C‑117/10. sz. ügy

Európai Bizottság

kontra

az Európai Unió Tanácsa

„Megsemmisítés iránti kereset – Állami támogatások – EK 88. cikk, (1) és (2) bekezdés – A Lengyel Köztársaság által mezőgazdasági földterületek vásárlása céljából nyújtott támogatás – Az Európai Unió Tanácsának hatásköre – Létező támogatási program – A Lengyel Köztársaság Európai Unióhoz való csatlakozása – A csatlakozás előtt nyújtott támogatás – Megfelelő intézkedések – Két támogatási program elválaszthatatlan jellege – A körülmények megváltozása – Kivételes körülmények – Gazdasági válság – Nyilvánvaló mérlegelési hiba – Az arányosság elve”

Összefoglaló – A Bíróság ítélete (nagytanács), 2013. december 4.

1.        Államok által nyújtott támogatások – A Tanács azon hatásköre, hogy rendkívüli körülményekre tekintettel kivételesen engedélyezzen egy támogatást – A gyakorlás feltételei – Az érintett tagállam Tanácshoz való fordulása a támogatást a közös piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánító bizottsági határozat meghozatala előtt és három hónapos határidőn belüli határozathozatal – Korlát – Korábbi bizottsági fellépés vagy határozat meghiúsítása

(EK 88. cikk, (2) bekezdés [jelenleg EUMSZ 108. cikk, (2) bekezdés])

2.        Államok által nyújtott támogatások – A Tanács azon hatásköre, hogy rendkívüli körülményekre tekintettel kivételesen engedélyezzen egy támogatást – A gyakorlás feltételei – Olyan támogatás, amely elválaszthatatlanul kapcsolódik ahhoz a támogatáshoz, amelynek a belső piaccal való összeegyeztethetetlenségét a Bizottság előzetesen megállapította – A Lengyel Köztársaság Európai Unióhoz való csatlakozása előtt nyújtott támogatás – A jogbiztonság elvének tiszteletben tartása – Korlátok – A gazdasági és pénzügyi körülmények nagymérvű változása

(EK 87. cikk, EK 88. cikk és EK 89. cikk [jelenleg EUMSZ 107. cikk, EUMSZ 108. cikk és EUMSZ 109. cikk]; a 2003. évi csatlakozási okmány, IV. melléklet, 4. fejezet)

3.        Megsemmisítés iránti kereset – Jogalapok – Hatáskörrel való visszaélés – Fogalom

(EK 230. cikk)

4.        Mezőgazdaság – Versenyszabályok – Támogatások – A támogatások Tanács általi kivételes engedélyezése – Bírósági felülvizsgálat – Korlátok – A Tanács azon határozata, amelyben engedélyezi a gazdasági és pénzügyi válság nyomán a lengyel állam által a tulajdonában lévő mezőgazdasági földterületek vásárlása céljából nyújtott támogatást – Nyilvánvaló értékelési hiba hiánya

(EK 88. cikk, (2) bekezdés, harmadik albekezdés [jelenleg EUMSZ 108. cikk, (2) bekezdés, harmadik albekezdés])

5.        Államok által nyújtott támogatások – A Tanács azon hatásköre, hogy rendkívüli körülményekre tekintettel kivételesen engedélyezzen egy támogatást – A gyakorlás feltételei – Az arányosság elvének megsértése – Hiány – Figyelembe veendő elemek

(EK 88. cikk, (2) bekezdés, harmadik albekezdés [jelenleg EUMSZ 108. cikk, (2) bekezdés, harmadik albekezdés])

1.        Az EK 88. cikk (2) bekezdésének negyedik albekezdése ugyan azt írja elő, hogy az ügyben a Bizottság határoz, ha a Tanács valamely – állami támogatás közös piaccal való összeegyeztethetővé nyilvánítása iránti – tagállami kérelem benyújtásától számított három hónapon belül nem nyilatkozik, e szabály azonban csak abban az esetben alkalmazandó, ha a Bizottság már megindította az EK 88. cikk (2) bekezdésének első albekezdése szerinti eljárást, de még nem fogadta el a támogatást a közös piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánító határozatot. Ugyanis az EK 88. cikk (2) bekezdése harmadik és negyedik albekezdésének szövegéből az következik, hogy a Tanács hatáskörének ezen időbeli korlátozása kizárólag annak elkerülésére irányul, hogy a Bizottság által megindított eljárás felfüggesztése, amely az ügy Tanács elé terjesztésének a következménye, ne húzódjon el tartósan, ami megbéníthatná a Bizottság tevékenységét, és gyengíthetné azt a központi szerepet, amelyet az EK 87. cikk és az EK 88. cikk biztosít számára a támogatás esetleges összeegyeztethetetlenségének megállapítása terén.

Egyébként azon központi szerepre tekintettel, amelyet az EUM‑Szerződés biztosít a Bizottságnak a támogatások belső piaccal való esetleges összeegyeztethetetlenségének megállapítása terén, az EK 88. cikk (2) bekezdésének harmadik albekezdése egy kivételes és különleges esetre vonatkozik, így a Tanács e rendelkezésen alapuló hatásköre nyilvánvalóan kivételes jellegű. Ez azt jelenti, hogy e rendelkezést szükségszerűen megszorítóan kell értelmezni.

Az EK 88. cikk (2) bekezdésének harmadik és negyedik albekezdésében szereplő rendelkezések kapcsán, amelyek szerint egyrészt a tagállami kezdeményezésre indult tanácsi eljárás három hónapra felfüggeszti a Bizottság folyamatban lévő vizsgálatát, másrészt e határidő elteltével a Tanács határozatának hiányában a Bizottság határoz, e rendelkezéseket akként kell értelmezni, hogy amennyiben az említett határidő letelt, a Tanács már nem jogosult e harmadik albekezdés alapján határozatot hozni az érintett támogatásról. Ezért a Tanács, amennyiben az érintett tagállam nem intézett az EK 88. cikk (2) bekezdésének harmadik albekezdésén alapuló kérelmet hozzá, mielőtt a Bizottság a kérdéses támogatást a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánította és az EK 88. cikk (2) bekezdésének első albekezdése szerinti eljárást befejezte, már nem jogosult e rendelkezés harmadik albekezdésében biztosított rendkívüli hatáskörét az ilyen támogatás belső piaccal való összeegyeztethetővé nyilvánítása végett gyakorolni.

Ez az értelmezés lehetővé teszi annak elkerülését, hogy olyan határozatok szülessenek, amelyek rendelkező része egymásnak ellentmond, és így hozzájárul a jogbiztonsághoz.

A Tanács nem gátolhatja meg a Bizottság valamely támogatást jogellenessé nyilvánító határozatának hatékony érvényesülését sem azáltal, hogy az EK 88. cikk (2) bekezdésének harmadik albekezdése alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítja az olyan támogatást, amely arra szolgál, hogy ellentételezze a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított, jogellenes támogatás kedvezményezettjei részére az említett határozaton alapuló visszatérítési kötelezettségüket.

(vö. 34., 35., 51–54., 57. pont)

2.        Az EK 88. cikk (2) bekezdése alkalmazásában a Tanács, illetve a Bizottság hatásköre oly módon van elhatárolva, hogy először is a Bizottság hatáskörének gyakorlása képezi a főszabályt, a Tanács pedig csak kivételes körülmények között jár el. Másodszor a Tanács hatáskörét, amely lehetővé teszi számára, hogy határozatában az állami támogatások terén eltérjen a Szerződés bizonyos rendelkezéseitől, meghatározott időkeretben kell gyakorolni. Harmadszor, amint a Bizottság vagy a Tanács jogerős határozatot hozott a kérdéses támogatás összeegyeztethetőségéről, e két intézmény közül a másik már nem hozhat ezzel ellentétes értelmű határozatot.

Ebben az összefüggésben aligha számít, hogy a tanácsi határozat tárgyát képező támogatás esetében létező vagy új támogatásról van‑e szó. Ugyanis a Bizottság határozatának hatékony érvényesülése nemcsak akkor kerül veszélybe, ha a Tanács a határozatában a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítja ugyanazt a támogatást, amelyről a Bizottság már határozott, hanem akkor is, ha a tanácsi határozat tárgyát képező támogatás arra szolgál, hogy ellentételezze a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított támogatás kedvezményezettjei részére a bizottsági határozatban terhükre rótt visszatérítési kötelezettséget. Ilyen körülmények között a második támogatás olyannyira elválaszthatatlan attól a támogatástól, amelynek a belső piaccal való összeegyeztethetetlenségét a Bizottság már megállapította, hogy e támogatásoknak az EK 88. cikk (2) bekezdésének alkalmazása végett történő elhatárolása igencsak önkényesnek tűnik.

E feltételek mellett, amikor a Bizottság az EK 87. cikk és az EK 88. cikk alapján rendelkezésére álló hatásköre gyakorlása során iránymutatásokat fogad el, amelyek jelzik, hogy miként szándékozik gyakorolni ugyanezen cikkek szerinti mérlegelési jogkörét az új támogatások, illetve a létező támogatási programok tekintetében, és a tagállamok számára olyan megfelelő intézkedéseket javasol, amelyeket a belső piac fokozatos fejlődése vagy működése megkövetel, és amennyiben ezen intézkedéseket valamely tagállam elfogadja, így azok kötelező hatályúak lesznek ez utóbbira nézve, az ilyen javaslatok elfogadását követően a tagállamot terhelő kötelezettségek csak létező támogatási programokra vonatkoznak, és nem érintik azt az új támogatási programot, amelyet ennek megfelelően a Tanács a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthet.

A Tanács azonban nem hivatkozhat pusztán arra, hogy valamely támogatási program új, annak érdekében, hogy felülvizsgálja a Bizottság által már végleges jelleggel értékelt helyzetet, és így ezen értékelésnek ellentmondjon. Tehát a Tanács nem dönthet arról, hogy az új támogatási programot a belső piaccal összeegyeztethetőnek kell tekinteni, ha az olyannyira elválaszthatatlanul kapcsolódik valamely létező támogatási programhoz, amelynek módosítását vagy megszüntetését a tagállam az EK 88. cikk (1) bekezdésében foglaltak keretében vállalta, hogy e két programnak az EK 88. cikk (2) bekezdésének alkalmazása végett történő elhatárolása igencsak önkényesnek tűnik.

Ugyanakkor az az értékelés, amelyet a Bizottság e támogatási program esetében elvégzett, nem tekinthető irányadónak azon értékelésre nézve, amelyet olyan gazdasági összefüggésben kell alkalmazni, amely gyökeresen eltér attól, amelyet a Bizottság az értékelése során figyelembe vett. Erről van szó olyan nagymérvű változás esetén, mint a gazdasági és pénzügyi válság. Ebből következik, hogy annak az új támogatási programnak a belső piaccal való összeegyeztethetőségét, amely az EK 88. cikk (2) bekezdésének harmadik albekezdése alapján a Tanács elé terjesztett tagállami kérelem tárgyát képezte, a Bizottság által értékelt program elemzésétől független egyedi értékelés alapján kell megítélni, amelyet a támogatások nyújtásakor releváns gazdasági körülmények figyelembevételével kell elvégezni.

(vö. 58., 60., 62., 63., 75., 76., 82., 89. pont)

3.        Lásd a határozat szövegét.

(vö. 96. pont)

4.        A Tanács az EK 88. cikk (2) bekezdése harmadik albekezdésének alkalmazása során széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, amelynek gyakorlása uniós összefüggésben megvalósítandó, összetett gazdasági és társadalmi értékeléseket foglal magában. Ennek keretében a bírósági felülvizsgálat e mérlegelési jogkör gyakorlása tekintetében az eljárási és az indokolási szabályok betartásának vizsgálatára, valamint a megállapított tények tárgyi pontosságának, továbbá a téves jogalkalmazás, a tényekre vonatkozó nyilvánvaló mérlegelési hiba és a hatáskörrel való visszaélés hiányának ellenőrzésére korlátozódik. Márpedig figyelemmel a gazdasági és pénzügyi válság lengyel mezőgazdaságra gyakorolt hatásainak szokatlan, előre nem látható jellegére és jelentős mértékére, nem állapítható meg, hogy a Tanács nyilvánvaló mérlegelési hibát vétett, tekintve hogy ezek a hatások kivételes körülmények voltak az EK 88. cikk (2) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében. Nincs döntő jelentősége annak, hogy a gazdasági és pénzügyi válság jelentős hatásokat idézett elő a többi tagállamban is, mivel e körülmény nem befolyásolja e válság hatásainak kivételes jellegét a lengyel mezőgazdasági termelők gazdasági helyzetének alakulása tekintetében.

(vö. 113–115. pont)

5.        Az arányosság elvének tiszteletben tartása tekintetében, az EK 88. cikk (2) bekezdésének harmadik albekezdése alapján hozott intézkedésnek a Tanács által elérni kívánt célra való nyilvánvaló alkalmatlansága lehet csak hatással az ilyen intézkedés jogszerűségére. Így tekintettel azon mérlegelési jogkör terjedelmére, amellyel a Tanács rendelkezik, a mezőgazdasági földterületek vásárlása céljából nyújtandó állami támogatást engedélyező tanácsi határozat nem tekinthető olyan aktusnak, amely sérti az arányosság elvét pusztán amiatt, hogy az érintett tagállam esetében elképzelhető lett volna a lengyelországi vidéki szegénység korlátozására irányuló cél követése más típusú támogatási program segítségével is. Mindazonáltal a Tanács rendelkezésére álló széles mérlegelési jogkör mégsem mentesíti őt az alól, hogy az értékelésében figyelembe vegye azokat a korábban is létező intézkedéseket, amelyek kifejezetten arra szolgálnak, hogy orvosolják azokat a kivételes körülményeket, amelyek indokolták a szóban forgó támogatási program engedélyezését.

(vö. 130., 131., 138., 139. pont)