CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

PAOLO Mengozzi

presentate il 17 gennaio 2013 (1)

Causa C‑117/10

Commissione europea

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Aiuti di Stato – Competenza del Consiglio – Articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE – Regimi di aiuti esistenti – Proposta di opportune misure – Effetti – Regolamento n. 659/1999 – Aiuti agli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli in Polonia»

1.        Con il ricorso oggetto del presente giudizio la Commissione chiede alla Corte di annullare la decisione 2010/10/CE del Consiglio del 20 novembre 2009, relativa alla concessione di un aiuto di Stato da parte delle autorità della Repubblica di Polonia per l’acquisto di terreni agricoli tra il 1° gennaio 2010 e il 31 dicembre 2013 (nel prosieguo: la «decisione impugnata»)(2).

2.        Con altri tre ricorsi presentati parallelamente, la Commissione ha impugnato altrettante decisioni del Consiglio relative ad aiuti dello stesso tipo concessi dalla Repubblica di Lituania (causa C-111/10), dalla Repubblica di Lettonia (causa C-118/10) e dalla Repubblica di Ungheria (causa C-121/10).

3.        Tutti i ricorsi sollevano la stessa delicata questione: una proposta di opportune misure formulata dalla Commissione nel quadro dell’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti negli Stati membri condotto ai termini dell’articolo 88, paragrafo 1, CE (o dell’articolo 108, paragrafo 1, TFUE per quanto riguarda le cause C-111/10, C-118/10 e C-121/10) costituisce una presa di posizione definitiva di tale istituzione sulla compatibilità con il mercato comune del regime in questione, idonea a bloccare l’esercizio da parte del Consiglio della competenza conferitagli dall’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE (o dall’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE) ad autorizzare aiuti in deroga all’articolo 87 CE (o all’articolo 107 TFUE) ed alle altre disposizioni applicabili, qualora circostanze eccezionali lo giustifichino?

I –     Quadro giuridico

4.        Sebbene sia stata pubblicata dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la decisione impugnata è stata adottata sulla base delle disposizioni del Trattato CE. È dunque a queste ultime che occorre far riferimento nelle presenti conclusioni.

5.        L’articolo 88, paragrafo 1, CE dispone:

«La Commissione procede con gli Stati membri all’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati. Essa propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato comune».

6.        Il paragrafo 2 di tale articolo, al terzo e quarto comma, prevede quanto segue:

«A richiesta di uno Stato membro, il Consiglio, deliberando all’unanimità, può decidere che un aiuto, istituito o da istituirsi da parte di questo Stato, deve considerarsi compatibile con il mercato comune, in deroga alle disposizioni dell’articolo 87 o ai regolamenti di cui all’articolo 89, quando circostanze eccezionali giustifichino tale decisione. Qualora la Commissione abbia iniziato, nei riguardi di tale aiuto, la procedura prevista dal presente paragrafo, primo comma, la richiesta dello Stato interessato rivolta al Consiglio avrà per effetto di sospendere tale procedura fino a quando il Consiglio non si sia pronunciato al riguardo.

Tuttavia, se il Consiglio non si è pronunciato entro tre mesi dalla data della richiesta, la Commissione delibera».

7.        L’allegato IV, capitolo 4, dell’atto di adesione della Polonia all’Unione europea (in prosieguo: l’«atto di adesione del 2003») (3), nella parte relativa alle condizioni di applicazione delle regole di concorrenza del Trattato CE, prevede :

«Fatte salve le procedure relative agli aiuti esistenti di cui all’articolo 88 del Trattato CE, i regimi di aiuti e le singole misure di aiuto concesse ad attività connesse con la produzione, la trasformazione o l’immissione sul mercato dei prodotti elencati all’Allegato I del Trattato CE, a eccezione dei prodotti della pesca e dei prodotti da essa derivati, attuati in un nuovo Stato membro prima della data di adesione e ancora applicabili dopo tale data devono considerarsi come aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, [CE] alle seguenti condizioni:

–        le misure di aiuto sono comunicate alla Commissione entro quattro mesi dalla data di adesione. Tale comunicazione include le informazioni relative alla base giuridica di ciascuna misura. (…). La Commissione pubblica un elenco di tali aiuti.

Tali misure di aiuto sono considerate come aiuti «esistenti» ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, [CE] sino alla fine del terzo anno a partire dalla data di adesione.

Entro la fine del terzo anno dalla data di adesione, i nuovi Stati membri modificano, se necessario, tali misure di aiuto al fine di conformarsi agli orientamenti applicati dalla Commissione. Dopo tale data, qualsiasi aiuto giudicato incompatibile con detti orientamenti è considerato nuovo aiuto».

8.        Ai sensi dell’articolo 1, lettere b) e c), del regolamento (CE) del Consiglio n. 659/1999 del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del Trattato CE (4) (divenuto articolo 88 CE), come modificato dall’atto di adesione del 2003, ai fini di tale regolamento, si intende per:

«b) “aiuti esistenti”

i) fatti salvi (…) l’allegato IV, punto 3, e l’appendice di detto allegato, dell’atto di adesione d[ella Polonia] (…), tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del Trattato, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore;

ii) gli aiuti autorizzati, ossia i regimi di aiuti e gli aiuti individuali che sono stati autorizzati dalla Commissione o dal Consiglio;

(…)

c) “nuovi aiuti”: tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti;

(…)».

9.        Gli articoli 17‑19, inseriti nel capo V del regolamento n. 659/1999, definiscono la procedura relativa agli aiuti esistenti. L’articolo 17, intitolato «Cooperazione a norma dell’articolo [88, paragrafo 1, CE]», al paragrafo 2, dispone quanto segue:

«Se la Commissione ritiene che un regime di aiuti non sia, o non sia più compatibile con il mercato comune, informa lo Stato membro interessato della sua posizione preliminare, dandogli l’opportunità di presentare le proprie osservazioni entro il termine di un mese. (…)».

10.      In base al successivo articolo 18, intitolato «Proposta di opportune misure»:

«Se la Commissione, alla luce delle informazioni fornite dallo Stato membro a norma dell’articolo 17, conclude che il regime di aiuti esistente non è, ovvero non è più, compatibile con il mercato comune, emette una raccomandazione in cui propone opportune misure allo Stato membro interessato. La raccomandazione può in particolare proporre:

a)      modificazioni sostanziali del regime di aiuti,

b)      l’introduzione di obblighi procedurali o

c)      l’abolizione del regime di aiuti».

11.      Infine, l’articolo 19 del regolamento n. 659/1999 definisce, ai paragrafi 1 e 2, le conseguenze giuridiche di una proposta di opportune misure nei termini che seguono:

«1. Se lo Stato membro interessato accetta le misure proposte dalla Commissione e ne informa quest’ultima, la Commissione ne prende atto e ne informa lo Stato membro. A seguito della sua accettazione, lo Stato membro è tenuto a dare applicazione alle opportune misure.

2. Se lo Stato membro interessato rifiuta di attuare le misure proposte e la Commissione, dopo aver considerato gli argomenti dello Stato membro, continua a ritenere necessaria tale attuazione, la Commissione avvia il procedimento di cui all’articolo 4, paragrafo 4 (5). Si applicano in tal caso, con gli opportuni adattamenti, gli articoli 6, 7 e 9».

12.      Gli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo (in prosieguo: gli «orientamenti agricoli del 2000») (6), venuti a scadenza il 31 dicembre 2006, al punto 4.1.1.5, quarto trattino, annoveravano l’acquisto di terreni tra le spese ammissibili ad aiuti agli investimenti nelle aziende agricole.

13.      Il punto 29 degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale 2007‑2013 (in prosieguo: gli «orientamenti agricoli 2007‑2013») (7), che hanno sostituito gli orientamenti agricoli del 2000 (8) a partire dal 1° gennaio 2007, dispone:

«Gli aiuti agli investimenti nelle aziende agricole saranno dichiarati compatibili con il disposto dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato se soddisfano tutte le condizioni previste dall’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1857/2006 (9)».

14.      L’articolo 4, paragrafi 1 e 8, del regolamento n. 1857/2006, cui rinvia il sopramenzionato punto 29 degli orientamenti agricoli 2007-2013, prevede quanto segue:

«1. Gli aiuti agli investimenti nelle aziende agricole, all’interno della Comunità, per la produzione primaria di prodotti agricoli, sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), [CE] e non sono soggetti all’obbligo di notifica di cui all’articolo 88, paragrafo 3, [CE], se soddisfano le condizioni di cui ai paragrafi da 2 a 10 del presente articolo.

(…)

8. Possono essere concessi aiuti per l’acquisto di terreni diversi da quelli destinati all’edilizia con un costo non superiore al 10% delle spese ammissibili dell’investimento».

15.      Ai termini del punto 195 degli orientamenti agricoli 2007-2013, inserito nel capitolo VIII.E., intitolato «Aiuti di Stato esistenti in virtù dell’atto di adesione del 2003»:

«Per la valutazione dei regimi di aiuto e degli aiuti individuali considerati come aiuti esistenti ai sensi dell’allegato IV, capitolo 4, punto 4, dell’atto di adesione del 2003, gli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo applicabili il 31 dicembre 2006 rimarranno in vigore fino al 31 dicembre 2007, fatto salvo il punto 196), purché gli aiuti suddetti siano conformi ai medesimi orientamenti entro il 30 aprile 2007».

16.      I punti 196‑198 degli orientamenti agricoli 2007-2013, che figurano al capitolo VIII.F, intitolato «Proposte di opportune misure», sono redatti nei seguenti termini:

«(196) In conformità dell’articolo 88, paragrafo 1, [CE], la Commissione propone agli Stati membri di modificare i rispettivi regimi di aiuto esistenti per conformarsi ai presenti orientamenti entro il 31 dicembre 2007, tranne nel caso dei regimi di aiuti esistenti (…) a favore di investimenti per l’acquisto di terreni agricoli nelle aziende agricole, che devono essere modificati e resi conformi ai presenti orientamenti entro il 31 dicembre 2009.

(197) Gli Stati membri sono invitati a confermare per iscritto l’accettazione delle proposte di misure opportune entro il 28 febbraio 2007.

(198) Se uno Stato membro non conferma per iscritto l’accettazione entro tale termine, la Commissione applicherà l’articolo 19, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999 e, se necessario, avvierà il procedimento a cui rinvia il summenzionato articolo».

17.      In una comunicazione pubblicata sulla Gazzetta ufficiale del 15 marzo 2008 (10), la Commissione ha preso nota, conformemente all’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, dell’«accordo esplicito e incondizionato» della Polonia alle proposte di misure utili contenute nel punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013, comunicato per iscritto dalle autorità polacche alla Commissione in data 26 febbraio 2007.

II – Antecedenti della controversia e decisione impugnata

18.      Nel 2004, seguendo la procedura prevista nell’allegato IV, capitolo 4, del Trattato di adesione del 2003, richiamata al paragrafo 7 supra, la Polonia ha notificato alla Commissione le misure che desiderava fossero considerate aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, CE sino alla fine del terzo anno successivo all’adesione. Tra queste figuravano le seguenti misure: «Sovvenzioni per il pagamento degli interessi dei crediti per investimenti nel settore agricolo e agro-alimentare» e «Vendita di terre appartenenti all’agenzia della proprietà agricola del tesoro con rimborso rateizzato della somma dovuta e applicazione di un tasso d’interesse preferenziale» (11).

19.      Con lettera del 30 maggio 2005, la Commissione ha invitato gli Stati membri a sottoporle proposte volte a semplificare le regole in materia di aiuti nel settore agricolo. Con lettera del giugno 2006, commentando il progetto per i nuovi orientamenti inviatogli dalla Commissione il 19 maggio 2006, il governo polacco ha chiesto a quest’ultima di mantenere gli aiuti agli investimenti per l’acquisto di terreni agricoli. Con lettera del 3 novembre 2006, il governo polacco ha chiesto alla Commissione di modificare il progetto di regolamento n. 1857/2006, sopprimendo l’articolo 4, paragrafo 8, e includendo l’acquisto di terreni agricoli tra le spese ammissibili per aiuti agli investimenti enumerate all’articolo 4, paragrafo 4. La medesima proposta era stata avanzata dalla Polonia in occasione della riunione tra la Commissione e gli Stati membri del 25 ottobre 2006.

20.      Con lettera del 21 aprile 2009 le autorità polacche hanno chiesto alla Commissione di modificare il punto 196 degli orientamenti 2007‑2013. La Commissione ha risposto con lettera del 15 maggio 2009 ricordando che la possibilità di mantenere i regimi di aiuto esistenti per gli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli era stata introdotta negli orientamenti a titolo eccezionale, per venire incontro alle richieste avanzate da alcuni Stati membri, tra cui la Polonia, e che non sembrava possibile prorogare ulteriormente una tale deroga.

21.      Con lettera del 12 giugno 2009, indirizzata alla presidenza dell’Unione, le autorità polacche hanno chiesto che gli aiuti all’acquisto di terreni agricoli in Polonia fossero autorizzati a titolo eccezionale per il periodo compreso tra il 1° gennaio 2010 e il 31 dicembre 2013 in forza dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE. Una richiesta dello stesso tenore è stata inviata il 28 settembre 2009 al Consiglio agricoltura e pesca. La Commissione avrebbe in diverse occasioni, sia nel corso di riunioni preparatorie del Comitato speciale per l’agricoltura, sia nel corso di incontri con i rappresentanti del governo polacco, palesato il suo disaccordo sulla misura sollecitata e proposto soluzioni alternative.

22.      Il 20 novembre 2009 il Consiglio ha adottato all’unanimità (con l’astensione di sette delegazioni) la decisione impugnata. L’articolo 1 di tale decisione enuncia:

«L’aiuto straordinario delle autorità polacche per i prestiti destinati all’acquisto di terreni agricoli, per un importo massimo di 400 milioni di PLN e concesso tra il 1° gennaio 2010 e il 31 dicembre 2013, è considerato compatibile con il mercato comune».

23.      L’aiuto dichiarato compatibile è descritto al nono e al decimo considerando della decisione impugnata nei seguenti termini:

«(9) L’aiuto di Stato che si prevede di concedere ammonta a 400 milioni di PLN e dovrebbero permettere la vendita di 600 000 ettari di terreni agricoli, nel periodo dal 2010 al 2013, al fine di creare o estendere aziende agricole che soddisfino i criteri di un’azienda a gestione familiare, ossia fino a 300 ettari. Il regime dovrebbe permettere di creare circa 24000 aziende agricole con un’area di non meno della media nel pertinente voivodato. L’importo medio dell’aiuto per ciascuna azienda dovrebbe essere di circa 4500 EUR. Il prezzo del terreno ammissibile non dovrebbe superare il prezzo medio di mercato nel pertinente voivodato. Per quanto riguarda il terreno di proprietà dell’Agenzia fondiaria agricola Tesoro di Stato si dovrebbe applicare una procedura d’asta.

(10) L’aiuto assumerà la forma di sovvenzioni ai pagamenti di interessi sui prestiti, cioè pagando la differenza tra il tasso d’interesse annuale applicato dalla banca che è 1,5 volte il tasso di risconto sui titoli di credito riscontati dalla Banca nazionale della Polonia e il tasso di interesse attuale pagato dal mutuatario che è come minimo del 2%».

III – Procedura dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti

24.      Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 3 marzo 2010, la Commissione ha introdotto il ricorso oggetto del presente giudizio. Con ordinanza del 9 agosto 2010, la repubblica di Ungheria, la repubblica di Lituania e la repubblica di Polonia sono state ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio.

25.      La Commissione chiede alla Corte di annullare la decisione impugnata e di condannare il Consiglio alle spese. Il Consiglio chiede alla Corte di respingere il ricorso come infondato e di condannare la Commissione alle spese. L’Ungheria, la Polonia e la Lituania chiedono alla Corte di respingere il ricorso come infondato. La Polonia sostiene le conclusioni del Consiglio anche per quanto concerne la condanna della Commissione alle spese.

IV – Sul ricorso

26.      La Commissione avanza quattro motivi a sostegno del suo ricorso, fondati rispettivamente sull’incompetenza del Consiglio ad adottare la decisione impugnata, su uno sviamento di potere, su una violazione del principio di cooperazione leale tra istituzioni e su un errore manifesto di valutazione. Prima di procedere all’esame di tali motivi, occorre richiamare brevemente la giurisprudenza della Corte sul ruolo della Commissione e del Consiglio nella procedura di controllo degli aiuti di Stato.

A –    La giurisprudenza della Corte sul ruolo della Commissione e del Consiglio nella procedura di controllo degli aiuti di Stato

27.      La Corte si è per la prima volta pronunciata sulla portata dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE nel quadro di un ricorso in annullamento introdotto dalla Commissione avverso due decisioni con cui il Consiglio aveva approvato aiuti alla distillazione di taluni vini in Italia e in Francia (12). Per quanto rileva nel presente giudizio, la sentenza resa in tale occasione si segnala per avere la Corte implicitamente ritenuto che la competenza del Consiglio in base alla predetta disposizione del Trattato non viene meno nel caso in cui, nell’ambito di una decisione di apertura della procedura di cui all’articolo 88, paragrafo 2, CE, la Commissione abbia preso posizione nel senso dell’incompatibilità dell’aiuto successivamente autorizzato dal Consiglio.

28.      L’orientamento della Corte in caso di inconciliabilità tra la posizione della Commissione e quella del Consiglio in merito alla compatibilità dell’aiuto in causa è precisato in due sentenze successive.

29.      Nella causa che ha dato luogo alla prima di tali sentenze, resa in seduta plenaria il 29 giugno 2004 (13), la Commissione aveva dichiarato incompatibili con il mercato comune, in esito alla procedura di cui all’articolo 88, paragrafo 2, CE, talune misure di aiuto istituite dalla Repubblica portoghese nel settore della suinicoltura e ne aveva ordinato il recupero. Successivamente, su domanda del Portogallo, il Consiglio aveva adottato una decisione ex articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE, con la quale aveva dichiarato compatibile con il mercato comune un aiuto agli allevatori portoghesi di suini tenuti a rimborsare i suddetti aiuti. La Commissione contestava la competenza del Consiglio ad adottare tale decisione che, a suo avviso, equivaleva ad un’autorizzazione degli aiuti da essa precedentemente dichiarati incompatibili. Nella sentenza, la Corte rilevava anzitutto che l’articolo 88 CE attribuisce alla Commissione un ruolo centrale per decidere in merito alla compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune, che si tratti di esaminare regimi di aiuto esistenti oppure di autorizzare aiuti da istituire. Essa osservava poi che dal tenore stesso dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE emerge che «tale disposizione riguarda un caso eccezionale e particolare» (14) e che il potere di cui il Consiglio risulta investito «riveste manifestamente carattere di eccezione» (15). Ne consegue, secondo la Corte, che «qualora la Commissione abbia adottato una decisione diretta a constatare l’incompatibilità di un aiuto con il mercato comune, il Consiglio non può paralizzare l’efficacia di tale decisione dichiarando esso stesso l’aiuto compatibile con il mercato comune sulla base dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE» (16). La Corte proseguiva affermando che «il Consiglio non può nemmeno vanificare l’efficacia di una siffatta decisione dichiarando compatibile con il mercato comune, ai sensi della suddetta disposizione, un aiuto diretto a compensare, a favore dei beneficiari dell’aiuto (…) dichiarato incompatibile dalla Commissione, le restituzioni cui questi ultimi sono tenuti ai sensi della decisione di cui trattasi». Essa giudicava tale interpretazione coerente con il principio della certezza del diritto, in quanto «evita che un medesimo aiuto costituisca l’oggetto di decisioni contrarie adottate successivamente dalla Commissione e dal Consiglio» e che possa essere rimesso in discussione «il carattere definitivo di una decisione amministrativa acquisito alla scadenza di termini di ricorso ragionevoli o mediante l’esaurimento dei possibili mezzi di ricorso» (17).

30.      Con sentenza resa il 22 giugno 2006 (18) la Corte ha confermato tali principi. Nella specie era contestata una decisione con la quale il Consiglio autorizzava il Regno del Belgio ad accordare ai centri di coordinamento talune agevolazioni fiscali. Il regime fiscale di tali centri aveva costituito l’oggetto di diverse prese di posizione della Commissione, tra cui una decisione d’incompatibilità adottata nel febbraio 2003 al termine della procedura di cui all’articolo 88, paragrafo 2, CE. In aprile dello stesso anno il governo belga aveva notificato alla Commissione alcune modifiche alla legge istitutiva dei centri di coordinamento, sulle quali era stato avviato un nuovo procedimento di indagine formale. Allo stesso tempo, il Belgio si era rivolto al Consiglio, il quale aveva adottato, il 16 luglio 2003, una decisione ex articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE, con la quale si prorogava l’applicazione del regime fiscale in questione limitatamente a taluni centri di coordinamento. Dopo aver richiamato la sopramenzionata sentenza del 24 giugno 2004, la Corte rilevava che le misure approvate dal Consiglio coincidevano con quelle dichiarate incompatibili con il mercato comune dalla Commissione nella decisione del febbraio 2003. Respingendo gli argomenti del Consiglio, che sosteneva che tali misure costituissero aiuti nuovi, istituiti da disposizioni normative nuove e relativi a un numero ristretto e facilmente identificabile di centri di coordinamento, la Corte annullava la decisione per incompetenza.

31.      Dai precedenti sopra riportati si evince, da un lato, che il criterio in base al quale sono ripartite le competenze attribuite alla Commissione e al Consiglio dall’articolo 88, paragrafo 2, CE si fonda sul principio di prelazione, «per cui una volta che una delle due istituzioni abbia deciso in merito alla compatibilità di un determinato aiuto, l’altra non può pronunciarsi sullo stesso aiuto» (19), e, dall’altro, che, allo stato attuale della giurisprudenza, solo una presa di posizione definitiva dell’istituzione che interviene per prima è considerata tale da bloccare la competenza dell’altra.

B –    Sul primo motivo di ricorso relativo all’incompetenza del Consiglio

32.      Con il suo primo motivo di ricorso, fondato su un difetto di competenza del Consiglio, la Commissione solleva due distinte censure. Da un lato, essa fa valere che la decisione impugnata è stata adottata oltre il termine di tre mesi previsto dall’articolo 88, paragrafo 2, quarto comma, CE. Dall’altro, essa contesta la stessa competenza del Consiglio ad agire ex articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE nelle circostanze del caso di specie. Sebbene quest’ultima censura ponga una questione logicamente preliminare rispetto a quella sollevata nella prima, per comodità adotterò nella mia analisi l’ordine seguito dalla Commissione nelle sue memorie.

1.      Sulla prima censura del primo motivo di ricorso, relativa alla violazione del termine previsto dall’articolo 88, paragrafo 2, quarto comma, CE

33.      La Commissione ritiene che il Consiglio sia tenuto ad esercitare il potere conferitogli dall’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE, nel termine di tre mesi a decorrere dalla domanda dello Stato membro interessato. Tale limite temporale, che si giustificherebbe in considerazione del carattere eccezionale della competenza riconosciuta al Consiglio, sarebbe espressamente previsto dall’articolo 88, paragrafo 2, quarto comma, CE. Nella specie, poiché la domanda della Polonia sarebbe stata introdotta con lettera del 12 giugno 2009, la decisione impugnata, adottata il 20 novembre 2009, sarebbe intervenuta oltre il suddetto termine. Il Consiglio replica che la Commissione interpreta erroneamente l’articolo 88, paragrafo 2, CE e che si evince da una lettura combinata del terzo e del quarto comma di tale disposizione che il termine di tre mesi si applica unicamente nel caso in cui la domanda dello Stato membro sia stata introdotta dopo che la Commissione abbia avviato il procedimento ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, secondo comma, CE.

34.      Per parte mia ritengo corretta la lettura dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo e quarto comma, CE suggerita dal Consiglio. Se è vero che la previsione del termine dei tre mesi in un distinto comma di tale articolo può lasciar pensare a una valenza generale di detto limite temporale, nondimeno l’omogeneità terminologica tra la seconda frase del terzo comma e il quarto comma [«(…) la richiesta dello Stato interessato rivolta al Consiglio avrà per effetto di sospendere tale procedura fino a quando il Consiglio non si sia pronunciato al riguardo» e «[t]uttavia, se il Consiglio non si è pronunciato»] (20) e la formulazione dell’ultimo membro di frase del quarto comma [«(…) la Commissione statuisce»], che sembra presupporre l’esistenza di una procedura già avviata, mi sembrano tutti elementi che militano in favore dell’interpretazione propugnata dal Consiglio (21). Seguendo tale lettura la previsione di un limite temporale all’esercizio della competenza conferita al Consiglio dall’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE costituisce parte integrante del sistema predisposto dal Trattato allo scopo di prevenire un possibile conflitto di decisioni nell’ipotesi in cui la domanda dello Stato membro sia stata introdotta dopo l’avvio del procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, secondo comma, CE. In tale prospettiva, la previsione di un termine relativamente breve è destinata a controbilanciare l’obbligo di sospensione del procedimento che grava sulla Commissione, consentendo una rapida ripresa di quest’ultimo in caso di inerzia del Consiglio.

35.      L’interpretazione proposta, peraltro implicitamente avallata dalla stessa giurisprudenza della Corte (22), lascia aperta la questione degli eventuali limiti temporali applicabili all’esercizio da parte del Consiglio della competenza di cui trattasi nei casi diversi da quello appena esaminato. In proposito, è lecito interrogarsi su un’eventuale applicazione per analogia del termine di tre mesi previsto dall’articolo 88, paragrafo 2, quarto comma, CE nel caso in cui la Commissione intenda avviare il procedimento di cui all’articolo 88, paragrafo 2, secondo comma, CE dopo che lo Stato membro interessato abbia introdotto una domanda ai sensi del successivo terzo comma e la misura di aiuto in questione sia ancora all’esame del Consiglio (23). Tuttavia, questo non è manifestamente il caso di specie.

36.      L’esercizio della competenza del Consiglio deve comunque considerarsi sottoposto al rispetto di un termine ragionevole in base ai principi generali del diritto dell’Unione. Ora, indipendentemente da ogni altra considerazione, non ritengo, alla luce dell’insieme delle circostanze del caso di specie, che un termine di circa cinque mesi possa, anche tenendo conto del carattere eccezionale dell’intervento del Consiglio, considerarsi come irragionevole.

37.      In base a quanto precede, la prima censura mossa dalla Commissione deve a mio avviso essere respinta.

38.      A titolo subordinato, per l’ipotesi in cui la Corte ritenga applicabile nella specie il termine di tre mesi previsto all’articolo 88, paragrafo 2, quarto comma, CE, il Consiglio fa valere di essersi pronunciato entro tale termine. Sostenuto dal governo polacco, esso afferma di essere stato validamente adito dalla Polonia solo il 28 settembre 2009, data della lettera inviata dalle autorità polacche al Consiglio agricoltura e pesca. La richiesta al Consiglio di intervenire ex articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE contenuta in tale lettera avrebbe sostituito la domanda di identico tenore formulata nella lettera del 12 giugno 2009, che, a seguito di uno scambio di corrispondenza tra il Consiglio e le autorità polacche, sarebbe stata ritirata. Per tale motivo il Consiglio non sarebbe stato in grado di prendere posizione sulla lettera del 12 giugno 2009, la quale non è stata né distribuita né iscritta all’ordine del giorno di una sua sessione o di una riunione di una delle sue istanze preparatorie.

39.      In proposito, non mi sembra contestato né contestabile che, riguardo sia alla sua intitolazione che al suo contenuto, la lettera del 12 giugno 2009 costituisca a tutti gli effetti una domanda in base all’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE. Il Consiglio non nega di aver ricevuto la lettera in questione, indirizzata al presidente del Consiglio agricoltura e pesca e accompagnata da una comunicazione (24) della rappresentanza permanente polacca presso l’Unione europea, sebbene affermi, pur senza trarne alcuna conseguenza specifica, di averne ricevuto solo una copia e non l’originale (25). Per contro, né il Consiglio, né il governo polacco, forniscono una prova a sostegno dell’allegazione secondo cui la domanda contenuta in tale lettera sarebbe stata ritirata dalle autorità polacche. In tali circostanze ritengo che si debba far decorrere il termine di tre mesi di cui all’articolo 88, paragrafo 2, quarto comma, CE, a supporlo applicabile nella specie, a partire dalla domanda formulata nella lettera del 12 giugno 2009 e che, pertanto, la decisione impugnata sia intervenuta oltre tale termine. Infine, parimenti da respingere è, a mio avviso, l’argomento che il Consiglio trae dalla circostanza che solo la domanda del 28 settembre 2009 è stata «trattata» seguendo l’iter decisionale previsto. In effetti, un’eventuale inerzia o ritardo del Consiglio nell’avviare le procedure interne di esame non ha alcuna incidenza sulla data di decorrenza del termine di cui all’articolo 88, paragrafo 2, quarto comma, CE che coincide con la data d’introduzione della domanda.

2.      Sulla seconda censura del primo motivo di ricorso, relativa al difetto di competenza del Consiglio ad agire ex articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE

40.      Nel quadro di tale censura la Commissione fa valere, in sostanza, che la proposta di opportune misure formulata al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013, congiuntamente all’accettazione di tale proposta da parte della Polonia, costituisce una «decisione» con la quale essa ha dichiarato incompatibile con il mercato comune il regime di aiuti autorizzato nella decisione impugnata per tutto il periodo di applicazione dei suddetti orientamenti, vale a dire fino al 31 dicembre 2013.

41.      Il dibattito condotto dalle parti dinanzi alla Corte solleva in sostanza quattro questioni. La prima consiste nel determinare se, come sostiene la Commissione, contraddetta dal Consiglio e dagli Stati membri intervenienti, il regime di aiuti all’acquisizione di terreni agricoli notificato dalla Polonia nel 2004 abbia mantenuto lo status di «aiuto esistente» fino al 31 dicembre 2009, potendo dunque costituire oggetto della proposta di opportune misure contenuta al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013 (v. infra, sub a). La seconda questione riguarda lo status del regime di aiuti autorizzato nella decisione impugnata e richiede in particolare di valutare se, come afferma la Commissione, tale regime coincide con quello oggetto della proposta di opportune misure contenuta al punto 196 dei suddetti orientamenti ovvero se, come ritiene invece il Consiglio, sostenuto dagli Stati membri intervenienti, costituisca un nuovo e diverso aiuto (v. infra, sub b). La terza questione concerne gli effetti di una proposta di opportune misure accettata dallo Stato membro interessato (v. infra, sub c). La quarta questione, infine, richiede di definire la portata della proposta di opportune misure formulata al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013 e della relativa accettazione da parte della Polonia (v. infra, sub d).

a)      Sullo status del regime di aiuti all’acquisto di terreni agricoli attuato dalla Polonia fino al 31 dicembre 2009

42.      La tesi della Commissione si fonda sulla premessa che le misure a sostegno degli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli istituite in Polonia prima dell’adesione alla Comunità non abbiano mai cessato di costituire un aiuto esistente ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, CE dalla data della loro notifica alla Commissione nel 2004 fino al 31 dicembre 2009. Il Consiglio, al contrario, sostiene che, ai sensi dell’allegato IV, capitolo 4, punto 4, dell’atto di adesione del 2003, i regimi di aiuti notificati dalla Polonia nel 2004 potevano essere considerati alla stregua di aiuti esistenti solo fino alla fine del terzo anno successivo a quello di adesione. Esso sostiene che la Commissione non era legittimata a prorogare l’applicazione di tali regimi mediante una proposta di opportune misure ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, CE, come invece avrebbe fatto al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013. Inoltre, una tale proposta non potrebbe avere come effetto di modificare le disposizioni del diritto primario, nella specie la regola dettata all’allegato IV dell’atto di adesione del 2003.

43.      Gli argomenti del Consiglio non sono, a mio avviso, convincenti.

44.      L’allegato IV, capitolo 4, punto 4, dell’atto di adesione del 2003 prevede che le misure di aiuto al settore agricolo applicate nei nuovi Stati membri e comunicate alla Commissione «sono considerate come aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, [CE] sino alla fine del terzo anno a partire dalla data di adesione» e che, alla scadenza di tale termine, «qualsiasi aiuto giudicato incompatibile con [gli orientamenti applicati dalla Commissione] è considerato nuovo aiuto». Si deduce a contrario da tale disposizione che le misure di aiuto compatibili con gli orientamenti agricoli applicabili al termine del periodo indicato, vale a dire alla data del 30 aprile 2007, hanno mantenuto il loro status di aiuti esistenti oltre tale data.

45.      In base al punto 194 degli orientamenti comunitari 2007-2013, questi ultimi si applicano a partire dal 1° gennaio 2007. Il successivo punto 195 ha tuttavia istituito un regime specifico per gli aiuti considerati come esistenti ai sensi dell’allegato IV, capitolo 4, punto 4, dell’atto di adesione del 2003, prevedendo che gli orientamenti agricoli applicabili il 31 dicembre 2006, vale a dire gli orientamenti agricoli del 2000, sarebbero rimasti in vigore ai fini della valutazione di tali aiuti fino al 31 dicembre 2007. Inoltre, al paragrafo 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013 la Commissione ha accordato a tutti gli Stati membri un periodo transitorio di due anni, scaduto il 31 dicembre 2009, per consentire loro di adattare progressivamente ai nuovi orientamenti i regimi di aiuti all’acquisto di terreni agricoli vigenti nei rispettivi ordinamenti.

46.      Come indicato al paragrafo 12 delle presenti conclusioni, gli orientamenti agricoli del 2000, applicabili fino al 31 dicembre 2007 per gli aiuti di cui al punto 195 degli orientamenti agricoli 2007-2013, includevano l’acquisto di terreni agricoli tra le spese ammissibili agli aiuti agli investimenti nelle aziende agricole. Ne consegue che alla scadenza del termine di tre anni previsto dall’allegato IV, capitolo 4, punto 4, dell’atto di adesione del 2003, il 30 aprile 2007, le misure di sostegno all’acquisto di terreni agricoli comunicate dalla Polonia nel 2004 erano conformi agli orientamenti ad esse applicabili a tale data (26) e hanno pertanto mantenuto il loro status di aiuti esistenti fino al 31 dicembre 2007, data in cui hanno cessato di essere valutate in base agli orientamenti agricoli del 2000. In applicazione del punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013 dette misure hanno poi conservato la qualifica di aiuti esistenti anche oltre il 31 dicembre 2007.

47.      Da quanto precede emerge che la Commissione non ha agito in violazione delle procedure previste all’articolo 88, paragrafi 1 e 2, CE, né ha modificato disposizioni di diritto primario mediante gli orientamenti 2007-2013, prorogando, come sostiene il Consiglio, oltre il termine previsto dall’allegato IV, capitolo 4, punto 4, dell’atto di adesione del 2003 l’applicazione di regimi di aiuti che, alla scadenza di tale termine, avrebbero dovuto considerarsi come aiuti nuovi in quanto non conformi agli orientamenti agricoli applicabili. In effetti, al punto 196 dei suddetti orientamenti, essa si è limitata a modulare nel tempo l’applicazione dei criteri di valutazione di tali regimi, di fatto impedendo, nel rispetto della disposizione citata dell’allegato IV dell’atto di adesione del 2003, che questi perdessero la qualifica di aiuti esistenti.

48.      Deve pertanto concludersi che, come sostiene la Commissione, i regimi di aiuti all’acquisto di terreni agricoli comunicati dalla Polonia nel 2004 hanno mantenuto il loro status di regimi esistenti ai sensi dell’allegato IV, capitolo 4, punto 4, dell’atto di adesione del 2003 fino al 31 dicembre 2009, data prevista al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013 per la loro messa in conformità con questi ultimi. Ne consegue che detti regimi hanno ben potuto formare oggetto di opportune misure ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 1, CE e dell’articolo 18 del regolamento n. 659/1999.

b)      Sul regime di aiuti autorizzato nella decisione impugnata

49.      Il Consiglio, sostenuto dal governo polacco, fa valere che il regime di sostegno all’acquisto di terreni agricoli approvato nella decisione impugnata deve comunque essere considerato come un «nuovo aiuto», poiché, da un lato, presenta un certo numero di elementi che lo differenziano da quello sul quale si sarebbe pronunciata la Commissione e, dall’altro, ha perso la qualifica di aiuto esistente a partire dal 1° gennaio 2010, non essendo stato modificato dalla Polonia entro il 31 dicembre 2009.

50.      Al riguardo, osservo anzitutto che, contrariamente a quanto sembra ritenere il Consiglio, la sola circostanza che l’aiuto oggetto della decisione impugnata debba qualificarsi come «nuovo» ai sensi dell’articolo 1, lett. c), del regolamento n. 659/1999 non consente di concludere che, adottando tale decisione, esso si è mantenuto nei limiti della competenza conferitagli dall’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE. In effetti, nella menzionata sentenza del 29 giugno 2004, Commissione/Consiglio, la Corte ha respinto un argomento analogo del Consiglio (27) e ha chiarito, privilegiando un approccio fondato sull’analisi degli effetti delle misure in causa, che la competenza di tale istituzione in forza dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE può essere esclusa non solo nei confronti di una misura di aiuto già dichiarata incompatibile con il mercato comune dalla Commissione ma anche nei confronti di una misura diversa, qualificabile come «nuovo aiuto» qualora tra queste due misure sussista un collegamento tale che sarebbe artificioso distinguerle.

51.      Ciò premesso rilevo che è pacifico tra le parti che tanto il regime di aiuti approvato dal Consiglio che quello notificato dalla Polonia nel 2004 e applicato quale aiuto esistente fino al 31 dicembre 2009 consistono in sovvenzioni ai pagamenti di interessi sui prestiti per l’acquisto di terreni agricoli. Osservo, inoltre, che diversi passaggi delle lettere del 12 giugno e del 28 settembre 2009, indirizzate dalle autorità polacche al Consiglio, fanno esplicitamente riferimento all’esigenza di «estendere» o «mantenere» fino al 31 dicembre 2013 la possibilità per la Polonia di concedere aiuti all’acquisto di terreni agricoli (28), o ancora di «continuare ad applicare» tali aiuti nel periodo 2010-2013 (29), esigenza che tali autorità avevano con forza fatto valere già nelle consultazioni in vista dell’adozione degli orientamenti agricoli 2007-2013 (v. supra, paragrafi 19–20).

52.      A fronte di ciò, il Consiglio e il governo polacco si limitano a rilevare che il regime approvato dal Consiglio: i) ha una diversa portata temporale rispetto a quello coperto dal punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013; ii) riguarda beneficiari diversi; iii) è istituito sulla base di un diverso quadro regolamentare e iv) è stato valutato sulla base di circostanze diverse da quelle esistenti al momento dell’adozione degli orientamenti agricoli 2007-2013.

53.      Per quanto riguarda il primo degli aspetti sopra elencati osservo che non risulta dagli atti di causa, né è stato sostenuto dal Consiglio o dal governo polacco, che il regime di aiuti all’acquisto di terreni agricoli notificato dalla Polonia nel 2004 sia stato istituito per un periodo di tempo determinato. Al contrario, i ripetuti tentativi di ottenere dalla Commissione l’inserimento negli orientamenti agricoli 2007-2013 di una previsione analoga a quella contenuta negli orientamenti precedenti per quanto riguarda questo tipo di aiuti attestano la chiara volontà delle autorità polacche di mantenere in vigore il suddetto regime per tutto il periodo coperto dai nuovi orientamenti e dunque oltre il limite del 31 dicembre 2009 imposto dalla Commissione. Non è pertanto corretto affermare che il regime notificato dalla Polonia nel 2004 aveva una portata temporale diversa da quella del regime oggetto della decisione impugnata. Ricordo peraltro che, in forza del punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013 i regimi di sostegno all’acquisto di terreni agricoli esistenti negli Stati membri devono essere applicati conformemente alle disposizioni di detti orientamenti a partire dal 1° gennaio 2010 e fino al 31 dicembre 2013. Ora, indipendentemente dagli effetti riconducibili ad una tale previsione, che saranno esaminati ulteriormente, è indubbio che essa riguardi aiuti destinati ad applicarsi nel medesimo arco temporale considerato nella decisione impugnata. In ogni caso, al punto 36 della citata sentenza Commissione/Consiglio del 22 giugno 2006, la Corte ha già avuto modo di considerare che la circostanza che il regime di aiuti approvato dal Consiglio abbia una diversa portata temporale rispetto a quello dichiarato incompatibile dalla Commissione non ha necessariamente incidenza sulla constatazione che la decisione del Consiglio è in contraddizione con quella della Commissione.

54.      Egualmente priva di rilievo è l’affermazione secondo cui il regime di aiuti oggetto della decisione impugnata è destinato a beneficiare soggetti diversi da quelli che hanno presentato domanda in base al regime notificato dalla Polonia nel 2004. In effetti, in assenza di argomenti volti a dimostrare che la concessione di aiuti nel quadro di tali regimi avviene sulla base di requisiti soggettivi diversi, la sola circostanza che detti aiuti possano beneficiare in concreto soggetti diversi da quelli già ammessi a goderne o anche soggetti che non ne erano inizialmente beneficiari potenziali ma che lo sono diventati successivamente grazie a un mutamento della loro situazione fattuale o giuridica, deve considerarsi come un normale effetto dell’applicazione nel tempo di un regime di aiuti. Lo stesso vale nel caso in cui la normativa applicabile preveda espressamente che un soggetto che ha già beneficiato di un aiuto non possa presentare nuovamente domanda per un aiuto da concedersi nel quadro del medesimo regime (30).

55.      Per quanto concerne l’allegazione secondo cui gli aiuti approvati nella decisione impugnata sono concessi sulla base di un nuovo quadro giuridico nazionale, osservo, sulla base di ricerche da me effettuate, che il regolamento del consiglio dei ministri del 6 gennaio 2010, di cui il governo polacco indica unicamente gli estremi nella sua memoria d’intervento, si limita a precisare talune disposizioni del regolamento del consiglio dei ministri del 22 gennaio 2009, relativo ad alcuni compiti dell’agenzia per la ristrutturazione e la modernizzazione dell’agricoltura, relative ad ipotesi in cui gli aiuti in questione non possono essere concessi, poiché il contratto di vendita del terreno è concluso tra soggetti tra loro legati da vincoli di parentela o di successione. Tale regolamento rinvia peraltro al regolamento del ministro dell’agricoltura del 19 giugno 2007 quale quadro normativo di riferimento per la disciplina degli aiuti al settore agricolo (31). Pertanto, quand’anche l’atto citato dal governo polacco abbia effettivamente introdotto nel 2010 una modifica delle modalità di attribuzione degli aiuti all’acquisto di terreni agricoli, si tratta all’evidenza di una modifica di carattere minore, che non rimette in discussione l’affermazione della Commissione secondo cui tali aiuti continuano ad essere concessi sulla base di un quadro normativo sostanzialmente invariato rispetto a quello in vigore al 31 dicembre 2009.

56.      L’argomento fondato sulla constatazione che la decisione impugnata è stata presa sulla base di circostanze non esistenti al momento in cui sono stati adottati gli orientamenti agricoli 2007-2013, nella misura in cui si riferisce agli elementi sulla base dei quali la Commissione e il Consiglio hanno condotto la loro valutazione, mi sembra manifestamente privo di rilievo al fine di dimostrare la diversità dei regimi su cui si sono pronunciati la Commissione e il Consiglio.

57.      Infine, quanto all’argomento secondo cui, a partire dal 1° gennaio 2010, il regime di aiuti all’acquisto di terreni agricoli applicato in Polonia costituirebbe un «nuovo aiuto», non avendo detto Stato membro attuato entro il 31 dicembre 2009 le opportune misure proposte negli orientamenti agricoli 2007-2013, rilevo che l’acquisto di una tale qualifica, da un lato, non incide sul regime in quanto tale e, dall’altro, come si è chiarito al paragrafo 50 delle presenti conclusioni, non è di per sé sufficiente ad affermare la competenza del Consiglio ad adottare la decisione impugnata, in particolare in un caso come quello di specie in cui risulta che il Consiglio e la Commissione si sono pronunciati su misure sostanzialmente identiche.

58.      Alla luce di quanto precede si deve concludere che gli argomenti avanzati dal Consiglio e dalla Polonia non sono tali da rimettere in questione la sostanziale coincidenza del regime di aiuti all’acquisto di terreni agricoli vigente in tale Stato membro e oggetto della proposta di opportune misure di cui al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013 con quello autorizzato nella decisione impugnata, quale emerge da un esame del fascicolo.

59.      Resta dunque da accertare se la Commissione abbia adottato una posizione definitiva sulla compatibilità di detto regime con il mercato comune idonea a bloccare la competenza del Consiglio in forza dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE.

c)      Sugli effetti di una proposta di opportune misure accettata dallo Stato membro interessato

60.      La Commissione ritiene che il punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013, unitamente all’accettazione da parte degli Stati membri delle opportune misure proposte in tale punto, produca effetti assimilabili a un fascio di decisioni individuali che dichiarano incompatibili con il mercato comune, dopo il 31 dicembre 2009, i regimi di aiuti all’acquisto di terreni agricoli non conformi a detti orientamenti. La circostanza che non si tratti di decisioni individuali nulla toglierebbe al fatto che la Commissione avrebbe comunque definito la sua posizione sulla compatibilità di tali regimi, strutturando il proprio potere di valutazione attraverso gli orientamenti invece di esercitarlo nel singolo caso. Nella specie, la decisione applicabile ai regimi di aiuti all’acquisto di terreni agricoli esistenti in Polonia avrebbe obbligato quest’ultima ad abolire tali regimi entro il 31 dicembre 2009 e a non istituirli nuovamente oltre tale data e fino al 31 dicembre 2013. Ne consegue, secondo la Commissione, che, in applicazione dei principi stabiliti dalla Corte nelle citate sentenze 29 giugno 2004, Commissione/Consiglio e 22 giugno 2006, Commissione/Consiglio (v. supra, paragrafi 29–30), il Consiglio non era competente ad adottare una decisione che autorizza nuovamente la Polonia a concedere siffatti aiuti.

61.      Il Consiglio, sostenuto dal governo polacco, replica che, nel caso di specie, diversamente che nelle cause sopramenzionate, la Commissione non ha adottato nessuna decisione di incompatibilità delle misure di aiuto approvate nella decisione impugnata. La Corte avrebbe peraltro chiarito, nella citata sentenza 29 febbraio 1996, Commissione/Consiglio (v. supra paragrafo 27), che un semplice parere della Commissione sulla compatibilità di un aiuto non è tale da bloccare la competenza del Consiglio ex articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE. Secondo tale istituzione la Commissione non avrebbe preso alcuna posizione, sotto forma di decisione o di semplice parere, sulla compatibilità dei regimi di aiuti all’acquisto di terreni agricoli applicabili in Polonia dal 1° gennaio 2010 al 31 dicembre 2013. Il punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013, letto congiuntamente al punto 29 degli stessi orientamenti, implicherebbe unicamente che, a partire dal 1° gennaio 2010, ogni aiuto all’acquisto di terreni agricoli deve essere considerato come un nuovo aiuto la cui compatibilità deve essere valutata sulla base degli articoli 87 e 88 CE, qualora non goda di un’esenzione in virtù del regolamento n. 1857/2006.

62.      Per parte mia, rilevo che l’articolo 88 CE, come l’attuale articolo 108 TFUE, attribuiva alla Commissione la competenza generale a decidere in merito alla compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune, che si trattasse di esaminare regimi di aiuto esistenti oppure di autorizzare aiuti da istituire. Nell’esercizio di tale competenza, a norma del paragrafo 1 di tale articolo, la Commissione procedeva, in collaborazione con gli Stati membri, all’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti.

63.      Le modalità di un tale esame sono definite, nelle loro grandi linee, agli articoli 17‑19 del regolamento n. 659/1999 secondo lo schema seguente: qualora la Commissione ritenga che un regime di aiuti esistenti non sia o non sia più compatibile con il mercato interno, essa propone allo Stato membro interessato le misure necessarie a ovviare ai problemi rilevati, inclusa l’eventuale abolizione del regime, e, nel caso in cui lo Stato membro rifiuti di dare attuazione a tali misure, la Commissione, ove continui a ritenerla necessaria, avvia il procedimento di indagine formale a norma dell’articolo 88, paragrafo 2, CE.

64.      L’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti, come l’esame dei progetti tendenti ad istituire o a modificare aiuti previsto all’articolo 88, paragrafo 3, CE, consta pertanto di due fasi, di cui la seconda meramente eventuale. Tuttavia, mentre nel caso di nuovi aiuti, salva l’ipotesi di ritiro della notifica da parte dello Stato membro interessato, la Commissione è tenuta ad avviare il procedimento di indagine formale qualora provi seri dubbi circa la compatibilità dell’aiuto notificato con il mercato interno ovvero abbia acquisito la convinzione della sua incompatibilità, nel caso di aiuti esistenti tale procedimento è avviato unicamente se e nella misura in cui lo Stato membro interessato rifiuti di attuare le misure raccomandate. L’accettazione da parte dello Stato membro interessato fa infatti sorgere a suo carico, conformemente all’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, l’obbligo di dare attuazione a dette misure, senza che sia necessario per la Commissione adottare una decisione vincolante nei suoi confronti. Nel quadro dell’esame degli aiuti esistenti, l’apertura del procedimento di indagine formale ha dunque essenzialmente lo scopo di rendere vincolante la constatazione di incompatibilità sul cui fondamento la Commissione ha raccomandato le opportune misure, di per sé priva di efficacia obbligatoria in assenza di adesione da parte dello Stato membro interessato (32).

65.      Nel caso di specie, poiché la Polonia ha accettato la proposta di opportune misure formulata al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007–2013, la Commissione non aveva necessità di avviare il procedimento a norma dell’articolo 88, paragrafo 2, CE. È tuttavia pacifico che le autorità polacche non hanno proceduto a una tale attuazione e hanno invece adito il Consiglio al fine di ottenere una decisione in forza dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE. In tali circostanze occorre dunque determinare quali sono le conseguenze di un’eventuale violazione dell’obbligo che incombe agli Stati membri in virtù dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 di attuare le misure raccomandate dalla Commissione e da essi stessi accettate. In particolare, occorre stabilire se, come sostengono il Consiglio e il governo polacco, la Commissione fosse comunque tenuta, in siffatte circostanze, ad aprire il procedimento di indagine formale. In caso di risposta affermativa, la violazione dell’obbligo di cui all’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 sarebbe assimilata alla mancata accettazione delle misure raccomandate e la presa di posizione della Commissione sull’incompatibilità del regime di cui trattasi non potrebbe essere considerata come definitiva. Gli effetti di una proposta di opportune misure cui lo Stato membro abbia inizialmente aderito, ma a cui non abbia dato seguito, non sarebbero dunque dissimili da quelli di una decisione che apre il procedimento di indagine formale relativamente a un progetto di aiuti considerato prima facie incompatibile con il mercato comune, di per sé inidonea, secondo la Corte, a bloccare la competenza del Consiglio in base all’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE (33). In caso di risposta negativa, invece, una proposta di opportune misure accettata dallo Stato membro produrrebbe gli stessi effetti o effetti analoghi a quelli di una decisione di incompatibilità adottata sul fondamento dell’articolo 88, paragrafo 2, primo comma CE (34) e la giurisprudenza richiamata ai paragrafi 29–30 delle presenti conclusioni potrebbe dunque essere trasposta al caso di specie.

66.      Il testo dell’articolo 19 del regolamento n. 659/1999 non offre indicazioni che consentano di concludere a favore dell’una o dell’altra soluzione. In particolare il paragrafo 2 di tale articolo, nella misura in cui si riferisce genericamente ai casi in cui lo Stato membro «rifiuti di attuare le opportune misure proposte dalla Commissione», non consente di escludere a priori una sua applicabilità anche alle ipotesi in cui il rifiuto intervenga dopo che lo Stato membro abbia, in un primo momento, acconsentito a tali misure. Tuttavia, la suddivisione di tale articolo in due distinti paragrafi, ciascuno dei quali disciplina una fattispecie specifica (accettazione della proposta, al paragrafo 1 e rifiuto della stessa, al paragrafo 2), offre un argomento sistematico in favore della tesi secondo cui l’apertura del procedimento di indagine formale è necessaria solo nel caso in cui vi sia fin dall’inizio un disaccordo tra Stato membro e Commissione sulle misure da attuare. Ulteriori elementi in favore di tale tesi possono rinvenirsi nella giurisprudenza della Corte. Quest’ultima, nella sentenza IJssel-Vliet (35), richiamando una pronuncia precedente, resa nella causa CIRFS e a./Commissione (36), ha riconosciuto l’efficacia vincolante nei confronti dei Paesi Bassi di regole per la concessione di aiuti nel settore della pesca contenute in linee direttrici adottate dalla Commissione sul fondamento dell’articolo 93, paragrafo 1, del Trattato CE, elaborate in cooperazione con detto Stato membro e da questo espressamente accettate. Nel giungere a tale conclusione, la Corte ha posto l’accento in particolare sul «contesto di cooperazione» instaurato dalla Commissione e dal governo olandese, che comportava obblighi dai quali né l’una né l’altro potevano svincolarsi unilateralmente (37).

67.        Prendendo spunto da tale giurisprudenza, ritengo che sia proprio il particolare contesto di cooperazione tra Commissione e Stati membri, voluto ed anzi imposto dallo stesso trattato, a costituire la chiave interpretativa dell’intero sistema di monitoraggio e di esame dei regimi di aiuti esistenti. È infatti in virtù di tale contesto che la Corte prima e il legislatore poi hanno riconosciuto efficacia obbligatoria, nel quadro di tale sistema, all’atto che costituisce la materializzazione di detta cooperazione. Ed è in forza di questo stesso contesto che, a mio avviso, la Commissione deve ritenersi legittimata ad agire per inadempimento nei confronti dello Stato membro che non ottemperi all’obbligo, al quale si è volontariamente assoggettato, di attuare le misure da essa proposte (38). Non sarebbe infatti coerente con gli effetti riconosciuti ad una proposta di opportune misure accettata dallo Stato membro che ne è destinatario affermare che il solo rimedio a disposizione della Commissione in un simile caso sia costituito dall’avvio del procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, CE, il che permetterebbe peraltro allo Stato membro in questione, nonostante l’obbligo precedentemente assunto, di continuare ad erogare aiuti sulla base del regime esistente per tutta la durata di tale procedimento.

68.      D’altro canto, occorre ricordare che la proposta di opportune misure è emessa dalla Commissione al termine di un esame del regime in questione e, ai sensi dell’articolo 18 del regolamento n. 659/1999, essa presuppone il previo accertamento dell’incompatibilità con il mercato comune di tale regime, quale applicato dallo Stato membro interessato. Laddove tali misure richiedano la modifica di taluni aspetti di detto regime, esse costituiscono il correttivo che la Commissione ritiene necessario per autorizzare lo Stato membro a continuare l’erogazione degli aiuti sulla base del regime esistente. Ne consegue che quando, a seguito dell’accettazione delle opportune misure, la Commissione chiude la procedura di esame, essa ha formalmente preso posizione sul regime in questione. Tale presa di posizione è nel senso della compatibilità di detto regime ove lo Stato membro interessato attui le misure proposte e della sua incompatibilità qualora invece esso non proceda a una tale attuazione(39).

69.      In base alle ragioni che precedono ritengo quindi che, ove lo Stato membro assuma l’obbligo di attuare le opportune misure proposte dalla Commissione, la presa di posizione di tale istituzione sulla compatibilità del regime di aiuti di cui trattasi acquisti carattere definitivo e che, in caso di inadempimento a tale obbligo, detto regime deve ritenersi incompatibile con il mercato interno (40).

70.      Affermare che una proposta di opportune misure accettata dallo Stato membro interessato costituisce una presa di posizione definitiva della Commissione sulla compatibilità del regime di aiuti di cui trattasi solleva anche la delicata questione della sua impugnabilità ai sensi dell’articolo 230 CE (divenuto articolo 263 TFUE). Se il diritto per i soggetti lesi da tale presa di posizione di chiederne e ottenerne l’annullamento sembra discendere logicamente dalla sua natura di atto produttivo di effetti giuridici vincolanti, non si può tuttavia tralasciare di considerare che tali effetti sorgono in conseguenza del fatto di un terzo (l’accettazione da parte dello Stato membro), sul quale la Commissione non ha alcuna influenza, mentre l’unico atto ad essa direttamente riferibile (la proposta di opportune misure) costituisce una raccomandazione ed è, di per sé, privo di carattere vincolante (41).

71.      In proposito, ritengo che la procedura di cui agli articoli 18 e 19 del regolamento n. 659/1999 vada considerata nel suo complesso e nel particolare contesto della cooperazione tra Commissione e Stato membro voluta dal trattato, su cui, come ho già affermato in precedenza, si fonda l’intero sistema di controllo dei regimi di aiuti esistenti. Nel quadro di tale procedura la proposta di opportune misure che la Commissione rivolge allo Stato membro interessato non vincola quest’ultimo, che rimane libero di accettare assumendo l’obbligo di dare attuazione a tali misure oppure di rifiutare esponendosi ad una procedura ex articolo 88, paragrafo 2, CE. Tuttavia, ai sensi dell’articolo 19 paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, l’accettazione dello Stato membro ha carattere ricettizio, vale a dire non produce effetti se non è stata comunicata alla Commissione e se quest’ultima non ne ha formalmente preso atto informandone a sua volta lo Stato membro (42). L’efficacia obbligatoria della proposta di opportune misure discende dunque, in ultima istanza, da un atto della Commissione (43). In altri termini, con l’accettazione dello Stato membro interessato, la presa d’atto da parte della Commissione di tale accettazione e la relativa comunicazione allo Stato membro, la proposta di opportune misure cessa di costituire una mera raccomandazione, vale a dire un atto per natura privo di efficacia obbligatoria (44) e, di conseguenza, non impugnabile (45), e inizia a produrre effetti propri a quelli di una decisione (46). I soggetti lesi da tale atto (beneficiari degli aiuti, concorrenti degli stessi, enti territoriali che erogano gli aiuti, ecc.) devono pertanto poter essere messi in condizione di proporre un ricorso giurisdizionale alle condizioni previste dall’articolo 230, quarto comma, CE. In questo senso sembra essersi mossa la Corte nella citata sentenza 18 giugno 2002, Germania/Commissione (47), mentre l’impugnabilità ex articolo 230, quarto comma, CE di una proposta di opportune misure accettata da uno Stato membro è stata di recente espressamente affermata dal Tribunale (48).

72.      Sulla base dell’insieme delle considerazioni che precedono concordo con la tesi della Commissione secondo cui una proposta di opportune misure accettata dallo Stato membro cui è destinata costituisce una presa di posizione definitiva della Commissione sulla compatibilità del regime di aiuti di cui trattasi che produce effetti giuridici obbligatori analoghi a quelli di una decisione. Un tale atto è dunque idoneo, sulla base della giurisprudenza della Corte richiamata ai paragrafi 29–30 delle presenti conclusioni, a impedire l’adozione di una decisione ex articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE con esso contrastante.

73.      Occorre a questo punto definire la portata, da un lato, della presa di posizione sulla compatibilità degli aiuti all’acquisto di terreni agricoli adottata dalla Commissione nel quadro della proposta di opportune misure contenuta al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013 e, dall’altro, degli obblighi assunti dalla Polonia mediante l’accettazione di tale proposta. L’eventuale accertamento dell’incompetenza del Consiglio ad adottare la decisione impugnata dipende infatti dall’esito di questo duplice esame.

d)      Sulla portata delle opportune misure contenute al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013 e dell’accettazione della Polonia

74.      Gli orientamenti agricoli 2007-2013 fissano i criteri ai quali la Commissione intende attenersi nella valutazione degli aiuti nel settore agricolo nel periodo compreso tra il 31 dicembre 2007 e il 31 dicembre 2013. Per quanto riguarda gli aiuti agli investimenti nelle aziende agricole, il punto 29 di detti orientamenti stabilisce che essi saranno considerati compatibili con il mercato interno se soddisfano tutte le condizioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1857/2006, il quale, al paragrafo 8, prevede che «possono essere concessi aiuti per l’acquisto di terreni diversi da quelli destinati all’edilizia con un costo non superiore al 10 % delle spese ammissibili dell’investimento». È dunque vero, come sostiene la Commissione, che gli orientamenti agricoli 2007-2013 prendono posizione nel senso dell’incompatibilità di principio degli aiuti agli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli non conformi all’articolo 4, paragrafo 8 del regolamento n. 1857/2006. Tuttavia, nel caso di nuovi regimi di aiuto e di nuovi aiuti individuali, tale presa di posizione non può essere di per sé considerata come definitiva, la Commissione essendo tenuta, in base al punto 183 di detti orientamenti, a constatare e dichiarare l’incompatibilità di tali aiuti tramite la procedura di controllo prevista dall’articolo 88 CE. Non appare pertanto corretto affermare, come sembra fare la Commissione in qualche passaggio delle memorie depositate dinanzi alla Corte, che i suddetti orientamenti «dichiarano» incompatibili con il mercato comune, a partire dal 31 dicembre 2007 e fino al 31 dicembre 2013, tutti gli aiuti agli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli ad essi non conformi. Sotto tale profilo gli argomenti del Consiglio, secondo cui seguire una tale tesi significherebbe riconoscere alla Commissione un potere regolamentare in deroga alle procedure previste dall’articolo 88 CE, sono da condividere.

75.      Per quanto riguarda i regimi di sostegno all’acquisto di terreni agricoli esistenti alla data di adozione degli orientamenti agricoli 2007-2013, il punto 196 di detti orientamenti propone agli Stati membri di renderli conformi a questi ultimi entro il 31 dicembre 2009. Fondamento di tale proposta è la presa di posizione che figura al punto 29 degli orientamenti, in base alla quale siffatti aiuti sono incompatibili con il mercato comune qualora non conformi alle condizioni stabilite dall’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 1857/2006. Nella specie, è pacifico che la Polonia ha comunicato alla Commissione il proprio accordo a dare attuazione alle opportune misure raccomandate, accordo cui la Commissione ha provveduto a dare pubblicità, nelle forme previste dall’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, nei seguenti termini:

«In virtù del punto 196 degli orientamenti [agricoli 2007-2013], gli Stati membri devono modificare i rispettivi regimi di aiuto esistenti per conformarsi ai medesimi orientamenti entro il 31 dicembre 2007, tranne nel caso dei regimi di aiuti esistenti (…) a favore di investimenti per l’acquisto di terreni agricoli nelle aziende agricole, che devono essere modificati e resi conformi agli orientamenti entro il 31 dicembre 2009.

In virtù del punto 197 dei citati orientamenti gli Stati membri sono invitati a confermare per iscritto che accolgono le proposte di misure opportune entro il 28 febbraio 2007.

La necessità di accogliere le misure opportune è stata rammentata agli Stati membri con lettera della Commissione in data 29 gennaio 2007.

Gli Stati membri seguenti hanno trasmesso per iscritto l’accordo esplicito e incondizionato sulle misure opportune proposte: (…)

Polonia, 26 febbraio 2007 (…).

In virtù dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999, la Commissione prende atto dell’accordo esplicito e incondizionato degli Stati membri sopra elencati sulle misure opportune loro proposte».

76.      Contrariamente a quanto sostiene il Consiglio, il contenuto e la portata dell’obbligo in tal modo assunto dalla Polonia emerge in modo chiaro leggendo il punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013 in combinato disposto con il punto 29 degli stessi orientamenti e con l’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 1857/2006: detto Stato membro era tenuto a modificare i propri regimi esistenti di aiuti agli investimenti per l’acquisto di terreni agricoli sopprimendo la possibilità di sovvenzionare l’acquisto di terreni agricoli in misura superiore al limite previsto dall’articolo 4, paragrafo 8, del regolamento n. 1857/2006.

77.      Mantenendo in vigore tali regimi e omettendo di procedere alla loro modifica, la Polonia ha violato tale obbligo.

e)      Conclusioni sulla competenza del Consiglio ad adottare la decisione impugnata

78.      Discende dall’insieme delle considerazioni che precedono che, autorizzando misure di aiuto sostanzialmente coincidenti con quelle che la Polonia aveva accettato di sopprimere, il Consiglio non solo ha sollevato di fatto tale Stato membro dall’obbligo che esso aveva assunto nei confronti della Commissione, legittimando in tal modo la violazione di un accordo concluso in applicazione dell’articolo 88, paragrafo 1, CE, ma ha anche adottato una decisione apertamente in contrasto con la posizione definitiva assunta dalla Commissione al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007-2013 in merito alla compatibilità di dette misure con il mercato comune.

79.      In tali circostanze, suggerisco alla Corte di accogliere la seconda censura del primo motivo di ricorso e di dichiarare, in applicazione della giurisprudenza richiamata ai paragrafi 29–30 delle presenti conclusioni, che il Consiglio non era competente ad adottare la decisione impugnata. Il ricorso della Commissione deve dunque a mio avviso essere accolto e la decisione impugnata annullata. Procederò all’esame degli altri motivi di ricorso sollevati dalla Commissione per il caso in cui la Corte non condivida la soluzione da me suggerita.

C –     Sul secondo e sul terzo motivo di ricorso relativi rispettivamente a uno sviamento di potere e a una violazione dell’obbligo di cooperazione leale

80.      Con il suo secondo motivo di ricorso, la Commissione afferma in sostanza che, autorizzando delle misure di aiuto dichiarate incompatibili con il mercato comune al punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013, il Consiglio ha utilizzato la competenza conferitagli dall’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma CE a dei fini diversi da quelli previsti dal trattato. Tale disposizione, infatti, legittimerebbe il Consiglio a dichiarare compatibile con il mercato comune, in circostanze eccezionali, un aiuto che la Commissione non sarebbe in grado di autorizzare, ma non conferirebbe a tale istituzione il potere di neutralizzare la valutazione della Commissione sulla compatibilità di un aiuto contenuta in un atto avente efficacia obbligatoria.

81.      Al riguardo, mi limito a rilevare che il motivo di ricorso in esame si fonda sulla medesima premessa su cui si basa il primo motivo di ricorso, vale a dire che il punto 196 degli orientamenti agricoli 2007‑2013, congiuntamente all’accettazione da parte della Polonia delle opportune misure in esso formulate, costituisce una presa di posizione definitiva e vincolante della Commissione sulla compatibilità con il mercato comune di misure sostanzialmente identiche a quelle oggetto della decisione impugnata. Pertanto, qualora, come da me suggerito, la Corte consideri corretta tale premessa, il motivo relativo allo sviamento di potere resterebbe assorbito dal primo motivo, relativo all’incompetenza del Consiglio, mentre nel caso contrario, esso dovrebbe essere dichiarato infondato per gli stessi motivi per cui si respinge il primo motivo di ricorso.

82.      Con il suo terzo motivo di ricorso, la Commissione fa valere che, adottando la decisione impugnata, il Consiglio ha sollevato la Polonia dall’obbligo di cooperazione che le incombe nel quadro dell’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti previsto dall’articolo 88, paragrafo 1, CE e dall’obbligo che aveva assunto accettando le opportune misure raccomandate dalla Commissione. Il Consiglio avrebbe in tal modo contravvenuto all’equilibrio istituzionale instaurato dal Trattato, interferendo con le competenze da questo conferite alla Commissione. Il Consiglio considera il motivo infondato e, a sua volta, imputa alla Commissione una violazione dell’obbligo di leale cooperazione per essersi astenuta dall’eccepire la pretesa incompetenza del Consiglio nel corso delle sedute del Consiglio agricoltura e pesca in cui si è discussa la domanda della Polonia e per aver suggerito a quest’ultima, in una lettera del 15 maggio 2009, di rivolgersi al Consiglio in forza dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE.

83.      Il motivo in esame mi sembra presentare una sua autonomia rispetto al primo motivo di ricorso solo nella misura in cui gli argomenti della Commissione siano interpretati nel senso che imputano al Consiglio una violazione del principio di leale cooperazione per non essersi astenuto, nelle circostanze del caso di specie, dall’adottare un atto che rientrava nelle competenze conferitegli dal trattato. Ora, a un primo esame, non ritengo che l’obbligo di leale cooperazione tra istituzioni (49) né il principio dell’equilibrio istituzionale, sulla base dei quali deve svolgersi il dialogo interistituzionale all’interno del sistema decisionale dell’Unione, possano imporre ad un’istituzione di non esercitare, senza travalicarne i limiti, una competenza che le è propria, avente carattere eccezionale e derogatorio delle norme che disciplinano la materia di cui trattasi, per consentire all’istituzione cui è riconosciuta una competenza generale in tale materia di esercitarla. Nella specie, ritenere il contrario significherebbe, in sostanza individuare nuovi limiti alla competenza del Consiglio ex articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE rispetto a quelli previsti dal Trattato e precisati dalla Corte nella sua giurisprudenza.

84.      Per altro verso, concordo con la Commissione che il suggerimento da essa fatto alla Polonia di presentare una domanda ex articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE, nonché il comportamento tenuto dai suoi funzionari nelle more del procedimento dinanzi al Consiglio non concretano una violazione dell’obbligo di leale cooperazione e, in ogni caso, non possono essere invocati dal Consiglio come elementi che giustificano la violazione di tale obbligo addebitatagli dalla Commissione.

D –    Sul quarto motivo di ricorso, relativo a un errore manifesto di valutazione quanto all’esistenza di circostanze eccezionali e a una violazione del Trattato e dei principi generali del diritto comunitario

85.      Nel quadro del suo quarto motivo di ricorso, la Commissione solleva in sostanza due censure. In primo luogo, essa fa valere che la decisione impugnata è viziata da errore manifesto di valutazione, poiché le circostanze invocate per giustificare le misure di aiuto autorizzate non hanno carattere eccezionale. In secondo luogo, essa sostiene che tali misure sono sproporzionate rispetto agli obiettivi perseguiti, in particolare data la durata dell’autorizzazione concessa.

86.      A titolo preliminare, osservo che, come rileva la stessa Commissione richiamando la citata sentenza del 29 febbraio 1996, Commissione/Consiglio, il Consiglio gode, nell’applicazione dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE, di un ampio margine di discrezionalità che giustifica un sindacato giurisdizionale limitato «agli eventuali vizi di errore manifesto, sviamento di potere o palese sconfinamento dai limiti del potere discrezionale» (50). Per quanto riguarda, più specificamente il controllo effettuato dalla Corte con riferimento al rispetto del principio di proporzionalità, tenuto conto del carattere eccezionale e derogatorio della competenza in questione, nonché dell’ampio margine di discrezionalità riconosciuto alle istituzioni dell’Unione nel quadro della politica agricola comune (51), in particolare laddove sono chiamate ad effettuare valutazioni di ordine economico, politico e sociale e a conciliare i diversi obiettivi assegnati dal trattato a tale politica, ritengo, come peraltro già emerge dalla succitata sentenza 29 febbraio 1996 (52), che il controllo della Corte debba essere, nella specie, limitato alla verifica della manifesta inidoneità della misura approvata in rapporto allo scopo che il Consiglio intendeva perseguire.

87.      Quanto alla nozione di «circostanze eccezionali» ai sensi della norma in esame, ritengo corretta l’interpretazione che ne dà la Commissione, in base alla quale un problema strutturale, e non semplicemente congiunturale, non può, quanto meno considerato isolatamente, integrare, per sua stessa natura, una tale circostanza. Per utilizzare i termini impiegati dall’avvocato generale Cosmas nelle sue conclusioni nella citata causa C-122/94, la nozione di circostanze eccezionali «implic[a] l’idea di anormale ed imprevisto o, quanto meno, di non permanente, non ricorrente in via sistematica e sicuramente esulante dalla normalità».

1.     Sulla prima censura, relativa a un errore manifesto di valutazione sull’esistenza di circostanze eccezionali ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE

88.      Nel quadro della censura in esame, la Commissione fa valere, in primo luogo, che la decisione impugnata presenta erroneamente come circostanze eccezionali alcuni problemi strutturali del settore agricolo in Polonia. Al riguardo, concordo anzitutto con la Commissione nel considerare che gli elementi cui si riferisce il Consiglio al secondo considerando della decisione impugnata e relativi alla «struttura di superficie sfavorevole delle aziende agricole polacche», al «basso livello di pagamenti diretti erogati alla Polonia a seguito del meccanismo di introduzione progressiva contemplato dall’atto di adesione del 2003» e ai «redditi agricoli bassi» (53), non costituiscono in quanto tali circostanze eccezionali ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE. In effetti, da un lato, si tratta di elementi che si limitano a descrivere la struttura dell’economia agraria polacca (taglia ridotta delle aziende agricole, basso livello di reddito), dall’altra riguardano l’applicazione di strumenti di sostegno diretto (54) contemplati in atti istituiti al momento dell’adesione dello Stato membro interessato all’Unione. La natura non congiunturale di tali elementi implica che essi sono privi del necessario carattere di eccezionalità (55). Non sono invece convinto che sia possibile concludere nello stesso senso per quanto riguarda l’ultimo degli elementi menzionati al secondo considerando della decisione impugnata, vale a dire il «crollo del valore dei pagamenti agli agricoltori dovuto alla diminuzione del 10% del tasso di cambio dell’euro», che avrebbe ulteriormente ridotto il livello dei redditi degli agricoltori polacchi nel 2008. L’affermazione della Commissione, secondo cui la fluttuazione dei tassi di cambio delle monete nazionali rispetto all’euro è un fenomeno normale, che tocca tutti gli Stati membri che non hanno ancora adottato l’euro, non mi sembra di per sé sufficiente a escludere che una tale fluttuazione possa contribuire, insieme ad altri fattori, a creare una congiuntura eccezionalmente sfavorevole in un settore determinato (56). Peraltro, il fatto che una determinata situazione possa riguardare contemporaneamente più Stati membri, o eventualmente interessare diversi settori dell’economia, non esclude che essa possa comunque costituire una circostanza rilevante ai fini dell’applicazione dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE (57). Del pari, non mi sembra possibile escludere a priori che l’elemento menzionato al sesto considerando della decisione impugnata, vale a dire l’aumento della disoccupazione rurale nel 2009 presenti carattere eccezionale, in particolare se si considera che, come rileva la stessa Commissione, nel periodo precedente (2003‑2007) si era registrato un trend inverso. Inoltre, come sottolinea il Consiglio, emerge dai dati statistici allegati al ricorso, che un aumento particolarmente significativo (del 24,6 %) del tasso di disoccupazione rurale si è registrato tra il terzo trimestre del 2008 e il terzo trimestre del 2009. In proposito non mi sembrano decisivi né il rilievo che il livello di disoccupazione rurale in Polonia non appare particolarmente elevato se comparato a quello medio dell’Unione, né l’affermazione che si tratta di un fenomeno che ha carattere strutturale.

89.      Più difficile è valutare l’importanza del fattore indicato al settimo considerando della decisione impugnata, ossia l’aumento significativo e costante dei prezzi dei terreni agricoli in Polonia dal 2007. In effetti, se le cifre fornite dalla Commissione mostrano una costante tendenza all’aumento dei prezzi dei terreni agricoli dal 2003, il fenomeno appare tuttavia più marcato a partire dal periodo indicato dal Consiglio (2007), pur senza raggiungere livelli qualificabili come eccezionali. Il rilievo della Commissione secondo cui tale aumento dipende da un fattore strutturale, costituito dalla scarsa disponibilità di terreni agricoli e dunque da un’offerta incapace di soddisfare la domanda, non mi sembra rivestire un’importanza decisiva ove sia effettivamente dimostrato che la tendenza all’aumento dei prezzi si è intensificata a partire dal 2007.

90.      In secondo luogo, nel quadro della censura in esame, la Commissione sostiene che il Consiglio abbia erroneamente presentato come circostanza eccezionale «l’evoluzione delle condizioni di mercato». In proposito osservo che, per quanto concerne, in particolare, l’aumento dei «prezzi dei fattori di produzione agricoli» (58)nel corso del 2009, menzionato al quarto considerando della decisione impugnata, la Commissione si limita in sostanza a osservare che i costi di detti fattori sono aumentati per tutti gli Stati membri. Ora, come ho già avuto occasione di sottolineare un tale rilievo non è di per sé sufficiente a privare una determinata circostanza del carattere di eccezionalità, tenuto conto delle particolari conseguenze che essa ha potuto produrre in un dato Stato membro. Quanto alle circostanze menzionate al terzo e al quinto considerando della decisione impugnata, vale a dire la recessione dovuta alla crisi economica e le «inondazioni in 11 voivodati (su un totale di 16)» (59), la stessa Commissione sembra affermare che esse possono astrattamente costituire circostanze eccezionali.

91.      Se dall’esame fin qui svolto emerge che alcuni dei fattori invocati nella decisione impugnata appaiono di per sé privi del carattere di eccezionalità, ciò non è, a mio avviso, sufficiente a dimostrare l’esistenza di un errore manifesto di valutazione sull’esistenza di circostanze che giustificano l’esercizio del potere conferito al Consiglio dall’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE. L’approccio suggerito dalla Commissione, consistente nell’esaminare separatamente ogni singolo fattore non mi sembra corretto. Dalla decisione impugnata si evince infatti che il riferimento a determinati fattori, in particolare quelli che la Commissione designa come elementi «strutturali» dell’economia agraria polacca, è funzionale alla descrizione del particolare contesto nel quale si situano le misure autorizzate e alla valutazione delle ripercussioni di ordine economico e sociale prodotte dalla recessione, principale elemento in base al quale si giustifica, nell’economia della decisione impugnata, l’adozione di tali misure. D’altro canto, dalla precitata sentenza del 29 febbraio 1996, Commissione/Consiglio, emerge chiaramente che, nell’esercizio della competenza di cui all’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE, è consentito al Consiglio fondarsi sulla persistenza o l’aggravamento di problemi strutturali di un determinato settore dell’economia allo scopo di valutare gli effetti su tale settore di una congiuntura sfavorevole (60).

92.      In base a quanto precede sono incline a ritenere, tenuto conto dell’ampio margine di discrezionalità di cui gode il Consiglio in tale ambito, che la Commissione non abbia dimostrato l’esistenza di un errore manifesto di valutazione sulla sussistenza di circostanze idonee a giustificare l’adozione di una decisione in forza dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE.

1.       Sul carattere inadeguato e sproporzionato delle misure autorizzate nella decisione impugnata

93.      La Commissione ritiene che le misure approvate dal Consiglio siano inidonee a risolvere i problemi evocati nella decisione impugnata. In primo luogo, essa sostiene che tali misure sarebbero inadeguate a perseguire l’obiettivo di aumentare la taglia delle aziende agricole, la quale non avrebbe registrato alcuna sensibile evoluzione negli anni, nonostante misure analoghe fossero applicate in Polonia a partire dal 1996. Secondo la Commissione, ciò si spiega con il fatto che gli aiuti in questione, anziché promuovere la ristrutturazione della proprietà fondiaria, hanno avuto il solo effetto di aumentare il prezzo dei terreni agricoli. Per lo stesso motivo, le misure approvate dal Consiglio sarebbero anche totalmente inadeguate a rimediare alla situazione evidenziata al settimo considerando della decisione impugnata, vale a dire l’aumento significativo e costante di tali prezzi dal 2007. La Commissione osserva inoltre che tali misure non sono idonee a perseguire l’obiettivo della riduzione della disoccupazione nelle zone rurali, nella misura in cui mirano a consolidare le aziende agricole esistenti. La Commissione non vede infine come l’aiuto autorizzato potrebbe rimediare all’aumento dei prezzi e sottolinea che, essendo legato alla concessione di prestiti, esso resta comunque inaccessibile alle famiglie il cui tenore di vita avrebbe subito un abbassamento catastrofico a seguito dell’aumento dei prezzi dei fattori di produzione agricoli.

94.      Gli argomenti della Commissione non sono a mio avviso sufficienti a provare che il Consiglio ha manifestamente oltrepassato i limiti del suo potere di valutazione considerando che le misure in questione, le quali sono specificamente volte a incentivare gli investimenti nell’acquisto di terreni agricoli, fossero adeguate a perseguire l’obiettivo di consolidare la struttura delle aziende agricole esistenti o di facilitare il passaggio all’agricoltura di persone senza impiego (considerando 6 della decisione impugnata). Del pari non appare dimostrata l’affermazione che dette misure costituiscono la ragione del costante aumento dei prezzi dei terreni agricoli.

95.      In secondo luogo, la Commissione rileva che, per far fronte alle conseguenze della crisi, essa ha adottato, nel 2009, una specifica comunicazione recante un quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica (61) (nel prosieguo: il «quadro di riferimento temporaneo»), in base al quale, grazie ad alcune modifiche successive (62), si autorizzavano diverse forme d’intervento degli Stati membri in favore delle aziende agricole, tra cui, in particolare, un aiuto temporaneo di un ammontare massimo di EUR 15 000 fino alla fine del 2010. La Commissione ritiene che, non avendo tenuto conto di tale aiuto, specificamente diretto ad affrontare le problematiche connesse alla crisi, e non avendo, in particolare, esaminato se detto aiuto avrebbe permesso di rimediare a tali problemi, il Consiglio avrebbe violato il principio di proporzionalità. La Commissione ritiene inoltre che il Consiglio avrebbe dovuto tener conto di altri strumenti adottati dalla Commissione o dallo stesso Consiglio diretti a rimediare ai problemi indicati nella decisione impugnata ovvero suscettibili di essere utilizzati dalla Polonia a tale scopo.

96.      Gli argomenti della Commissione richiedono di valutare se, ed entro che limiti, incomba al Consiglio tener conto delle misure già adottate a livello dell’Unione allo scopo di rimediare alle situazioni invocate dallo Stato membro richiedente a titolo di circostanze eccezionali. Al riguardo, occorre ricordare che il Consiglio esercita la competenza di cui all’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE, in deroga alle disposizioni dell’articolo 87 e ai regolamenti di cui all’articolo 89. Pertanto non si può sostenere che, in tale contesto, esso sia vincolato dalle misure che la Commissione o lo stesso Consiglio hanno adottato in applicazione di tali articoli, fatta eccezione, naturalmente, per le decisioni della Commissione suscettibili di bloccare tale competenza. Affermare il contrario sarebbe in aperto contrasto con la lettera chiara dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE. Al contempo, non vedo tuttavia come sia possibile, nel valutare se ricorrono nel singolo caso di specie circostanze tali da giustificare l’adozione di una decisione in base alla norma in esame, prescindere totalmente dal contesto normativo e regolamentare nel quale le misure da autorizzare si inseriscono, in particolare laddove, nel delineare dette circostanze, il Consiglio faccia riferimento a situazioni strutturali, e dunque perduranti nel tempo, del settore di cui trattasi. Ritengo quindi che sussista da parte di tale istituzione un obbligo quanto meno di prendere in considerazione, nella propria valutazione, le misure preesistenti specificamente dirette ad ovviare alle situazioni suscettibili di giustificare l’autorizzazione degli aiuti di cui trattasi (63), senza che ciò si risolva nell’onere per il Consiglio di esaminare, né di indicare nella sua decisione, l’insieme delle regole giuridiche che disciplinano la materia in questione.

97.      Nella specie, non risulta dalla decisione impugnata che il Consiglio abbia esaminato se la Polonia ha utilizzato le possibilità offerte dal quadro di riferimento temporaneo e quali effetti gli eventuali interventi realizzati su tale base abbiano prodotto. Rilevo tuttavia che la sovvenzione diretta di importo limitato cui si riferisce la Commissione, da un lato, pur avendo la funzione di attenuare le ripercussioni economiche della crisi, non era specificamente destinata a incentivare investimenti finalizzati a migliorare la struttura delle aziende agricole e, dall’altro, poteva essere concessa solo fino al 31 dicembre 2010. In tali circostanze il Consiglio ha potuto correttamente considerare, a mio avviso, che un intervento più mirato e con una più vasta portata temporale potesse sia perseguire, eventualmente anche congiuntamente ad altri strumenti, l’obiettivo di attenuare le conseguenze della crisi finanziaria, e in particolare le difficoltà di accesso al credito da parte degli agricoltori, sia meglio rispondere ai problemi strutturali dell’economia agraria polacca. Del pari, se spettava, a mio avviso, al Consiglio prendere in considerazione, nella decisione impugnata, le azioni di lotta alla disoccupazione rurale previste nel quadro della politica comunitaria di sviluppo rurale conformemente al regolamento n. 1698/2005 (64), nonché gli effetti del regime di aiuti concesso dalla Polonia allo scopo di compensare le perdite subite dagli agricoltori a causa delle inondazioni del 2009, che, stando a quanto affermato dall’istituzione ricorrente, avrebbe consentito di coprire circa l’80% di tali perite, tale omissione non è, a mio avviso, di per sé sufficiente a mettere in discussione la legittimità di detta decisione, tenuto conto del fatto che quest’ultima si basa su una molteplicità di motivi e su una valutazione globale della situazione del settore in causa in una determinata congiuntura temporale. Non mi sembra invece che il Consiglio avesse uno specifico obbligo di tener conto, come afferma la Commissione, di altri strumenti di aiuto, quali il regolamento n. 1535/2007 (65), ai quali la Polonia avrebbe potuto ricorrere per compensare talune spese gravanti sugli agricoltori. Si tratta, in effetti, di sovvenzioni non specificamente dirette a perseguire gli obiettivi indicati nella decisione impugnata. In ogni caso, come sottolinea il Consiglio rispetto agli strumenti da ultimo richiamati, il regime approvato nella decisione impugnata è diretto a incentivare l’investimento nell’acquisto di terreni agricoli ed opera dunque ad un livello diverso rispetto a detti strumenti.

98.      Infine, la Commissione fa valere che l’estensione temporale delle misure approvate nonché il protrarsi nel tempo degli effetti che esse produrranno (trattandosi di finanziamenti su prestiti a lunga scadenza), rendano tali misure sproporzionate.

99.      Discende, a mio avviso, dal carattere eccezionale della competenza del Consiglio ex articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE che la deroga accordata in forza di tale disposizione deve essere limitata nel tempo e concessa solo per il periodo strettamente necessario a rimediare alle circostanze invocate a fondamento della decisione (66). Ciò implica che qualora una decisione ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE riguardi regimi destinati ad applicarsi per un periodo di tempo relativamente lungo, come nel caso di specie, incombe, a mio avviso, al Consiglio indicare i motivi per cui ritiene che ciò sia necessario alla luce delle circostanze invocate a sostegno della dichiarazione di compatibilità. Nella specie, se è vero che le lettere del 12 giugno e del 28 settembre 2009 delle autorità polacche al Consiglio e la decisione impugnata forniscono solo scarne indicazioni sulle ragioni per cui si è ritenuto necessario autorizzare il regime in questione per un periodo di quattro anni, queste possono essere ricavate dal contesto in cui si inserisce la decisione impugnata nonché dalla natura delle misure autorizzate, dei problemi che esse avrebbero dovuto contribuire a risolvere e degli obiettivi perseguiti. Indicazioni supplementari sono inoltre state fornite dal Consiglio nelle sue memorie.

100. Per quanto riguarda il merito della censura mossa dalla Commissione, rilevo che essa si basa essenzialmente sulla constatazione della coincidenza tra la durata della deroga concessa nella decisione impugnata e l’ambito di applicazione temporale degli orientamenti agricoli 2007-2013, che, secondo l’istituzione ricorrente, rivela come la scelta del Consiglio corrisponda più alla volontà di paralizzare l’applicazione di tali orientamenti che a quella di limitare la deroga alla misura strettamente necessaria alla correzione degli squilibri constatati. Ora, pur prendendo atto di una tale coincidenza, ritengo che, tenuto conto degli obiettivi a lungo termine che la decisione intende perseguire e degli effetti, anch’essi suscettibili di protrarsi per un lungo periodo di tempo, delle ripercussioni della crisi economica e finanziaria, invocate quali circostanze eccezionali a sostegno di tale decisione, la Commissione non sia pervenuta a dimostrare che, autorizzando il regime in questione per il periodo compreso tra il 1°gennaio 2010 e il 31 dicembre 2013, il Consiglio ha oltrepassato manifestamente i limiti del potere discrezionale di cui gode nell’esercizio della competenza di cui all’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE.

101. Sulla base di quanto precede ritengo che il quarto motivo di ricorso debba essere respinto.

V –    Conclusioni

102. Per le ragioni indicate ai paragrafi 40–79 supra, suggerisco alla Corte di:

–        accogliere la seconda censura del primo motivo di ricorso relativo al difetto di competenza del Consiglio;

–        annullare la decisione impugnata;

–        condannare il Consiglio alle spese e

–        dichiarare che gli Stati membri intervenienti sopportano le proprie spese.

1 – Lingua originale: l’italiano.

2 – GU 2010, L 4, pag. 89.

3 – Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l’Unione europea, GU L 236, specialmente pag. 798.

4 – GU L 83, pag. 1.

5 –      Si tratta del procedimento di indagine formale ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 2, primo comma, CE.

6 – GU 2000, C 28, pag. 2.

7 – GU 2006, C 319, pag. 1

8 – V. paragrafo 194 degli orientamenti agricoli 2007-2013.

9 –      Regolamento (CE) n. 1857/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese attive nella produzione di prodotti agricoli e recante modifica del regolamento (CE) n. 70/2001 (GU L 358, pag. 3).

10 – GU C 70, pag. 11.

11 – GU C 147 del 17giugno 2005, p. 2. Per quanto riguarda la Polonia, l’intitolazione dei regimi in questione figura ai punti 2 e 5.

12 – Sentenza del 29 febbraio 1996, Commissione/Consiglio, C‑122/94, (Racc. pag. I‑881). In precedenza la questione era stata trattata dall’avvocato generale Mayras nelle sue conclusioni nella causa 70/72 (Racc. 1973, pag. 834).

13 – Sentenza del 29 giugno 2004, Commissione/Consiglio, C‑110/02, (Racc. pag. I‑6333).

14 – Punto 30; in questo senso, in un obiter dictum, v. anche sentenza del 12 ottobre 1978, Commissione/Belgio, 156/77, (Racc. pag. 1881).

15 – Punto 31.

16 – Punto 44.

17 – Punto 35.

18 – Causa C‑399/03, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I‑5629).

19 – Conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nella causa C-110/02, citata sopra, punto 20.

20 – Il corsivo è mio.

21 – In tal senso milita anche l’impiego, nella maggior parte delle versioni linguistiche del Trattato, della congiunzione «tuttavia» all’inizio del quarto comma dell’articolo 88, paragrafo 2, CE.

22 – Sentenza 29 giugno 2004, Commissione/Consiglio, citata sopra, punto 33.

23 – Una tale applicazione presuppone che la Commissione sia legittimata, nonostante la domanda presentata al Consiglio, a decidere l’avvio del procedimento di indagine formale, il quale resterebbe in ogni caso sospeso in forza dell’articolo 88, paragrafo 2, terzo comma, CE. In questo caso, il termine previsto dal successivo quarto comma decorrerebbe dalla data di avvio del procedimento, coincidente con quella di sospensione.

24 – Tale comunicazione è erroneamente datata 16 luglio 2009.

25 – La comunicazione e la lettera sono state registrate dal segretariato del Consiglio il 24 giugno 2009.

26 – La conformità delle suddette misure agli orientamenti agricoli del 2000 non è contestata né dal Consiglio né da alcuno degli Stati membri intervenienti.

27 – Il Consiglio, sostenuto dal governo portoghese, faceva valere che l’aiuto controverso costituiva un «nuovo aiuto», poiché consisteva in un nuovo versamento, era previsto da una norma nazionale diversa dai decreti legge che avevano istituito il regime di aiuti dichiarato incompatibile dalla Commissione e rispondeva a requisiti per la sovvenzionabilità e a requisiti di pagamento diversi da quelli applicabili agli aiuti concessi in base a tale regime (punto 21).

28 – V. paragrafo 4 della lettera del 12 giugno 2009 e paragrafo 5 della lettera del 28 settembre 2009.

29 – V. paragrafo. 5 della lettera del 28 settembre 2009.

30 – Non si oppongono a una tale conclusione né l’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999, in base al quale costituiscono «nuovi aiuti» «le modifiche degli aiuti esistenti», né la giurisprudenza citata dal Consiglio e dal governo polacco, in particolare le sentenze del 17 giugno 1999, Piaggio, C‑295/97, (Racc. pag. I‑3735) e del 18 giugno 2002, Germania/Commissione, C‑242/00, (Racc. pag. I‑5603), in cui la Corte ha implicitamente riconosciuto la qualifica di «nuovo aiuto» a un elenco di regioni assistibili in base a regimi di aiuti a finalità regionale destinato ad integrare quello già approvato dalla Commissione e pertanto volto a modificare l’ambito di applicazione territoriale e soggettivo del regime di aiuti esistente.

31 – Dz. U.Nr 109, poz. 750.

32 – Ciò non esclude che il procedimento di cui all’articolo 88, paragrafo 3, CE possa condurre la Commissione a rivedere la propria posizione, in particolare alla luce delle osservazioni presentate dagli interessati. Nel caso di specie tuttavia, la Commissione sarebbe vincolata dagli orientamenti agricoli 2007-2013.

33 – Sentenza del 29 febbraio 1996, Commissione/Consiglio, cit.

34 – Con la conseguenza che la Commissione potrebbe agire nei confronti dello Stato inadempiente in forza dell’articolo 88, paragrafo 2, secondo comma CE o dell’articolo 226 CE (divenuto articolo 258 TFUE).

35 – Sentenza del 15 ottobre 1996, C‑311/94 (Racc. pag. I‑5023); v. anche le conclusioni dell’avvocato generale Lenz presentate il 23 maggio 1996 (Racc. pag. I-5025).

36 – Sentenza del 24 marzo 1993, C‑313/90 (Racc. pag. I‑1125).

37 – V. in particolare punti 36, 37 e 41; in questo senso, v. anche sentenza del 29 giugno 1995, Spagna/Commissione, C‑135/93 (Racc. pag. I‑1651). Secondo una parte della dottrina, la giurisprudenza della Corte sugli effetti obbligatori delle proposte di opportune misure accettate dagli Stati membri nonostante i suoi indubbi vantaggi di ordine pratico, solleva alcuni interrogativi sul piano dei principi, venendo in sostanza a introdurre nel sistema delle fonti del diritto comunitario una nuova tipologia di atto, in tal senso v., ad esempio, M. Waelbroeck, Les propositions de mesures utiles: une nouvelle source de droit communautaire, in Mélanges en hommage à Jean-Victor Louis, 2003, pag. 217. Nonostante tali legittimi interrogativi, allo stato attuale, tale giurisprudenza è sufficientemente consolidata da non rendere probabile, né auspicabile, un revirement. Come si è visto, essa ha peraltro trovato una sua precisa codificazione nel regolamento n. 659/1999.

38 – In questo senso, per quanto riguarda la violazione di obblighi relativi alla presentazione di relazioni annuali sui regimi di aiuti esistenti, definiti negli orientamenti agricoli adottati dalla Commissione e implicitamente accettati dallo Stato membro in questione, v. sentenza del 12 gennaio 2006, Commissione/Lussemburgo, C-69/05 (Racc. pag. I‑7).

39 – In altri termini, la presa di posizione della Commissione deve, in tali circostanze, considerarsi produttiva di effetti analoghi a quelli di una decisione condizionale ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento 659/1999.

40 – Contrariamente a quanto sostengono il Consiglio e il governo polacco, il punto 35 della citata sentenza CIRFS non consente di giungere ad una diversa soluzione, fornendo argomenti a sostegno della tesi secondo cui, nel caso di mancata attuazione delle opportune misure, il regime di aiuti in questione diventa un nuovo aiuto, la cui compatibilità deve essere valutata dalla Commissione aprendo la procedura di cui all’articolo 88, paragrafo 2, CE In effetti, la disciplina contestata nella causa oggetto della sentenza CIRFS, cui i Paesi Bassi avevano dato il proprio consenso, prevedeva unicamente l’obbligo di notifica degli aiuti erogati nel quadro del regime esistente e non la modifica dello stesso.

41 – V. sentenza del Tribunale del 22 ottobre 1996, T‑330/94, Salt Union/Commission (Racc. pag. II‑1475) e le conclusioni dell’avvocato generale Misho nella causa C‑242/00 che ha dato origine alla sentenza del 18 giugno 2002, Germania/Commissione, cit. Una parte della dottrina ritiene che i soggetti lesi da una proposta di opportune misure cui lo Stato membro abbia aderito possano rivolgersi unicamente al giudice nazionale, impugnando l’atto con il quale detto Stato membro ha dato il proprio accordo, in tal senso v. M. Waelbroek, cit. , pag. 221.

42 – A tale proposito occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 26 del regolamento n. 659/1999, la Commissione «pubblica sulla Gazzetta ufficiale un’informazione sintetica delle decisioni da essa adottate (…) a norma del combinato disposto degli articoli 18 e 19, paragrafo 1», e che tale informazione sintetica deve precisare «che è possibile ottenere copia del testo integrale della decisione nella lingua o nelle lingue facenti fede». Sugli effetti di tale pubblicazione v. sentenza del Tribunale dell’11 marzo 2009, TF1/Commissione, T‑354/05 (Racc. pag. II‑471).

43 – A questo proposito, nella citata sentenza TF1/Commissione, il Tribunale osserva che «il procedimento di esame [permanente dei regimi di aiuti esistenti] si conclude (…) solo allorché la Commissione, nell’esercizio della sua competenza esclusiva a valutare la compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune, decide di accettare gli impegni dello Stato come rispondenti alle sue preoccupazioni», punto 70.

44 – Articolo 249, quinto comma, CE (divenuto articolo 288, quinto comma, TFUE). Il Trattato riconosce in determinati casi limitati effetti giuridici alle raccomandazioni, v. articolo 97, paragrafo 2, CE (divenuto articolo 117 TFUE). V. sentenza del Tribunale del 15 dicembre 1999, Freistaat Sachsen e a./Commissione, T‑132/96 e T‑143/96 (Racc. pag. II‑3663, punto 209); conclusioni dell’avvocato generale Mayras nella causa 70/72, citata, pag. 834 e dell’avvocato generale Lenz nella causa C‑313/90, citata.

45 – Articolo 230, primo comma, CE (divenuto articolo 263, primo comma, TFUE). Nella sentenza Salt Union/Commissione, cit., il Tribunale ha escluso che sia impugnabile il rifiuto della Commissione di rivolgere a uno Stato membro una proposta di opportune misure, poiché quest’ultimo non è obbligato ad aderirvi.

46 –      Nella sentenza TF1/Commissione, cit. il Tribunale ha definito il procedimento di cui agli articoli 17, 18 e 19 del regolamento n. 659/1999 come un procedimento «per sua natura (…) decisionale», v. punto 69.

47 – Nella causa che ha dato origine a tale sentenza (C‑242/00, Racc. pag. I‑5603) la Repubblica federale tedesca aveva introdotto un ricorso in annullamento contro la decisione con cui la Commissione aveva, secondo la ricorrente, considerato taluni aiuti regionali compatibili con il mercato comune solo ove riferiti a regioni corrispondenti ad una certa percentuale della popolazione tedesca. Nell’eccezione con cui contestava la ricevibilità del ricorso la Commissione sosteneva, tra l’altro, che la decisione impugnata dal governo tedesco fosse meramente confermativa di due precedenti prese di posizione adottate in esecuzione degli orientamenti in materia di aiuti regionali, nelle quali essa aveva fissato i massimali di copertura in termini di popolazione degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2000-2006 e aveva chiesto al governo tedesco di adeguare i propri regimi di aiuti esistenti per renderli compatibili con detti orientamenti. Nel respingere tale argomentazione, la Corte ha anzitutto accertato che le suddette prese di posizione, qualificate nella sentenza come «“decisioni”», facevano «parte integrante degli orientamenti in materia di aiuti regionali, aventi di per sé forza vincolante solo alla condizione di essere state accettate dagli Stati membri». Essa ha in seguito osservato che le autorità tedesche, pur avendo approvato l’adeguamento proposto dalla Commissione, avevano tuttavia formulato un’espressa riserva sul metodo di calcolo dei massimali. Basandosi su tali premesse, essa ha concluso che la parte degli orientamenti in materia di aiuti regionali relativa al metodo di calcolo del massimale di copertura non fosse opponibile alla Germania, con la conseguenza che le prese di posizione invocate dalla Commissione non potevano considerarsi atti che la decisione impugnata – la prima dotata di un effetto vincolante nei confronti di tale Stato membro – si fosse limitata a confermare. La Corte non ha dunque respinto a priori la possibilità che una proposta di opportune misure accettata da uno Stato membro costituisca un atto impugnabile, ma si è in sostanza limitata a escludere che ciò fosse avvenuto nel caso di specie.

48 – Sentenza TF1/Commissione, cit, punti 60-81.

49 – V. articolo 13, paragrafo 2, TUE e, in giurisprudenza, in particolare, sentenze del 27 settembre 1988, Grecia/Consiglio, 204/86 (Racc. pag. 5323) e del 30 marzo 1995, Parlamento/Consiglio, C‑65/93 (Racc. pag. I‑643)

50 – Punti 18 e 19. Al punto 18 la Corte ricorda inoltre che «allorché l’attuazione della politica agricola della Comunità implica, da parte del Consiglio, la valutazione di una situazione economica complessa, il potere discrezionale spettante all’istituzione non riguarda esclusivamente la natura e la portata dei provvedimenti da adottare, ma anche, in una certa misura, l’accertamento dei dati di fatto, in particolare nel senso che il Consiglio può eventualmente fondarsi su accertamenti globali».

51 – V., da ultimo, sentenza 26 giugno 2012, C‑335/09 P, Polonia/Commissione, punti 71 e 72, relativamente ai poteri di esecuzione della Commissione e sentenza del Tribunale 3 settembre 2009, T-326/07, Chemionova e a./Commissione (Racc. pag. II-2685, 194‑196).

52 – Nella misura in cui, al punto 18, la Corte, richiamando il punto 25 della sentenza del 29 ottobre 1980, 138/79 Roquette Frères/Consiglio (Racc. pag. 3333), si riferisce in generale all’ipotesi di «palese sconfinamento dai limiti del potere discrezionale».

53 – Tutti i corsivi sono miei.

54 – Il sistema di introduzione graduale di pagamenti comunitari diretti, introdotto dall’atto di adesione del 2003 (pagg. 369 e 370), è stato adattato dalla decisione 2004/281/CE del 22 marzo 2004, recante adattamento dell’atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei trattati sui quali di fonda l’Unione europea, a seguito della riforma della politica agricola comune (GU L 93, pag. 1). Tale decisione ha formato oggetto di un ricorso per annullamento della Polonia, respinto dalla Corte con sentenza 23 ottobre 2007, Polonia/Consiglio, C‑273/04 (Racc. pag. I‑8925). Per una panoramica del regime e del suo funzionamento, v. le conclusioni dell’avvocato generale Poiares Maduro presentate, nella suddetta causa, il 21 giugno 2007.

55 – Rilevo tuttavia con il Consiglio che il rapporto che figura all’allegato A.11 al ricorso fa stato di una diminuzione del 16% dei redditi degli agricoltori nel 2008 rispetto al 2007.

56 – In questo senso sembra peraltro pronunciarsi il rapporto «Five years of Poland in the European Union», di cui alcuni estratti sono stati prodotti dalla Commissione in allegato al suo ricorso.

57 – Un argomento analogo della Commissione è stato respinto al punto 22 della sentenza 29 febbraio 1996, Commissione/Consiglio, cit.

58 – Il corsivo è mio.

59 – Il corsivo è mio.

60 – Punto 21.

61 – GU C 83, pag. 1.

62 – Comunicazione della Commissione che modifica il quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica (GU 2009 C 261, pag. 2).

63 – In questo senso v. anche le conclusioni dell’avvocato generale Cosmas nella citata causa C‑122/94, in particolare paragrafo 85.

64 – Regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU L 277, pag. 1).

65 – Regolamento (CE) n. 1535/2007 della Commissione, del 20 dicembre 2007, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti de minimis nel settore della produzione dei prodotti agricoli (GU L 337, pag. 35).

66 – In questo senso, si veda la sentenza Commissione/Consiglio, C-122/94, cit., punto 25.