CONCLUSIE VAN ADVOCAAT GENERAAL

P. MENGOZZI

van 17 januari 2013 (1)

Zaak C‑117/10

Europese Commissie

tegen

Raad van de Europese Unie

„Staatssteun – Bevoegdheid van de Raad – Artikel 88, lid 2, derde alinea, EG – Bestaande steunregelingen – Voorstel voor dienstige maatregelen – Gevolgen – Verordening nr. 659/1999 – Investeringssteun voor de aankoop van landbouwgrond in Polen”

1.        Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie het Hof om beschikking 2010/10/EG van de Raad van 20 november 2009 betreffende de toekenning door de autoriteiten van de Republiek Polen van staatssteun voor de aankoop van landbouwgrond tussen 1 januari 2010 en 31 december 2013 (hierna: „bestreden beschikking”)(2) nietig te verklaren.

2.        Met drie andere verzoekschriften die de Commissie gelijktijdig heeft ingediend, komt zij op tegen drie besluiten van de Raad betreffende gelijksoortige steun die is toegekend door de Republiek Litouwen (zaak C‑111/10), de Republiek Letland (zaak C‑118/10) en Hongarije (zaak C‑121/10).

3.        In alle beroepen gaat het om dezelfde delicate vraag: is een voorstel voor dienstige maatregelen van de Commissie in het kader van het voortdurende onderzoek van de bestaande steunregelingen in de lidstaten krachtens artikel 88, lid 1, EG (of artikel 108, lid 3, VWEU in de zaken C‑111/10, C‑118/10 en C‑120/10) een definitieve standpuntbepaling van deze instelling over de verenigbaarheid van de regeling in kwestie met de gemeenschappelijke markt die de uitoefening kan blokkeren van de bevoegdheid die de Raad in artikel 88, lid 2, derde alinea, EG is verleend om steun in afwijking van artikel 87 en andere toepasselijke bepalingen goed te keuren indien buitengewone omstandigheden dat rechtvaardigen?

I –    Rechtskader

4.        Hoewel de bestreden beschikking na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is bekendgemaakt, is zij vastgesteld op grond van de bepalingen van het EG-Verdrag. In deze conclusie moet dan ook naar deze bepalingen worden verwezen.

5.        Artikel 88, lid 1, EG bepaalt:

„De Commissie onderwerpt tezamen met de lidstaten de in die staten bestaande steunregelingen aan een voortdurend onderzoek. Zij stelt de dienstige maatregelen voor, welke de geleidelijke ontwikkeling of de werking van de gemeenschappelijke markt vereist.”

6.        Lid 2, derde en vierde alinea, van dit artikel bepaalt het volgende:

„Op verzoek van een lidstaat kan de Raad met eenparigheid van stemmen beslissen dat een door die staat genomen of te nemen steunmaatregel in afwijking van de bepalingen van artikel 87 of van de in artikel 89 bedoelde verordeningen als verenigbaar moet worden beschouwd met de gemeenschappelijke markt, indien buitengewone omstandigheden een dergelijke beslissing rechtvaardigen. Als de Commissie met betrekking tot deze steunmaatregel de in de eerste alinea van dit lid vermelde procedure heeft aangevangen, wordt deze door het verzoek van de betrokken staat aan de Raad geschorst, totdat de Raad zijn standpunt heeft bepaald.

Evenwel, indien de Raad binnen een termijn van drie maanden te rekenen van het verzoek zijn standpunt niet heeft bepaald, beslist de Commissie.”

7.        Bijlage IV, hoofdstuk 4, bij de akte van toetreding van Polen tot de Europese Unie (hierna: „Toetredingsakte van 2003”)(3) bepaalt in het deel over de voorwaarden voor de toepassing van de mededingingsregels van het EG-Verdrag:

„Onverminderd de procedures betreffende bestaande steunmaatregelen waarin artikel 88 van het EG-Verdrag voorziet, worden steunregelingen en individuele steunmaatregelen voor activiteiten in verband met de productie, de verwerking of het in de handel brengen van in Bijlage I bij het EG-Verdrag vermelde producten, met uitzondering van visserijproducten en daarvan afgeleide producten, die in een nieuwe lidstaat in werking treden vóór de datum van toetreding en die na die datum van toepassing blijven, onder de onderstaande voorwaarden beschouwd als bestaande steunmaatregelen in de zin van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag:

–        van de steunmaatregelen wordt binnen vier maanden na de datum van toetreding kennis gegeven aan de Commissie. Die kennisgeving omvat ook informatie over de rechtsgrondslag van elke maatregel. [...]. De Commissie maakt de lijst van die steunmaatregelen bekend.

Deze steunmaatregelen worden tot het einde van het derde jaar na de datum van toetreding beschouwd als bestaande steun in de zin van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag.

De nieuwe lidstaten wijzigen, waar nodig, die steunmaatregelen, om zich uiterlijk aan het einde van het derde jaar na de datum van toetreding te conformeren aan de door de Commissie toegepaste richtsnoeren. Na die datum worden steunmaatregelen die onverenigbaar blijken te zijn met die richtsnoeren als nieuwe steunmaatregelen aangemerkt.”

8.        Ingevolge artikel 1, sub b en c, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(4) (thans artikel 88 EG), zoals gewijzigd bij de Toetredingsakte van 2003, wordt verstaan onder:

„b)      ‚bestaande steun’:

i)      onverminderd [...] bijlage IV, punt 3 en het aanhangsel bij die bijlage van de Akte van Toetreding van [Polen] [...], alle steun die voor de inwerkingtreding van het Verdrag in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het Verdrag tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing zijn:

ii)      ‚goedgekeurde steun’, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd;

[...]

c)      ‚nieuwe steun’, alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun;

[...]”

9.        De artikelen 17 tot en met 19 in hoofdstuk V van verordening nr. 659/1999 beschrijven de procedure voor bestaande steun. Artikel 17, „Samenwerking op grond van artikel [88, lid 1, EG]”, bepaalt in lid 2:

„Indien de Commissie van mening is dat een steunregeling niet of niet langer verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, stelt zij de betrokken lidstaat van haar eerste oordeel in kennis en geeft zij de betrokken lidstaat de gelegenheid om binnen een termijn van één maand zijn opmerkingen in te dienen. [...]”

10.      Artikel 18, „Voorstel voor dienstige maatregelen”, bepaalt:

„Indien de Commissie, in het licht van de door een lidstaat overeenkomstig artikel 17 verstrekte informatie, tot de gevolgtrekking komt dat de bestaande steunregeling niet of niet langer verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, geeft zij een aanbeveling waarbij de betrokken lidstaat dienstige maatregelen worden voorgesteld. Die aanbeveling kan met name voorstellen inhouden om:

a)      de betrokken steunregeling inhoudelijk te wijzigen, of

b)      procedurele vereisten in te voeren, of

c)      de steunregeling af te schaffen.”

11.      Ten slotte beschrijft artikel 19 van verordening nr. 659/1999 in de leden 1 en 2 de rechtsgevolgen van een voorstel voor dienstige maatregelen:

„1.      Indien de betrokken lidstaat de voorgestelde maatregelen aanvaardt en de Commissie daarvan in kennis stelt, legt de Commissie dit vast en deelt zij dit aan de lidstaat mede. Door zijn aanvaarding verbindt de lidstaat zich ertoe de dienstige maatregelen ten uitvoer te leggen.

2.      Indien de betrokken lidstaat de voorgestelde maatregelen niet aanvaardt en de Commissie, gelet op de argumenten van de betrokken lidstaat, bij haar zienswijze blijft dat die maatregelen noodzakelijk zijn, leidt zij de procedure van artikel 4, lid 4, in.(5) De artikelen 6, 7 en 9 zijn mutatis mutandis van toepassing.”

12.      Ingevolge punt 4.1.1.5, vierde streepje, van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector (hierna: „landbouwrichtsnoeren 2000”)(6), die op 31 december 2006 buiten werking zijn getreden, viel de aankoop van grond onder de uitgaven die in aanmerking kwamen voor investeringssteun aan landbouwbedrijven.

13.      Punt 29 van de communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw‑ en de bosbouwsector 2007‑2013 (hierna: „landbouwrichtsnoeren 2007‑2013”)(7), die op 1 januari 2007 de landbouwrichtsnoeren van 2000 hebben vervangen(8), bepaalt:

„Steun voor investeringen in landbouwbedrijven wordt als verenigbaar met artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag aangemerkt, indien hij voldoet aan alle voorwaarden die zijn vastgesteld bij artikel 4 van verordening (EG) nr. 1857/2006.” (9)

14.      Artikel 4, leden 1 en 8, van verordening nr. 1857/2006, waarnaar het voormelde punt 29 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 verwijst, bepaalt het volgende:

„1.      Steun voor investeringen in binnen de Gemeenschap gelegen landbouwbedrijven die actief zijn in de primaire productie van landbouwproducten, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, sub c, [EG] en vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting van artikel 88, lid 3, [EG], indien hij aan de in de leden 2 tot en met 10 van dit artikel vastgestelde voorwaarden voldoet.

[...]

8.      Voor de aankoop van andere grond dan bouwgrond mag steun worden toegekend tot ten hoogste 10 % van de in aanmerking komende kosten van de investering.”

15.      Punt 195 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013, in hoofdstuk VIII.E, „Bestaande staatssteunmaatregelen overeenkomstig de Toetredingsakte van 2003”, bepaalt:

„Voor de beoordeling van de steunregelingen en individuele steunmaatregelen die overeenkomstig bijlage IV, hoofdstuk 4, punt 4, van de Toetredingsakte van 2003 als bestaande steun worden aangemerkt, blijven de op 31 december 2006 geldende communautaire richtsnoeren voor staatssteun in de landbouwsector van toepassing tot en met 31 december 2007, onverminderd het bepaalde in punt 196, voor zover dergelijke steun uiterlijk op 30 april 2007 aan die richtsnoeren voldoet.”

16.      De punten 196‑198 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013, in hoofdstuk VIII.F, „Voorstellen voor dienstige maatregelen”, luiden als volgt:

„(196) Overeenkomstig artikel 88, lid 1, [EG] stelt de Commissie de lidstaten voor hun bestaande steunregelingen te wijzigen opdat deze uiterlijk op 31 december 2007 met deze richtsnoeren in overeenstemming zullen zijn, behalve voor bestaande steunregelingen [...] voor investeringen in landbouwbedrijven in de vorm van de aankoop van grond, die uiterlijk op 31 december 2009 aan deze richtsnoeren moeten zijn aangepast.

(197) De lidstaten wordt verzocht uiterlijk op 28 februari 2007 schriftelijk te bevestigen dat zij deze voorstellen voor dienstige maatregelen aanvaarden.

(198) Indien een lidstaat op die datum zijn aanvaarding nog niet schriftelijk heeft bevestigd, zal de Commissie artikel 19, lid 2, van verordening (EG) nr. 659/1999 toepassen en zo nodig de in dat lid bedoelde procedure inleiden.”

17.      Op 26 februari 2007 hebben de Poolse autoriteiten de Commissie schriftelijk de „uitdrukkelijke en onvoorwaardelijke instemming” van Polen met de overeenkomstig punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 voorgestelde dienstige maatregelen meegedeeld. In een mededeling die in het Publicatieblad van 15 maart 2008(10) is gepubliceerd, heeft de Commissie deze instemming overeenkomstig artikel 19, lid 1, van verordening nr. 659/1999 vastgelegd.

II – Voorgeschiedenis van het geschil en bestreden beschikking

18.      Overeenkomstig de procedure van bijlage IV, hoofdstuk 4, van de in punt 7 aangehaalde Toetredingsakte van 2003 heeft Polen in 2004 bij de Commissie de steunmaatregelen aangemeld die zij tot aan het einde van het derde jaar na de toetreding als bestaande steun in de zin van artikel 88, lid 1, EG aangemerkt wenste te zien, waaronder de volgende: „Subsidie voor rentebetalingen op leningen voor investeringen in de agrarische en voedingsmiddelensector” en „Verkoop van grond uit het bestand van het agentschap voor landbouweigendom van het ministerie van Financiën met betaling van het verschuldigde bedrag in termijnen en toepassing van een preferentieel rentetarief”.(11)

19.      Bij schrijven van 30 mei 2005 heeft de Commissie de lidstaten uitgenodigd voorstellen te doen om de regels voor steun in de landbouwsector te vereenvoudigen. Bij schrijven van juni 2006, waarin zij reageerde op het ontwerp voor nieuwe richtsnoeren dat de Commissie haar op 19 mei 2006 had gestuurd, verzocht de Poolse regering haar de steun ten behoeve van de aankoop van landbouwgrond te handhaven. Bij schrijven van 3 november 2006 heeft de Poolse regering de Commissie verzocht om artikel 4, lid 8 (zie punt 14 hierboven), van ontwerpverordening nr. 1857/2006 te schrappen en de aankoop van landbouwgrond op te nemen onder de voor investeringssteun in aanmerking komende uitgaven van artikel 4, lid 4. Tijdens de bijeenkomst van de Commissie met de lidstaten op 25 oktober 2006 had Polen al een voorstel van gelijke strekking gedaan.

20.      Bij schrijven van 21 april 2009 hebben de Poolse autoriteiten de Commissie verzocht om punt 196 van de richtsnoeren 2007‑2013 (zie punt 16 hierboven) te wijzigen. In haar schrijven van 15 mei 2009 heeft de Commissie geantwoord dat de mogelijkheid om bestaande steunregelingen voor de aankoop van landbouwgrond te handhaven bij wijze van uitzondering in de richtsnoeren was ingevoerd als tegemoetkoming aan de verzoeken van een aantal lidstaten, waaronder Polen, en dat het niet mogelijk leek een dergelijke afwijking nog verder te verlengen.

21.      Bij schrijven van 12 juni 2009 hebben de Poolse autoriteiten het voorzitterschap van de Unie verzocht om steun voor de aankoop van landbouwgrond van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2013 bij wijze van uitzondering toe te laten op grond van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG. Op 28 september 2009 hebben zij een verzoek van dezelfde strekking naar de Raad Landbouw en Visserij gestuurd. De Commissie heeft bij meerdere gelegenheden, zowel tijdens voorbereidende vergaderingen van het Speciaal Comité Landbouw als tijdens ontmoetingen met de vertegenwoordigers van de Poolse regering, te kennen gegeven het niet met de gevraagde maatregel eens te zijn, en alternatieve oplossingen voorgesteld.

22.      Op 20 november 2009 heeft de Raad met eenparigheid van stemmen (bij onthouding van zeven delegaties) de bestreden beschikking vastgesteld. Artikel 1 ervan luidt als volgt:

„De buitengewone steun van de Poolse autoriteiten ten behoeve van leningen voor de aankoop van landbouwgrond met een maximumbedrag van 400 miljoen PLN, te verlenen tussen 1 januari 2010 en 31 december 2013, wordt verenigbaar geacht met de gemeenschappelijke markt.”

23.      De verenigbaar verklaarde steun wordt in de punten 9 en 10 van de bestreden beschikking als volgt beschreven:

„(9)      De te verlenen staatssteun bedraagt 400 miljoen PLN en moet het mogelijk maken in de periode van 2010 tot en met 2013 600 000 ha landbouwland te verkopen met als doel landbouwbedrijven te stichten of uit te breiden die voldoen aan de criteria voor familiebedrijven, d.w.z. met een grootte tot 300 ha. Met die regeling zouden een 24 000‑tal landbouwbedrijven kunnen worden gesticht met een areaal van niet minder dan het gemiddelde in het desbetreffende wojewodschap. Het gemiddelde steunbedrag per bedrijf zou rond de 4 500 EUR moeten bedragen. De prijs van de subsidiabele grond mag niet hoger zijn dan de gemiddelde marktprijs in het desbetreffende wojewodschap. Voor de grond die in het bezit is van het Agentschap voor landbouweigendom van het ministerie van Financiën moet een aanbestedingsprocedure worden toegepast.

(10)      De steun wordt verstrekt in de vorm van subsidie voor rentebetalingen op leningen, d.w.z. betaling van het verschil tussen het door de bank gehanteerde jaarlijkse rentetarief, dat anderhalve maal de herdiscontovoet voor door de Nationale Bank van Polen geherdisconteerde wissels bedraagt, en het door de lener betaalde werkelijke rentetarief, dat ten minste 2 % bedraagt.”

III – Procesverloop en conclusies van partijen

24.      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 3 maart 2010, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld. Bij beschikking van 9 augustus 2010 zijn Hongarije, de Republiek Litouwen en de Republiek Polen toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.

25.      De Commissie verzoekt het Hof de bestreden beschikking nietig te verklaren en de Raad in de kosten te verwijzen. De Raad verzoekt het Hof het onderhavige beroep te verwerpen en de Commissie in de kosten te verwijzen. Hongarije, Polen en Litouwen verzoeken het Hof het beroep te verwerpen. Polen ondersteunt tevens de door de Raad gevorderde kostenveroordeling van de Commissie.

IV – Beroep

26.      Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie vier middelen aan, te weten onbevoegdheid van de Raad om de bestreden beschikking vast te stellen, misbruik van bevoegdheid, schending van het beginsel van loyale samenwerking tussen instellingen, en een kennelijke beoordelingsfout. Alvorens deze middelen te onderzoeken, ga ik kort in op de rechtspraak van het Hof inzake de rol van de Commissie en de Raad in de toezichtprocedure voor staatssteun.

A –    De rechtspraak van het Hof over de rol van de Commissie en van de Raad in de toezichtprocedure voor staatssteun

27.      Het Hof heeft zich voor het eerst over de werkingssfeer van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG uitgesproken in het kader van een beroep tot nietigverklaring dat de Commissie had ingesteld tegen twee besluiten waarbij de Raad steun voor de destillatie van bepaalde wijnen in Italië en Frankrijk had goedgekeurd.(12) Dit arrest is in casu in zoverre van belang dat het Hof daarin impliciet oordeelde dat de Raad zijn bevoegdheid uit hoofde van deze verdragsbepaling niet verliest indien de Commissie in het kader van een besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG het standpunt heeft ingenomen dat de door de Raad goedgekeurde steun onverenigbaar is.

28.      In twee latere arresten heeft het Hof zijn zienswijze uiteengezet met betrekking tot gevallen waarin het standpunt van de Commissie en dat van de Raad inzake de verenigbaarheid van de betrokken steun uiteenlopen.

29.      In de zaak die heeft geleid tot het eerste arrest van 29 juni 2004, dat het Hof in voltallige zitting heeft gewezen(13), had de Commissie aan het slot van de procedure van artikel 88, lid 2, EG bepaalde steunmaatregelen van de Portugese Republiek in de varkenshouderij onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard en terugvordering van de steun gelast. Vervolgens had de Raad op verzoek van Portugal een beschikking ex artikel 88, lid 2, derde alinea, EG vastgesteld waarbij hij verklaarde dat steun aan Portugese varkenshouders die de bovengenoemde steun moesten terugbetalen verenigbaar met de gemeenschappelijke markt was. De Commissie voerde aan dat de Raad niet bevoegd was om deze beschikking vast te stellen, omdat daarmee volgens haar steun werd goedgekeurd die zij eerder onverenigbaar had verklaard. In dit arrest merkte het Hof in de eerste plaats op dat artikel 88 EG de Commissie een centrale rol toekent bij de beslissing of staatssteun al dan niet met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is, zowel wat het onderzoek van bestaande steunregelingen als de goedkeuring van nieuwe steun betreft. Voorts merkte het op dat uit de bewoordingen van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG volgt dat „deze bepaling betrekking [heeft] op een uitzonderlijk en bijzonder geval”(14) en dat de bevoegdheid die de Raad is toegekend „klaarblijkelijk een uitzondering”(15) is. Hieruit volgt, aldus het Hof, dat „wanneer de Commissie in een beschikking de onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt heeft vastgesteld, de Raad niet de doeltreffendheid van die beschikking teniet kan doen door de steun op basis van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG verenigbaar te verklaren”(16). Het Hof verklaarde vervolgens dat „de Raad de doeltreffendheid van een dergelijke beschikking evenmin teniet kan doen door op basis van genoemde bepaling verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren een steunmaatregel waarmee de begunstigden van de [...] steun die de Commissie onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard, een compensatie moeten ontvangen voor de terugbetalingen waartoe zij ter uitvoering van die beschikking gehouden zijn”. Het Hof achtte deze uitlegging in overeenstemming met het beginsel van rechtszekerheid, aangezien wordt „voorkomen dat de Commissie en de Raad ten aanzien van eenzelfde steunmaatregel achtereenvolgens tegenstrijdige beslissingen geven” en dat het definitieve karakter van een beslissing van een bestuursorgaan na het verstrijken van redelijke beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen wordt aangetast.(17)

30.      Bij arrest van 22 juni 2006(18) heeft het Hof deze beginselen bevestigd. Deze zaak betrof een beschikking waarbij de Raad het Koninkrijk België machtigde om aan coördinatiecentra bepaalde belastingvoordelen toe te kennen. De Commissie had meerdere malen een standpunt ingenomen ten aanzien van de belastingregeling voor deze centra, onder andere in een beschikking van februari 2003 waarbij zij de regeling onverenigbaar had verklaard na een procedure ex artikel 88, lid 2, EG. In april van dat jaar had de Belgische regering een aantal wijzigingen in de wet waarbij de coördinatiecentra waren ingevoerd aangemeld bij de Commissie, naar aanleiding waarvan een nieuwe formele onderzoeksprocedure werd ingesteld. België had zich tegelijkertijd tot de Raad gewend, die op 16 juli 2003 een beschikking uit hoofde van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG vaststelde, waarbij de toepassing van deze belastingregeling voor bepaalde coördinatiecentra werd verlengd. Onder verwijzing naar het reeds aangehaalde arrest van 29 juni 2004, Commissie/Raad, merkte het Hof op dat de door de Raad goedgekeurde maatregelen overeenkwamen met de maatregelen die de Commissie bij de beschikking van februari 2003 onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt had verklaard. Onder afwijzing van de argumenten van de Raad, die betoogde dat deze maatregelen nieuwe steun inhielden die was ingevoerd door nieuwe bepalingen en betrekking had op een beperkt aantal eenvoudig identificeerbare coördinatiecentra, verklaarde het Hof de beschikking nietig wegens onbevoegdheid.

31.      Uit deze precedenten kan enerzijds worden afgeleid dat de in artikel 88, lid 2, EG aan de Commissie en de Raad toegekende bevoegdheden tussen hen zijn verdeeld volgens het voorrangsbeginsel, inhoudend dat „wanneer een van beide instellingen een beslissing betreffende de verenigbaarheid van een bepaalde steunmaatregel heeft vastgesteld, de andere daardoor geen beslissing meer kan nemen met betrekking tot die steun”(19), en anderzijds dat bij de huidige stand van de rechtspraak alleen een definitief standpunt van de instelling die als eerste actie onderneemt de bevoegdheid van de andere kan blokkeren.

B –    Eerste middel: onbevoegdheid van de Raad

32.      Met haar eerste middel, onbevoegdheid van de Raad, voert de Commissie twee grieven aan. Enerzijds stelt zij dat de bestreden beschikking niet binnen de termijn van drie maanden als bedoeld in artikel 88, lid 2, vierde alinea, EG, is vastgesteld. Anderzijds betwist zij de bevoegdheid van de Raad om in de omstandigheden van de onderhavige zaak op te treden krachtens artikel 88, lid 2, derde alinea, EG. Hoewel de laatste grief een vraag opwerpt die logischerwijs voorafgaat aan de vraag die met de eerste grief wordt opgeworpen, houd ik mij in mijn analyse voor het gemak aan de volgorde die de Commissie in haar stukken volgt.

1.      Eerste grief van het eerste middel: niet-inachtneming van de termijn van artikel 88, lid 2, vierde alinea, EG

33.      De Commissie stelt dat de Raad de hem in artikel 88, lid 2, derde alinea, EG toegekende bevoegdheid binnen de termijn van drie maanden na het verzoek van de betrokken lidstaat dient uit te oefenen. Deze tijdslimiet, die wordt gerechtvaardigd door de uitzonderlijke aard van de aan de Raad toegekende bevoegdheid, is uitdrukkelijk vastgelegd in artikel 88, lid 2, vierde alinea, EG (zie hierboven, punt 6). Aangezien Polen het verzoek in casu bij schrijven van 12 juni 2009 heeft ingediend, was de bestreden beschikking, die is gedateerd op 20 november 2009, na deze termijn vastgesteld. De Raad antwoordt dat de Commissie artikel 88, lid 2, EG onjuist uitlegt en dat bij lezing van de derde en de vierde alinea van deze bepaling in onderling verband blijkt dat de termijn van drie maanden uitsluitend van toepassing is indien het verzoek van de lidstaat is ingediend nadat de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, tweede alinea, EG heeft ingeleid.

34.      Naar mijn mening is de door de Raad gesuggereerde lezing van artikel 88, lid 2, derde en vierde alinea, EG juist. Enerzijds kan het feit dat de termijn van drie maanden in een aparte alinea van dit artikel is vastgelegd weliswaar de suggestie wekken dat deze tijdslimiet algemene gelding heeft, doch anderzijds lijken de terminologische homogeniteit van de tweede zin van de derde alinea en de vierde alinea („[...] wordt deze door het verzoek van de betrokken staat aan de Raad geschorst, totdat de Raad zijn standpunt heeft bepaald” en „[e]venwel, indien de Raad [...] zijn standpunt niet heeft bepaald”)(20), alsook de bewoordingen van het laatste zinsdeel van de vierde alinea („[...] beslist de Commissie”) – hetgeen lijkt te veronderstellen dat er reeds een procedure is ingeleid – te pleiten voor de door de Raad voorgestelde uitlegging(21). In deze lezing is het stellen van een tijdslimiet aan de uitoefening van de in artikel 88, lid 2, derde alinea, EG aan de Raad toegekende bevoegdheid een bestanddeel van het stelsel dat de wetgever heeft gecreëerd ter voorkoming van conflicterende beslissingen ingeval het verzoek van de lidstaat wordt ingediend nadat de procedure van artikel 88, lid 2, tweede alinea, EG is ingeleid. In deze optiek dient de relatief korte termijn als compensatie voor de schorsingsverplichting van de Commissie, zodat de procedure snel weer kan worden hervat indien de Raad geen actie onderneemt.

35.      De voorgestelde uitlegging, die overigens impliciete steun vindt in de rechtspraak van het Hof(22), laat de vraag open of de uitoefening van deze bevoegdheid door de Raad in andere gevallen eveneens termijngebonden is. In zoverre kan men zich afvragen of de termijn van drie maanden van artikel 88, lid 2, vierde alinea, EG niet van overeenkomstige toepassing is indien de Commissie voornemens is de procedure van artikel 88, lid 2, tweede alinea, EG in te leiden nadat de betrokken lidstaat een verzoek in de zin van de derde alinea heeft ingediend en de steunmaatregel in kwestie nog door de Raad wordt onderzocht.(23) Dat is in casu evenwel duidelijk niet het geval.

36.      Bij de uitoefening van zijn bevoegdheid dient de Raad in ieder geval volgens de algemene beginselen van Unierecht een redelijke termijn in acht te nemen. Los van alle andere overwegingen kan naar mijn mening een termijn van ongeveer vijf maanden niet als onredelijk worden beschouwd, gelet op alle omstandigheden van de onderhavige zaak en de uitzonderlijke aard van het ingrijpen van de Raad.

37.      Gelet op het bovenstaande dient mijns inziens de eerste grief van de Commissie te worden verworpen.

38.      Subsidiair, voor het geval het Hof in het onderhavige geval de termijn van drie maanden van artikel 88, lid 2, vierde alinea, EG wel van toepassing zou achten, voert de Raad aan dat hij binnen deze termijn een standpunt heeft bepaald. Hij stelt, ondersteund door de Poolse regering, dat hij pas op 28 september 2009 een geldig verzoek van Polen ontving, dat wil zeggen de datum van de brief van de Poolse autoriteiten aan de Raad Landbouw en Visserij. Het verzoek aan de Raad om een besluit overeenkomstig artikel 88, lid 2, derde alinea, EG in deze brief zou het gelijkluidende verzoek in de brief van 12 juni 2009 hebben vervangen, dat na een briefwisseling tussen de Raad en de Poolse autoriteiten was ingetrokken. Daarom had de Raad geen standpunt kunnen innemen ten aanzien van de brief van 12 juni 2009, die niet was gedistribueerd en evenmin op de agenda van een zitting van de Raad of van een bijeenkomst van een van de voorbereidende organen van de Raad was geplaatst.

39.      Mij lijkt niet betwist of betwistbaar dat de brief van 12 juni 2009, zowel wat de titel als wat de inhoud betreft, in ieder opzicht een verzoek in de zin van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG vormt. De Raad ontkent niet deze brief, die was gericht aan de voorzitter van de Raad Landbouw en Visserij en vergezeld ging van een mededeling(24) van de permanente vertegenwoordiging van Polen bij de Europese Unie, te hebben ontvangen, hoewel hij verklaart, zonder daar overigens specifieke consequenties aan te verbinden, slechts een kopie te hebben ontvangen en niet het origineel.(25) De Raad noch de Poolse regering levert evenwel bewijs voor de stelling dat de Poolse autoriteiten het verzoek in deze brief hebben ingetrokken. In deze omstandigheden is de termijn van drie maanden van artikel 88, lid 2, vierde alinea, EG, indien deze in casu van toepassing is, mijns inziens ingegaan op de datum van het verzoek in de brief van 12 juni 2009, en is de beschikking derhalve na deze termijn vastgesteld. Tot slot dient naar mijn oordeel tevens het argument dat de Raad ontleent aan de omstandigheid dat alleen het verzoek van 28 september 2009 volgens de voorziene beslisprocedure is „behandeld”, te worden verworpen. Het feit dat de Raad de betrokken interne onderzoeksprocedures niet of te laat heeft ingeleid heeft geen invloed op de datum waarop de termijn van artikel 88, lid 2, vierde alinea, EG ingaat, te weten de indieningsdatum van het verzoek.

2.      Tweede grief van het eerste middel: onbevoegdheid van de Raad om uit hoofde van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG op te treden

40.      Met deze grief voert de Commissie in wezen aan dat het voorstel voor dienstige maatregelen in de zin van punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013, in combinatie met de aanvaarding van dit voorstel door Polen, een „beschikking” vormt waarmee zij de steunregeling die in de bestreden beschikking is goedgekeurd voor de gehele toepassingsperiode van deze richtsnoeren, dat wil zeggen tot 31 december 2013, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard.

41.      Uit het debat dat partijen voor het Hof hebben gevoerd, komen in wezen vier vragen naar voren: de eerste vraag is of de steunregeling voor de aankoop van landbouwgrond die Polen in 2004 heeft aangemeld tot 31 december 2009 de status van „bestaande steun” heeft behouden, zoals de Commissie stelt en de Raad en de interveniërende lidstaten bestrijden, en of dus het voorstel voor dienstige maatregelen in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 daarop betrekking had (zie infra, sub a). Met de tweede vraag, inzake de status van de bij de bestreden beschikking goedgekeurde steunregeling, dient met name te worden beoordeeld of deze regeling samenvalt met de regeling die het voorwerp was van het voorstel voor dienstige maatregelen in punt 196 van de voormelde landbouwrichtsnoeren, zoals de Commissie stelt, dan wel nieuwe, andere steun inhield, zoals de Raad betoogt, ondersteund door de interveniërende lidstaten (zie infra, sub b). De derde vraag betreft de gevolgen van een voorstel voor dienstige maatregelen dat de betrokken lidstaat heeft aanvaard (zie infra, sub c). Tot slot betreft de vierde vraag de draagwijdte van het voorstel voor dienstige maatregelen in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 en van de aanvaarding daarvan door Polen (zie infra, sub d).

a)      De status van de steunregeling voor de aankoop van landbouwgrond die Polen tot 31 december 2009 heeft toegepast

42.      De stelling van de Commissie berust op de premisse dat de steunmaatregelen voor investeringen in de aankoop van landbouwgrond die Polen voor de toetreding tot de Gemeenschap had ingevoerd, vanaf de datum van aanmelding ervan bij de Commissie in 2004 tot aan 31 december 2009 altijd bestaande steun in de zin van artikel 88, lid 1, EG zijn gebleven. De Raad stelt daarentegen dat de in 2004 door Polen aangemelde steunregelingen overeenkomstig bijlage IV, hoofdstuk 4, punt 4, van de Toetredingsakte van 2003 slechts tot het einde van het derde jaar na de toetreding als bestaande steun konden worden beschouwd. Volgens de Raad was de Commissie niet gerechtigd de toepassing van deze regelingen te verlengen door middel van een voorstel voor dienstige maatregelen in de zin van artikel 88, lid 1, EG, zoals zij in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 zou hebben gedaan. Bovendien kan een dergelijk voorstel zijns inziens er niet toe leiden dat bepalingen van primair recht, in casu de regeling in bijlage IV van de Toetredingsakte van 2003, worden gewijzigd.

43.      De argumenten van de Raad overtuigen mij niet.

44.      Ingevolge bijlage IV, hoofdstuk 4, punt 4, van de Toetredingsakte van 2003 worden de steunmaatregelen voor de landbouwsector die in nieuwe lidstaten van toepassing zijn en bij de Commissie worden aangemeld „tot het einde van het derde jaar na de datum van toetreding beschouwd als bestaande steun in de zin van artikel 88, lid 1, [EG]”, en worden na deze termijn „steunmaatregelen die onverenigbaar blijken te zijn met die richtsnoeren als nieuwe steunmaatregelen aangemerkt”. Uit deze bepaling kan a contrario worden afgeleid dat steunmaatregelen die aan het einde van deze termijn, dat wil zeggen 30 april 2007, met de toepasselijke landbouwrichtsnoeren verenigbaar waren, hun status van bestaande steunmaatregelen na deze datum hebben behouden.

45.      De landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 zijn volgens punt 194 vanaf 1 januari 2007 van toepassing. Punt 195 heeft evenwel een specifieke regeling ingesteld voor steunmaatregelen die als bestaande steun in de zin van bijlage IV, hoofdstuk 4, punt 4, van de Toetredingsakte van 2003 zijn te beschouwen, namelijk dat de tot 31 december 2006 geldende landbouwrichtsnoeren, dat wil zeggen de landbouwrichtsnoeren 2000, voor de beoordeling van deze steunregelingen uiterlijk tot 31 december 2007 van toepassing blijven. Daarnaast heeft de Commissie in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 aan alle lidstaten een overgangsperiode van twee jaar toegestaan, die op 31 december 2009 is verstreken, zodat zij de steunregelingen voor de aankoop van landbouwgrond in hun wetgeving geleidelijk aan de nieuwe richtsnoeren konden aanpassen.

46.      Zoals aangegeven in punt 12 van deze conclusie viel de aankoop van landbouwgrond in de landbouwrichtsnoeren van 2000, die tot 31 december 2007 op steun als bedoeld in punt 195 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 van toepassing waren, onder de voor investeringssteun voor landbouwbedrijven in aanmerking komende uitgaven. Hieruit volgt dat aan het einde van de driejaarstermijn van bijlage IV, hoofdstuk 4, punt 4, van de Toetredingsakte van 2003, dat wil zeggen op 30 april 2007, de in 2004 door Polen aangemelde steunmaatregelen voor de aankoop van landbouwgrond in overeenstemming waren met de richtsnoeren die daarop op deze datum van toepassing waren(26), en dus hun status van bestaande steun hebben behouden tot 1 januari 2008, de datum waarop zij niet langer zouden worden beoordeeld op grond van de landbouwrichtsnoeren van 2000. Ingevolge punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 hebben deze maatregelen de kwalificatie bestaande steun vervolgens ook na 31 december 2007 behouden.

47.      Uit het bovenstaande blijkt dat de Commissie niet in strijd met de procedures van artikel 88, leden 1 en 2, EG heeft gehandeld en evenmin met de richtsnoeren 2007‑2013 bepalingen van primair recht heeft gewijzigd door, zoals de Raad betoogt, na de termijn van bijlage IV van de Toetredingsakte van 2003 steunregelingen te verlengen die na deze termijn als nieuwe steunmaatregelen hadden moeten worden aangemerkt omdat zij niet in overeenstemming met de toepasselijke landbouwrichtsnoeren waren. In punt 196 van de voormelde richtsnoeren heeft zij louter de toepassing van de beoordelingscriteria voor deze regelingen in de tijd gemoduleerd, waarmee zij feitelijk heeft voorkomen, conform de genoemde bepaling van de Toetredingsakte van 2003, dat die regelingen de kwalificatie van bestaande steun zouden verliezen.

48.      De conclusie moet dan ook zijn, zoals de Commissie stelt, dat de steunregelingen voor de aankoop van landbouwgrond die Polen in 2004 heeft aangemeld, de status van bestaande steun in de zin van bijlage IV, hoofdstuk 4, punt 4, van de Toetredingsakte van 2003 hebben behouden tot en met 31 december 2009, de datum in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 waarop deze regelingen aan deze landbouwrichtsnoeren moesten zijn aangepast. Hieruit volgt dat deze regelingen het voorwerp van dienstige maatregelen in de zin van artikel 88, lid 2, EG en artikel 18 van verordening nr. 659/1999 konden vormen.

b)      De steunregeling die bij de bestreden beschikking is goedgekeurd

49.      De Raad, ondersteund door de Poolse regering, voert aan dat de bij de bestreden beschikking goedgekeurde steunregeling voor de aankoop van landbouwgrond hoe dan ook als „nieuwe steun” moet worden aangemerkt, aangezien zij enerzijds op een aantal punten verschilt van de regeling ten aanzien waarvan de Commissie een standpunt heeft ingenomen, en anderzijds per 1 januari 2010 haar status van bestaande steun heeft verloren aangezien Polen haar niet voor 31 december 2009 heeft gewijzigd.

50.      Dienaangaande merk ik in de eerste plaats op dat, anders dan de Raad lijkt te betogen, op grond van de enkele omstandigheid dat de steunregeling die het voorwerp van de bestreden beschikking is als „nieuw” in de zin van artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999 moet worden beschouwd, niet kan worden geconcludeerd dat de Raad met de vaststelling van die beschikking binnen de grenzen van de hem in artikel 88, lid 2, derde alinea, EG toegekende bevoegdheden is gebleven. In het reeds aangehaalde arrest van 29 juni 2004, Commissie/Raad, heeft het Hof een vergelijkbaar argument van de Raad verworpen(27) en de voorkeur gegeven aan een benadering die is gebaseerd op de analyse van de gevolgen van de betrokken maatregelen. Het stelde dat de bevoegdheid van deze instelling krachtens artikel 88, lid 2, derde alinea, EG niet alleen kan zijn uitgesloten in het geval van een steunmaatregel die de Commissie reeds onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard, maar ook in het geval van een andere maatregel, indien de twee maatregelen dermate met elkaar verbonden zijn dat het kunstmatig zou zijn er een onderscheid tussen te maken.

51.      Dit vooropgesteld wijs ik erop dat voor partijen vaststaat dat zowel de door de Raad goedgekeurde steunregeling als de in 2004 door Polen aangemelde regeling die tot 31 december 2009 als bestaande steun werd toegepast, bestaat in subsidies voor rentebetalingen op leningen voor de aankoop van landbouwgrond. Daarnaast vermelden meerdere passages van de brieven van 12 juni en 28 september 2009 van de Poolse autoriteiten aan de Raad uitdrukkelijk dat Polen de steun voor de aankoop van landbouwgrond moet kunnen „verlengen” of „handhaven” tot 31 december 2013(28), dan wel deze steun in de periode 2010‑2013 „blijven toepassen”(29); ook tijdens het overleg met het oog op de aanvaarding van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 hadden de Poolse autoriteiten reeds nadrukkelijk op deze behoefte gewezen (zie hierboven, punten 19 en 20).

52.      De Raad en de Poolse regering merken slechts op dat de door de Raad goedgekeurde regeling: i) een ander tijdsbestek betreft dan waarop de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 het oog hebben; ii) andere begunstigden betreft; iii) is vastgesteld op grond van een ander regelgevend kader, en iv) is beoordeeld op grond van andere omstandigheden dan zich voordeden op het moment waarop de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 werden vastgesteld.

53.      Over het eerste van de bovengenoemde aspecten merk ik op dat niet uit de schriftelijke stukken blijkt (en de Raad of de Poolse regering heeft dit evenmin aangevoerd) dat de in 2004 door Polen aangemelde steunregeling voor de aankoop van landbouwgrond voor een bepaalde termijn is ingevoerd. Integendeel, de herhaaldelijke pogingen om de Commissie te overreden een met de in de vroegere richtsnoeren vergelijkbare bepaling inzake dit soort steun in de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 op te nemen, geven duidelijk aan dat de Poolse autoriteiten de bovengenoemde regeling gedurende de volledige toepassingsperiode van de nieuwe richtsnoeren, en dus ook na de door de Commissie gestelde limiet van 31 december 2009, wensten te handhaven. Daarom kan dus niet worden beweerd dat de in 2004 door Polen aangemelde regeling een andere temporele werkingssfeer had dan die waarop de bestreden beschikking betrekking heeft. Overigens moeten de in de lidstaten bestaande steunregelingen voor de aankoop van landbouwgrond volgens punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 vanaf 1 januari 2010 tot 31 december 2013 conform de bepalingen van deze richtsnoeren worden toegepast. Ongeacht de gevolgen die uit een dergelijke bepaling kunnen voortvloeien, waarop ik hieronder nader zal ingaan, lijdt het geen twijfel dat zij betrekking heeft op steunmaatregelen die bedoeld zijn om te worden toegepast in hetzelfde tijdsbestek als die welke in de bestreden beschikking aan de orde is. In ieder geval heeft het Hof in punt 36 van het voormelde arrest van 22 juni 2006, Commissie/Raad, reeds uitgemaakt dat het feit dat de door de Raad goedgekeurde steunregeling een andere geldingsduur heeft dan die welke de Commissie onverenigbaar heeft verklaard, niet noodzakelijkerwijs van belang is voor de vaststelling dat de beschikking van de Raad ingaat tegen die van de Commissie.

54.      De stelling dat de steunregeling waarop de bestreden beschikking betrekking heeft, bedoeld is om steun te verlenen aan andere rechtssubjecten dan die welke op grond van de in 2004 door Polen aangemelde regeling een aanvraag hebben ingediend, is evenmin relevant. Bij gebreke van argumenten die aantonen dat de steun in het kader van deze regelingen op grond van objectief verschillende voorwaarden wordt verleend, is de enkele omstandigheid dat in concreto op deze steun andere rechtssubjecten aanspraak kunnen maken dan die welke reeds steun hebben ontvangen, alsook rechtssubjecten die daar aanvankelijk geen aanspraak op konden maken doch dat vervolgens wel hebben kunnen doen omdat hun feitelijke of juridische situatie is gewijzigd, een normaal gevolg van de toepassing van een steunregeling in de loop van de tijd. Hetzelfde geldt indien de toepasselijke wetgeving uitdrukkelijk bepaalt dat een rechtssubject dat reeds steun heeft ontvangen in het kader van dezelfde regeling geen nieuwe steunaanvraag kan indienen.(30)

55.      Wat de bewering betreft dat de bij de bestreden beschikking goedgekeurde steun is verleend op grond van een nieuw nationaal rechtskader, merk ik op dat uit mijn eigen onderzoek blijkt dat het decreet van de ministerraad van 6 januari 2010, waarvan de Poolse regering in haar memorie enkel een samenvatting geeft, slechts enkele van de bepalingen specificeert van het decreet van de ministerraad van 22 januari 2009 inzake een aantal taken van het agentschap voor de herstructurering en de modernisering van de landbouw; deze bepalingen betreffen gevallen waarin de betrokken steun niet kon worden verleend omdat de verkoopovereenkomst voor de grond was gesloten tussen rechtssubjecten die met elkaar zijn verwant of door erfopvolging met elkaar verbonden zijn. Dit decreet verwijst overigens naar het decreet van de minister van Landbouw van 19 juni 2007 als referentiekader voor de regelgeving voor steunmaatregelen in de landbouwsector.(31) Het door de Poolse regering aangehaalde besluit van 2010 heeft de wijze van steunverlening voor de aankoop van landbouwgrond dus weliswaar gewijzigd, doch ging het daarbij klaarblijkelijk om een kleine wijziging, die de stelling van de Commissie niet aantast dat deze steun nog steeds wordt verleend op grond van een rechtskader dat in wezen ongewijzigd is ten opzichte van dat wat op 31 december 2009 van kracht was.

56.      Het argument dat berust op de constatering dat de bestreden beschikking is vastgesteld op grond van omstandigheden die op het moment waarop de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 werden vastgesteld niet bestonden, is mijns inziens, voor zover wordt verwezen naar de factoren waarop de Commissie en de Raad hun beoordeling hebben gebaseerd, kennelijk niet van belang om aan te tonen dat de Commissie en de Raad zich over verschillende steunregelingen hebben uitgesproken.

57.      Tot slot, wat het argument betreft dat de in Polen toegepaste steunregeling voor de aankoop van landbouwgrond per 1 januari 2010 „nieuwe steun” zou vormen aangezien deze lidstaat de overeenkomstig de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 voorgestelde dienstige maatregelen niet voor 31 december 2009 ten uitvoer had gelegd, merk ik op dat deze nieuwe kwalificatie enerzijds geen invloed heeft op de regeling als zodanig, en anderzijds, zoals ik in punt 50 van deze conclusie heb uiteengezet, op zich niet volstaat om te bevestigen dat de Raad bevoegd was de bestreden beschikking vast te stellen, met name in een zaak als de onderhavige waarin de Raad en de Commissie zich in wezen over identieke maatregelen blijken te hebben uitgesproken.

58.      In het licht van het bovenstaande moet de conclusie worden getrokken dat de argumenten van de Raad en Polen niet eraan kunnen afdoen dat de steunregeling voor de aankoop van landbouwgrond die in deze lidstaat van kracht is en waarop het voorstel voor dienstige maatregelen in de zin van punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 betrekking heeft, inhoudelijk identiek is aan de bij het betrokken besluit goedgekeurde regeling, zoals uit onderzoek van het dossier blijkt.

59.      Tot slot moet nog worden onderzocht of de Commissie een definitief standpunt over de verenigbaarheid van deze regeling met de gemeenschappelijke markt heeft ingenomen dat de bevoegdheid van de Raad uit hoofde van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG kan blokkeren.

c)      De gevolgen van een voorstel voor dienstige maatregelen dat door de betrokken lidstaat is aanvaard

60.      Volgens de Commissie heeft punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013, in combinatie met de aanvaarding door de lidstaten van de overeenkomstig dit punt voorgestelde dienstige maatregelen, gevolgen die vergelijkbaar zijn met een bundel individuele beschikkingen die alle steunregelingen voor de aankoop van landbouwgrond die na 31 december 2009 niet in overeenstemming met deze richtsnoeren zijn, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaren. De omstandigheid dat er hier geen sprake is van individuele beschikkingen doet niets af aan het feit dat de Commissie wel degelijk een standpunt over de verenigbaarheid van deze regelingen heeft ingenomen door haar beoordelingsbevoegdheid uit te oefenen in de vorm van richtsnoeren in plaats van met betrekking tot de individuele gevallen. In casu heeft de beschikking die op de in Polen bestaande steunregelingen voor de aankoop van landbouwgrond van toepassing is de genoemde staat verplicht deze steunregelingen voor 31 december 2009 af te schaffen en vervolgens tot 31 december 2013 niet opnieuw in te voeren. Hieruit volgt volgens de Commissie dat de Raad op grond van de beginselen die het Hof in de aangehaalde arresten van 29 juni 2004, Commissie/Raad, en van 22 juni 2006, Commissie/Raad, heeft vastgesteld (zie hierboven, punten 29 en 30), niet bevoegd was Polen alsnog toe te staan om dergelijke steun te verlenen.

61.      De Raad, ondersteund door de Poolse regering, antwoordt dat de Commissie in de onderhavige zaak, anders dan in de bovengenoemde zaken, niet had beslist dat de bij de bestreden beschikking goedgekeurde steunmaatregelen onverenigbaar waren. Hij betoogt dat het Hof in het aangehaalde arrest van 29 februari 1996, Commissie/Raad (zie hierboven, punt 27), heeft verklaard dat een eenvoudig advies van de Commissie inzake de verenigbaarheid van een steunmaatregel de bevoegdheid van de Raad uit hoofde van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG niet kan blokkeren. Volgens de Raad heeft de Commissie geen standpunt ingenomen, in de vorm van een beschikking of een eenvoudig advies, over de verenigbaarheid van de steunregeling voor de aankoop van landbouwgrond die van 1 januari 2010 tot 31 december 2013 in Polen zou gelden. Punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013, gelezen in samenhang met punt 29 van deze richtsnoeren, impliceert uitsluitend dat per 1 januari 2010 alle steun voor de aankoop van landbouwgrond als nieuwe steun moet worden beschouwd, waarvan de verenigbaarheid moet worden beoordeeld volgens de artikelen 87 en 88 EG, indien geen vrijstelling krachtens verordening nr. 1857/2006 geldt.

62.      Hierover merk ik op dat de Commissie op grond van artikel 88 EG (evenals volgens het huidige artikel 108 VWEU) algemeen bevoegd was om te beslissen of staatssteun al dan niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, of het nu gaat om het onderzoeken van bestaande steunregelingen of het goedkeuren van nieuwe steun. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid was de Commissie volgens lid 1 van dit artikel verplicht de bestaande steunregelingen, in samenwerking met de lidstaten, aan een voortdurend onderzoek te onderwerpen.

63.      De wijze waarop een dergelijk onderzoek wordt uitgevoerd, is in grote lijnen vastgelegd in de artikelen 17 tot en met 19 van verordening nr. 659/1999, en wel als volgt: indien de Commissie van oordeel is dat een bestaande steunregeling niet of niet meer verenigbaar is met de interne markt, stelt zij de betrokken lidstaat de maatregelen voor die nodig zijn om de geconstateerde problemen te verhelpen, waaronder eventueel de afschaffing van de regeling; indien de lidstaat weigert tot deze maatregelen over te gaan, start de Commissie, indien zij dat nodig acht, de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG.

64.      Het voortdurende onderzoek van bestaande steunregelingen wordt, net als het onderzoek van voornemens tot het nemen of wijzigen van steunmaatregelen als bedoeld in artikel 88, lid 2, EG, uitgevoerd in twee fasen, waarvan de tweede optioneel is. In het geval van nieuwe steun is de Commissie verplicht de formele onderzoeksprocedure in te leiden – tenzij de betrokken lidstaat de aanmelding intrekt – indien zij sterk twijfelt of de aangemelde steun met de interne markt verenigbaar is of ervan overtuigd is geraakt dat deze onverenigbaar is. In het geval van bestaande steunmaatregelen wordt deze procedure daarentegen uitsluitend ingeleid indien en voor zover de betrokken lidstaat weigert de aanbevolen maatregelen te nemen. Door deze maatregelen te aanvaarden is de betrokken lidstaat namelijk ingevolge artikel 19, lid 1, van verordening nr. 659/1999 verplicht ze ten uitvoer te leggen, zonder dat de Commissie een bindende beschikking tot deze lidstaat hoeft te richten. In het kader van het onderzoek van bestaande steun heeft de inleiding van een formele onderzoeksprocedure derhalve hoofdzakelijk tot doel de onverenigbaarverklaring op grond waarvan de Commissie de dienstige maatregelen heeft aanbevolen, bindende werking te geven; zonder het akkoord van de betrokken lidstaat heeft die onverenigbaarverklaring op zichzelf geen bindende werking.(32)

65.      Aangezien Polen het voorstel voor dienstige maatregelen in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 had aanvaard, hoefde de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, EG niet in te leiden. Vaststaat evenwel dat de Poolse autoriteiten de maatregelen niet ten uitvoer hebben gelegd en in plaats daarvan de Raad hebben verzocht om een besluit in de zin van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG te nemen. In deze omstandigheden moet derhalve worden bezien wat de gevolgen zijn indien lidstaten hun verplichting om de door de Commissie aanbevolen en door hen aanvaarde maatregelen ten uitvoer te leggen, die ingevolge artikel 19, lid 1, van verordening nr. 659/1999 op hen rust, niet nakomen. Meer in het bijzonder moet worden vastgesteld of, zoals de Raad en de Poolse regering betogen, de Commissie in deze omstandigheden hoe dan ook verplicht was een formele onderzoeksprocedure in te leiden. Indien het antwoord op deze vraag bevestigend is, zou de niet-nakoming van de verplichting van artikel 19, lid 1, van verordening nr. 659/1999 worden gelijkgesteld met een niet-aanvaarding van de aanbevolen maatregelen, en zou het standpunt van de Commissie niet als definitief kunnen worden beschouwd. De gevolgen van een voorstel voor dienstige maatregelen dat de lidstaat aanvankelijk heeft aanvaard maar vervolgens niet ten uitvoer heeft gelegd, zouden dus vergelijkbaar zijn met die van een beschikking waarmee een formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid ten aanzien van een voorgenomen maatregel die op het eerste gezicht als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is beschouwd, welke beschikking op zich volgens het Hof de bevoegdheid van de Raad uit hoofde van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG niet kan blokkeren.(33) Indien het antwoord daarentegen ontkennend is, zou een door de lidstaat aanvaard voorstel voor dienstige maatregelen dezelfde of vergelijkbare gevolgen hebben als een op grond van artikel 88, lid 2, eerste alinea, EG vastgestelde beschikking houdende onverenigbaarverklaring(34) en zou de in de punten 29 en 30 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak dus op de onderhavige zaak van toepassing zijn.

66.      De tekst van artikel 19 van verordening nr. 659/1999 biedt geen aanknopingspunten of voor de ene of de andere oplossing moet worden gekozen. Zo kan op grond van lid 2 van dit artikel, dat in het algemeen verwijst naar de gevallen waarin de lidstaat „de voorgestelde maatregelen niet aanvaardt”, niet a priori worden uitgesloten dat het eveneens van toepassing is op gevallen waarin de lidstaat deze maatregelen eerst aanvaardt maar vervolgens niet ten uitvoer legt. De onderverdeling van dit artikel in twee leden die elk een afzonderlijke situatie regelen (aanvaarding van het voorstel in lid 1 en niet-aanvaarding daarvan in lid 2) biedt evenwel een systematisch argument dat voor de stelling pleit dat de formele onderzoeksprocedure alleen hoeft te worden ingeleid indien de lidstaat en de Commissie het van begin af aan oneens zijn over de te nemen maatregelen. Verdere argumenten voor deze stelling zijn te vinden in de rechtspraak van het Hof. In zijn arrest IJssel-Vliet(35), waarin wordt verwezen naar het eerdere arrest in de zaak CIRFS e.a./Commissie(36), heeft het Hof erkend dat de regels voor de verlening van steun aan de visserij in richtsnoeren die de Commissie op grond van artikel 93, lid 1, EG had vastgesteld – die in samenwerking met Nederland waren opgesteld en die het uitdrukkelijk had aanvaard – bindend waren voor deze lidstaat. Het Hof kwam tot deze conclusie door met name de nadruk te leggen op het door de Commissie en de Nederlandse regering gecreëerde „kader van samenwerking”, dat verplichtingen met zich bracht waaraan de een noch de ander zich eenzijdig kon onttrekken.(37)

67.      Met deze rechtspraak als uitgangspunt vormt naar mijn oordeel juist het bijzondere door het Verdrag zelf gewenste en zelfs voorgeschreven bijzondere samenwerkingskader tussen de Commissie en de lidstaten de sleutel voor de uitlegging van het gehele systeem van toezicht op en onderzoek van bestaande steunregelingen. Juist op grond van dit samenwerkingskader hebben eerst het Hof en vervolgens de wetgever, binnen dit stelsel, de bindende werking erkend van de handeling waarmee deze samenwerking verwezenlijkt wordt. En op grond van dit kader dient de Commissie mijns inziens bevoegd worden geacht op te treden tegen een lidstaat die verzuimt de hem voorgestelde maatregelen ten uitvoer te leggen, een verplichting die hij vrijwillig op zich heeft genomen.(38) De stelling dat de Commissie in een dergelijk geval uitsluitend de procedure van artikel 88, lid 2, EG kan inleiden zou immers niet stroken met de gevolgen die zijn toegekend aan een voorstel voor dienstige maatregelen dat de lidstaat waartegen de maatregel is gericht, heeft aanvaard; bovendien zou de lidstaat in kwestie, ondanks de eerder op zich genomen verplichting, gedurende de gehele procedure steun kunnen blijven verlenen op grond van de bestaande regeling.

68.      Anderzijds moet eraan worden herinnerd dat de Commissie het voorstel voor dienstige maatregelen geeft na de betrokken regeling te hebben onderzocht, en dat overeenkomstig artikel 18 van verordening nr. 659/1999 het voorstel veronderstelt dat vooraf is vastgesteld dat deze regeling zoals toegepast door de betrokken lidstaat, onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Indien deze maatregelen vereisen dat bepaalde aspecten van deze regeling worden gewijzigd, is die wijziging de correctie die de Commissie noodzakelijk acht opdat de lidstaat met haar goedkeuring steun kan blijven verlenen op grond van de bestaande regeling. Hieruit volgt dat de Commissie wanneer zij, na de aanvaarding van de dienstige maatregelen, de onderzoeksprocedure afsluit, formeel een standpunt heeft ingenomen ten aanzien van de betrokken regeling. Dit standpunt is dat deze regeling verenigbaar is indien de betrokken lidstaat de voorgestelde maatregelen ten uitvoer legt, en onverenigbaar is indien hij dat niet doet.(39)

69.      Om de bovenstaande redenen ben ik derhalve van mening dat indien de lidstaat de verplichting op zich neemt de door de Commissie voorgestelde dienstige maatregelen ten uitvoer te leggen, het standpunt van deze instelling ten aanzien van de verenigbaarheid van de betrokken steunregeling definitief wordt en dat indien deze verplichting niet wordt nagekomen, deze regeling als onverenigbaar met de interne markt moet worden beschouwd.(40)

70.      Indien een door de betrokken lidstaat aanvaard voorstel voor dienstige maatregelen een definitief standpunt van de Commissie over de verenigbaarheid van deze steunregeling inhield, zou dat tevens de delicate vraag opwerpen of dit standpunt kan worden aangevochten krachtens artikel 230 EG (thans artikel 263 VWEU). Enerzijds lijkt uit de aard van handeling met bindende rechtsgevolgen logischerwijs voort te vloeien dat door dit standpunt benadeelde personen het recht hebben om nietigverklaring van dit standpunt te vorderen, doch anderzijds moet niet worden vergeten dat deze gevolgen ontstaan door een handeling van een derde (de aanvaarding door de lidstaat), waarop de Commissie geen invloed heeft, terwijl de enige handeling van deze instelling zelf (het voorstel voor dienstige maatregelen) een aanbeveling is die als zodanig niet bindend is.(41)

71.      Dienaangaande ben ik van mening dat de procedure van de artikelen 18 en 19 van verordening nr. 659/1999 als geheel moet worden bekeken, en ook in het specifieke, door het verdrag beoogde kader van samenwerking tussen de Commissie en de lidstaat dat, zoals gezegd, aan het hele systeem van toezicht op bestaande steunregelingen ten grondslag ligt. In het kader van deze procedure is de lidstaat waaraan de Commissie het voorstel voor dienstige maatregelen geeft, daardoor niet gebonden; de lidstaat blijft vrij het voorstel te aanvaarden en dus de verplichting op zich te nemen deze maatregelen ten uitvoer te leggen, of te weigeren en daarmee een procedure ex artikel 88, lid 2, EG te riskeren. Ingevolge artikel 19, lid 1, verordening nr. 659/1999 heeft de aanvaarding door de lidstaat evenwel een receptieve aard, dat wil zeggen dat zij geen gevolgen sorteert indien zij niet aan de Commissie is meegedeeld en de Commissie dat niet formeel heeft bevestigd door de lidstaat daarvan op de hoogte te stellen.(42) De bindende werking van het voorstel voor dienstige maatregelen vloeit derhalve in laatste instantie voort uit een handeling van de Commissie.(43) Met andere woorden, met de aanvaarding door de betrokken lidstaat, de bevestiging van de aanvaarding door de Commissie en de kennisgeving daarvan aan de lidstaat, is het voorstel voor dienstige maatregelen niet langer louter een aanbeveling, dat wil zeggen een handeling die naar haar aard geen bindende werking heeft(44) en derhalve niet voor beroep vatbaar is(45), en begint zij gevolgen van een beschikking te sorteren.(46) Degenen die door deze handeling benadeeld worden (begunstigden van de steun, territoriale lichamen die de steun uitkeren, enz.) moeten derhalve beroep kunnen instellen onder de voorwaarden van artikel 230, vierde alinea, EG. In deze zin lijkt het Hof te hebben geoordeeld in het reeds aangehaalde arrest van 18 juni 2002, Duitsland/Commissie(47), terwijl het Gerecht onlangs heeft bevestigd dat tegen een door een lidstaat aanvaard voorstel voor dienstige maatregelen beroep openstaat krachtens artikel 230, vierde alinea, EG is.(48)

72.      Gelet op alle bovenstaande overwegingen ben ik het met de stelling van de Commissie eens dat een voorstel voor dienstige maatregelen dat de lidstaat waaraan het voorstel is gericht heeft aanvaard, een definitief standpunt van de Commissie inzake de verenigbaarheid van de betrokken steunregeling vormt, met bindende rechtsgevolgen die vergelijkbaar zijn met die van een beschikking. Een dergelijke handeling kan dus op grond van de in de punten 29 en 30 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak van het Hof eraan in de weg staan dat een daarmee strijdig besluit wordt vastgesteld krachtens artikel 88, lid 2, derde alinea, EG.

73.      Dan dient nu de draagwijdte te worden bepaald van enerzijds het standpunt inzake de verenigbaarheid van de steunmaatregelen voor de aankoop van landbouwgrond, dat de Commissie in het kader van het voorstel voor dienstige maatregelen in punt 196 van de landbouwrichtlijnen 2007‑2013 heeft ingenomen, en anderzijds de verplichtingen die Polen met de aanvaarding van dit voorstel op zich heeft genomen. De eventuele vaststelling dat de Raad onbevoegd was de bestreden beschikking vast te stellen hangt immers van de uitkomst van deze twee onderzoeken af.

d)      De draagwijdte van de dienstige maatregelen in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 en de aanvaarding daarvan door Polen

74.      De landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 bevatten de criteria die de Commissie bij het beoordelen van steun in de landbouwsector van 31 december 2007 tot 31 december 2013 in acht wil nemen. Punt 29 van deze richtsnoeren bepaalt ten aanzien van steun voor investeringen in landbouwbedrijven dat deze als verenigbaar met de interne markt wordt beschouwd indien is voldaan aan alle voorwaarden van artikel 4 van verordening nr. 1857/2006, waarvan lid 8 bepaalt: „[V]oor de aankoop van andere grond dan bouwgrond mag steun worden toegekend tot ten hoogste 10 % van de in aanmerking komende kosten van de investering”. Het klopt dus, zoals de Commissie betoogt, dat de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 een standpunt bevatten in de zin dat steun voor investeringen voor de aankoop van landbouwgrond die niet in overeenstemming is met artikel 4, lid 8, verordening nr. 1857/2006, in principe onverenigbaar is. In het geval van nieuwe steunregelingen en nieuwe individuele steun kan dit standpunt op zichzelf evenwel niet als definitief worden beschouwd, aangezien de Commissie ingevolge punt 183 van deze richtsnoeren de onverenigbaarheid van deze steun dient vast te stellen en te verklaren volgens de onderzoeksprocedure van artikel 88 EG. Het lijkt mij derhalve niet juist te stellen, zoals de Commissie in enkele passages van haar bij het Hof ingediende memories doet, dat de voormelde richtsnoeren vanaf 31 december 2007 tot 31 december 2013 alle investeringssteun voor de aankoop van landbouwgrond die niet conform de richtsnoeren is, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt „verklaren”. In dit opzicht kan ik mij vinden in de argumenten van de Raad, namelijk dat aanvaarding van deze stelling zou inhouden dat de Commissie in afwijking van de procedure van artikel 88 EG een regelgevende bevoegdheid wordt toegekend.

75.      Wat de op de datum van vaststelling van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 reeds bestaande steunregelingen voor de aankoop van landbouwgrond betreft, stelt punt 196 van deze richtsnoeren de lidstaten voor deze regelingen tot 31 december 2009 aan de richtsnoeren aan te passen. Dit voorstel berust op het standpunt in punt 29 van de richtsnoeren, dat deze steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt is indien hij niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 4, lid 8, van verordening nr. 1857/2006. In de onderhavige zaak staat vast dat Polen zijn instemming met de uitvoering van de aanbevolen dienstige maatregelen aan de Commissie heeft meegedeeld, welke instemming de Commissie overeenkomstig de vormvoorschriften in artikel 26, lid 1, van verordening nr. 659/1999 heeft bekendgemaakt, en wel als volgt:

„Volgens de voorstellen voor dienstige maatregelen in punt 196 van de [landbouw]richtsnoeren [2007‑2013] moeten de lidstaten hun bestaande steunregelingen wijzigen opdat deze uiterlijk op 31 december 2007 met die richtsnoeren in overeenstemming zullen zijn, behalve de bestaande steunregelingen (...) voor investeringen in landbouwbedrijven in de vorm van de aankoop van grond, die uiterlijk op 31 december 2009 aan die richtsnoeren moeten zijn aangepast.

In punt 197 van die richtsnoeren wordt de lidstaten verzocht uiterlijk op 28 februari 2007 schriftelijk te bevestigen dat zij die voorstellen voor dienstige maatregelen aanvaarden.

In een brief van de Commissie van 29 januari 2007 is de lidstaten nogmaals gewezen op de noodzaak de bovenbedoelde dienstige maatregelen te aanvaarden.

De volgende lidstaten hebben hun uitdrukkelijke en onvoorwaardelijke instemming met de voorgestelde dienstige maatregelen schriftelijk meegedeeld: [...]

Polen 26 februari 2007 [...].

Overeenkomstig artikel 19, lid 1, van verordening (EG) nr. 659/1999 legt de Commissie de uitdrukkelijke en onvoorwaardelijke instemming van de in de bovenstaande lijst vermelde lidstaten met de door haar voorgestelde dienstige maatregelen vast.”

76.      Anders dan de Raad stelt, blijken de inhoud en draagwijdte van de verplichting die Polen daarmee op zich heeft genomen duidelijk bij lezing van punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 in samenhang met punt 29 van deze richtsnoeren en artikel 4, lid 8, van verordening nr. 1857/2006: deze lidstaat was verplicht zijn bestaande steunregelingen voor investeringen in de aankoop van landbouwgrond zodanig te wijzigen dat met ingang van 1 januari 2010 uitsluitend steun kon worden verleend tot ten hoogste 10 % van de in aanmerking komende kosten van de investering. Met andere woorden, met de aanvaarding van de door de Commissie aanbevolen maatregelen in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 nam Polen de verplichting op zich zijn geldende steunregelingen te wijzigen door de mogelijkheid om de aankoop van landbouwgrond tot boven de limiet van artikel 4, lid 8, van verordening nr. 1857/1999 te subsidiëren, af te schaffen.

77.      Door deze regelingen te handhaven en niet te wijzigen, is Polen deze verplichting niet nagekomen.

e)      Conclusie over de bevoegdheid van de Raad om de bestreden beschikking vast te stellen

78.      Uit alle bovenstaande overwegingen vloeit voort dat de Raad, door steunmaatregelen goed te keuren die in wezen dezelfde zijn als de maatregelen die Polen aanvaard had op te heffen, niet alleen deze lidstaat feitelijk van zijn jegens de Commissie aangegane verplichting heeft ontheven en daarmee de schending van een krachtens artikel 88, lid 1, EG gesloten akkoord heeft gelegitimeerd, maar ook een beslissing heeft genomen die openlijk in strijd is met het definitieve standpunt van de Commissie in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 inzake de verenigbaarheid van deze maatregelen met de gemeenschappelijke markt.

79.      In deze omstandigheden geef ik het Hof in overweging de tweede grief van het eerste middel toe te wijzen en op de voet van de in de punten 29 en 30 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak te verklaren dat de Raad niet bevoegd was de bestreden beschikking vast te stellen. Naar mijn oordeel dient het beroep van de Commissie dan ook te slagen en de bestreden beschikking nietig te worden verklaard. Hierna zal ik de andere door de Commissie opgeworpen middelen onderzoeken voor het geval dat het Hof de door mij voorgestelde oplossing niet deelt.

C –     Tweede en derde middel: misbruik van bevoegdheid en schending van het beginsel van loyale samenwerking

80.      Met het tweede middel stelt de Commissie in wezen dat de Raad, door steunmaatregelen goed te keuren die in punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn verklaard, de hem in artikel 88, lid 2, derde alinea, EG toegekende bevoegdheid heeft uitgeoefend voor andere doeleinden dan in het Verdrag zijn aangegeven. Deze bepaling verleent de Raad weliswaar de bevoegdheid om steun die de Commissie niet zou kunnen goedkeuren in buitengewone omstandigheden toch verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren, doch niet de bevoegdheid om het oordeel van de Commissie inzake de verenigbaarheid van een steunmaatregel in een handeling die bindende werking heeft gekregen, te neutraliseren.

81.      Dienaangaande merk ik slechts op dat dit middel op dezelfde premisse is gebaseerd als het eerste middel, namelijk dat punt 196 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013 in combinatie met de aanvaarding door Polen van de daarin vermelde dienstige maatregelen een definitief en bindend standpuntbepaling van de Commissie vormt inzake de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van maatregelen die inhoudelijk gelijk zijn aan die waarop de bestreden beschikking betrekking heeft. Indien het Hof deze premisse derhalve juist acht, zoals ik in overweging heb gegeven, zou het middel betreffende misbruik van bevoegdheid samenvallen met het eerste middel, inzake onbevoegdheid van de Raad; in het tegengestelde geval zou dit middel ongegrond moeten worden verklaard om dezelfde redenen als het eerste middel.

82.      Met haar derde middel voert de Commissie aan dat de Raad, door de bestreden beschikking vast te stellen, Polen heeft ontheven van de samenwerkingsplicht die op deze staat rust in het kader van het voortdurend onderzoek van bestaande steunregelingen volgens in artikel 88, lid 1, EG, en van de verplichting die deze staat met de aanvaarding van de door de Commissie aanbevolen dienstige maatregelen op zich had genomen. De Raad heeft daarmee het door het Verdrag gecreëerde institutionele evenwicht verstoord, door inbreuk te maken op de bevoegdheden die het Verdrag aan de Commissie heeft toegekend. De Raad acht dit middel ongegrond en beschuldigt de Commissie van schending van de verplichting tot loyale samenwerking omdat zij de gestelde onbevoegdheid van de Raad niet te berde heeft gebracht tijdens de zittingen van de Raad Landbouw en Visserij waar de aanvraag van Polen was besproken, en omdat zij deze staat in een brief van 15 mei 2009 heeft gesuggereerd zich overeenkomstig artikel 88, lid 2, derde lid, EG tot de Raad te wenden.

83.      Dit middel lijkt mij naast het eerste middel slechts zelfstandige betekenis te hebben voor zover de argumenten van de Commissie aldus worden uitgelegd dat de Raad ervan wordt beschuldigd het beginsel van loyale samenwerking te hebben geschonden omdat hij zich in de onderhavige zaak niet heeft onthouden van het vaststellen van een handeling waartoe hij uit hoofde van het Verdrag bevoegd was. Op het eerste gezicht kan volgens mij noch de verplichting tot loyale samenwerking tussen instellingen(49), noch het beginsel van het institutioneel evenwicht, dat in het besluitvormingssysteem van de Unie aan de dialoog tussen instituten ten grondslag moet liggen, een instelling ertoe verplichten om een eigen bevoegdheid die van buitengewone aard is en afwijkt van de op de betrokken materie toepasselijke regelgeving, zonder overschrijding de grenzen daarvan niet uit te oefenen teneinde de instelling die de algemene bevoegdheid op dat gebied heeft in staat te stellen deze bevoegdheid wel uit te oefenen. In casu zou het omgekeerde betekenen dat er in wezen nieuwe grenzen aan de bevoegdheid van de Raad ex artikel 88, lid 2, derde alinea, EG worden gesteld ten opzichte van de grenzen die in het Verdrag zijn vastgelegd en die het Hof in zijn rechtspraak nader heeft gespecificeerd.

84.      Anderzijds ben ik het met de Commissie eens dat haar suggestie aan Polen om een verzoek in de zin van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG in te dienen, alsook de opstelling van haar ambtenaren tijdens de procedure voor de Raad, geen schending van de verplichting tot loyale samenwerking inhouden, en in ieder geval niet door de Raad kunnen worden aangevoerd ter rechtvaardiging van de schending van deze verplichting, die de Commissie hem verwijt.

D –    Vierde middel: kennelijke beoordelingsfout wat het bestaan van buitengewone omstandigheden betreft en schending van het Verdrag en de algemene beginselen van gemeenschapsrecht

85.      In het kader van haar vierde middel werpt de Commissie in wezen twee grieven op. In de eerste plaats voert zij aan dat de bestreden beschikking berust op een kennelijke beoordelingsfout, aangezien de ter rechtvaardiging van de goedgekeurde steunmaatregelen aangevoerde omstandigheden niet van buitengewone aard zijn. In de tweede plaats stelt zij dat deze maatregelen onevenredig zijn in verhouding tot de nagestreefde doelstellingen, met name wat de duur van de verleende goedkeuring betreft.

86.      Om te beginnen merkt de Commissie zelf op, onder verwijzing naar het reeds aangehaalde arrest van 29 februari 1996, Commissie/Raad, dat de Raad bij de toepassing van artikel 88, lid 2, derde lid, EG een ruime beoordelingsvrijheid heeft, zodat de rechter uitsluitend kan toetsen of bij de uitoefening „geen kennelijke fout of misbruik is begaan en het betrokken orgaan de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk heeft overschreden”.(50) Wat in het bijzonder de toetsing van de naleving van het evenredigheidsbeginsel betreft, ben ik gezien de uitzonderlijke en derogerende aard van de betrokken bevoegdheid en de ruime beoordelingsbevoegdheid die aan de organen van de Unie op het vlak van het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt toegekend(51), vooral waar het beoordelingen van economische, politieke en sociale aard betreft en de afweging van de verschillende doelstellingen die dit beleid volgens het Verdrag dient na te streven, van mening dat, zoals het aangehaalde arrest van 29 februari 1996, Commissie/Raad(52), aangeeft, de toetsing van het Hof in casu ertoe beperkt is na te gaan of de goedgekeurde maatregel kennelijk ongeschikt is in het licht van het door de Raad beoogde doel.

87.      Wat het begrip „buitengewone omstandigheden” in de zin van de hier onderzochte bepaling betreft, is mijns inziens de uitlegging van de Commissie juist, dat een structureel en niet louter een conjunctureel probleem, althans op zichzelf beschouwd, naar zijn aard geen buitengewone omstandigheid kan vormen. Om met de woorden van advocaat-generaal Cosmas in zijn conclusie in de genoemde zaak C‑122/94 te spreken, omvat het begrip buitengewone omstandigheden „de idee van uitzonderlijk en onvoorzien of althans van niet-permanent, niet-voortdurend en uiteraard van afwijkend van het regelmatige”.

1.      Eerste grief: kennelijke beoordelingsfout wat het bestaan van buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG betreft

88.      Ter onderbouwing van deze grief voert de Commissie in de eerste plaats aan dat in de bestreden beschikking bepaalde structurele problemen van de Poolse landbouwsector ten onrechte als buitengewone omstandigheden worden gepresenteerd. Ik sluit mij om te beginnen aan bij de opvatting van de Commissie dat de gegevens die de Raad in punt 2 van de bestreden beschikking noemt, te weten de „ongunstige oppervlaktestructuur van de Poolse landbouwbedrijven”, de „geringe bedragen aan rechtstreekse betalingen die Polen ontvangt op grond van het mechanisme voor geleidelijke invoering waarin de Toetredingsakte van 2003 voorziet”, en de „lage landbouwinkomens”(53), op zich geen buitengewone omstandigheden in de zin van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG vormen. Enerzijds zijn dat namelijk louter beschrijvingen van de economische structuur van de Poolse landbouweconomie (kleine landbouwbedrijven, lage inkomens), en anderzijds hebben zij betrekking op de toepassing van instrumenten voor rechtstreekse steunverlening(54) in handelingen die zijn vastgesteld op het moment van toetreding van de betrokken lidstaat tot de Unie. Deze gegevens zijn niet conjunctuurgebonden, hetgeen impliceert dat zij niet van buitengewone aard zijn, zoals vereist.(55) Ik ben er evenwel niet van overtuigd dat dezelfde conclusie kan worden getrokken ten aanzien van de laatste van de in punt 2 van de bestreden beschikking genoemde gegevens, namelijk dat de „betalingen aan landbouwers, door de verlaging van de wisselkoers met de euro met 10 %, in waarde zijn verminderd”, waardoor de inkomens van de Poolse landbouwers in 2008 nog verder zijn gedaald. De stelling van de Commissie dat de schommelingen van nationale valuta’s ten opzichte van de euro een normaal verschijnsel zijn dat zich voordoet in alle lidstaten die de euro nog niet hebben ingevoerd, volstaat mijns inziens niet om uit te sluiten dat deze schommelingen samen met andere factoren eraan kunnen bijdragen dat in een bepaalde sector een buitengewoon ongunstige conjunctuur ontstaat.(56) Het feit dat een bepaalde situatie zich tegelijkertijd in meerdere lidstaten voordoet, of eventueel in verscheidene sectoren van de economie, sluit niet uit dat deze toch relevant kan zijn voor de toepassing van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG.(57) Ook kan mijns inziens niet a priori worden uitgesloten dat het in punt 6 van de bestreden beschikking vermelde gegeven, te weten de toename van de werkloosheid op het platteland in 2009, van buitengewone aard is, te meer daar, zoals de Commissie opmerkt, in de periode daarvoor (2003‑2007) een omgekeerde tendens werd waargenomen. Verder wijst de Raad erop dat uit de bij het verzoekschrift gevoegde statistische gegevens blijkt dat de werkloosheid in de landbouw tussen het derde kwartaal van 2008 en het derde kwartaal van 2009 sterk is toegenomen (24,6 %). In dit verband lijkt mij noch het feit dat het werkloosheidspercentage op het Poolse platteland niet bijzonder hoog lijkt ten opzichte van het gemiddelde van de Unie, noch de stelling dat dit verschijnsel van structurele aard is, doorslaggevend.

89.      Het is moeilijker de relevantie te beoordelen van de factor in punt 7 van de bestreden beschikking, dat wil zeggen dat de prijzen van landbouwgrond in Polen sinds 2007 voortdurend sterk zijn gestegen. De door de Commissie verstrekte cijfers tonen namelijk een gestage stijging van de prijzen van landbouwgrond vanaf 2003, die met ingang van de door de Raad aangegeven periode (2007) sterk is toegenomen, evenwel zonder als uitzonderlijk kwalificeerbare niveaus te bereiken. De constatering van de Commissie dat deze stijging wordt bepaald door een structurele factor, namelijk schaarste van landbouwgrond waardoor het aanbod niet aan de vraag kan voldoen, lijkt mij niet van doorslaggevend belang, aangezien is aangetoond dat de prijzen vanaf 2007 inderdaad sterker zijn gestegen.

90.      In de tweede plaats stelt de Commissie in deze grief dat de Raad de ontwikkeling van de marktvoorwaarden ten onrechte als buitengewone omstandigheid heeft gepresenteerd. Hierover merk ik op dat, met name wat betreft de toename van de „prijzen van landbouwproductiemiddelen”(58)in de loop van 2009 (punt 4 van de bestreden beschikking), de Commissie in wezen slechts opmerkt dat de kosten van deze productiemiddelen voor alle lidstaten zijn gestegen. Ik heb er hierboven reeds op gewezen dat een dergelijk feit op zich niet volstaat om aan een bepaalde omstandigheid de buitengewone aard te ontnemen, gelet op de specifieke gevolgen die zij in een bepaalde lidstaat heeft kunnen sorteren. Wat de omstandigheden in de punten 3 en 5 van de bestreden beschikking betreft, recessie ten gevolge van de economische crisis en „overstromingen in 11 (van de in totaal 16) wojewodschappen”(59), lijkt de Commissie te stellen dat zij in theorie buitengewone omstandigheden kunnen inhouden.

91.      Uit het onderzoek tot nu toe blijkt dat een aantal van de in de bestreden beschikking aangevoerde factoren op zich niet van buitengewone aard zijn; dat volstaat evenwel niet om aan te tonen dat de omstandigheden die rechtvaardigen dat de Raad de hem uit hoofde van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG toegekende bevoegdheden uitoefent kennelijk onjuist zijn beoordeeld De door de Commissie voorgestelde benadering, namelijk een apart onderzoek van iedere afzonderlijke factor, lijkt mij niet juist. Uit de bestreden beschikking kan immers worden afgeleid dat de verwijzing naar bepaalde factoren, inzonderheid die welke de Commissie als „structurele” aspecten van de Poolse landbouweconomie aanmerkt, functioneel is voor de beschrijving van de specifieke context van de goedgekeurde maatregelen en voor de beoordeling van de economische en sociale gevolgen van de recessie, het belangrijkste punt dat, in de opzet van de bestreden beschikking, de vaststelling van deze maatregelen rechtvaardigt. Anderzijds blijkt duidelijk uit het reeds aangehaalde arrest van 29 februari 1996, Commissie/Raad, dat de Raad zich bij de uitoefening van zijn bevoegdheid ex artikel 88, lid 2, derde alinea, EG kan baseren op het voortduren of verslechteren van structurele problemen van een bepaalde economische sector om de gevolgen van een ongunstige conjunctuur voor deze sector vast te stellen.(60)

92.       Gelet op het bovenstaande ben ik geneigd te stellen dat, rekening houdend met de grote beoordelingsvrijheid van de Raad op dit gebied, de Commissie niet heeft aangetoond dat er een kennelijke fout is begaan bij de beoordeling van het bestaan van omstandigheden die een beslissing uit hoofde van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG kunnen rechtvaardigen.

2.       Inadequate en onevenredige aard van de maatregelen die bij de bestreden beschikking zijn goedgekeurd

93.      De Commissie stelt dat de door de Raad goedgekeurde maatregelen niet geschikt zijn om de in de bestreden beschikking aangevoerde problemen op te lossen. In de eerste plaats betoogt zij dat deze maatregelen inadequaat zijn voor het doel, te weten vergroting van de omvang van de landbouwbedrijven. Deze omvang is in de loop der jaren niet noemenswaardig toegenomen, ondanks dat vergelijkbare maatregelen sinds 1996 in Polen worden toegepast. Volgens de Commissie is de reden daarvoor dat deze steunmaatregelen in plaats van de grondeigendom te herstructureren, uitsluitend tot een stijging van de landbouwgrondprijzen hebben geleid. Om dezelfde reden zouden de door de Raad goedgekeurde maatregelen tevens volstrekt inadequaat zijn om de in punt 7 van de bestreden beschikking genoemde situatie, dat wil zeggen de voortdurende sterke stijging van deze prijzen sinds 2007, te verhelpen. De Commissie merkt daarnaast op dat deze maatregelen niet geschikt zijn om de werkloosheid op het platteland te verlagen, aangezien zij beogen de bestaande landbouwbedrijven te consolideren. De Commissie ziet tot slot niet hoe de goedgekeurde steun de prijsstijging zou kunnen tegengaan, en wijst erop dat deze steun, die met het verstrekken van leningen samenhangt, ontoegankelijk blijft voor families waarvan de levensstandaard door de gestegen prijzen van de landbouwproductiemiddelen dramatisch is gedaald.

94.      De argumenten van de Commissie volstaan mijns inziens om aan te tonen dat de Raad de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid kennelijk heeft overschreden door de betrokken maatregelen, die specifiek bedoeld zijn om investeringen in de aankoop van landbouwgrond te bevorderen, geschikt te achten om de structuur van de bestaande landbouwbedrijven te consolideren of om werklozen te stimuleren op de landbouw over te schakelen (punt 6 van de bestreden beschikking). Evenmin lijkt de stelling bewezen, dat de voormelde maatregelen de oorzaak zijn van de voortdurende stijging van de prijzen van landbouwgrond.

95.      In de tweede plaats merkt de Commissie op dat zij, om de gevolgen van de crisis aan te pakken, in 2009 een specifieke mededeling heeft vastgesteld houdende een tijdelijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de huidige financiële en economische crisis(61) (hierna: „tijdelijke communautaire kaderregeling”), op grond waarvan, dankzij een aantal latere wijzigingen(62), verscheidene vormen van steunverlening door lidstaten aan landbouwbedrijven werden goedgekeurd, waaronder tijdelijke steun voor een bedrag van maximaal 15 000 EUR tot aan het einde van 2010. De Commissie stelt dat, aangezien er geen rekening is gehouden met deze steun, die specifiek tot doel heeft dezelfde met de crisis samenhangende problemen te verhelpen, en aangezien meer in het bijzonder niet is onderzocht of deze problemen met deze steun hadden kunnen worden verholpen, de Raad het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden. Daarnaast stelt de Commissie dat de Raad rekening had moeten houden met andere door de Raad en de Commissie vastgestelde instrumenten om de in de bestreden beschikking vermelde problemen te verhelpen, en die Polen voor dit doel had kunnen gebruiken.

96.      De argumenten van de Commissie werpen de vraag op of, en in hoeverre, de Raad rekening behoorde te houden met maatregelen die reeds op Unieniveau waren goedgekeurd met het doel de door de verzoekende lidstaat als buitengewone omstandigheden aangevoerde situaties te verhelpen. In dit verband is van belang dat de Raad de bevoegdheid ex artikel 88, lid 2, derde alinea, EG uitoefent in afwijking van artikel 87 en van de in artikel 89 genoemde verordeningen. In deze context kan derhalve niet worden gesteld dat de Raad gebonden is door maatregelen die de Commissie of de Raad zelf krachtens deze artikelen heeft vastgesteld, uiteraard met uitzondering van de besluiten van de Commissie die deze bevoegdheid kunnen blokkeren. Een andersluidend oordeel zou openlijk in strijd zijn met de duidelijke tekst van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG. Tegelijkertijd kan mijns inziens de beoordeling of er in het concrete geval sprake is van omstandigheden die de vaststelling van een beslissing op grond van de onderzochte bepaling rechtvaardigen, niet volledig los van het rechtskader plaatsvinden waarin de goed te keuren maatregelen deel uitmaken, met name wanneer de Raad bij het omlijnen van deze omstandigheden verwijst naar structurele situaties van de betrokken sector, die dus langere tijd blijven bestaan. Daarom ben ik van mening dat de Raad in ieder geval verplicht blijft bij zijn beoordeling rekening te houden met eerdere maatregelen die specifiek tot doel hebben situaties te verhelpen die de goedkeuring van de betrokken hulp kunnen rechtvaardigen(63), zonder dat dit inhoudt dat de Raad verplicht is alle rechtsregels die de betrokken materie beheersen te onderzoeken of in zijn beslissing te vermelden.

97.      In casu blijkt uit de bestreden beschikking niet dat de Raad heeft onderzocht of Polen gebruik heeft gemaakt van de door de tijdelijke communautaire kaderregeling geboden mogelijkheden en wat de gevolgen van eventuele op grond daarvan genomen steunmaatregelen zijn geweest. Ik wijs er evenwel op dat de rechtstreekse kleine subsidie waar de Commissie naar verwijst, ook al diende zij om de economische gevolgen van de crisis te verzachten, niet specifiek bedoeld was om investeringen te bevorderen die tot doel hadden de structuur van de landbouwbedrijven te verbeteren, en slechts tot 31 december 2010 kon worden verleend. In deze omstandigheden heeft de Raad naar mijn mening terecht geoordeeld dat met een gerichtere interventie over een langere periode, eventueel ook in combinatie met andere instrumenten, de gevolgen van de financiële crisis, inzonderheid het gebrek aan financieringsmogelijkheden, beter konden worden verzacht, en tegelijk de structurele problemen van de Poolse landbouweconomie adequater konden worden aangepakt. De Raad had in de bestreden beschikking weliswaar rekening moeten houden met de maatregelen ter bestrijding van de werkloosheid op het platteland in het kader van het communautaire beleid voor plattelandsontwikkeling overeenkomstig verordening nr. 1698/2005(64), en met de gevolgen van de door Polen verleende steun ter compensatie van de verliezen van landbouwers als gevolg van de overstromingen in 2009, die volgens de Commissie ongeveer 80 % van deze verliezen dekte, doch deze nalatigheid op zich volstaat mijns inziens niet om de rechtmatigheid van de beschikking ter discussie te stellen, aangezien zij berust op meerdere gronden en op een algemene beoordeling van de situatie in de betrokken sector in een bepaalde tijdelijke conjunctuur. Daarentegen had de Raad mijns inziens geen specifieke verplichting om, zoals de Commissie stelt, rekening te houden met andere steuninstrumenten, zoals verordening nr. 1535/2007(65), waarop Polen een beroep had kunnen doen om bepaalde lasten van landbouwers te compenseren. Dit betreft namelijk subsidies die niet specifiek gericht waren op de in de beschikking aangegeven doelen. De Raad merkt over de laatstgenoemde instrumenten op dat de bij de bestreden beschikking goedgekeurde regeling in ieder geval tot doel heeft investeringen in de aankoop van landbouwgrond te bevorderen, en dus op een ander niveau werkt dan de voormelde instrumenten.

98.      Tot slot voert de Commissie aan dat de duur van de goedgekeurde maatregelen alsook het voortduren van de gevolgen daarvan (aangezien het financieringen voor leningen op de lange termijn betreft), deze maatregelen onevenredig maken.

99.      Gelet op de uitzonderlijke aard van de bevoegdheid van de Raad in artikel 88, lid 2, derde alinea, EG lijdt het geen twijfel dat een toegestane afwijking een beperkte duur dient te hebben, en wel voor de termijn die strikt noodzakelijk is om de ter ondersteuning van de beschikking aangevoerde omstandigheden te verhelpen.(66) Dit betekent dat als een beschikking ex artikel 88, lid 2, derde alinea, EG die regelingen betreft die bedoeld zijn om te worden toegepast gedurende een relatief lange periode, zoals in de onderhavige zaak, de Raad naar mijn oordeel nauwgezet behoort aan te geven om welke redenen dit volgens hem in het licht van de omstandigheden die zijn aangevoerd ter ondersteuning van de verenigbaarheidsverklaring, noodzakelijk is. In casu geven de brieven van de Poolse autoriteiten aan de Raad van 12 juni en 28 september 2009 en de bestreden beschikking slechts weinig inzicht in de redenen waarom goedkeuring van de betrokken regeling voor een duur van vier jaar noodzakelijk werd geacht, maar deze kunnen worden afgeleid uit de context waarin de bestreden beschikking is gegeven, de aard van de goedgekeurde maatregelen en de problemen die zij moeten helpen oplossen, alsmede de nagestreefde doelstellingen. Daarnaast heeft de Raad aanvullende informatie verstrekt in zijn memories.

100. Inhoudelijk is de grief van de Commissie in wezen gebaseerd op de constatering dat de duur van de bij de bestreden beschikking toegestane afwijking samenvalt met de geldingsduur van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013. Volgens de Commissie blijkt hieruit dat de Raad veeleer de toepassing van die richtsnoeren wilde verhinderen dan de afwijking beperken tot hetgeen strikt noodzakelijk was om de vastgestelde onevenwichtigheden te corrigeren. Dit moge zo zijn, doch ben ik niettemin van mening dat gezien de nagestreefde langetermijndoelstellingen van de bestreden beschikking en de repercussies van de economische en financiële crisis, die eveneens langere tijd kunnen aanhouden en als buitengewone omstandigheden zijn aangevoerd ter rechtvaardiging van deze beschikking, de Commissie er niet in is geslaagd aan te tonen dat de Raad met de goedkeuring van de betrokken regeling voor de periodes van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2013, kennelijk de grenzen van de beoordelingsvrijheid waarover hij beschikt bij de uitoefening van zijn bevoegdheid krachtens artikel 88, lid 2, EG, heeft overschreden.

101. Gelet op het bovenstaande ben ik van oordeel dat het vierde middel moet worden verworpen.

V –    Conclusie

102. Om de redenen genoemd in de punten 40 tot en met 79, geef ik het Hof in overweging:

–        de tweede grief van het eerste middel, inzake onbevoegdheid van de Raad, toe te wijzen;

–        de bestreden beschikking nietig te verklaren;

–        de Raad in de kosten te verwijzen;

–        de interveniërende lidstaten in hun kosten te verwijzen.

1 – Oorspronkelijke taal: Italiaans.

2 – PB 2010, L 4, blz. 89.

3 – Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 2003, L 236, in het bijzonder blz. 798).

4 – PB L 83, blz. 1.

5 –      Hiermee wordt de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG bedoeld.

6 – PB 2000, C 28, blz. 2.

7 – PB 2006, C 319, blz. 1.

8 – Zie punt 194 van de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013.

9 –      Verordening (EG) nr. 1857/2006 van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen die landbouwproducten produceren, en tot wijziging van verordening (EG) nr. 70/2001 (PB L 358, blz. 3).

10 – PB C 70, blz. 11.

11 – PB C 147 van 17 juni 2005, blz. 2. Voor de omschrijving van de maatregelen van Polen, zie de punten 2 en 5.

12 – Arrest van 29 februari 1996, Commissie/Raad (C‑122/94, Jurispr. blz. I‑881). Eerder had advocaat-generaal Mayras deze kwestie behandeld in zijn conclusie in zaak 70/72 (Jurispr. 1973, blz. 834).

13 – Arrest van 29 juni 2004, Commissie/Raad, (C‑110/02, Jurispr. blz. I‑6333).

14 – Punt 30; zie in deze zin eveneens, in een obiter dictum, arrest van 12 oktober 1978, Commissie/België (156/77, Jurispr. blz. 1881).

15 – Punt 31.

16 – Punt 44.

17 – Punt 35.

18 – Commissie/Raad (C‑399/03, Jurispr. blz. I‑5629).

19 – Conclusie van advocaat-generaal Jacobs in zaak C‑110/02 (reeds aangehaald, punt 20).

20 – Cursivering van mij.

21 – Hiervoor pleit ook het bijwoord „evenwel” dat in de meeste taalversies wordt gebruikt aan het begin van de vierde alinea van artikel 88, lid 2, EG.

22 – Arrest van 29 juni 2004, Commissie/Raad (reeds aangehaald, punt 33).

23 – Die toepassing veronderstelt dat de Commissie kan besluiten om de formele onderzoeksprocedure in te leiden ook indien er een verzoek bij de Raad is ingediend. In dat geval blijft de procedure hoe dan ook geschorst ingevolge artikel 88, lid 2, derde alinea, EG. De termijn van de vierde alinea zou dan ingaan op de datum waarop de procedure is ingeleid, die tevens de datum van schorsing is.

24 – De datum van deze mededeling is onjuist, namelijk 16 juli 2009.

25 – Het secretariaat van de Raad heeft de mededeling en de brief geregistreerd op 24 juni 2009.

26 – De Raad noch de interveniërende lidstaten hebben betwist dat de voornoemde maatregelen in overeenstemming met de landbouwrichtsnoeren 2000 waren.

27 – De Raad voerde, ondersteund door de Portugese regering, aan dat de litigieuze steun als „nieuwe steun” kon worden gekwalificeerd, omdat hij leidde tot nieuwe uitkeringen, het gevolg was van een andere nationale regeling dan de wetsdecreten waarbij de steunregeling was ingesteld die de Commissie onverenigbaar had verklaard, en er voor de verlening en betaling ervan andere voorwaarden golden dan voor steun die op grond van die regeling was verleend (punt 21).

28 – Zie punt 4 van de brief van 12 juni 2009 en punt 5 van de brief van 28 september 2009.

29 – Zie punt 5 van de brief van 28 september 2009.

30 – Noch artikel 1, sub c, van verordening nr. 659/1999, op grond waarvan „wijzigingen in bestaande steun” „nieuwe steun” vormen, noch de door de Raad en de Poolse regering aangehaalde rechtspraak, inzonderheid de arresten van 17 juni 1999, Piaggio (C‑295/97, Jurispr. blz. I‑3735), en 18 juni 2002, Duitsland/Commissie (C‑242/00, Jurispr. blz. I‑5603), waarin het Hof uitdrukkelijk de kwalificatie van „nieuwe steun” heeft toegekend aan een lijst van regio’s die voor steun in aanmerking kwamen op grond van steunregelingen met regionale doelstellingen, die bedoeld was als aanvulling op de reeds door de Commissie goedgekeurde regeling en derhalve tot doel had de territoriale en personele werkingssfeer van de bestaande steunregeling te wijzigen, verzet zich tegen deze conclusie.

31 – Dz.U. nr 109, volgnr. 750.

32 – Dit sluit niet uit dat de Commissie haar standpunt in de procedure van artikel 88, lid 3, EG kan herzien, inzonderheid naar aanleiding van opmerkingen van de betrokkenen. In de onderhavige zaak is de Commissie evenwel gebonden door de landbouwrichtsnoeren 2007‑2013.

33 – Arrest van 29 februari 1996, Commissie/Raad, reeds aangehaald.

34 – Met als gevolg dat de Commissie tegen de niet-nakomende lidstaat zou kunnen optreden op grond van artikel 88, lid 2, EG of artikel 226 EG (thans artikel 258 VWEU).

35 – Arrest van 15 oktober 1996 (C‑311/94, Jurispr. blz. I‑5023); zie tevens de conclusie van advocaat-generaal Lenz van 23 mei 1996 (Jurispr. blz. I‑5025).

36 – Arrest van 24 maart 1993 (C‑313/90, Jurispr. blz. I‑1125).

37 – Zie inzonderheid de punten 36, 37 en 41; zie in deze zin tevens arrest van 29 juni 1995, Spanje/Commissie (C‑135/93, Jurispr. blz. I‑1651). Volgens een deel van de doctrine roept de rechtspraak van het Hof inzake de bindende werking van door de lidstaten aanvaarde voorstellen voor dienstige maatregelen, ondanks de onmiskenbare praktische voordelen, een aantal principiële vragen op, aangezien in wezen een nieuw soort handeling aan de bronnen van gemeenschapsrecht wordt toegevoegd; zie in deze zin bijvoorbeeld Waelbroeck M., „Les propositions de mesures utiles: une nouvelle source de droit communautaire”, in Mélanges en hommage à Jean-Victor Louis, 2003, blz. 217. Deze vragen zijn gerechtvaardigd, doch de rechtspraak is inmiddels dermate geconsolideerd dat een herziening niet waarschijnlijk, en evenmin wenselijk is. Zoals vermeld, is deze rechtspraak nauwkeurig gecodificeerd in verordening nr. 659/1999.

38 – Zie in deze zin over de schending van de verplichting jaarverslagen over de bestaande steunregelingen in te dienen, als bepaald in de door de Commissie vastgestelde landbouwrichtsnoeren en door de betrokken lidstaat impliciet waren aanvaard, zie arrest van 12 januari 2006, Commissie/Luxemburg (C‑69/05, Jurispr. blz. I‑7).

39  Met andere woorden, het standpunt van de Commissie moet in deze omstandigheden worden geacht gevolgen te sorteren die vergelijkbaar zijn met die van een voorwaardelijke beschikking als bedoeld in artikel 7, lid 4, verordening nr. 659/1999.

40 – Anders dan de Raad en de Poolse regering stellen, laat punt 35 van het aangehaalde arrest CIRFS geen andere oplossing toe, in die zin dat indien dienstige maatregelen niet ten uitvoer worden gelegd, de betrokken steunregeling nieuwe steun wordt, waarvan de Commissie de verenigbaarheid dient te beoordelen aan de hand van de procedure van artikel 88, lid 2, EG. De bestreden maatregelen die in het arrest CIRFS aan de orde waren, waarmee Nederland had ingestemd, bepaalden namelijk uitsluitend dat de in het kader van de bestaande regeling verleende steun moest worden aangemeld, en niet dat de regeling moest worden gewijzigd.

41 – Zie arrest Salt Union/Commissie, reeds aangehaald, en de conclusie van advocaat-generaal Mischo in zaak C‑242/00, die heeft geleid tot het reeds aangehaalde arrest van 18 juni 2002, Duitsland/Commissie. Volgens een deel van de doctrine kunnen degenen die door een door de lidstaat aanvaard voorstel voor dienstige maatregelen zijn benadeeld zich uitsluitend tot de nationale rechter wenden, door de handeling waarmee deze lidstaat het voorstel heeft aanvaard aan te vechten; zie in deze zin M. Waelbroek, reeds aangehaald, blz. 221.

42 – In dit verband wordt eraan herinnerd dat volgens artikel 26 van verordening nr. 659/1999 de Commissie „in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen een samenvatting [bekendmaakt] van haar beschikkingen uit hoofde van artikel 4, leden 2 en 3, en artikel 18 juncto artikel 19, lid 1”, en dat deze samenvatting dient te vermelden „dat een afschrift van de beschikking in de authentieke taalversie(s) kan worden verkregen”. Over de gevolgen van deze bekendmaking, zie arrest Gerecht van 11 maart 2009, TF1/Commissie (T‑354/05, Jurispr. blz. II‑471).

43 – Het Gerecht merkt in het aangehaalde arrest TF1/Commissie hierover op dat „aan de [voortdurende] onderzoeksprocedure [van bestaande steunregelingen] slechts een einde [komt] [...] wanneer de Commissie in de uitoefening van haar exclusieve bevoegdheid om de verenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt te beoordelen, besluit de verbintenissen van de lidstaat te aanvaarden als tegemoetkomend aan haar bezwaren” (punt 70).

44 – Artikel 249, vijfde alinea, EG (thans artikel 288, lid 5, VWEU). Het Verdrag kent in bepaalde gevallen beperkte rechtsgevolgen aan de aanbevelingen toe, zie artikel 97, lid 2, EG (thans artikel 117 VWEU). Zie arrest van 15 december 1999, Freistaat Sachsen e.a./Commissie, (T‑132/96 en T‑143/96, Jurispr. blz. II‑3663, punt 209); conclusies van advocaat-generaal Mayras in zaak 70/72, reeds aangehaald, blz. 834, en van advocaat-generaal Lenz in zaak C‑313/90, reeds aangehaald.

45 – Artikel 230, eerste alinea, EG (thans artikel 263, lid 1,VWEU). In het arrest van 22 oktober 1996, Salt Union/Commissie (T‑330/94, Jurispr. blz. II‑1475), heeft het Gerecht uitgesloten dat beroep kan worden ingesteld tegen de weigering van de Commissie om een lidstaat een voorstel voor dienstige maatregelen te doen, aangezien laatstgenoemde niet verplicht is het voorstel te aanvaarden.

46 – In het reeds aangehaalde arrest TF1/Commissie heeft het Gerecht de procedure van de artikelen 17, 18 en 19 van verordening nr. 659/1999 gedefinieerd als een procedure die „naar de aard ervan een beslisprocedure is” (punt 69).

47 – In de zaak die tot dit arrest heeft geleid, had de Bondsrepubliek Duitsland nietigverklaring gevorderd van de beschikking waarmee de Commissie, aldus verzoekster, een aantal regionale steunmaatregelen uitsluitend verenigbaar met de gemeenschappelijke markt had beschouwd indien zij betrekking hadden op regio’s die een bepaald percentage van de Duitse bevolking vertegenwoordigden. In de exceptie waarmee zij de ontvankelijkheid van het beroep betwistte, stelde de Commissie onder andere dat de door de Duitse regering bestreden beschikking slechts een bevestiging was van twee eerdere standpuntenbepalingen op basis van de richtsnoeren op het gebied van regionale steun, waarin zij een algemeen maximum had vastgesteld voor de reikwijdte, in termen van bevolking, van steun voor regionale doeleinden in de periode 2000‑2006, en de Duitse regering had verzocht haar bestaande steunregelingen aan de genoemde richtsnoeren aan te passen. Onder verwerping van deze argumenten besliste het Hof in de eerste plaats dat de voormelde standpuntenbepalingen, die in het arrest als „beschikkingen” zijn gekwalificeerd, „een wezenlijk onderdeel [zijn] van de richtsnoeren inzake regionale steun en uit zichzelf slechts bindende kracht [...] hebben wanneer zij door de lidstaten zijn aanvaard”. Voorts merkte het op dat de Duitse autoriteiten, hoewel zij de door de Commissie voorgestelde aanpassingen hadden aanvaard, een uitdrukkelijk voorbehoud hadden gemaakt met betrekking tot de berekeningswijze van de maxima. Op grond van deze premissen concludeerde het Hof dat het deel van de richtsnoeren inzake regionale steun met betrekking tot de berekeningswijze van het maximale bereik niet aan Duitsland kon worden tegengeworpen, met als gevolg dat de door de Commissie ingeroepen standpuntenbepalingen niet konden worden beschouwd als handelingen die door het bestreden besluit – het eerste met bindende werking voor deze lidstaat – louter werden bevestigd. Het Hof heeft derhalve niet a priori de mogelijkheid verworpen dat een door een lidstaat aanvaard voorstel voor dienstige maatregelen voor beroep vatbaar is, doch heeft in wezen slechts uitgesloten dat dat in deze zaak het geval was.

48 – Arrest TF1/Commissie, reeds aangehaald, punten 60‑81.

49 – Zie artikel 13, lid 2, VEU, en in de rechtspraak inzonderheid de arresten van 27 september 1988, Griekenland/Raad (204/86, Jurispr. blz. 5323), en van 30 maart 1995, Parlement/Raad (C‑65/93, Jurispr. blz. I‑643)

50 – Punten 18 en 19. In punt 18 herinnert het Hof er voorts aan dat „[w]anneer de Raad bij de uitvoering van het landbouwbeleid der Gemeenschap een complexe economische situatie heeft te evalueren, zijn discretionaire bevoegdheid niet slechts de aard en draagwijdte der vast te stellen bepalingen geldt, doch tot op zekere hoogte ook de vaststelling der basisgegevens, onder meer in dier voege dat de Raad in voorkomend geval zijn oordeel op globale vaststellingen mag baseren”.

51  Zie recent arrest Hof van 26 juni 2012, Polen/Commissie (C‑335/09, punten 71 en 72), betreffende de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie, en arrest Gerecht van 3 september 2009, Cheminova e.a./Commissie (T‑326/07, Jurispr. blz. II‑2685, punten 194‑196).

52  In zoverre het Hof in punt 18 onder verwijzing naar punt 25 van het arrest van 29 oktober 1980, Roquette Frères/Raad en Commissie (C‑138/79, Jurispr. blz. 3333), in algemene zin het geval van „kennelijke overschrijding van de grenzen van de beoordelingsbevoegdheid” van het betrokken orgaan heeft genoemd.

53 – Cursiveringen van mij.

54 – Het systeem van geleidelijke invoering van rechtstreekse communautaire betalingen, ingevoerd bij de Toetredingsakte van 2003 (blz. 369 en 370), is aangepast bij besluit 2004/281/EG van 22 maart 2004 houdende aanpassing van de Akte betreffende de toetreding van de Republiek Tsjechië, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Republiek Slowakije, en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, in verband met de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 93, blz. 1). Polen heeft een beroep tot nietigverklaring van dit besluit ingesteld, dat het Hof bij arrest van 23 oktober 2007, Polen/Raad, (C‑273/04, Jurispr. blz. I‑8925) heeft verworpen. Zie voor een overzicht van de regeling en de werking ervan de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro van 21 juni 2007 in deze zaak.

55 – Met de Raad wijs ik er evenwel op dat uit het verslag in bijlage A.11 bij het verzoekschrift blijkt dat de inkomsten van landbouwers in 2008 met 16 % zijn gedaald ten opzichte van 2007.

56 – In deze richting lijkt het verslag „Five years of Poland in the European Union” te gaan, waarvan de Commissie een aantal uittreksels bij haar verzoekschrift heeft gevoegd.

57 – Een vergelijkbaar argument van de Commissie is afgewezen in punt 22 van het reeds aangehaalde arrest van 29 februari 1996, Commissie/Raad.

58 – Cursivering van mij.

59 – Cursivering van mij.

60 – Punt 21.

61 – PB C 83, blz. 1.

62 – Mededeling van de Commissie tot wijziging van de tijdelijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de huidige financiële en economische crisis (PB 2009, C 261, blz. 2).

63 – Zie in deze zin tevens de conclusie van advocaat-generaal Cosmas in de reeds aangehaalde zaak C‑122/94, punt 85.

64 – Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) (PB L 277, blz. 1).

65 – Verordening (EG) nr. 1535/2007 van de Commissie van 20 december 2007 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op de-minimissteun in de landbouwproductiesector (PB L 337, blz. 35).

66 – Zie in deze zin arrest Commissie/Raad, C‑122/94, reeds aangehaald, punt 25.