lõigetes 1 ja 8 on sätestatud:

„1. Investeeringutoetus ühenduse põllumajandusettevõtetele põllumajanduslikuks esmatootmiseks sobib ühisturuga kokku [EÜ] artikli 87 lõike 3 punkti c tähenduses ja vabastatakse [EÜ] artikli 88 lõike 3 kohasest teatamiskohustusest, kui see vastab käesoleva artikli lõigetes 2–10 esitatud tingimustele.

[…]

8. Abi võib anda muuks kui ehituseks kasutatava maa ostmiseks, maksumusega kuni 10% investeeringu abikõlblikest kuludest.”

15.      2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punkt 195, mis asub VIII.E. peatükis „Olemasolevad riigiabi meetmed vastavalt 2003. aasta ühinemisaktile”, sätestab:

„Selleks et hinnata abikavasid ja üksiktoetusi, mida käsitatakse olemasoleva abina vastavalt 2003. aasta ühinemisakti IV lisa 4. peatüki punktile 4, jäävad põllumajandussektoris antavat riigiabi käsitlevad ühenduse suunised, mida kohaldatakse 31. detsembrini 2006, kehtima kuni 31. detsembrini 2007, ilma et see piiraks punkti 196 kohaldamist, tingimusel et selline abi vastab kõnealustele suunistele hiljemalt 30. aprilliks 2007.”

16.      2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktid 196–198, mis asuvad VIII.F. peatükis „Ettepanekud asjakohaste meetmete kohta”, on sõnastatud järgmiselt:

„196) Kooskõlas [EÜ] artikli 88 lõikega 1 teeb komisjon liikmesriikidele ettepaneku muuta olemasolevaid abikavasid hiljemalt 31. detsembriks 2007, nii et need vastaksid käesolevatele suunistele, välja arvatud olemasolevad […] põllumajandusettevõtete maaostuga seotud investeeringuteks ettenähtud abikavad, mida tuleb muuta hiljemalt 31. detsembriks 2009, et need vastaksid käesolevatele suunistele.

197) Liikmesriikidel palutakse hiljemalt 28. veebruariks 2007 kirjalikult kinnitada, et nad kiidavad heaks ettepanekud asjakohaste meetmete kohta.

198) Kui liikmesriik ei ole kõnealuseks kuupäevaks kirjalikku kinnitust esitanud, rakendab komisjon määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 19 lõiget 2 ning vajadusel algatab selles sättes osutatud menetluse.”

17.      Teatises, mis avaldati Euroopa Liidu Teatajas 15. märtsil 2008,(10) võttis komisjon vastavalt määruse nr 659/1999 artikli 19 lõikele 1 teadmiseks, et Poola on 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 196 nimetatud pakutavad vajalikud meetmed „tingimusteta ja selgesõnaliselt heaks kiitnud”, millest Poola ametivõimud olid komisjonile 26. veebruaril 2007 kirja teel teatanud.

II.    Vaidluse taust ja vaidlustatud otsus

18.      Järgides 2003. aasta ühinemisakti IV lisa 4. peatükis sätestatud menetlust, millele viidati eespool punktis 7, teatas Poola 2004. aastal komisjonile meetmetest, mille kohta ta soovis, et neid käsitataks EÜ artikli 88 lõike 1 tähenduses olemasoleva abina kuni kolmanda ühinemisjärgse aasta lõpuni. Nende hulgas olid järgmised meetmed: „Toetused põllumajanduse ja põllumajandusliku toidutootmise valdkonna investeerimislaenude intresside tasumiseks” ja „Riigikassa põllumajanduslike maavalduste agentuurile kuuluva maa müük nii, et võlgnetav summa tasutakse osamaksetena ja kohaldatakse intressi soodusmäära”.(11)

19.      Komisjon palus 30. mai 2005. aasta kirjaga, et liikmesriigid esitaksid ettepanekuid põllumajandusabi eeskirjade lihtsustamiseks. Kommenteerides 2006. aasta kirjas uute suuniste eelnõu, mille komisjon oli talle saatnud 19. mail 2006, palus Poola valitsus komisjonil põllumajandusmaa ostmiseks mõeldud investeeringutoetused kehtima jätta. 3. novembri 2006. aasta kirjaga palus Poola valitsus, et komisjon muudaks määruse nr 1857/2006 eelnõu, jättes sealt välja artikli 4 lõike 8 (vt eespool punkt 14) ja lisades põllumajandusmaa ostmise artikli 4 lõikes 4 loetletud abikõlblike kulutuste hulka, mille puhul võib anda investeeringutoetust. Sama ettepaneku esitas Poola komisjoni ja liikmesriikide kohtumisel 25. oktoobril 2006.

20.      21. aprilli 2009. aasta kirjaga palusid Poola ametiasutused komisjonil muuta 2007.–2013. aasta suuniste punkti 196 (vt eespool punkt 16). Komisjon vastas 15. mai 2009. aasta kirjaga, meenutades, et põllumajandusmaa ostmisse tehtavate investeeringute toetamiseks mõeldud olemasolevate abikavade säilitamise võimalus lisati suunistesse vaid erandina, et tulla vastu mõne liikmesriigi, sh Poola esitatud nõudmistele, ning et sellise erandi edasine pikendamine ei tundu olevat võimalik.

21.      Liidu eesistujale adresseeritud 12. juuni 2009. aasta kirjaga palusid Poola ametiasutused, et Poolas põllumajandusmaa ostmiseks antav abi kiidetaks EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel ajavahemikuks 1. jaanuarist 2010 kuni 31. detsembrini 2013 erandkorras heaks. Sama sisuga taotlus saadeti 28. septembril 2009 põllumajandus- ja kalandusnõukogule. Komisjon väljendas nii põllumajanduse erikomitee ettevalmistavatel koosolekutel kui ka kohtumistel Poola valitsuse esindajatega korduvalt oma seisukohta, et ei nõustu soovitud meetmega, ja pakkus alternatiivseid lahendusi.

22.      20. novembril 2009 võttis nõukogu vaidlustatud otsuse ühehäälselt vastu (seitse delegatsiooni jättis hääletamata). Selle otsuse artikkel 1 sätestab:

„Erakorraline abi, mida Poola asutused annavad ajavahemikul 1. jaanuarist 2010 kuni 31. detsembrini 2013 laenude võtmiseks põllumajandusmaa ostmise eesmärgil ning mille summa ulatub maksimaalselt 400 miljoni Poola zlotini, loetakse ühisturuga kokkusobivaks.”

23.      Ühisturuga kokkusobivaks tunnistatud abi kirjeldatakse vaidlustatud otsuse põhjendustes 9 ja 10 järgmiselt:

„(9) Antav riigiabi ulatub 400 miljoni Poola zlotini ja see peaks võimaldama müüa 600 000 hektarit põllumajandusmaad aastatel 2010–2013, et luua või laiendada selliseid põllumajandusettevõtteid, mis vastavad pereettevõtete kriteeriumidele, s.o pindalaga kuni 300 hektarit. Kõnealuse süsteemi alusel peaks olema võimalik luua ligikaudu 24 000 põllumajandusettevõtet, mille pindala ei ole väiksem kui asjaomase vojevoodkonna keskmise põllumajandusettevõtte pindala. Antava abi suurus peaks olema ligikaudu 4500 eurot ühe põllumajandusettevõtte kohta. Abikõlbliku maa hind ei tohiks olla asjaomases vojevoodkonnas asuva maa keskmisest turuhinnast kõrgem. Riigikassa põllumajandusvara reservis oleva maa suhtes tuleks kohaldada hankemenetlust.

(10) Toetust antakse laenude intressimaksete subsideerimise vormis, st tasutakse panga poolt kohaldatava aastase intressimäära (mis võrdub 1,5‑kordse Poola keskpanga rediskonteeritud vekslite rediskonto määraga) ja laenuvõtja tasutava tegeliku intressimäära (mis on minimaalselt 2%) vahe.”

III. Menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded

24.      Komisjon esitas käesoleva kohtuasja esemeks oleva hagi avaldusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 3. märtsil 2010. Ungari Vabariigil, Leedu Vabariigil ja Poola Vabariigil lubati 9. augusti 2010. aasta kohtumäärusega nõukogu nõuete toetuseks menetlusse astuda.

25.      Komisjon palub Euroopa Kohtul vaidlustatud otsus tühistada ja mõista kohtukulud välja nõukogult. Nõukogu palub Euroopa Kohtul jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja mõista kohtukulud välja komisjonilt. Ungari, Poola ja Leedu paluvad Euroopa Kohtul jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata. Poola toetab nõukogu nõudeid ka selles osas, mis puudutab kohtukulude väljamõistmist komisjonilt.

IV.    Hagi

26.      Komisjon esitab oma hagi põhjenduseks neli väidet, millest esimene puudutab seda, et nõukogul puudub vaidlustatud otsuse vastuvõtmiseks pädevus, teine – võimu kuritarvitamist, kolmas institutsioonidevahelise lojaalse koostöö põhimõtte rikkumist ja neljas ilmset hindamisviga. Enne nende väidete analüüsimist tuleb lühidalt meenutada Euroopa Kohtu praktikat, mis puudutab komisjoni ja nõukogu rolli riigiabi kontrollimise menetluses.

A.      Euroopa Kohtu praktika, mis puudutab komisjoni ja nõukogu rolli riigiabi kontrollimise menetluses

27.      Esimest korda tegi Euroopa Kohus EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu ulatuse kohta otsuse ühe tühistamishagi raames, mille komisjon esitas kahe otsuse peale, millega nõukogu oli heaks kiitnud Itaalias ja Prantsusmaal veinide destilleerimiseks antava abi.(12) Käesolevasse kohtuasja puutuvas osas paistab tookord tehtud kohtuotsuses silma see, et Euroopa Kohus oli vaikimisi seisukohal, et selle asutamislepingu sättega nõukogule antud pädevus ei lakka olemast, kui komisjon on EÜ artikli 88 lõikes 2 nimetatud menetluse algatamise otsuses asunud seisukohale, et abi, mille nõukogu on hiljem heaks kiitnud, on ühisturuga kokkusobimatu.

28.      Euroopa Kohtu hoiakut juhul, kui komisjoni ja nõukogu seisukoht kõnealuse riigiabi kokkusobivuse kohta on ühitamatud, täpsustati kahes hilisemas otsuses.

29.      Kohtuasja puhul, milles tehti 29. juuni 2004. aasta täiskogu istungil esimene neist otsustest,(13) oli komisjon EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud menetluse tulemusel tunnistanud ühisturuga kokkusobimatuks teatavad abimeetmed, mille Portugali Vabariik oli kehtestanud seakasvatussektoris, ning andnud korralduse selle abi tagastamiseks. Seejärel võttis nõukogu Portugali palvel EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel vastu otsuse, millega tunnistas ühisturuga kokkusobivaks abi Portugali seakasvatajatele, kes on kohustatud eespool nimetatud abi tagasi maksma. Komisjon vaidlustas nõukogu pädevuse sellise otsuse vastuvõtmiseks, mis komisjoni arvates sama hästi kui kiitis heaks toetused, mille komisjon oli varem kokkusobimatuks tunnistanud. Kohtuotsuses rõhutas Euroopa Kohus esmalt, et EÜ artikkel 88 annab selle otsustamisel, kas riigiabi sobib ühisturuga kokku, komisjonile keskse rolli, mis seisneb olemasolevate abikavade kontrollimises või alles anda kavatsetavate abikavade heakskiitmises. Seejärel märkis ta, et EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu sisust endast nähtub, et „see säte on kohaldatav erandjuhul”(14) ja et selle sätte alusel nõukogule antud pädevus „on selgelt erandliku iseloomuga”(15). Sellest järeldub Euroopa Kohtu hinnangul, et „siis, kui komisjon on võtnud vastu otsuse abi ühisturuga kokkusobimatuks tunnistamise kohta, ei või nõukogu takistada sellise otsuse mõjusust sellega, et tunnistab ise abi EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel ühisturuga kokkusobivaks.”(16) Euroopa Kohus jätkas, kinnitades, et „nõukogu ei või sellise otsuse mõjusust takistada, tunnistades nimetatud sätte alusel ühisturuga kokkusobivaks abi, mille eesmärk on hüvitada komisjoni otsusega ühisturuga kokkusobimatuks tunnistatud […] abi saanute tagasimaksed, mida viimased on komisjoni otsuse alusel kohustatud tegema.” Ta leidis, et selline tõlgendus on kooskõlas õiguskindluse põhimõttega, kuna selle abil saab „ära hoida sama riigiabi kohta käivad komisjoni ja nõukogu järjestikused vastandlikud otsused” ja selle, et kahtluse alla seataks „haldusotsuse lõplikkus, mille ta saab mõistlike kaebetähtaegade möödumisel või õiguskaitsevahendite ammendumisega”.(17)

30.      Neid põhimõtteid kinnitas Euroopa Kohus kohtuotsusega, mis tehti 22. juunil 2006.(18) Selles kohtuasjas oli vaidlustatud otsus, millega nõukogu lubas Belgia Kuningriigil anda koordineerimiskeskustele teatavaid maksusoodustusi. Selliste keskuste maksustamise korra kohta oli komisjon mitu korda oma seisukohta väljendanud, sh ühes otsuses selle korra kokkusobimatuse kohta, mille ta võttis vastu 2003. aasta veebruaris EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud menetluse tulemusel. Sama aasta aprillis teatas Belgia valitsus komisjonile mõningatest koordineerimiskeskuste asutamise seaduse muudatustest, mille kohta algatati uus ametlik uurimismenetlus. Samal ajal pöördus Belgia nõukogu poole, kes võttis 16. juulil 2003 EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel vastu otsuse, millega kõnealust maksustamiskorda teatud koordineerimiskeskuste puhul pikendati. Meenutanud eespool viidatud 29. juuni 2004. aasta kohtuotsust, märkis Euroopa Kohus, et nõukogu heakskiidetud meetmed on identsed meetmetega, mille komisjon tunnistas 2003. aasta veebruari otsuses ühisturuga kokkusobimatuks. Lükates tagasi nõukogu argumendid, millega too väitis, et need meetmed kujutavad endast uut abi, mis on seatud sisse uute õigusnormidega ja mis puudutavad piiratud arvu hõlpsasti määratletavaid koordineerimiskeskusi, tühistas Euroopa Kohus otsuse pädevuse puudumise tõttu.

31.      Eespool viidatud kohtupraktikast ilmneb esiteks, et kriteerium, mille alusel komisjoni ja nõukogu vahel neile EÜ artikli 88 lõikega 2 antud pädevust jaotatakse, põhineb eesõiguse põhimõttel, „mille kohaselt juhul, kui üks institutsioon teeb oma otsuse abi kokkusobivuse kohta, ei saa teine institutsioon enam selle abi kohta otsust teha”,(19) ja teiseks, et kohtupraktika praeguse seisu kohaselt saab esimesena sekkunud institutsiooni seisukoht teise institutsiooni pädevust blokeerida ainult siis, kui tegemist on lõpliku seisukohavõtuga.

B.      Esimene väide, mis puudutab nõukogu pädevuse puudumist

32.      Oma esimeses väites, mis põhineb nõukogu pädevuse puudumisel, esitab komisjon kaks eraldi etteheidet. Esiteks väidab ta, et vaidlustatud otsus tehti pärast EÜ artikli 88 lõike 2 neljandas lõigus ette nähtud tähtaja möödumist. Teiseks vaidlustab ta, et nõukogul üldse oleks pädevus EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel käesoleva juhtumi asjaoludel sekkuda. Kuigi see viimane etteheide sisaldab küsimust, millele tuleks loogiliselt võttes vastata enne kui esimesele, kasutan analüüsimisel mugavuse huvides sama järjekorda, mida kasutas komisjon oma seisukohtades.

1.      Esimese väite esimene etteheide, mis puudutab EÜ artikli 88 lõike 2 neljandas lõigus sätestatud tähtaja rikkumist

33.      Komisjon väidab, et nõukogu on kohustatud kasutama talle EÜ artikli 88 lõike 2 kolmandas lõigus antud pädevust kolme kuu jooksul alates asjassepuutuva liikmesriigi taotluse esitamisest. See ajaline piirang, mida õigustab nõukogule antud pädevuse erandlikkus, on EÜ artikli 88 lõike 2 neljandas lõigus sõnaselgelt sätestatud (vt eespool punkt 6). See, et Poola esitas oma taotluse 12. juuni 2009. aasta kirjaga, tähendab käesoleval juhul, et kui vaidlustatud otsus tehti 20. novembril 2009, võeti see vastu pärast nimetatud tähtaja lõppu. Nõukogu vastab, et komisjon tõlgendab EÜ artikli 88 lõiget 2 valesti ja et selle sätte kolmandast lõigust koosmõjus neljanda lõiguga nähtub, et kolmekuine tähtaeg kehtib ainult juhul, kui liikmesriik esitab oma avalduse pärast seda, kui komisjon on EÜ artikli 88 lõike 2 teisele lõigule vastava menetluse algatanud.

34.      Omalt poolt nõustun ma sellega, kuidas nõukogu soovitab EÜ artikli 88 lõike 2 kolmandat ja neljandat lõiku tõlgendada. Kuigi on tõsi, et kolmekuise tähtaja sätestamine selle artikli eraldi lõigus võib jätta mulje, et see ajaline piirang on üldkehtiv, tundub mulle siiski, et kolmanda lõigu teise lause ja neljanda lõigu terminoloogiline ühtsus („[…] tõsiasi, et asjassepuutuv riik on esitanud nõukogule avalduse, peatab nimetatud menetluse selle ajani, kuni nõukogu on oma seisukoha teatavaks teinud” ja „[k]ui nõukogu ei ole […] oma seisukohta teatanud”)(20) ning neljanda lõigu viimase osalause sõnastus („teeb […] oma otsuse komisjon”), mis paistab eeldavat, et menetlus on juba algatatud, on kõik asjaolud, mis kõnelevad nõukogu pooldatava tõlgenduse kasuks.(21) Selle tõlgenduse järgi kuulub nõukogule EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga antud pädevuse kasutamisele ajapiiri kehtestamine lahutamatult asutamislepinguga loodud süsteemi, mille eesmärk on hoida ära otsuste vastuolu võimalus juhul, kui liikmesriik esitab oma avalduse pärast EÜ artikli 88 lõike 2 teisele lõigule vastava menetluse algatamist. Sellest vaatenurgast on suhteliselt lühikese tähtaja eesmärk tasakaalustada komisjoni kohustust menetlus peatada, võimaldades menetlust nõukogu tegevusetuse korral kiiresti jätkata.

35.      Esitatud tõlgendus, mida pealegi vaikimisi toetab ka Euroopa Kohtu praktika(22), jätab lahtiseks küsimuse, kas nõukogu kõnealuse pädevuse kasutamisel võib olla ajapiiranguid ka muudel juhtudel kui see, mida äsja vaadeldi. Sel puhul võib küsida, kas EÜ artikli 88 lõike 2 neljandas lõigus sätestatud tähtaega võib analoogia alusel kohaldada ka juhul, kui komisjon kavatseb algatada EÜ artikli 88 lõike 2 teises lõigus sätestatud menetluse pärast seda, kui asjassepuutuv liikmesriik on esitanud kolmanda lõigu alusel avalduse ja nõukogu kõnealust abimeedet alles kontrollib.(23) Käesoleval juhul on siiski ilmne, et nii see ei ole.

36.      Nõukogu pädevuse kasutamisel tuleb liidu õiguse üldpõhimõtete kohaselt siiski pidada kinni mõistlikust tähtajast. Kõigist muist kaalutlustest olenemata ei leia ma praeguse juhtumi asjaoludel aga, et ligikaudu viie kuu pikkust tähtaega tuleks ebamõistlikuks pidada, isegi kui pidada silmas nõukogu sekkumise erandlikkust.

37.      Eelnevast lähtudes tuleb komisjoni esimene etteheide minu arvates tagasi lükata.

38.      Kui Euroopa Kohus peaks käesoleval juhul leidma, et kohaldada tuleb EÜ artikli 88 lõike 2 neljandas lõigus sätestatud tähtaega, väidab nõukogu teise võimalusena, et ta otsustaski selle tähtaja jooksul. Ta väidab – mida kinnitab ka Poola valitsus –, et Poola pöördus tema poole ametlikult alles 28. septembril 2009, mil Poola ametiasutused saatsid kirja põllumajandus- ja kalandusnõukogule. Selles kirjas sisalduv palve, et nõukogu EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel sekkuks, asendas sama sisuga taotluse, mis esitati 12. juuni 2009. aasta kirjas ja mis olevat nõukogu ja Poola ametiasutuste kirjavahetuse tulemusel tagasi võetud. Seetõttu ei saanud nõukogu võtta seisukohta 12. juuni 2009. aasta kirja kohta, mida ei levitatud ega kantud ühegi tema istungi või ettevalmistava organi koosoleku päevakorda.

39.      Selle osas ei ole minu arvates vaidlust – ega ole ka vaidlustatav –, et võttes arvesse nii 12. juuni 2009. aasta kirja pealkirja kui ka sisu, on see igas mõttes EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu tähenduses taotlus. Nõukogu ei eita, et sai kätte kõnealuse kirja, mis oli adresseeritud põllumajandus- ja kalandusnõukogu esimehele ja millele oli lisatud teatis(24) Poola alaliselt esinduselt Euroopa Liidu juures, kuid väidab siiski, et sai kätte ainult selle koopia, mitte originaali, tegemata sellest küll ühtegi konkreetset järeldust.(25) Seevastu ei esita ei nõukogu ega Poola valitsus ühtegi tõendit, kinnitamaks väidet, et Poola ametiasutused võtsid selles kirjas olnud avalduse tagasi. Neil asjaoludel leian ma, et EÜ artikli 88 lõike 2 neljandas lõigus sätestatud kolmekuist tähtaega tuleb selleks, et seda saaks pidada käesoleval juhul kohaldatavaks, hakata arvestama alates 12. juuni 2009. aasta kirjas olnud avaldusest, ning et seega tehti vaidlustatud otsus pärast selle tähtaja lõppu. Viimaks tuleb minu arvates samamoodi tagasi lükata argument, mille nõukogu tuletab asjaolust, et ette nähtud otsustamisprotsessi raames „käsitleti” ainult 28. septembri 2009. aasta taotlust. Tegelikult ei ole nõukogu võimalikul tegevusetusel või kõnealuste sisemenetluste algatamisega viivitamisel mingit mõju EÜ artikli 88 lõike 2 neljandas lõigus sätestatud menetluse tähtaja algusele, mis langeb kokku avalduse esitamise kuupäevaga.

2.      Esimese väite teine etteheide, mis puudutab seda, et nõukogul ei olnud pädevust EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel tegutseda

40.      Selle etteheite raames väidab komisjon sisuliselt, et 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 196 sõnastatud ettepanek asjakohaste meetmete kohta koos asjaoluga, et Poola võttis selle ettepaneku vastu, kujutab endast „otsust”, millega ta tunnistas vaidlustatud otsusega heaks kiidetud abikava ühisturuga kokkusobimatuks kogu suuniste kehtivusajaks ehk 31. detsembrini 2013.

41.      Poolte vaidluse käigus Euroopa Kohtus on sisuliselt tõstatatud neli küsimust. Esimene neist puudutab kindlakstegemist, kas – nagu väidab komisjon ja eitab nõukogu ning menetlusse astunud liikmesriigid – põllumajandusmaade ostmiseks mõeldud abikaval, millest Poola 2004. aastal teatas, säilis „olemasoleva abi” staatus kuni 31. detsembrini 2009, nii et seoses sellega võis järelikult teha ettepaneku asjakohaste meetmete kohta, mis toodi ära 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 196 (vt allpool alapunkt a). Teine küsimus puudutab vaidlustatud otsusega heaks kiidetud abikava staatust ning nõuab eriti selle hindamist, kas see kava langeb kokku eespool viidatud suuniste punktis 196 antud asjakohaseid meetmeid käsitlevas ettepanekus käsitletud kavaga, nagu väidab komisjon, või on tegemist uue ja erineva abiga, nagu väidab nõukogu, keda toetavad menetlusse astunud liikmesriigid (vt allpool alapunkt b). Kolmas küsimus puudutab seda, milline on asjakohaste meetmete kohta esitatud ettepaneku mõju, kui asjassepuutuv liikmesriik on selle vastu võtnud (vt allpool alapunkt c). Viimaks nõuab neljas küsimus, et määrataks kindlaks, milline ulatus on 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 196 sõnastatud ettepanekul asjakohaste meetmete kohta ja selle heakskiitmisel Poola poolt (vt allpool alapunkt d).

a)      Põllumajandusmaa ostmiseks Poola poolt kuni 31. detsembrini 2009 rakendatud abikava staatus

42.      Komisjoni väide põhineb eeldusel, et Poolas enne ühendusega ühinemist põllumajandusmaa ostmisse investeerimise toetuseks võetud meetmed ei ole kunagi lakanud olemast EÜ artikli 88 lõike 1 tähenduses olemasolev abi alates sellest, kui neist meetmetest 2004. aastal komisjonile teatati, kuni 31. detsembrini 2009. Nõukogu väidab seevastu, et 2003. aasta ühinemisakti IV lisa 4. peatüki punkti 4 kohaselt sai abikavasid, millest Poola 2004. aastal teatas, käsitada olemasoleva abina ainult kolmanda ühinemisjärgse aasta lõpuni. Ta väidab, et komisjonil ei olnud õigust nende kavade kohaldamist EÜ artikli 88 lõike 1 alusel esitatud sobivaid meetmeid käsitleva ettepanekuga pikendada, mida too aga 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 196 tegi. Lisaks ei saanud selline ettepanek muuta esmaseid õigusnorme, milleks käesoleval juhul on 2003. aasta ühinemisakti IV lisas sätestatud reegel.

43.      Nõukogu argumendid ei ole minu arvates veenvad.

44.      Ühinemisakti IV lisa 4. peatüki punkt 4 sätestab, et uute liikmesriikide rakendatavaid põllumajandussektori abimeetmeid, millest komisjonile on teatatud, „käsitletakse [EÜ] artikli 88 lõike 1 tähenduses „olemasoleva” abina kuni kolmanda ühinemisjärgse aasta lõpuni” ja et pärast seda tähtaega „loetakse [komisjoni rakendatud suunistega] vastuolus olev abi uueks abiks”. Sellest sättest järeldub hoopis, et nimetatud ajavahemikul, st kuni 30. aprillini 2007 kehtinud ja põllumajandussuunistega kooskõlas olevad abimeetmed säilitasid olemasoleva abi staatuse ka pärast seda kuupäeva.

45.      2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punkti 194 kohaselt kehtivad need suunised alates 1. jaanuarist 2007. Punkt 195 kehtestas siiski erikorra abile, mida käsitatakse 2003. aasta ühinemisakti IV lisa 4. peatüki punkti 4 kohaselt olemasoleva abina, sätestades, et põllumajandussuunised, mida kohaldatakse 31. detsembril 2006, st 2000. aasta põllumajandussuunised, jäävad sellise abi hindamiseks kehtima kuni 31. detsembrini 2007. Lisaks lubas komisjon 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 196 kõigile liikmesriikidele kahe aasta pikkuse üleminekuperioodi, mis lõppes 31. detsembril 2009, et võimaldada nende õiguskordades kehtivaid põllumajandusmaa ostmiseks mõeldud abikavasid uute suunistega järk-järgult kohandada.

46.      Nagu käesoleva ettepaneku punktis 12 märgiti, arvestasid 2000. aasta põllumajandussuunised, mis kehtivad 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 195 nimetatud abi puhul kuni 31. detsembrini 2007, põllumajandusettevõtetele ette nähtud investeeringutoetuseks kõlblike kulude hulka ka põllumajandusmaa ostmise. Sellest järeldub, et 2003. aasta ühinemisakti IV lisa 4. peatüki punktis 4 sätestatud kolmeaastase tähtaja lõpul, 30. aprillil 2007, olid põllumajandusmaa ostmise toetusmeetmed, millest Poola 2004. aastal teatas, neile sel kuupäeval kehtinud suunistega kooskõlas(26) ning säilitasid seega olemasoleva abi staatuse kuni 31. detsembrini 2007, mil neid lakati hindamast 2000. aasta põllumajandussuuniste järgi. 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punkti 196 kohaselt säilitasid need meetmed seejärel olemasoleva abi staatuse ka pärast 31. detsembrit 2007.

47.      Eelnevast ilmneb, et komisjon ei rikkunud EÜ artikli 88 lõigetes 1 ja 2 sätestatud menetlust ega muutnud 2007.–2013. aasta põllumajandussuunistega esmaseid õigusnorme, kui ta pikendas – nagu väidab nõukogu – üle 2003. aasta ühinemisakti IV lisa 4. peatüki punktis 4 sätestatud tähtaja selliste abikavade rakendamist, mida oleks tulnud käsitada uue abina, kuna need ei vastanud kehtivatele põllumajandussuunistele. Tegelikult piirdus ta eelnimetatud suuniste punktis 196 sellega, et muutis nende abikavade hindamiskriteeriumide kohaldamise aega, takistades 2003. aasta ühinemisakti IV lisas viidatud sätte kohaselt tegelikult neil kavadel olemasoleva abi staatust kaotada.

48.      Seega tuleb järeldada, et nagu väidab komisjon, säilis neil põllumajandusmaa ostmiseks ette nähtud abikavadel, millest Poola 2004. aastal teatas, 2003. aasta ühinemisakti IV lisa 4. peatüki punkti 4 tähenduses olemasoleva abi staatus kuni 31. detsembrini 2009, mis on 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 196 abikavade suunistega vastavusse viimiseks ette nähtud kuupäev. Järelikult võis nende kavade suhtes võtta EÜ artikli 88 lõike 1 tähenduses ja määruse nr 659/1999 artikli 18 tähenduses asjakohaseid meetmeid.

b)      Vaidlustatud otsusega heaks kiidetud abikava

49.      Nõukogu, keda toetab Poola valitsus, väidab, et vaidlustatud otsusega heaks kiidetud abikava, mis on mõeldud põllumajandusmaa ostmise toetamiseks, tuleb käsitada kui „uut abi”, sest esiteks eristab teatud hulk tegureid seda abikavast, mille kohta komisjon oma otsuse tegi, ja teiseks kaotas see olemasoleva abi staatuse 1. jaanuaril 2010, kuna Poola ei olnud seda 31. detsembriks 2009 muutnud.

50.      Selle kohta märgin ma ennekõike, et vastupidi sellele, mida nähtavasti arvab nõukogu, ei luba pelk asjaolu, et vaidlustatud otsuses käsitletud abi tuleks käsitada „uue” abina määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti c tähenduses, järeldada, et seda otsust vastu võttes jäi nõukogu talle EÜ artikli 88 lõike 2 kolmandas lõigus antud pädevuse piiresse. Juba mainitud 29. juuni 2004. aasta otsuses komisjon vs. nõukogu lükkas nimelt Euroopa Kohus nõukogu analoogilise argumendi(27) tagasi ja selgitas, pooldades kõnealuste meetmete mõju analüüsimisel põhinevat lähenemisviisi, et sellele institutsioonile EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga antud pädevus ei pruugi ära langeda mitte üksnes abimeetme puhul, mille komisjon on juba ühisturuga kokkusobimatuks tunnistanud, vaid ka mõne teise meetme puhul, mida peetakse „uueks abiks”, kui nende kahe meetme vahel on selline seos, et nende eristamine oleks kunstlik.

51.      Seda silmas pidades märgin, et poolte vahel pole vaidlust, et nii nõukogu heakskiidetud abikava kui ka abikava, millest Poola 2004. aastal teatas ja mida rakendati olemasoleva abina kuni 31. detsembrini 2009, seisnevad põllumajandusmaa ostmiseks võetud laenude intressimaksete subsideerimises. Lisaks märgin, et 12. juuni 2009. aasta kirjas ja 28. septembri 2009. aasta kirjas, mille Poola ametiasutused saatsid nõukogule, viitab mitu lõiku sõnaselgelt vajadusele „laiendada” Poola võimalust anda põllumajandusmaa ostmiseks abi või see võimalus kuni 31. detsembrini 2013 „säilitada”(28) või siis „jätkata selle abi rakendamist” ajavahemikul 2010–2013(29) – vajadus, millele need ametiasutused viitasid jõuliselt juba 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste vastuvõtmisele eelnenud konsulteerimistel (vt eespool punktid 19–20).

52.      Selles osas piirduvad nõukogu ja Poola valitsus märkimisega, et nõukogu heakskiidetud kava: i) on teistsuguse ajalise kohaldamisalaga kui 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktiga 196 hõlmatud kava; ii) puudutab teisi abisaajaid; iii) on ette nähtud teistsuguse õigusliku raamistiku alusel ning iv) seda hinnati teistsuguste asjaolude põhjal kui need, mis eksisteerisid 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste vastuvõtmise ajal.

53.      Eelloetletud aspektidest esimese osas märgin, et kohtudokumentidest ei ilmne ega ole ka nõukogu või Poola valitsus väitnud, et põllumajandusmaa ostmiseks mõeldud abikava, millest Poola 2004. aastal teatas, oleks kehtestatud kindla pikkusega ajavahemikuks. Vastupidi, korduvad püüdlused saavutada, et komisjon lisaks 2007.–2013. aasta põllumajandussuunistesse seda tüüpi abi kohta samasuguse sätte kui varasematesse suunistesse, annab tunnistust Poola ametiasutuste selgest soovist hoida seda kava jõus kogu aja, mida uued suunised hõlmavad, seega kauem kui komisjoni määratud tähtaeg, mis oli 31. detsember 2009. Seega pole õige väita, et kava, millest Poola 2004. aastal teatas, oli teistsuguse ajalise kohaldamisalaga kui see kava, mida puudutas vaidlustatud otsus. Peale selle meenutan, et 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punkti 196 kohaselt tuleb liikmesriikides põllumajandusmaade ostmise toetamiseks mõeldud olemasolevaid abikavasid rakendada vastavalt nende suuniste sätetele alates 1. jaanuarist 2010 kuni 31. detsembrini 2013. Olenemata aga mõjust, mis sellel sättel võib olla ja mida ma vaatlen allpool, on väljaspool kahtlust, et see säte puudutab abi, mille rakendamine on ette nähtud samasse ajavahemikku kui see, mida puudutab vaidlustatud otsus. Igal juhul on Euroopa Kohus eespool viidatud 22. juuni 2006. aasta otsuse komisjon vs. nõukogu punktis 36 juba asunud seisukohale, et kui nõukogu poolt heaks kiidetud abikaval on teistsugune ajaline kohaldamisala kui kaval, mille komisjon tunnistas ühisturuga kokkusobimatuks, ei tarvitse see asjaolu mõjutada järeldust, et nõukogu otsus on komisjoni otsusega vastuolus.

54.      Samuti ei oma mingit tähtsust väide, et vaidlustatud otsuses käsitletud abikava on mõeldud teiste isikute toetamiseks kui need, kes esitasid taotluse selle abikava alusel, millest Poola teatas 2004. aastal. Argumentide puudumisel, mis näitaksid, et nende kavade raames antakse abi teistsuguste subjektiivsete nõuete alusel, tuleb pelka asjaolu, et seda abi võidakse in concreto anda teistele isikutele kui need, kellel juba oli abi saamise õigus, või isegi isikutele, kes ei olnud algul potentsiaalsed abisaajad, kuid on saanud selleks hiljem tänu oma faktilise või õigusliku olukorra muutumisele, pidada abikava ajalise kohaldamise normaalseks tagajärjeks. Sama kehtib ka juhul, kui kohaldatavad õigusnormid sätestavad sõnaselgelt, et isik, kes on juba abi saanud, ei saa sama kava raames uut abi taotleda.(30)

55.      Väite kohta, et vaidlustatud otsusega heaks kiidetud abi antakse uue siseriikliku õigusliku raamistiku alusel, märgin ma iseenda tehtud uurimise põhjal, et ministrite nõukogu 6. jaanuari 2010. aasta määrus, millele Poola valitsus menetlusse astuja seisukohas üksnes viitab, piirdub sellega, et täpsustab ministrite nõukogu 22. jaanuari 2009. aasta põllumajanduse ümberkorraldamise ja moderniseerimise agentuuri mõningaid ülesandeid käsitleva määruse teatavaid sätteid, mis puudutavad olukorda, mil kõnealust abi ei saa anda, kuna maa müügileping on sõlmitud poolte vahel, kes on omavahel sugulus- või pärilussuhetes. Pealegi viitab see määrus põllumajandusministri 19. juuni 2007. aasta määrusele kui põllumajandusabi reguleerivale õiguslikule raamistikule.(31) Isegi kui Poola valitsuse viidatud õigusaktiga kehtestati 2010. aastal tõepoolest põllumajandusmaa ostmiseks mõeldud abi andmise tingimuste muudatus, on seega ilmselgelt tegemist väikese muudatusega, mis ei sea kahtluse alla komisjoni väidet, mille kohaselt jätkatakse selle abi andmist õigusliku raamistiku alusel, mis on jäänud 31. detsembril 2009. aastal kehtinuga võrreldes sisuliselt muutumatuks.

56.      Argument, mis põhineb selle tuvastamisel, et vaidlustatud otsus tehti asjaolude põhjal, mida 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste vastuvõtmise ajal ei eksisteerinud, on arvesse võttes, et viidatakse teguritele, mille alusel hindasid olukorda nii komisjon kui ka nõukogu, minu arvates ilmselt asjassepuutumatu selle tõendamisel, et kavad, mille kohta komisjon ja nõukogu otsuse tegid, olid erinevad.

57.      Viimaks, argumendi kohta, et alates 1. jaanuarist 2010 kujutab Poolas põllumajandusmaa ostmise toetamiseks rakendatud abikava endast „uut abi”, kuna see liikmesriik ei olnud 2007.–2013. aasta põllumajandussuunistes ette pandud asjakohaseid meetmeid 31. detsembriks 2009 rakendanud, märgin, et esiteks ei mõjuta sellise staatuse omandamine abikava kui niisugust ja teiseks, nagu on selgitatud käesoleva ettepaneku punktis 50, ei oleks see iseenesest piisav, kinnitamaks nõukogu pädevust vaidlustatud otsus vastu võtta, eriti sellisel juhul nagu käesolevas kohtuasjas, kus selgub, et nõukogu ja komisjon tegid otsuse sisuliselt samade meetmete üle.

58.      Eeltoodut silmas pidades tuleb järeldada, et nõukogu ja Poola argumendid ei suuda seada kahtluse alla seda, et selles liikmesriigis põllumajandusmaa ostmiseks kehtiv abikava, millega seoses on 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 196 esitatud ettepanek asjakohaste meetmete kohta, langeb sisuliselt kokku vaidlustatud otsuses heaks kiidetud abikavaga sellisel kujul, nagu see ilmneb kohtutoimikust.

59.      Seega jääb üle kontrollida, kas komisjon oli võtnud selle kava kokkusobivuse kohta ühisturuga lõpliku seisukoha, mis võib blokeerida nõukogule EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel kuuluva pädevuse kasutamist.

c)      Asjakohaste meetmete kohta tehtud ettepaneku mõju, kui asjassepuutuv liikmesriik on ettepaneku heaks kiitnud

60.      Komisjon on seisukohal, et 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktil 196 koos asjaoluga, et liikmesriigid kiitsid selles punktis ette pandud asjakohased meetmed heaks, on mõju, mis on võrreldav üksikotsuste kogumi mõjuga, mis tunnistab alates 31. detsembrist 2009 ühisturuga kokkusobimatuks põllumajandusmaa ostmise toetamiseks mõeldud abikavad, mis ei ole nende suunistega kooskõlas. See, et tegemist ei ole üksikotsustega, ei mõjuta kuidagi asjaolu, et komisjon oli nii või teisiti võtnud seisukoha nende kavade kokkusobivuse kohta, kasutades oma hindamispädevust suuniste vormis, selle asemel et kasutada seda igal üksikjuhtumil eraldi. Praegusel juhul oleks otsus, mis puudutab põllumajandusmaa ostmise toetamiseks mõeldud abikavasid Poolas, pidanud kohustama Poolat neid kavasid 31. detsembriks 2009 tühistama ning neid pärast seda kuupäeva kuni 31. detsembrini 2013 uuesti mitte kehtestama. Sellest järeldub komisjoni arvates, et vastavalt põhimõtetele, mida Euroopa Kohus on sedastanud eespool viidatud 29. juuni 2004. aasta kohtuotsuses komisjon vs. nõukogu ja 22. juuni 2006. aasta kohtuotsuses komisjon vs. nõukogu (vt eespool punktid 29–30), ei olnud nõukogul pädevust võtta vastu otsus, mis lubab Poolal sellist abi uuesti anda.

61.      Nõukogu, keda toetab Poola valitsus, vastab, et kõnealusel juhul ei ole komisjon erinevalt eespool nimetatud juhtudest teinud ainsatki otsust selle kohta, et vaidlustatud otsuses heaks kiidetud abimeetmed oleks ühisturuga kokkusobimatud. Lisaks on Euroopa Kohus eespool viidatud 29. veebruari 1996. aasta kohtuotsuses komisjon vs. nõukogu (vt eespool punkt 27) selgitanud, et kui komisjon on abi kokkusobivuse kohta kõigest arvamust avaldanud, ei saa see blokeerida pädevust, mis kuulub nõukogule EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel. Nõukogu väitel ei ole komisjon võtnud ei otsuse ega lihtsalt arvamusegi kujul mingit seisukohta selle kohta, kas Poolas 1. jaanuarist 2010 kuni 31. detsembrini 2013 kohaldatavad põllumajandusmaade ostmise toetamiseks mõeldud abikavad on ühisturuga kooskõlas. 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punkt 196 koosmõjus nende suuniste punktiga 29 tähendab nõukogu arvates ainult seda, et alates 1. jaanuarist 2010 tuleb igasugust põllumajandusmaa ostmiseks antavat abi käsitada uue abina, mille kokkusobivust tuleb EÜ artiklite 87 ja 88 alusel hinnata, kui sellele ei tehta määruse nr 1857/2006 alusel erandit.

62.      Mina märgin omalt poolt, et EÜ artikkel 88 – nagu seda teeb ka praegune ELTL artikkel 108 – andis komisjonile üldise pädevuse otsustada, kas riigiabi on ühisturuga kokkusobiv, olgu siis tegemist olemasolevate abikavade kontrollimise või ka alles anda kavatsetavate abikavade heakskiitmisega. Selle pädevuse kasutamisel kontrollis komisjon vastavalt selle artikli lõikele 1 koostöös liikmesriikidega pidevalt olemasolevaid abikavasid.

63.      Kontrollimise tingimused on määruse nr 659/1999 artiklites 17–19 üldjoontes sätestatud järgmiselt: kui komisjon leiab, et olemasolev abikava ei sobi või enam ei sobi ühisturuga kokku, esitab ta soovituse, milles pakub kõnealusele liikmesriigile ilmnenud probleemide vältimiseks asjakohaseid meetmeid, kusjuures meetmete hulka võib kuuluda abikava tühistamine, ning kui liikmesriik keeldub neid meetmeid rakendamast, algatab komisjon juhul, kui ta peab seda vajalikuks, EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud menetluse.

64.      Seega koosneb olemasoleva abi pidev kontrollimine – just nagu abi määramise või muutmise plaanide kontrollimine, mis on sätestatud EÜ artikli 88 lõikes 3 – kahest faasist, millest teine tuleb mängu üksnes vajaduse korral. Kui aga uue abi puhul on – välja arvatud juhul, kui asjassepuutuv liikmesriik võtab oma teate tagasi – komisjon kohustatud algatama ametliku uurimismenetluse, kui tal on tõsiseid kahtlusi, kas teatatud abi on siseturuga kokkusobiv, või on jõudnud veendumusele, et see siseturuga kokku ei sobi, siis olemasoleva abi puhul algatatakse see menetlus ainult siis ja sedavõrd, kui asjassepuutuv liikmesriik keeldub pakutud meetmeid rakendamast. Kui liikmesriik on meetmed heaks kiitnud, tekib talle määruse nr 659/1999 artikli 19 lõike 1 alusel kohustus neid meetmeid rakendada, ilma et komisjonil oleks vaja võtta vastu talle siduv otsus. Olemasoleva abi kontrollimise raames on ametliku uurimismenetluse algatamise peamine eesmärk seega muuta siduvaks kokkusobimatuse tuvastamine, mille alusel komisjon on asjakohaseid meetmeid soovitanud ja mis ei oleks iseenesest siduv, kui asjassepuutuv liikmesriik meetmetega ei nõustuks.(32)

65.      Kõnealusel juhul ei olnud komisjonil vaja EÜ artikli 88 lõike 2 alusel menetlust algatada, kuna Poola oli 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 196 välja pakutud asjakohased meetmed heaks kiitnud. On siiski selge, et Poola ametiasutused meetmeid ei rakendanud, vaid pöördusid selle asemel nõukogu poole, et viimane teeks EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel otsuse. Neil asjaoludel tuleb niisiis teha kindlaks, mis tagajärjed on sellel, kui riik peaks olema rikkunud liikmesriikidele määruse nr 659/1999 artikli 19 lõike 1 alusel langevat kohustust rakendada komisjoni soovitatud meetmeid, mille nad ise on heaks kiitnud. Eriti tuleb välja selgitada, kas komisjon peaks sellistel asjaoludel siiski algatama ametliku uurimismenetluse, nagu väidavad nõukogu ja Poola valitsus. Kui vastus on jaatav, käsitatakse määruse nr 659/1999 artikli 19 lõikes 1 sätestatud kohustuse rikkumist nagu soovitatud meetmete rakendamata jätmist ja komisjoni seisukohavõttu ei saa pidada lõplikuks. Asjakohaste meetmete kohta tehtud ettepaneku mõju, kui liikmesriik on ettepanekuga esialgu nõustunud, kuid ei ole seda järginud, ei erine seega mõjust, mis on ühisturuga prima facie kokkusobimatuks peetud abiprojekti puudutava ametliku uurimismenetluse algatamise otsusel, mille kohta Euroopa Kohus on sedastanud, et iseenesest ei saa see blokeerida nõukogule EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga antud pädevust.(33) Kui vastus on eitav, on asjakohaste meetmete kohta tehtud ettepanekul, mille liikmesriik on heaks kiitnud, sama või analoogiline mõju, mis EÜ artikli 88 lõike 2 esimese lõigu alusel tehtud otsusel kokkusobimatuse kohta,(34) ning käesoleva ettepaneku punktides 29–30 viidatud kohtupraktika saaks seega käesoleval juhul üle võtta.

66.      Määruse nr 659/1999 artikli 19 sõnastus ei anna vihjeid, mis lubaksid ühe või teise lahenduse kasuks otsustada. Täpsemalt, kuna selle artikli lõige 2 viitab üldiselt juhtudele, kus liikmesriik „ei kiida pakutud meetmeid heaks”, ei saa a priori välistada selle kohaldatavust ka juhul, kui liikmesriik keeldub meetmeid rakendamast pärast seda, kui ta on nendega esialgu nõustunud. Asjaolu, et see artikkel on liigendatud kaheks eraldi lõikeks, millest kumbki reguleerib konkreetset olukorda (ettepaneku heakskiitmine lõikes 1 ja heakskiitmisest keeldumine lõikes 2), pakub siiski süstemaatilise argumendi seisukoha kasuks, mille kohaselt on ametlik uurimismenetlus vaja algatada ainult siis, kui liikmesriigi ja komisjoni vahel on rakendatavate meetmete osas algusest peale lahkarvamus. Euroopa Kohtu praktikast võib selle seisukoha kaitseks leida veelgi materjali. Euroopa Kohus tunnistas kohtuotsuses IJssel-Vliet,(35) viidates varasemale otsusele, mille ta oli teinud kohtuasjas CIRFS jt vs. komisjon,(36) et kalandussektoris riigiabi andmise eeskirjad, mis on sätestatud suunistes, mille komisjon kehtestas EÜ artikli 93 lõike 1 alusel ning mis koostati koostöös Madalmaadega, kes need sõnaselgelt heaks kiitis, on sellele liikmesriigile siduvad. Selle järelduse tegemise käigus rõhutas Euroopa Kohus iseäranis komisjoni ja Madalmaade valitsuse loodud „koostööraamistikku”, mis sisaldas kohustusi, millest kumbki pool ei võinud ühepoolselt taganeda.(37)

67.       Sellest kohtupraktikast lähtuvalt leian ma, et kogu olemasolevate abikavade järelevalve- ja kontrollisüsteemi tõlgendamise võti peaks olema just komisjoni ja liikmesriikide koostööraamistik, mida on sellesama aluslepinguga taotletud ja mille see lausa sätestab. Just selles kontekstis on esmalt Euroopa Kohus ja seejärel seadusandja tunnustanud sellele koostööle konkreetse kuju andnud akti siduvust. Ning just selles kontekstis tuleb asuda seisukohale, et komisjonil on õigus esitada kohustuste rikkumise hagi liikmesriigi vastu, kes ei täida oma vabatahtlikult võetud kohustust rakendada selles ettepanekus pakutud meetmeid.(38) Ettepaneku adressaadiks oleva liikmesriigi poolt heaks kiidetud asjakohaseid meetmeid käsitleva ettepaneku mõjuga ei oleks kooskõlas, kui väidetaks, et ainus vahend, mis sellisel juhul komisjoni käsutuses on, seisneb EÜ artikli 88 lõikes 2 sätestatud menetluse algatamises, mis pealegi võimaldaks asjassepuutuval liikmesriigil eelnevalt võetud kohustusest hoolimata jätkata olemasoleva abikava alusel abi andmist kogu menetluse jooksul.

68.      Teiseks tuleb meenutada, et komisjon esitab ettepaneku asjakohaste meetmete kohta pärast asjaomase abikava kontrollimist ning määruse nr 659/1999 artikli 18 kohaselt eeldab see, et eelnevalt on tuvastatud, et kava on liikmesriigi rakendataval kujul ühisturuga kokkusobimatu. Kui sellised meetmed nõuavad kava teatavate aspektide muutmist, on tegemist parandustega, mida komisjon peab vajalikuks, et liikmesriigil saaks lubada olemasoleva abikava alusel abi andmist jätkata. Sellest järeldub, et kui komisjon lõpetab pärast asjakohaste meetmete heakskiitmist menetluse, on ta kõnealuse abikava kohta ametlikult seisukoha võtnud. See seisukoht on, et abikava sobib ühisturuga kokku, kui asjassepuutuv liikmesriik rakendab pakutud meetmeid, ja on kokkusobimatu, kui liikmesriik neid meetmeid ei rakenda.(39)

69.      Esitatud põhjendustest lähtudes olen seega seisukohal, et kui liikmesriik võtab kohustuse rakendada komisjoni pakutud meetmeid, muutub selle institutsiooni seisukohavõtt kõnealuse abikava kokkusobivuse kohta lõplikuks ning et kui see kohustus jäetakse täitmata, tuleb kava pidada siseturuga kokkusobimatuks.(40)

70.      Kui väita, et asjakohaste meetmete kohta esitatud ettepanek, mille asjassepuutuv liikmesriik on heaks kiitnud, kujutab endast komisjoni lõplikku seisukohavõttu kõnealuse abikava kokkusobivuse kohta, tekib ka delikaatne küsimus, kas seda seisukohavõttu saab EÜ artikli 230 (nüüd ELTL artikkel 263) alusel vaidlustada. Kuigi sellise seisukohavõtuga kahjustatud isikute õigus taotleda ja saavutada selle tühistamist näib loogiliselt tulenevat asjaolust, et tegemist on siduvate õiguslike tagajärgedega aktiga, ei saa siiski jätta arvesse võtmata, et need tagajärjed tulenevad kolmanda isiku tegevusest (sellest, et liikmesriik on akti heaks kiitnud), millele komisjonil ei ole mingit mõju, samas kui ainus akt, mida saab otseselt komisjonile omistada (ettepanek asjakohaste meetmete kohta), on soovitus ning pole iseenesest siduv.(41)

71.      Selles osas olen seisukohal, et määruse nr 659/1999 artiklites 18 ja 19 kirjeldatud menetlust tuleb käsitleda tervikuna ning komisjoni ja liikmesriigi koostöö konkreetses kontekstis, mida asutamisleping nõuab ja millel, nagu ma olen juba varem sedastanud, põhineb kogu olemasolevate abikavade kontrollisüsteem. Selles menetluses ei ole ettepanek asjakohaste meetmete kohta, mille komisjon asjassepuutuvale liikmesriigile esitab, viimasele siduv ning tollele jääb vabadus ettepanek heaks kiita, võttes nende meetmete rakendamise kohustuse, või see tagasi lükata, mille puhul tema suhtes algatatakse EÜ artikli 88 lõikele 2 vastav menetlus. Määruse nr 659/1999 artikli 19 lõike 1 kohaselt omandab liikmesriigipoolne heakskiitmine õigusmõju siis, kui sellest on teatatud, st heakskiitmisel ei ole õigusmõju, kui sellest ei ole komisjonile teatatud ja kui viimane ei ole seda ametlikult protokollinud ning sellest omakorda liikmesriigile teatanud.(42) Seega sõltub asjakohaste meetmete kohta esitatud ettepaneku siduvus viimselt komisjoni tegevusest.(43) Teisisõnu lakkab ettepanek asjakohaste meetmete kohta niipea, kui asjassepuutuv liikmesriik on selle heaks kiitnud, komisjon heakskiitmise protokollinud ja sellest liikmesriigile teatanud, olemast pelgalt soovitus, st akt, mis ei ole oma olemuselt siduv(44) ega sellest tulenevalt ka vaidlustatav,(45) ning sellest hetkest alates on ettepanekul samasugused tagajärjed nagu otsusel(46). Seega peab isikutel, keda see akt kahjustab (abi saajad, nende konkurendid, abi andvad omavalitsusasutused jne), olema võimalus seda kohtus EÜ artikli 230 neljandas lõigus sätestatud tingimustel vaidlustada. Tundub, et just sellesse suunda kaldus Euroopa Kohus eespool viidatud 18. juuni 2002. aasta otsuses Saksamaa vs. komisjon,(47) samas kui Üldkohus on hiljuti sõnaselgelt kinnitanud, et ettepanekut asjakohaste meetmete kohta, mille liikmesriik on heaks kiitnud, saab EÜ artikli 230 neljanda lõigu alusel vaidlustada.(48)

72.      Kõigist esitatud kaalutlustest lähtudes nõustun komisjoni seisukohaga, et asjakohaste meetmete kohta tehtud ettepanek, mille asjassepuutuv liikmesriik on heaks kiitnud, kujutab endast komisjoni lõplikku seisukohavõttu kõnealuse abikava kokkusobivuse kohta ning sellel on samasugused siduvad õiguslikud tagajärjed nagu otsusel. Seega võib selline akt vastavalt Euroopa Kohtu praktikale, millele on viidatud käesoleva ettepaneku punktides 29–30, takistada sellega vastuollu mineva otsuse vastuvõtmist EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel.

73.      Siinkohal tuleb määrata kindlaks esiteks see, milline ulatus on komisjoni seisukohal põllumajandusmaa ostmiseks mõeldud abi kokkusobivuse kohta, millele ta on 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 196 sisalduvas asjakohaste meetmete ettepanekus asunud, ja teiseks, milline ulatus on kohustustel, mille Poola on seda ettepanekut heaks kiites võtnud. See, kas saab tuvastada, et nõukogul puudus vaidlustatud otsuse tegemise pädevus, olenebki nende kahe asjaolu analüüsi tulemusest.

d)      2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 196 sõnastatud asjakohaste meetmete ulatus ja nende Poola-poolse heakskiitmise ulatus

74.      2007.–2013. aasta põllumajandussuunised sätestavad kriteeriumid, mille alusel komisjon kavatseb ajavahemikul 31. detsembrist 2007 kuni 31. detsembrini 2013 põllumajandusabi hinnata. Põllumajandusettevõtetele antava investeeringutoetuse kohta sätestab nende suuniste punkt 29, et see loetakse siseturuga kokkusobivaks, kui see vastab kõigile määruse nr 1857/2006 artikli 4 tingimustele: artikli 4 lõige 8 sätestab, et abi „võib anda muuks kui ehituseks kasutatava maa ostmiseks, maksumusega kuni 10% investeeringu abikõlblikest kuludest”. Niisiis on tõsi see, mida väidab komisjon: et 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste seisukoht on, et kui põllumajandusmaa ostmiseks mõeldud investeeringutoetus ei vasta määruse nr 1857/2006 artikli 4 lõikele 8, on see ühisturuga põhimõtteliselt kokkusobimatu. Uute abikavade ja uute üksiktoetuste puhul ei saa niisugust seisukohavõttu siiski iseenesest lõplikuks lugeda, kuna komisjon on nende suuniste punkti 183 alusel kohustatud sellise abi kokkusobimatuse tuvastama ja abi kokkusobimatuks tunnistama EÜ artiklis 88 sätestatud kontrollimenetluse teel. Seega ei paista olevat õige väita, nagu seda tegi komisjon mõnes Euroopa Kohtule esitatud seisukohtade lõigus, et eespool nimetatud suunised „tunnistavad” alates 31. detsembrist 2007 kuni 31. detsembrini 2013 ühisturuga kokkusobimatuks kõik põllumajandusmaa ostmiseks antavad investeeringutoetused, mis neile suunistele ei vasta. Sellest aspektist tuleb mul nõustuda nõukogu argumentidega, kes väidab, et sellise seisukoha omaksvõtmine tähendaks, et komisjonile antaks reguleerimispädevus, mis irduks EÜ artiklis 88 sätestatud menetlusest.

75.      Põllumajandusmaa ostmise toetuseks mõeldud ja 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste vastuvõtmise ajal olemas olnud abikavade osas teeb nende suuniste punkt 196 liikmesriikidele ettepaneku viia need kavad suunistega 31. detsembriks 2009 vastavusse. Selle ettepaneku alus on suuniste punktis 29 esitatud seisukoht, mille kohaselt on selline abi ühisturuga kokkusobimatu, kui see ei vasta määruse nr 1857/2006 artikli 4 lõike 8 tingimustele. Käesoleval juhul ei ole vaidlust selles osas, et Poola teatas komisjonile oma nõusolekust soovitatud asjakohaseid meetmeid rakendada, mille komisjon avalikustas määruse nr 659/1999 artikli 26 lõikes 1 ette nähtud kujul järgmiselt:

„[2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste] punkti 196 kohaselt tuleb liikmesriikidel muuta oma olemasolevaid abikavasid, et viia need hiljemalt 31. detsembriks 2007 suunistega vastavusse, erandiks on olemasolevad abikavad […] põllumajandusettevõtetes maade ostuga seotud investeeringutele, mis peavad olema muudetud ja suunistega vastavusse viidud hiljemalt 31. detsembriks 2009.

Suuniste punkti 197 kohaselt peavad liikmesriigid kirjalikult kinnitama, et nad nõustuvad vajalike meetmete ettepanekutega hiljemalt 28. veebruariks 2007.

Vajalike meetmetega kiireloomulise nõustumise vajalikkust rõhutas komisjon 29. jaanuaril 2007 liikmesriikidele saadetud kirjas.

Järgmised liikmesriigid on kirja teel tingimusteta ja selgesõnaliselt heaks kiitnud sobivad meetmed: […]

Poola 26. veebruar 2007 […].

Vastavalt määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 19 lõikele 1 võtab komisjon teadmiseks eespool nimetatud liikmesriikide tingimusteta ja sõnaselge heakskiidu tema poolt välja pakutud vajalikele meetmetele.”

76.      Erinevalt sellest, mida väidab nõukogu, ilmneb Poola poolt sel viisil võetud kohustuse sisu ja ulatus selgelt, kui lugeda 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punkti 196 koosmõjus nendesamade suuniste punktiga 29 ja määruse nr 1857/2006 artikli 4 lõikega 8: nimetatud liikmesriik oli kohustatud muutma oma olemasolevaid põllumajandusmaa ostmisse tehtavate investeeringute toetamiseks mõeldud abikavasid, kõrvaldades võimaluse põllumajandusmaa ostmist suuremal määral toetada kui määruse nr 1857/2006 artikli 4 lõikes 8 sätestatud ülempiir.

77.      Hoides neid abikavasid kehtivana ja jättes läbi viimata nende muutmise menetluse, rikkus Poola seda kohustust.

e)      Järeldused nõukogu pädevuse kohta võtta vastu vaidlustatud otsus

78.      Kõigist eeltoodud kaalutlustest järeldub, et kiites heaks abimeetmed, mis langesid sisuliselt kokku nendega, mille Poola oli lubanud lõpetada, ei vabastanud nõukogu seda liikmesriiki mitte ainult kohustusest, mille too oli komisjoni ees võtnud, kõrvaldades sel viisil EÜ artikli 88 lõike 1 alusel sõlmitud kokkuleppe rikkumise, vaid tegi ka otsuse, mis oli avalikult vastuolus lõpliku seisukohaga, mille komisjon oli võtnud 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 196 nende meetmete kokkusobivuse kohta ühisturuga.

79.      Neil asjaoludel soovitan Euroopa Kohtul esimese väite teise etteheitega nõustuda ja tunnistada käesoleva ettepaneku punktides 29–30 viidatud kohtupraktika alusel, et nõukogu ei olnud pädev vaidlustatud otsust vastu võtma. Seega tuleb komisjoni hagi minu arvates rahuldada ja vaidlustatud otsus tühistada. Analüüsin teisi komisjoni esitatud väiteid juhuks, kui Euroopa Kohus ei peaks minu pakutud lahendusega nõustuma.

C.       Teine ja kolmas väide, mis puudutavad vastavalt võimu kuritarvitamist ja lojaalse koostöö kohustuse rikkumist

80.      Oma teise väitega kinnitab komisjon sisuliselt, et kiites heaks 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punktis 196 ühisturuga kokkusobimatuks tunnistatud abimeetmed, kasutas nõukogu talle EÜ artikli 88 lõike 2 kolmandas lõigus antud pädevust muul eesmärgil kui asutamislepingus ette nähtud. See säte annab nimelt nõukogule õiguse tunnistada erandlikel asjaoludel ühisturuga kokkusobivaks abi, mille heakskiitmine ei ole komisjonil võimalik, kuid ei anna nõukogule pädevust neutraliseerida komisjoni hinnangut abi kokkusobivuse kohta, mis on esitatud siduvas aktis.

81.      Selles küsimuses piirdun märkimisega, et vaadeldav hagiavalduse väide põhineb samal eeldusel, millele tugineb hagiavalduse esimene väide, st see, et 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punkt 196 koos asjaoluga, et Poola kiitis seal sisalduva ettepaneku asjakohaste meetmete kohta heaks, kujutab endast komisjoni lõplikku ja siduvat seisukohavõttu selliste meetmete kokkusobivuse kohta ühisturuga, mis on vaidlustatud otsuses käsitletud meetmetega sisuliselt identsed. Kui Euroopa Kohus peaks sellist eeldust õigeks pidama, nagu ma soovitan, hõlmab võimu kuritarvitamist puudutavat väidet seega esimene väide, mis puudutab nõukogu pädevuse puudumist, samas kui vastupidisel juhul tuleb võimu kuritarvitamist puudutav väide tunnistada põhjendamatuks samadel põhjustel, miks esimene väide tagasi lükatakse.

82.      Oma kolmanda väitega väidab komisjon, et tehes vaidlustatud otsuse, võttis nõukogu Poolalt koostöökohustuse, mis talle EÜ artikli 88 lõikes 1 sätestatud olemasolevate abikavade pideva kontrollimise raames langeb, ja kohustuse, mille Poola endale võttis, kui ta kiitis heaks komisjoni pakutud asjakohased meetmed. Nii läks nõukogu vastuollu asutamislepingus nõutava institutsioonide tasakaaluga, sekkudes volitustesse, mille asutamisleping annab komisjonile. Nõukogu peab väidet põhjendamatuks ja heidab lojaalse koostöö kohustuse rikkumist omakorda ette komisjonile, kuna komisjon jättis nõukogu väidetavat ebapädevust puudutava vastuväite esitamata põllumajandus- ja kalandusnõukogu istungitel, kus Poola taotlust arutati, ja kuna ta soovitas 15. mai 2009. aasta kirjas sellel liikmesriigil pöörduda EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel nõukogu poole.

83.      Vaadeldav väide on minu arvates esimesest väitest sõltumatu üksnes siis, kui komisjoni argumente tõlgendatakse nii, et need heidavad nõukogule ette lojaalse koostöö põhimõtte rikkumist, kuna nõukogu ei jätnud käesoleva juhtumi asjaoludel vastu võtmata akti, mis kuulub talle asutamislepinguga antud pädevuse raamesse. Esmavaatlusel ei arva ma aga, et institutsioonidevahelise lojaalse koostöö kohustus(49) või institutsioonide tasakaalu põhimõte, mille alusel peab liidu otsustamissüsteemis toimuma institutsioonidevaheline suhtlemine, võiks nõuda, et institutsioon jätaks kasutamata oma erakorralise ja asjassepuutuvat valdkonda reguleerivatest normidest erandi moodustava pädevuse – isegi kui ta selle piire ei ületa –, et võimaldada selles valdkonnas üldist pädevust omaval institutsioonil seda kasutada. Kui arvata vastupidist, tähendaks see käesoleval juhul, et nõukogule EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga antud pädevusele oleks määratud uued piirid nende asemele, mis on sätestatud asutamislepingus ja mida Euroopa Kohus on oma kohtupraktikas täpsustanud.

84.      Teisest küljest nõustun ma komisjoniga, et tema soovitus, et Poola esitaks EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel taotluse, ja tema ametnike tegevus nõukogu menetluse ajal ei kujuta endast lojaalse koostöö kohustuse rikkumist ning igal juhul ei saa nõukogu neile asjaoludele tugineda kui teguritele, mis õigustaksid sellesama kohustuse rikkumist, mida komisjon nõukogule ette heidab.

D.      Neljas väide, mis puudutab ilmset hindamisviga erandlike asjaolude esinemise küsimuses ning aluslepingu ja ühenduse õiguse üldpõhimõtete rikkumist

85.      Oma neljanda väite raames esitab komisjon sisuliselt kaks etteheidet. Ta väidab esiteks, et vaidlustatud otsuses on ilmne hindamisviga, kuna asjaolud, millele tuginedes heakskiidetud abimeetmeid põhjendati, ei ole erandlikud. Teiseks väidab ta, et need meetmed olid taotletavaid eesmärke arvestades ebaproportsionaalsed, eriti kui võtta arvesse antud loa kestust.

86.      Esiteks märgin, et nagu komisjon ise rõhutab, meenutades eespool viidatud 29. veebruari 1996. aasta kohtuotsust komisjon vs. nõukogu, on nõukogul EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu kohaldamisel ulatuslik kaalutlusõigus, mille puhul peab kohtulik kontroll piirduma sellega, kas nõukogu „tegi ilmse vea või kuritarvitas oma võimu või on ilmselgelt ületanud oma kaalutlusõiguse piire”.(50) Täpsemalt kontrolli osas, mille teostamisel Euroopa Kohus lähtus proportsionaalsuse põhimõttest, arvestades seda, et arutusel olev pädevus on eripädevus ja erandlik pädevus ning et ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas on tunnustatud liidu institutsioonide ulatuslikku kaalutlusruumi(51) eriti siis, kui nad peavad andma majanduslikke, poliitilisi ja sotsiaalpoliitilisi hinnanguid ja tasakaalustama selle poliitika jaoks aluslepinguga määratud eesmärke, leian, et nagu nähtub ka eespool viidatud 29. veebruari 1996. aasta kohtuotsusest(52), peab Euroopa Kohtu kontroll antud juhul piirduma selle kontrollimisega, ega võetud meede ei ole ilmselgelt sobimatu selle eesmärgi saavutamiseks, mida nõukogu soovis taotleda.

87.      Mõiste „erandlikud asjaolud” osas vaadeldava õigusnormi tähenduses olen seisukohal, et õige on komisjoni tõlgendus, mille kohaselt ei saa struktuurne, mitte pelgalt hetkeseisust tulenev probleem vähemalt eraldi võttes oma olemuse tõttu selline asjaolu olla. Kasutades kohtujurist Cosmase sõnastust, mida ta kasutas oma ettepanekus eespool viidatud kohtuasjas C‑122/94, kätkeb erandlike asjaolude mõiste endas „ettekujutust, et tegemist on millegi anomaalse ja ettenägematu või vähemalt ajutisega, mis ei esine süstemaatiliselt ning mis kindlasti jääb normaalsuse piirest välja”.

1.      Esimene etteheide, mis puudutab ilmset hindamisviga EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu tähenduses erandlike asjaolude esinemise kindlakstegemisel

88.      Vaadeldavas etteheites väidab komisjon esiteks, et vaidlustatud otsus esitab ekslikult erandlike asjaoludena teatavaid Poola põllumajandussektori struktuurseid probleeme. Selles osas jagan eelkõige komisjoni arvamust, et tegurid, mida nõukogu nimetab vaidlustatud otsuse põhjenduses 2 ja mis on seotud „Poola põllumajandusettevõtete maa-alade ebasoodsa struktuuri”, „2003. aasta ühinemisaktis sätestatud järkjärgulise kohaldamise mehhanismi kohaselt Poolale antavate otsetoetuste madala taseme” ja põllumajanduse madalate sissetulekutega,(53) ei ole sellistena EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu tähenduses erandlikud asjaolud. Esiteks on tegemist andmetega, mis piirduvad Poola põllumajanduse struktuuri kirjeldamisega (põllumajandusettevõtete väiksus, sissetulekute madal tase), teiseks puudutavad need otsetoetuste vahendite kohaldamist,(54) mida käsitleti kõnealuse liikmesriigi liiduga ühinemise ajal koostatud aktides. Nende tegurite hetkeseisust sõltumatu iseloom viitab sellele, et nad ei ole erandlikud, nagu oleks nõutav.(55) Ma ei ole aga veendunud, et sama saaks järeldada vaidlustatud otsuse põhjenduses 2 nimetatud viimase teguri kohta, nimelt selle kohta, et „põllumajandustootjatele tehtavate maksete väärtus langes pärast euro vahetuskursi 10% vähenemist”, mis Poola põllumajandustootjate sissetulekute taset 2008. aastal veelgi langetas. Komisjoni väide, et liikmesriikide valuuta vahetuskursi kõikumine euro suhtes on normaalne fenomen, mis puudutab kõiki liikmesriike, kes ei ole veel eurole üle läinud, ei ole minu arvates iseenesest piisav, välistamaks, et selline kõikumine võib koos teiste teguritega luua ühes kindlas sektoris erakordselt ebasoodsad tingimused.(56) Lisaks ei välista tõsiasi, et teatud olukord võib esineda korraga mitmes liikmesriigis või ka puudutada mitut majandussektorit, seda, et see võib siiski olla EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu kohaldamiseks oluline asjaolu.(57) Samuti ei ole minu arvates võimalik a priori välistada, et vaidlustatud otsuse põhjenduses 6 mainitud tegur, nimelt maapiirkondades 2009. aastal suurenenud tööpuudus, on erandlik asjaolu, eriti kui võtta arvesse, et nagu komisjon ise märgib, võis sellele eelneval ajavahemikul (2003–2007) täheldada vastupidist tendentsi. Nagu rõhutab nõukogu, ilmneb hagiavaldusele lisatud statistilistest andmetest pealegi, et 2008. aasta kolmanda kvartali ja 2009. aasta kolmanda kvartali vahel täheldati maapiirkondades eriti suurt tööpuuduse kasvu (24,6%). Selles osas ei ole minu arvates otsustavad ei märkus, et Poola maapiirkondade tööpuudus ei paista olevat liidu keskmisega võrreldes eriti suur, ega väide, et tegemist on struktuurse nähtusega.

89.      Raskem on hinnata, kui suur tähtsus on vaidlustatud otsuse põhjenduses 7 osutatud teguril, nimelt põllumajandusmaa hinna märkimisväärsel ja pideval tõusul Poolas 2007. aastal. Kuigi komisjoni esitatud arvandmed näitavad põllumajandusmaa hinna pidevat tõusutendentsi alates 2003. aastast, on see nähtus nõukogu viidatud ajavahemikul (2007) siiski veel märgatavam, kuigi ei küündi erandlikuks liigitatava tasemeni. Komisjoni märkus, et see tõus tuleneb struktuursest tegurist, nimelt põllumajandusmaa vähesest saadavusest, seega pakkumisest, mis ei suuda nõudmist rahuldada, ei ole minu arvates otsustava tähtsusega, kui on veenvalt näidatud, et hinnatõusu tendents süvenes alates 2007. aastast.

90.      Teiseks väidab komisjon vaadeldava etteheite raames, et nõukogu esitas „turutingimuste arengut” ekslikult erandliku asjaoluna. Selle kohta märgin, et „põllumajandusliku sisendi” hinnatõusu(58)osas 2009. aastal, mida mainitakse vaidlustatud otsuse põhjenduses 4, piirdub komisjon sisuliselt märkimisega, et selle sisendi maksumus on suurenenud kõigi liikmesriikide jaoks. Nagu ma aga juba rõhutasin, ei piisa niisugusest märkusest iseenesest selleks, et teatav asjaolu kaotaks oma erandliku iseloomu, kui võtta arvesse konkreetseid tagajärgi, mida see on võinud teatud liikmesriigis põhjustada. Vaidlustatud otsuse põhjendustes 3 ja 5 mainitud asjaolude osas, mis on majanduskriisist põhjustatud majanduslangus ja „11 vojevoodkonnas (16 vojevoodkonnast) […] toimunud üleujutused”,(59) paistab komisjon ise kinnitavat, et teoreetiliselt võivad need olla erandlikud asjaolud.

91.      Kuigi analüüsimisel on siiani selgunud, et osa vaidlustatud otsuses viidatud tegureid ei tundu iseenesest olevat erandlikud, ei piisa sellest minu arvates, et näidata, et tehtud oleks ilmne hindamisviga asjaolude käsitlemisel, mis õigustavad nõukogule EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga antud pädevuse kasutamist. Komisjoni soovitatud lähenemisviis, mis seisneb iga üksiku teguri vaatlemises eraldi, ei ole minu arvates õige. Vaidlustatud otsusest ilmneb nimelt, et teatavate tegurite äratoomine, muu hulgas selliste, mida komisjon nimetab Poola põllumajanduse „struktuurseteks” teguriteks, on funktsionaalne heakskiidetud meetmete konkreetse konteksti kirjeldamisel ja majanduslanguse majanduslike ja sotsiaalsete tagajärgede hindamisel, mis on põhiline tegur, mis vaidlustatud otsuses kui tervikus nende meetmete võtmist õigustab. Teiseks ilmneb eespool viidatud 29. veebruari 1996. aasta kohtuotsusest komisjon vs. nõukogu selgelt, et EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga antud pädevust kasutades võib nõukogu, hinnates majanduslanguse mõju teatud majandussektorile, võtta aluseks sektori struktuursete probleemide püsivuse või süvenemise.(60)

92.      Eelnevast lähtuvalt kaldun arvama, pidades silmas nõukogule selles valdkonnas antud ulatuslikku kaalutlusõigust, et komisjon ei ole tõendanud, et oleks tehtud ilmne hindamisviga asjaolude kindlakstegemisel, mis õigustaksid EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel otsuse tegemist.

2.      Vaidlustatud otsusega heaks kiidetud meetmete sobimatus ja ebaproportsionaalsus

93.      Komisjon leiab, et nõukogu heakskiidetud meetmed ei sobi vaidlustatud otsuses tõstatatud probleemide lahendamiseks. Esiteks väidab ta, et need meetmed ei sobi selleks, et saavutada põllumajandusettevõtete suurendamise eesmärki, mille alal ei ole aastate jooksul toimunud mingit märgatavat arengut, hoolimata sellest, et samasuguseid meetmeid on Poolas kohaldatud alates 1996. aastast. Komisjoni väitel on see seletatav asjaoluga, et kõnealuse abi ainus mõju on maaomandi ümberstruktureerimise edendamise asemel olnud põllumajandusmaa hinna tõus. Samal põhjusel on nõukogu heakskiidetud meetmed täiesti ebasobivad ka selleks, et parandada vaidlustatud otsuse põhjenduses 7 välja toodud olukorda, nimelt nende hindade märkimisväärset ja pidevat tõusu alates 2007. aastast. Lisaks märgib komisjon, et need meetmed ei sobi sellise eesmärgi saavutamiseks nagu tööpuuduse vähendamine maapiirkondades, kuna nad on suunatud olemasolevate põllumajandusettevõtete tugevdamiseks. Viimaks ei näe komisjon, millist kasu võiks heakskiidetud abist olla hinnatõusu vastu, ja rõhutab, et kuna abi on seotud laenude andmisega, jääb see ikkagi kättesaamatuks peredele, kelle elatustase põllumajandusliku sisendi hinnatõusu tõttu katastroofiliselt langes.

94.      Komisjoni argumendid ei ole minu arvates piisavad tõendamaks, et nõukogu on ilmselgelt ületanud oma kaalutlusõiguse piire, kui ta leidis, et kõnealused meetmed, mis on mõeldud just põllumajandusmaa ostmisse tehtavate investeeringute stimuleerimiseks, on sobivad selliste eesmärkide saavutamiseks nagu olemasolevate põllumajandusettevõtete struktuuri tugevdamine või töötute põllumajandustegevusele ülemineku hõlbustamine (vaidlustatud otsuse põhjendus 6). Samuti ei paista olevat kinnitust leidnud väide, et need meetmed kujutavad endast põllumajandusmaa hinnatõusu põhjust.

95.      Teiseks märgib komisjon, et kriisi tagajärgedega toimetulemiseks koostas ta 2009. aastal spetsiaalse teatise, millega kehtestati ühenduse riigiabi meetmete ajutine raamistik praeguses finants- ja majanduskriisis rahastamisele juurdepääsu toetamiseks(61) (edaspidi: „ajutine raamistik”), mille alusel lubati tänu mõnele teatisse hiljem tehtud muudatusele(62) liikmesriikidel mitmel viisil põllumajandusettevõtete toetuseks sekkuda, sh anda 2010. aasta lõpuni ajutist abi kuni 15 000 euro ulatuses. Komisjon on seisukohal, et kuna nõukogu ei võtnud arvesse seda abi, mis on mõeldud just kriisiga seotud probleemide lahendamiseks, ning eriti kuna ta ei kontrollinud, kas selline abi oleks võimaldanud neid probleeme lahendada, on nõukogu rikkunud proportsionaalsuse põhimõtet. Lisaks leiab komisjon, et nõukogu oleks pidanud võtma arvesse teisi meetmeid, mille komisjon ja nõukogu ise on vastu võtnud ning mille eesmärk on lahendada vaidlustatud otsuses ära märgitud probleeme, või meetmeid, mida Poola võiks sel eesmärgil rakendada.

96.      Komisjoni argumentide kohaselt on vaja hinnata, kas ja mis ulatuses on nõukogu kohustatud võtma arvesse meetmeid, mis on liidu tasandil juba heaks kiidetud, et parandada olukordi, millele taotlev liikmesriik viitab kui erandlikele asjaoludele. Selles osas tuleb meenutada, et nõukogu kasutab talle EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga antud pädevust erandina artikli 87 sätetest ja artiklis 89 nimetatud määrustest. Seega ei saa väita, et meetmed, mida komisjon või nõukogu ise on nende artiklite alusel võtnud, oleks talle siduvad, välja arvatud muidugi komisjoni otsuste puhul, mis võivad selle pädevuse blokeerida. Vastupidise väitmine oleks selges vastuolus EÜ artikli 88 lõike 2 kolmandas lõigus selgelt väljendatuga. Samas ei näe ma siiski, kuidas saaks hindamisel, kas konkreetsel juhul esinevad vaadeldava õigusnormi alusel otsuse vastuvõtmist õigustavad asjaolud, jätta täielikult kõrvale õigusliku konteksti, kuhu heakskiidetavad meetmed paigutuvad, eriti kui nõukogu viitab nende asjaolude piiritlemisel struktuursetele, seega alalistele tingimustele kõnealuses sektoris. Seega leian, et nõukogu on kohustatud võtma hindamisel vähemalt arvesse varasemaid meetmeid, mis on mõeldud spetsiaalselt nende olukordade vältimiseks, mis võiksid vaadeldava abi heakskiitmist õigustada,(63) ilma et see tähendaks, et nõukogul oleks kohustus kontrollida või oma otsuses nimetada kõiki õigusnorme, mis käsitletavat valdkonda reguleerivad.

97.      Käesoleval juhul ei nähtu vaidlustatud otsusest, et nõukogu oleks kontrollinud, kas Poola on ajutise raamistikuga pakutud võimalusi kasutanud ja milliseid tulemusi sellisel alusel toimunud sekkumised on andnud. Märgin siiski esiteks, et kuigi impordi piiratud otsetoetusel, millele komisjon viitab, oli eesmärgiks kriisi majanduslike tagajärgede leevendamine, ei olnud see suunatud spetsiaalselt põllumajandusettevõtete struktuuri parandamiseks mõeldud investeeringute stimuleerimiseks, ja teiseks võis seda anda ainult kuni 31. detsembrini 2010. Neil asjaoludel võis nõukogu minu arvates põhjendatult järeldada, et sihipärasem ja pikaajalisem sekkumine suudaks vajaduse korral ka koos teiste vahenditega nii aidata saavutada finantskriisi tagajärgede, eriti krediidi põllumajandustootjatele kättesaadavusega seotud raskuste leevendamise eesmärki kui ka paremini reageerida Poola põllumajanduse struktuursetele probleemidele.Kuigi minu arvates oleks nõukogu pidanud võtma vaidlustatud otsuses arvesse maapiirkondade tööpuudusega võitlemiseks mõeldud meetmeid, mis on ühenduse maaelu arengu poliitika raames sätestatud määrusega nr 1698/2005(64), ning selle abikava mõju, mida Poola rakendas 2009. aasta üleujutustega põllumajandustootjatele põhjustatud kahju korvamiseks ja mis võimaldas hagejast institutsiooni väitel katta ligikaudu 80% neist kahjudest, ei arva ma samuti, et selle tegemata jätmine oleks iseenesest piisav, et seada otsuse õiguspärasus kahtluse alla, võttes arvesse, et otsuse aluseks oli palju põhjendusi ja üldine hinnang teatavate asjaolude ajutisest kokkulangemisest põhjustatud olukorrale kõnealuses sektoris. Ma ei arva aga, et nõukogul oleks konkreetne kohustus võtta arvesse teisi abi puudutavaid õigusakte, näiteks määrust nr 1535/2007(65), mida Poola oleks saanud kasutada teatavate põllumajandustootjatele langevate kulude hüvitamiseks, nagu väidab komisjon. Tegemist on nimelt toetustega, mis ei ole mõeldud konkreetselt vaidlustatud otsuses nimetatud eesmärkide saavutamiseks. Nagu rõhutab nõukogu äsja nimetatud õigusaktide kohta, on vaidlustatud otsusega heaks kiidetud abikava suunatud põllumajandusmaa ostmisse tehtavate investeeringute stimuleerimiseks ning järelikult toimib see muul tasandil kui need õigusaktid.

98.      Viimaks väidab komisjon, et heakskiidetud meetmete kestus ja nende pikaajaline mõju (kuna tegemist on pikaajaliste laenude rahastamisega) muudavad need meetmed ebaproportsionaalseks.

99.      Sellest, et nõukogule EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga antud pädevus on erandlik, tuleneb minu arvates see, et nimetatud sätte alusel tehtav erand peab olema ajaliselt piiratud ja lubatud ainult nii pikaks ajaks, kui otsuse aluseks toodud asjaolude parandamiseks tingimata vaja.(66) See tähendab, et kui EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu alusel tehtud otsus puudutab suhteliselt pika ajavahemiku jooksul rakendamiseks mõeldud kavasid, nagu käesoleval juhul, siis tuleb nõukogul minu arvates esitada põhjused, miks ta arvab, et see on vajalik, võttes arvesse asjaolusid, mis on ühisturuga kokkusobivaks tunnistamise põhjenduseks esitatud. Kuigi käesoleval juhul on tõsi, et Poola ametiasutuste 12. juuni ja 28. septembri 2009. aasta kirjad nõukogule ja vaidlustatud otsus annavad põhjuste kohta, miks peetakse vajalikuks kiita kõnealune abi heaks nelja aasta pikkuseks ajavahemikuks, kõigest põgusaid viiteid, võib need põhjused leida vaidlustatud otsuse kontekstist ja heakskiidetud meetmete laadist, probleemidest, mille lahendamisele meetmed pidid kaasa aitama, ja meetmete eesmärgist. Lisaks on nõukogu andnud täiendavaid selgitusi oma kirjalikes seisukohtades.

100. Komisjoni etteheite sisu osas märgin, et see põhineb peamiselt nendingul, et vaidlustatud otsusega lubatud erandi kestus ja 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste ajaline kohaldamisala langevad kokku, mis hagejast institutsiooni väitel näitab, et nõukogu valitud lahendus vastab pigem soovile nende suuniste kohaldamine halvata kui soovile piirata erandi ulatus tuvastatud tasakaaluhälvete parandamiseks rangelt vajalikuga. Võttes selle kokkulangevuse küll teadmiseks, leian ma, et arvestades pikaajalisi eesmärke, mida tahetakse otsusega saavutada, ja otsuse tagajärgi, eriti võimalikke pikaajalisi tagajärgi, majandus- ja finantskriisi mõju, millele selle otsuse kinnituseks viidati kui erandlikele asjaoludele, ei ole komisjonil õnnestunud tõendada, et kiites kõnealuse kava heaks kogu 1. jaanuari 2010. aasta ja 31. detsembri 2013. aasta vahele jäävaks ajavahemikuks, oleks nõukogu ilmselgelt ületanud talle EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõiguga antud kaalutlusõiguse piire.

101. Eelnevast lähtudes olen seisukohal, et hagiavalduse neljas väide tuleb tagasi lükata.

V.      Ettepanek

102. Eespool punktides 40–79 esitatud põhjustel soovitan Euroopa Kohtul:

–        nõustuda esimese väite teise etteheitega, mis käsitleb nõukogu pädevuse puudumist;

–        tühistada vaidlustatud otsus;

–        mõista kohtukulud välja nõukogult ja

–        jätta menetlusse astunud liikmesriikide kohtukulud nende endi kanda.

1 –      Algkeel: itaalia.

2 – ELT 2010, L 4, lk 89.

3 – Akt Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta (ELT L 236, eriti lk 798).

4 – EÜT L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339.

5 –      Tegemist on EÜ artikli 88 lõike 2 esimeses lõigus sätestatud ametliku uurimismenetlusega.

6 – EÜT 2000, C 28, lk 2.

7 – ELT 2006, C 319, lk 1.

8 – Vt 2007.–2013. aasta põllumajandussuuniste punkt 194.

9 –      Komisjoni 15. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1857/2006, mis käsitleb asutamislepingu artiklite 87 ja 88 kohaldamist põllumajandustoodete tootmisega tegelevatele väikestele ja keskmise suurusega ettevõtetele antava riigiabi suhtes ning millega muudetakse määrust (EÜ) nr 70/2001 (ELT L 358, lk 3).

10 – ELT C 70, lk 11.

11 – ELT C 147, 17.6.2005, lk 2. Poolat puudutavas osas on kõnealused abikavad ära toodud punktides 2 ja 5.

12 – 29. veebruari 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑122/94: komisjon vs. nõukogu (EKL 1996, lk I‑881). Varem oli seda küsimust käsitlenud kohtujurist Mayras oma ettepanekus, mille ta esitas kohtuasjas 70/72 (EKL 1973, lk 834).

13 – 29. juuni 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑110/02: komisjon vs. nõukogu (EKL 2004, lk I‑6333).

14 – Punkt 30; selle kohta obiter dictum vt ka 12. oktoobri 1978. aasta otsus kohtuasjas 156/77: komisjon vs. Belgia (EKL 1978, lk 1881).

15 – Punkt 31.

16 – Punkt 44.

17 – Punkt 35.

18 – Kohtuasi C‑399/03: komisjon vs. nõukogu (EKL 2006, lk I‑5629).

19 – Kohtujurist Jacobsi ettepanek eespool punktis 20 viidatud kohtuasjas C‑110/02.

20 – Kohtujuristi kursiiv.

21 – Selle poolt räägib ka asutamislepingu valdavas osas keeleversioonides sidesõna „kui” kasutamine EÜ artikli 88 lõike 2 neljanda lõigu alguses.

22 – Eespool viidatud 29. juuni 2004. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs. nõukogu, punkt 33.

23 – Selline kohaldamine eeldab, et komisjonil on sellest hoolimata, et nõukogule on esitatud avaldus, õigus otsustada algatada ametlik uurimismenetlus, mis EÜ artikli 88 lõike 2 kolmanda lõigu kohaselt igal juhul peatatakse. Sellisel juhul hakataks neljandas lõigus sätestatud tähtaega arvestama menetluse algatamise kuupäevast, mis langeb kokku menetluse peatamise kuupäevaga.

24 – Selle teatise kuupäevaks on ekslikult märgitud 16. juuli 2009.

25 – Teatis ja kiri registreeriti nõukogu sekretariaadis 24. juunil 2009.

26 – Seda, et eespool nimetatud meetmed vastavad 2000. aasta põllumajandussuunistele, ei ole ei nõukogu ega ükski menetlusse astunud liikmesriik vaidlustanud.

27 – Nõukogu, keda toetas Portugali valitsus, väitis, et vaidlusalune abi kujutab endast „uut abi”, kuna see sisaldas uut makset, oli sätestatud muude liikmesriigi õigusnormidega kui need dekreetseadused, millega kehtestati abikava, mille komisjon ühisturuga kokkusobimatuks tunnistas, ning vastas teistsugustele abikõlblikkus- ja maksmistingimustele kui need, mida kohaldati viimatinimetatud kava alusel antud abi suhtes (punkt 21).

28 – Vt 12. juuni 2009. aasta kirja punkt 4 ja 28. septembri 2009. aasta kirja punkt 5.

29 – Vt 28. septembri 2009. aasta kirja punkt 5.

30 – Sellise järeldusega ei ole vastuolus ei määruse nr 659/1999 artikli 1 punkt c, mille kohaselt „olemasoleva abi muudatused” on „uus abi”, ega nõukogu ja Poola valitsuse viidatud kohtupraktika, eriti 17. juuni 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑295/97: Piaggio (EKL 1999, lk I‑3735) ja 18. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑242/00: Saksamaa vs. komisjon (EKL 2002, lk I‑5603), kus Euroopa Kohus kaudselt möönis, et regionaalabikavade alusel abi saada võivate regioonide nimekirja, mille eesmärk on täiendada komisjoni poolt juba heaks kiidetud nimekirja ning seega muuta olemasoleva abikava territoriaalset ja isikulist kohaldamisala, võib liigitada „uue abi” alla.

31 – Dz. U. Nr 109, poz. 750.

32 – See ei välista, et EÜ artikli 88 lõikes 3 nimetatud menetluse tulemusel võib komisjon oma seisukohta muuta, eriti asjassepuutuvate isikute esitatud märkustest lähtudes. Praeguses kohtuasjas käsitletaval juhul on 2007.–2013. aasta põllumajandussuunised komisjonile siiski siduvad.

33 – Eespool viidatud 29. veebruari 1996. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu.

34 – Millest tulenevalt võib komisjon esitada kohustusi rikkunud liikmesriigi vastu EÜ artikli 88 lõike 2 teise lõigu või EÜ artikli 226 (nüüd ELTL artikkel 258) alusel hagi.

35 – 15. oktoobri 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑311/94:IJssel‑Vliet (EKL 1996, lk I‑5023); vt ka kohtujurist Lenzi 23. mai 1996. aasta ettepanek (EKL 1996, lk I‑5025).

36 – 24. märtsi 1993. aasta otsus kohtuasjas C‑313/90 (EKL 1993, lk I‑1125).

37 – Vt eriti punktid 36, 37 ja 41; selle kohta vt ka 29. juuni 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑135/93: Hispaania vs. komisjon (EKL 1995, lk I‑1651). Osa õigusteooriat on seisukohal, et kuigi Euroopa Kohtu praktikal asjakohaseid meetmeid käsitlevate ja liikmesriikide poolt heakskiidetud ettepanekute siduvuse kohta on vaieldamatuid praktilisi eeliseid, tekitab see siiski teatavaid põhimõttelisi küsimusi, kuna ühenduse õigusallikate süsteemi lisandub niiviisi uut tüüpi akt; selle kohta vt nt Waelbroeck, M., „Les propositions de mesures utiles: une nouvelle source de droit communautaire” väljaandes Mélanges en hommage à Jean-Victor Louis, 2003, lk 217. Sellistest õigustatud küsimustest hoolimata on see kohtupraktika praeguses seisus piisavalt juurdunud, et selle muutmine pole ei tõenäoline ega soovitav. Nagu nägime, on see määruses nr 659/1999 isegi täpselt kodifitseeritud.

38 – Seoses sellega – olukorra kohta, kus on rikutud olemasolevate abikavade kohta aastaaruannete esitamise kohustusi, mis on sätestatud komisjoni kehtestatud ning kõnealuse liikmesriigi poolt vaikimisi heaks kiidetud põllumajandussuunistes – vt 12. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑69/05: komisjon vs. Luksemburg (EKL 2006, lk I‑7).

39 – Teisisõnu tuleb sellistel asjaoludel käsitada komisjoni seisukohavõttu nii, et sellel on samasugune mõju nagu määruse nr 659/1999 artikli 7 lõikes 4 nimetatud tingimuslikul otsusel.

40 – Erinevalt sellest, mida väidavad nõukogu ja Poola valitsus, ei võimalda eespool viidatud kohtuotsuse CIRFS punkt 35 jõuda teistsugusele lahendusele, pakkudes argumente seisukoha toetuseks, et asjakohaste meetmete rakendamata jätmisel muutub käsitletav abikava uueks abiks, mille kokkusobivust ühisturuga peab komisjon hindama, algatades EÜ artikli 88 lõikele 2 vastava menetluse. Tegelikult sätestasid kohtuotsuses CIRFS käsitletud kohtuasjas vaidlustatud õigusnormid, millega Madalmaad olid nõustunud, üksnes kohustuse teatada olemasoleva abikava raames antud abist, mitte ei näinud ette abikava enda muutmist.

41 – Vt Üldkohtu 22. oktoobri 1996. aasta otsus kohtuasjas T‑330/94: Salt Union vs. komisjon (EKL 1996, lk II‑1475) ja kohtujurist Misho ettepanek kohtuasjas C‑242/00: Saksamaa vs. komisjon, milles tehti otsus 18. juunil 2002. Osa õigusteooriat on seisukohal, et isikud, keda kahjustab asjakohaseid meetmeid käsitlev ettepanek, millega liikmesriik on nõustunud, võivad pöörduda ainult liikmesriigi kohtusse, vaidlustades akti, millega see liikmesriik oma nõusoleku andis; vt selle kohta Waelbroeck, M., eespool viidatud väljaanne, lk 221.

42 – Seoses sellega tasub meenutada, et määruse nr 659/1999 artikkel 26 sätestab, et komisjon „avaldab Euroopa Ühenduste Teatajas vastavalt […] artiklile 18 koostoimes artikli 19 lõikega 1 tehtud otsuste kokkuvõtted” ja et need kokkuvõtted peavad täpsustama, „et otsuse koopia võib saada autentses keeles või autentsetes keeltes”. Selle avaldamise mõju kohta vt Üldkohtu 11. märtsi 2009. aasta otsus kohtuasjas T‑354/05: TF1 vs. komisjon (EKL 2009, lk II‑471).

43 – Selle kohta märgib Üldkohus eespool viidatud kohtuotsuses TF1 vs. komisjon, et „lõppkokkuvõttes lõppeb [olemasolevate abikavade pideva kontrollimise menetlus] […] alles siis, kui komisjon otsustab oma riigiabi ühisturuga kokkusobivuse hindamise ainupädevuse rakendamise raames kiita heaks liikmesriigi võetud kohustused” (punkt 70).

44 – EÜ artikli 249 viies lõik (nüüd ELTL artikli 288 viies lõik). Asutamisleping tunnustab teatud juhtudel soovituste piiratud õiguslikke tagajärgi, vt EÜ artikli 97 lõige 2 (nüüd ELTL artikkel 117). Vt üldkohtu 15. detsembri 1999. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑132/96 ja T‑143/96: Freistaat Sachsen jt vs. komisjon (EKL 1999, lk II‑3663, punkt 209); kohtujurist Mayrasi ettepanek eespool viidatud kohtuasjas 70/72, lk 834, ja kohtujurist Lenzi ettepanek eespool viidatud kohtuasjas C‑313/90.

45 – EÜ artikli 230 esimene lõik (nüüd ELTL artikli 263 esimene lõik). Eespool viidatud kohtuotsusega Salt Union vs. komisjon välistas Üldkohus, et saaks vaidlustada komisjoni keeldumise teha liikmesriigile ettepanek asjakohaste meetmete kohta, kuna liikmesriik ei ole kohustatud seda järgima.

46 – Eespool viidatud kohtuotsuses TF1 vs. komisjon määratles Üldkohus määruse nr 659/1999 artiklites 17, 18 ja 19 kirjeldatud menetluse järgmiselt: „see kujutab endast oma olemusest lähtudes otsustusmenetlust” (vt punkt 69).

47 – Kohtuasjas C‑242/00, milles see otsus tehti (EKL 2002, lk I‑5603), oli Saksamaa Liitvabariik esitanud tühistamishagi otsuse peale, millega komisjon oli hageja väitel lugenud teatavad regionaalabikavad ühisturuga kokkusobivaks ainult siis, kui need puudutasid piirkondi, kus elas teatav protsent Saksamaa elanikkonnast. Vastuväites, millega komisjon vaidlustas hagi vastuvõetavuse, väitis komisjon mh, et otsus, mille Saksamaa valitsus vaidlustas, üksnes kinnitab kaht varasemat seisukohavõttu, mis võeti vastu regionaalabi suuniste rakendamiseks, milles komisjon oli sätestanud regionaalabiga hõlmatud elanikkonna piirmäärad 2000.–2006. aastaks ja palunud Saksa valitsusel oma olemasolevaid abikavasid muuta, et need nimetatud suunistega kooskõlla viia. Neid argumente tagasi lükates kinnitas Euroopa Kohus esmalt, et eespool nimetatud seisukohavõtte, mida käsitati kohtuotsuses kui „otsuseid”, käsitatakse „regionaalabi suuniste lahutamatu osana, mis on täitmiseks kohustuslikud ainult siis, kui liikmesriigid on need heaks kiitnud”. Seejärel märkis ta, et kuigi Saksamaa ametiasutused olid komisjoni kohandamisettepaneku heaks kiitnud, olid nad siiski selgelt väljendanud reservatsioone piirmäära arvutusmeetodi suhtes. Neist eeldustest lähtudes järeldas Euroopa Kohus, et regionaalabisuuniste osale, mis puudutab suunistega hõlmatud elanikkonna piirmäära arvutusmeetodit, ei ole võimalik Saksamaa vastu tugineda, millest tulenevalt ei saa komisjoni viidatud seisukohavõtte käsitada aktidena, mille kinnitamisega vaidlustatud otsus – esimese õigusaktina, mis oli selle liikmesriigi jaoks siduv – olevat piirdunud. Seega ei heitnud Euroopa Kohus a priori kõrvale võimalust, et asjakohaseid meetmeid käsitlev ettepanek, mille liikmesriik on heaks kiitnud, võib olla vaidlustatav akt, vaid piirdus sisuliselt selle välistamisega, et kõnealusel juhul oleks see nii olnud.

48 – Eespool viidatud kohtuotsuse TF1 vs. komisjon punktid 60–81.

49 – Vt Euroopa Liidu lepingu artikli 13 lõige 2 ja kohtupraktikas eriti 27. septembri 1988. aasta otsus kohtuasjas 204/86: Kreeka vs. nõukogu (EKL 1988, lk 5323) ning 30. märtsi 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑65/93: parlament vs. nõukogu (EKL 1995, lk I‑643).

50 – Punktid 18 ja 19. Punktis 18 meenutab Euroopa Kohus lisaks, et „kui nõukogul tuleb ühenduse põllumajanduspoliitika rakendamisel hinnata keerulist majanduslikku olukorda, ei hõlma talle antud kaalutlusõigus mitte ainult vastuvõetavate sätete laadi ja ulatust, vaid teataval määral ka faktiliste asjaolude tuvastamist, mis tähendab eelkõige seda, et tal on lubatud vajadusel tugineda üldistele hinnangutele”.

51 –      Vt viimasena 26. juuni 2012. aasta otsus kohtuasjas C‑335/09 P: Poola vs. komisjon, punktid 71 ja 72, mis käsitlevad komisjoni täidesaatvaid volitusi, ning Üldkohtu 3. septembri 2009. aasta otsus kohtuasjas T‑326/07: Chemionova jt vs. komisjon (EKL 2009, lk II‑2685, punktid 194–196).

52 –      Kuivõrd Euroopa Kohus oma otsuse punktis 18, viidates 29. oktoobri 1980. aasta otsuse kohtuasjas 138/79: Roquette Frères vs. nõukogu (EKL 1980, lk 3333) punktile 25, osutab üldiselt „kaalutlusõiguse piiride ilmselgele ületamisele”.

53 – Kohtujuristi kursiivid.

54 – Ühenduse otsetoetuste järkjärgulise sisseseadmise süsteemi, mis sätestati 2003. aasta ühinemisaktis (lk 369 ja 370), kohandati 22. märtsi 2004. aasta otsusega 2004/281/EÜ, millega pärast ühise põllumajanduspoliitika reformi kohandatakse akti Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta (ELT L 93, lk 1). Selle otsuse peale esitas Poola tühistamishagi, mille Euroopa Kohus jättis 23. oktoobri 2007. aasta otsusega kohtuasjas C‑273/04: Poola vs. nõukogu (EKL 2007, lk I‑8925) rahuldamata. Selle süsteemi ülevaate ja toimimise kohta vt ettepanek, mille esitas kohtjurist Poiares Maduro eespool nimetatud kohtuasjas 21. juunil 2007.

55 – Märgin siiski koos nõukoguga, et hagiavalduse lisas A.11 olev aruanne näitab, et põllumajandustootjate tulud on 2008. aastal 2007. aasta tuludega võrreldes 16% võrra vähenenud.

56 – Selle kasuks paistab rääkivat ka aruanne „Five years of Poland in the European Union”, millest komisjon tõi oma hagiavalduse lisas mõne lõigu ära.

57 – Komisjoni analoogiline argument lükati eespool viidatud 29. veebruari 1996. aasta kohtuotsuse komisjon vs. nõukogu punktis 22 tagasi.

58 – Kohtujuristi kursiiv.

59 – Kohtujuristi kursiiv.

60 – Punkt 21.

61 – ELT C 83, lk 1.

62 – Komisjoni teatis, millega muudetakse ühenduse riigiabi meetmete ajutist raamistikku praeguses finants- ja majanduskriisis rahastamisele juurdepääsu toetamiseks (ELT 2009, C 261, lk 2).

63 – Selle kohta vt ka kohtujurist Cosmase ettepanek eespool viidatud kohtuasjas C‑122/94, eriti punkt 85.

64 – Nõukogu 20. septembri 2005. aasta määrus (EÜ) nr 1698/2005 Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta (ELT L 277, lk 1).

65 – Komisjoni 20. detsembri 2007. aasta määrus (EÜ) nr 1535/2007, milles käsitletakse EÜ asutamislepingu artiklite 87 ja 88 kohaldamist vähese tähtsusega abi suhtes põllumajandustoodete tootmise sektoris (ELT L 337, lk 35).

66 – Selle kohta vt eespool viidatud kohtuotsuse C‑122/94: komisjon vs. nõukogu punkt 25.