ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н M. POIARES MADURO
представено на 23 май 2007 година(1)
Дело C‑438/05
The International Transport Workers’ Federation
и
The Finnish Seamen’s Union
срещу
Viking Line ABP
и
OÜ Viking Line Eesti
(Преюдициално запитване, отправено от Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Обединеното кралство)
1. В рамките на производство по обжалване на решение на High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Commercial Court), Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) отправя редица въпроси, изискващи от Съда да се произнесе по проблем, който е едновременно с висока правна сложност и изключително деликатен от социално-политическа гледна точка. Понякога отговорите на сложни въпроси са прости. В този случай това не е така. Накратко, обстановката в основата на настоящото дело е следната. Финландски оператор на фериботни услуги между Хелзинки и Талин иска да се премести и да се установи в Естония, за да се възползва от по-ниските нива на трудовите възнаграждения и да предоставя услугите си оттам. Финландски синдикат, поддържан от международно сдружение на синдикати, се опитва да попречи на преместването и заплашва дружеството със стачка и бойкоти, ако то се премести, без да запази нивата на заплащаните от него към тогавашния момент трудови възнаграждения. Правните проблеми, които поставя тази безизходна конфликтна ситуация, се отнасят до хоризонталното действие на свързаните със свободното движение разпоредби на Договора, както и до съотношението между социалните права и правото на свободно движение.
I – Фактите и преюдициалното запитване
Страни
2. Viking Line ABP (наричано по-нататък „Viking Line“) е финландски оператор на пътнически фериботни превози. OÜ Viking Line Eesti е неговото естонско дъщерно дружество. Viking Line е собственик на плавателния съд „Rosella“, който под финландски флаг осигурява връзката Талин—Хелзинки между Естония и Финландия. Екипажът на „Rosella“ членува във Finnish Seamen’s Union (Съюз на финландските моряци, наричан по-нататък „FSU“).
3. Установеният в Хелзинки FSU е национален моряшки синдикат. Той наброява около 10 000 членове, включително членовете на екипажа на „Rosella“.
4. ITF е федерация на 600 синдиката на работниците в сектора на транспорта от 140 държави; седалището ѝ е в Лондон. Една от основните политики, водени от ITF, е борбата ѝ с регистрирането на плавателни съдове под „удобен флаг“. В производството пред Commercial Court председателят на ITF обяснява, че „основните цели на тази политика са, от една страна, установяването на реална връзка между флага, под който плава плавателният съд, и гражданството на собственика му, а от друга страна, защитата и подобряването на условията за моряците, които работят на борда на плавателни съдове, плаващи под удобен флаг“. Съгласно документа, който излага политиката за борба срещу регистрирането под удобен флаг, даден плавателен съд се смята за регистриран под удобен флаг, „когато лицето, което е негов действителен собственик и упражнява контрол върху него, е установено в държава, различна от държавата на флага, под който е регистриран плавателният съд“. Същият документ предвижда, че „синдикатите, установени в държавата, в която е установен действителният собственик на плавателния съд, имат правото да сключват споразумения във връзка с плавателните съдове, чиито действителни собственици са установени в техните държави“. Кампанията срещу регистрирането на плавателни съдове под удобен флаг се осъществява чрез бойкоти и други действия на солидарност.
Факти
5. „Rosella“ работи на загуба поради конкуренцията на плавателните съдове, плаващи под естонски флаг, които осигуряват същата връзка между Талин и Хелзинки. Трудовите възнаграждения на естонските екипажи са по-ниски, отколкото на финландските. Тъй като „Rosella“ плава под финландски флаг, Viking Line е длъжно по силата на финландското право и приложимия колективен трудов договор да заплаща на членовете на екипажа трудови възнаграждения в размер като тези във Финландия.
6. През октомври 2003 г. Viking Line прави опит да промени флага на „Rosella“, като го регистрира в Естония, за да сключи колективен трудов договор с естонски синдикат. Viking Line съобщава за плановете си на екипажа на „Rosella“ и на FSU. FSU открито заявява на Viking Line, че възразява срещу проекта за промяна на флага на „Rosella“.
7. С електронно съобщение от 4 ноември 2003 г. FSU иска от ITF да препрати информацията на всички членуващи в нея синдикати и да ги прикани да не преговарят с Viking Line. На 6 ноември 2003 г. ITF изпълнява искането и изпраща до членовете си циркулярно писмо (наричано по-нататък „циркулярно писмо на ITF“) в съответствие с политиката си за борба срещу регистрирането под удобен флаг. В циркулярното писмо се казва, че действителният собственик на „Rosella“ все още е установен във Финландия и поради това FSU запазва правото на договаряне. Циркулярното писмо призовава членуващите в ITF синдикати да не започват преговори с Viking Line. Членуващите синдикати не биха действали в противоречие с циркулярното писмо поради принципа на солидарност. Неспазването на циркулярното писмо би довело до санкции — в най-лошия случай изключване от ITF(2). Поради това циркулярното писмо в действителност изключва всякаква възможност за Viking Line да заобиколи FSU и да се договаря пряко с естонски синдикат.
8. Освен това FSU твърди, че приложимото за „Rosella“ споразумение за щатния състав изтича на 17 ноември 2003 г., така че след тази дата FSU не е обвързан със задължението за социален мир. FSU обявява намерението си на 2 декември 2003 г. да започне протестни действия във връзка с „Rosella“. Той иска от Viking Line да увеличи екипажа с осем души и да се откаже от проекта си за промяна на флага или в случай на такава промяна екипажът да бъде нает при условията на финландското трудово право. Viking Line сезира Suomen työtuomioistuin (Съд по трудови спорове) (Хелзинки) с искане да се постанови, че споразумението за щатния състав продължава да е в сила, както и Käräjäoikeus (първоинстанционен съд) (Хелзинки) с искане да се наложи забрана на стачното движение. Нито едно от двете съдилища обаче не успява навреме да разгледа делото на Viking Line.
9. На 2 декември Viking Line урежда спора поради заплахата от стачка. Viking Line се съгласява да увеличи екипажа и да не започва процедура за промяна на флага преди 28 февруари 2005 г. То се съгласява и да оттегли исканията си, предявени както пред Suomen työtuomioistuin, така и пред Käräjäoikeus (Хелзинки).
10. ITF никога не е оттегляла циркулярното писмо и затова призивът към членуващите в нея синдикати да не започват преговори с Viking Line остава в сила. Междувременно „Rosella“ продължава да е на загуба. Viking Line, което все още иска да прехвърли плавателния съд под естонски флаг, планира да направи това след изтичането на новото споразумение за щатния състав на 28 февруари 2005 г.
11. Като очаква, че нов опит за промяна на флага на „Rosella“ ще предизвика отново започването на колективно действие от страна на ITF и FSU, на 18 август 2004 г. Viking Line сезира Commercial Court (Лондон) с искане този съд да задължи ITF да оттегли циркулярното писмо, а FSU — да не ограничава правото на Viking Line на свободно движение с оглед промяната на флага на „Rosella“. Докато искът е висящ, споразумението за щатния състав на „Rosella“ е подновено до февруари 2008 г. В резултат на това датата 28 февруари 2005 г. загубва решаващото си значение, но „Rosella“ продължава да работи на загуба вследствие на по-неизгодните за Viking Line условия на труд в сравнение с действащите в Естония. Затова остава важно въпросът да се реши. С решение от 16 юни 2005 г. Commercial Court уважава исканията, след като Viking Line се задължава да не извършва никакви уволнения в резултат на промяната на флага.
12. На 30 юни 2005 г. ITF и FSU обжалват това решение пред Court of Appeal (Civil Division). С определение от 3 ноември 2005 г. Court of Appeal отправя към Съда дълга редица от подробно формулирани преюдициални въпроси(3). Надявам се, че не опростявам прекомерно проблемите, като по съображения за краткост обобщавам тези въпроси в наглед трите им ключови пункта.
13. Първият от тях е дали по аналогия с Решение по дело Albany(4) колективно действие като разглежданото остава извън приложното поле на член 43 ЕО и на член 1, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 4055/86(5) поради социалната политика на Общността.
14. На второ място, препращащата юрисдикция повдига въпроса дали същите тези разпоредби „имат хоризонтално непосредствено действие, изразяващо се в предоставяне на частно предприятие на права, които могат да се противопоставят на […] синдикат или на сдружение на синдикати, що се отнася до колективно действие на синдиката или на сдружението на синдикати“.
15. Накрая, препращащата юрисдикция иска да се установи дали при разглежданите обстоятелства действията — предмет на настоящото дело, представляват ограничение на свободното движение и ако това е така, дали те са обективно обосновани, подходящи, съразмерни и „спазват ли справедливото равновесие между основното социално право да се предприемат колективни действия, от една страна, и свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги, от друга“. В тази връзка препращащата юрисдикция иска да се установи и дали разглежданите действия трябва да се приемат за пряко дискриминационни, непряко дискриминационни или недискриминационни и в каква степен извършената квалификация би повлияла на преценката за тях от гледна точка на действащите правила за свободното движение.
II – Съображения
А – Предварителни бележки
16. Отправените от националната юрисдикция въпроси са свързани с член 1, параграф 1 от Регламент № 4055/86 и с член 43 ЕО.
17. Регламент № 4055/86 урежда правото на свободно предлагане на транспортни услуги по море между държави-членки и между държави-членки и трети страни. Съгласно този регламент „всички правила на Договора, уреждащи свободното предоставяне на услуги“, стават приложими в сектора на морския транспорт между държавите-членки(6). Член 1, параграф 1 от регламента предвижда, че „правото на свободно предлагане на транспортни услуги по море между държави-членки […] се прилага за граждани на държави-членки, които са установени в друга държава-членка, различна от тази на лицето, за което са предназначени услугите“. По същeство тази разпоредба закрепва гарантирания с член 49 ЕО принцип за свободното предоставяне на услуги в областта на морския транспорт(7).
18. Настоящото дело преди всичко се отнася обаче до свободата на установяване, гарантирана с член 43 ЕО. Промяната на флага на „Rosella“, към която би пристъпило Viking Line, би представлявала упражняване на правото на свободно установяване. Както постановява Съдът в Решение по дело Factortame и др., регистрацията на кораб, използван „за упражняването на икономическата дейност, предполагаща наличието на постоянен обект в съответната държава-членка“, представлява действие на установяване по смисъла на член 43 ЕО(8).
19. В този смисъл Viking Line възнамерява първо да упражни правото си на свободно установяване, с цел след това да упражнява правото си на свободно предоставяне на услуги. Обратно, ITF и FSU се опитват да налагат определени условия на Viking Line относно упражняването на правото му на свободно установяване и са заплашили с бойкот предоставянето на фериботни пътнически услуги от Viking Line, в случай че то реши да промени флага на „Rosella“, без да изпълни техните условия.
Б – Приложимост на разпоредбите за свободното движение по отношение на протестните действия
20. FSU и ITF считат, че предприетото от синдикат или от сдружение на синдикати колективно действие, което служи на целите на социалната политика на Общността, не попада в приложното поле на член 43 ЕО или на Регламент № 4055/86. Те поддържат, че прилагането на разпоредбите за свободното движение ще подкопае основите на правото на работниците да преговарят колективно и да стачкуват с цел постигане на колективно споразумение. В тази връзка те изтъкват, че правото на сдружаване и правото на стачка са защитени като основни права в различни международни актове. Зачитането на правото на стачка в рамките на колективното договаряне е също така обща конституционна традиция на държавите-членки и затова представлява общ принцип на общностното право. Като се основават по аналогия на разсъжденията на Съда в Решение по дело Albany(9), FSU и ITF поддържат, че социалните разпоредби в дял ХІ от Договора в действителност изключват прилагането на член 43 ЕО и на Регламент № 4055/86 в областта на трудовите спорове, какъвто е разглежданият спор.
21. С първия си въпрос националната юрисдикция по същество пита Съда дали тази теза е правилна. Според мен отговорът трябва да е отрицателен.
22. FSU и ITF всъщност твърдят, че прилагането на разпоредбите за свободното движение в рамките на предприетото от синдикат или от сдружение на синдикати колективно действие ще накърни целите на социалната политика на Общността и ще отрече основния характер на правото на сдружаване и правото на стачка. Това твърдение обаче е погрешно.
23. Разпоредбите за установяването и свободното предоставяне на услуги изобщо не са несъвместими със защитата на основните права или с осъществяването на целите на социалната политика на Общността. Нито правилата на Договора за свободното движение, нито правото на сдружаване или правото на стачка са абсолютни. Освен това нищо в Договора не предполага, че целите на социалната политика на Общността трябва винаги да се ползват с предимство пред целта за правилно функциониране на вътрешния пазар. Напротив, включването на двете политически цели в Договора показва намерението на Общността да съвмести тези политики. Затова обстоятелството, че е налице ограничение на свободното движение в резултат на упражняването на основно право или на поведение, попадащо в приложното поле на разпоредбите на социалната политика, не прави разпоредбите относно свободното движение неприложими.
24. Това заключение се потвърждава от съдебната практика. В дело Schmidberger австрийското правителство разрешава демонстрация, която ограничава свободното движение на стоките; то преценява, че забраната на тази демонстрация би нарушила свободата на изразяване и свободата на събрания(10). В дело Omega Съдът е изправен пред мярка, чиято цел е да защити човешкото достойнство, но която същевременно ограничава свободното предоставяне на услуги(11). И в двете дела Съдът признава, че става въпрос за основни права, които трябва да се спазват като общи принципи на общностното право(12). По нито едно от двете дела обаче Съдът не постановява, че поради това разглежданите ограничения остават извън действието на правилата за свободното движение. Съдът по-скоро приема, че макар тези правила да се прилагат, ограниченията на свободното движение не надхвърлят онова, което с право би могло да се приеме като необходимо за защита на разглежданото основно право(13).
25. Също така Съдът постоянно посочва, че публичните интереси, свързани със социалната политика, могат да обосноват някои ограничения на свободното движение, доколкото тези ограничения не надхвърлят необходимото(14). Съдът обаче никога не приема, че такива ограничения остават изцяло извън приложното поле на разпоредбите за свободното движение. Всъщност ако се вземат само няколко примера от съдебната практика, мерките за защита на околната среда(15), потребителите(16), плурализма на печата(17) и общественото здраве(18) се разглеждат като попадащи в приложното поле на разпоредбите относно свободното движение. Със сигурност би било странно да се заключи, че напротив, мерките, приети в интерес на социалната политика, не могат да са предмет на разглеждане с оглед на правилата за свободното движение.
26. Най-сетне, не съм убеден в изтъкваната аналогия с Решение по дело Albany(19). Делото Albany се отнася до колективен договор между представителни организации на работодатели и работници, с който се създава секторен пенсионен фонд, като се предвижда участието в него да е задължително. Съдът постановява, че поради своята същност и предмет разглежданият договор не попада в приложното поле на член 81 ЕО. Обстоятелството обаче, че споразумение или дейност се изключва от приложното поле на правилата относно конкуренцията, не означава непременно, че се изключва и от приложното поле на правилата относно свободното движение. Напротив, Решение по дело Wouters и др.(20) и Решение по дело Meca Medina(21) показват, че споразумение или дейност може да попада в обхвата на определена съвкупност от правила, а в същото време да се изключва от обхвата на друга(22).
27. Освен това Решението по дело Albany изглежда е било свързано и с отчетената необходимост да се избегне възможно противоречие в Договора. Договорът насърчава социалния диалог, който води до сключването на колективни споразумения за условията на труд и трудовите възнаграждения. Тази цел обаче би била сериозно застрашена, ако същевременно Договорът забранява такива споразумения поради присъщите им последици за конкуренцията(23). Следователно на колективните споразумения трябва да се предостави „ограничен „имунитет“ от прилагането на правото в областта на конкуренцията“(24). В замяна на това разпоредбите на Договора, уреждащи свободното движение, не създават такъв риск от противоречие, тъй като както посочих по-горе, тези разпоредби могат да се съвместят с целите на социалната политика(25).
28. Поради това предлагам на Съда да даде следния отговор на първия въпрос, поставен от националната юрисдикция: „Предприетото от синдикат или от сдружение на синдикати колективно действие, което е насочено към постигане на целите на социалната политика на Общността, не може само по това съображение да бъде изключено от приложното поле на член 43 ЕО или на Регламент № 4055/86“.
В – Хоризонталното прилагане на разпоредбите за свободното движение
29. Вторият въпрос, отправен от националната юрисдикция, е свързан с хоризонталното действие на членове 43 ЕО и 49 ЕО(26). FSU и ITF твърдят, че тези разпоредби не създават задължения за тях, тъй като са с предмет публични мерки. Те посочват, че и FSU, и ITF са частни юридически лица без никакви регулаторни правомощия. Viking Line от своя страна поддържа, че трябва да има право да се позове на разглежданите разпоредби, като се имат предвид в частност възможностите на синдикатите да възпрепятстват упражняването на правото на свободно движение.
30. Ще разгледам въпроса на четири етапа. На първо място, като отправна точка ще обясня, че разглежданите разпоредби са в състояние да създадат задължения за частноправните субекти. На второ място, ще се опитам да изясня спрямо какъв вид действия на частноправните субекти се прилагат правилата за свободното движение. На трето място, ще обсъдя един често непознат, но важен проблем: как да се съвмести хоризонталното действие на разпоредбите за свободното движение със спазването на избрания от националното право начин на защита на автономията на частноправните субекти и на уреждане на споровете между тях? Накрая, след тези съображения от по-общ характер, ще предложа отговор на въпроса дали предприятие може да се позове на член 43 ЕО и член 1, параграф 1 от Регламент № 4055/86 в съдебно производство срещу синдикат или сдружение на синдикати.
Създават ли разпоредбите за свободното движение задължения за частноправните субекти?
31. Договорът не съдържа изрично разрешение на проблема за хоризонталното действие на членове 43 ЕО и 49 ЕО. Поради това е необходимо да се имат предвид мястото и функцията на тези разпоредби в структурата на Договора.
32. Както разпоредбите за конкуренцията, така и тези за свободното движение са част от съгласувана система от правила, чиято цел е описана в член 3 ЕО(27). Тази цел е да се осигури свободно движение на стоки, лица, услуги и капитали в условията на лоялна конкуренция(28).
33. Правилата за свободното движение и за конкуренцията постигат тази цел главно като предоставят права на операторите на пазара. По същество те ги защитават, като им позволяват да оспорват някои пречки пред възможността да се конкурират при равни условия на общия пазар(29). Съществуването на тази възможност е от решаващо значение за постигането на ефективно разпределяне на ресурсите в Общността като цяло. Без правилата за свободното движение и конкуренцията би било невъзможно да се постигне основната цел на Общността — наличието на функциониращ общ пазар.
34. Държавните органи обикновено са в позиция, която им позволява да се намесват във функционирането на общия пазар посредством ограничаване на дейностите на икономическите оператори. Същото може да се каже за някои предприятия, които действат съгласувано или имат господстващо положение на значителна част от общия пазар. Поради това не е изненадващо, че Договорът предоставя на пазарните субекти права, които могат да се противопоставят на държавните органи и на такива предприятия. По отношение на последните основна роля играят правилата за конкуренцията, а по отношение на държавните органи тази роля се изпълнява от разпоредбите за свободното движение(30). Следователно за да се гарантират ефективно правата на пазарните субекти, правилата за конкуренцията имат хоризонтално действие(31), докато тези за свободното движение имат вертикално действие(32).
35. Това обаче не доказва a contrario основателността на довода, според който Договорът изключва хоризонталното действие на разпоредбите за свободното движение. Напротив, такова хоризонтално действие произтича логично от Договора, когато това е необходимо, за да може пазарните субекти в цялата Общност да имат равни възможности за достъп до всяка част от общия пазар.
36. Така в дъното на проблема стои следният въпрос: дали за да се осигури правилно функциониране на общия пазар, Договорът предполага, че разпоредбите за свободното движение защитават правата на пазарните субекти не само като ограничават правомощията на държавните органи, но и като ограничават автономията на други лица?
37. Някои учени предлагат на този въпрос да се отговори с твърдо не, като основният им довод е, че правилата за конкуренцията са достатъчни за борба с пречките за правилното функциониране на общия пазар, създавани от недържавни субекти(33). Други обаче изтъкват, че частното действие — т.е. действие, което в крайна сметка не произлиза от държавата и спрямо което не се прилагат правилата за конкуренцията — несъмнено може да създава пречки за правилното функциониране на общия пазар и поради това би било погрешно подобно действие да се изключи категорично от приложното поле на правилата за свободното движение(34).
38. Смятам, че втората теза е по-реалистична. Тя е подкрепена и от съдебната практика. В частност в Решение по дело Комисия/Франция(35) и Решение по дело Schmidberger(36) Съдът признава, че правилата за свободното движение могат да ограничат автономията на частноправните субекти. Двете дела се основават най-вече на съждението, според което частно действие може да застраши преследваните от разпоредбите за свободното движение цели. Ето защо Съдът постановява, че на частноправните субекти не трябва да се разрешава да действат, без надлежно да вземат под внимание правата, които други частноправни субекти черпят от правилата за свободното движение. В Решение от 9 декември 1987 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, в резултат на придружени с насилие протестни действия на френски земеделски производители на други лица е отказана свободата да продават или да внасят плодове и зеленчуци с произход от други държави-членки. По дело Schmidberger, посочено по-горе, пречките за свободното движение на стоки изобщо не са така сериозни. Показателно е обаче, че Съдът претегля свободата на изразяване на група демонстранти спрямо правото на дружество превозвач свободно да превозва стоки от държава-членка до друга и по този начин прилага хоризонтално основния принцип на свободното движение на стоките.
39. Може да се отбележи, че делото Schmidberger се отнася до искания, предявени по съдебен ред от частноправен субект срещу държавата. Такова производство е обичайно за много, ако не за всички национални правни системи, при които в гражданския процес конституционните разпоредби не може да се използват като самостоятелно основание за предявяване на иск. Това е друг начин за насърчаване на хоризонталното действие на конституционните права, а именно като от тях се извежда задължение за държавата да се намеси в случаите, когато конституционните права на частноправен субект са застрашени от действията на друг частноправен субект(37). Изведен от горния и също толкова обичаен начин за предоставяне на нормативна сила на конституционните права в хоризонталните отношения е тези права да се приемат като обвързващи съдебната власт, когато се решава частноправен спор. Независимо дали тълкува договорна клауза, произнася се по иск за обезщетение за вреди или по искане за допускане на временни мерки, съдът като държавен орган трябва да се произнесе с решение, което зачита конституционните права на страните(38). Този начин за разграничаване на субективните права е известен като „mittelbare Drittwirkung“ или опосредено хоризонтално действие. От това следва, че конституционните норми, чийто адресат е държавата, се превръщат в правни норми, които се прилагат в отношенията между частноправните субекти, онагледявайки факта, че „държавата е трето лице по всеки частноправен спор, и то под формата на самия закон и на съдията, който го прилага“(39).
40. Що се отнася до разграничаването на съответните сфери на права, опосреденото хоризонтално действие може да се различава от непосредственото хоризонтално действие по форма, но не и по съдържание(40). Именно това е причината да се смята, че с Решение по дело Defrenne е признато „непосредственото хоризонтално действие“ на член 141 ЕО, въпреки че Съдът тълкува хоризонталното действие на тази разпоредба като задължение за националните юрисдикции(41). Това обяснява и защо съдебната практика вече е отхвърлила довода, изтъкнат от Комисията в съдебното заседание, че Съдът следва да отрече непосредственото хоризонтално действие, защото разпоредбите за свободното движение и изключенията от тях не са замислени да се прилагат по отношение на частноправните субекти. Ако трябваше да се произнесе по делото Schmidberger, възприемайки го като частноправен спор със страни дружеството превозвач и демонстрантите, Съдът пак щеше да е длъжен да претегли правото на свободно движение на първото спрямо правото на демонстрация на вторите(42). Впрочем настоящото дело теоретично можеше да стигне до Съда в рамките на производство срещу финландските власти, че не са прекратили предприетото от синдикатите колективно действие срещу Viking Line. Това не би се отразило по същество на проблема: как да се съвместят правото на Viking Line на свободно движение с правото на сдружаване и на стачка на FSU и ITF(43)?
Спрямо какъв вид частно действие се прилагат правилата за свободното движение?
41. Това обаче не означава, че в производствата срещу частноправни субекти винаги е възможно позоваване на правилата за свободното движение. Присъщата на държавните органи нормативна и социално-икономическа власт предполага, че тези органи по дефиниция имат значителен потенциал да възпрепятстват правилното функциониране на общия пазар. Проблемът се изостря от обстоятелството, че независимо от своя формално погледнато общ характер, действията на държавните органи в действителност никога не са самоцелни. Те изразяват по-широк политически избор и поради това засягат всеки, който иска да упражнява правото си на свободно движение в пределите на тяхната компетентност. Освен това в сравнение с частните икономически оператори държавните органи могат в по-малка степен да адаптират поведението си в отговор на търговските стимули, които осигуряват нормалното функциониране на пазара(44). Поради това приложното поле на правилата за свободното движение се простира до всяко действие или бездействие на държавата, което би могло да възпрепятства или да направи по-слабо привлекателно упражняването на правото на свободно движение(45).
42. За сметка на това в много случаи частноправните субекти просто не успяват да упражнят достатъчно влияние, за да попречат на други субекти да ползват своето право на свободно движение. Търговецът, който отказва да купува стоки с произход от други държави-членки, няма да е в състояние да възпрепятства функционирането на общия пазар. Причината е, че доставчиците от други държави-членки пак ще имат възможността да търгуват стоките си по други канали. Освен това търговецът по всяка вероятност ще пострада от конкуренцията на търговци на дребно, които нямат такива скрупули и купуват чуждестранни стоки и които в резултат може би ще са в състояние да предлагат по-ниски цени и по-голям избор на потребителите. Тази перспектива сама по себе си вероятно ще бъде достатъчна, за да предотврати поведение от такъв тип. В този смисъл пазарът „ще се погрижи“. При такива обстоятелства нищо не налага намесата на общностното право.
43. Това предполага, че правилата за свободното движение се прилагат пряко за всяко частно действие, което би могло действително да ограничи други лица при упражняването на тяхното право на свободно движение. Как обаче да се определи дали положението е такова? Изглежда няма прост отговор на този въпрос. В практиката си Съдът предпазливо решава дали в определени случаи да признае непосредствено хоризонтално прилагане на правилата за свободното движение.
44. Известен брой от тези дела се отнасят до упражняването на права на интелектуална собственост(46). Титулярите на тези права имат законен търговски интерес да упражняват правата си по избран от тях начин(47). Тези интереси обаче трябва да се претеглят спрямо принципа на свободното движение на стоки(48). В противен случай титулярите на права на интелектуална собственост „ще бъдат в състояние да затруднят достъпа до националните пазари и по този начин да ограничат търговията между държавите-членки“(49).
45. По същия начин Съдът прилага правилата за свободното движение спрямо национални и международни професионални спортни сдружения(50). Лесно се вижда защо. Въпросните сдружения имат господстващо влияние върху организацията на професионалните спортове като презгранични икономически дейности. Те могат да приемат правилници, които са действително задължителни почти за всеки, желаещ да упражнява такава дейност. Както посочва Съдът в Решение по дело Deliège, „отмяната между държавите-членки на пречките за свободното движение на лица и за свободното предоставяне на услуги може да бъде застрашена, ако премахването на въведените от държавите ограничения може да бъде неутрализирано от пречки, произтичащи от упражняването на правната автономия на сдружения и организации, които не са субекти на публичното право“(51).
46. Прилагането на разпоредбите за свободното движение към частно действие има особено значение в областта на условията на труд и достъпа до заетост(52). Съдът признава това в Решение по дело Angonese, в което прилага член 39 ЕО по отношение на частна банка в Bolzano(53). Г‑н Angonese желае да участва в конкурс за набиране на персонал, за да получи работа в тази банка. Достъпът до конкурса обаче зависи от притежаването на удостоверение за двуезичност, което се издава от властите на Bolzano и може да се получи само в тази провинция. Условието възпроизвежда изискване, което преди това е било в сила за достъпа до държавната служба и в този смисъл продължава установена практика. Както посочва Съдът в решението си, при търсене на работа гражданите, пребиваващи в провинция Болцано, обикновено за всеки случай се снабдяват с това удостоверение и гледат на него като на „почти задължителна част от обичайната квалификация“(54). Въпреки че не разполага с удостоверението, г‑н Angonese е напълно двуезичен и притежава други дипломи, удостоверяващи това обстоятелство. Достъпът до конкурса обаче му е отказан.
47. Работниците не могат да променят професионалната си квалификация или да получат друга работа така лесно, както операторите могат да изменят продуктите си или да намират други начини да търгуват с тях. Затова условия за наемане на работа като разглежданите по дело Angonese са вредни за функционирането на общия пазар дори когато са наложени от частна банка като част от установена регионална практика. Възможността в дългосрочен план определени икономически поощрения да намалят такива дискриминационни практики при наемането на работа изобщо не утешава кандидата за работа в наши дни. Максимата, че „пазарът може да остане ирационален по-дълго, отколкото Вие можете да останете платежоспособен“(55), звучи напълно вярно в областта на свободното движение на работниците, може би повече, отколкото в която и да е друга област.
48. От изложените по-горе съображения следва, че разпоредбите за свободното движение се прилагат към частно действие, което по силата на общото си действие спрямо титулярите на правото на свободно движение може да ги ограничи при упражняването на тези права, като създаде пречка, която те не могат да преодолеят по разумен начин.
Хоризонталното действие на разпоредбите за свободното движение и зачитането на защитената от вътрешното право автономия
49. Разбира се, изводът, че някои частноправни субекти са подчинени на правилата за свободното движение, не бележи края на тяхната автономия. Това не означава и че те непременно трябва да са подчинени на точно същите принципи като държавните органи. Съдът може да прилага различни степени на контрол в зависимост от източника и сериозността на пречката за упражняване на правото на свободното движение и в зависимост от силата и основателността на конкуриращите се претенции, проява на частната автономия. С други думи, често на частноправните субекти все още е разрешено да вършат неща, които са забранени за органите на власт(56).
50. Съдът също така признава, че държавите-членки разполагат с право на преценка, когато става въпрос за предотвратяване на пречките за свободното движение, произтичащи от поведението на частноправни субекти(57). По този повод Съдът заявява, че „институциите на Общността нямат задължение да действат вместо държавите-членки и да им дават предписания за мерките, които тези държави трябва да приемат и ефективно да прилагат с цел гарантиране“ на упражняването на правото на свободно движение(58). Следователно разпоредбите за свободното движение невинаги предоставят специфично решение за всеки отделен случай, а просто поставят определени граници, в рамките на които може да се реши спор между два частноправни субекта(59).
51. Това поражда важна последица: дори в случаите, които попадат в тяхното приложно поле, разпоредбите за свободното движение не заместват вътрешното право като приложима нормативна уредба за разглеждането на споровете между частноправни субекти. Вместо това държавите-членки са свободни да регламентират поведението на частноправните субекти, стига да спазват установените от общностното право граници.
52. Тази степен на свобода, предоставена на държавите-членки, има процесуални последици. Въпреки различията между правилата на гражданския процес в различните национални правни системи, често страните в процеса носят началната отговорност за определянето на съдържанието и обхвата на спора. Ако на тези страни следваше да се разреши да сезират национална юрисдикция, позовавайки се само на приложимите правила на Договора за свободното движение, би възникнал риск приложимите дотогава национални правила да не бъдат взети под внимание. За да предотвратят това, държавите-членки могат в съответствие с принципа на процесуалната автономия да изискват производството, образувано срещу частноправен субект на основание нарушаването на правото на свободно движение, да се пренесе в рамките на националната правна уредба посредством вътрешноправно основание на иска — например деликт или неизпълнение на договорно задължение.
53. Когато решава спора, с който е сезиранa, националната юрисдикция следва да прилага вътрешното право по начин, съответстващ на правилата на Договора за свободното движение(60). Ако това не е възможно и вътрешното право противоречи на правилата за свободното движение, тогава последните ще имат предимство(61). В случай че във вътрешното право липсва способ за защита, тъй като то не предвижда основание за предявяване на иск, чрез който да се оспори нарушаването на правото на свободно движение, тогава в съответствие с принципа на полезното действие искът може да се основава направо на съответната разпоредба от Договора(62).
54. По този начин вътрешното право, създадено въз основа на ценностите на националната правна система, запазва мястото си в нормативната уредба, която урежда споровете между частноправни субекти. В същото време е осигурено полезното действие на общностното право.
Анализ на настоящото дело
55. От изложените в акта за препращане обстоятелства следва, че практическата последица от съгласуваните действия на FSU и ITF, и по-конкретно от осуетяването на договарянето с членуващите в ITF синдикати, установени в Естония, е да се постави упражняването на правото на свободно установяване на Viking Line в зависимост от съгласието на FSU. Взети заедно, предприетите от FSU и ITF действия биха могли действително да ограничат упражняването на правото на свободно установяване на предприятие като Viking Line.
56. Поради това предлагам на Съда да отговори на втория въпрос, поставен от националната юрисдикция, както следва: „Член 43 ЕО и член 1, параграф 1 от Регламент № 4055/86 имат хоризонтално действие в националните съдебни производства между предприятие и синдикат или сдружение на синдикати при обстоятелства като разглежданите по главното производство.“
Г – Претегляне на правото на свободно установяване и правото на колективно действие
57. Поради очевидни търговски причини Viking Line се опитва преди всичко да упражни правото си на свободно установяване. Договорът защитава това право, тъй като възможността за едно дружество да се премести в държава-членка, където оперативните му разходи ще са по-ниски, е решаваща за постигането на ефективна вътреобщностна търговия. Ако трябваше да се разреши на дружествата да черпят само от производствените ресурси, налични в определен район или държава, това би възпряло икономическото развитие както на този район, така и на тези, в които необходимите ресурси са по-достъпни. Ето защо упражняването на правото на свободно установяване способства в голяма степен за увеличаването на икономическото благосъстояние на всички държави-членки(63).
58. Макар обаче като цяло да създава полза, правото на свободно установяване често има и болезнени последици, по-специално за лицата, наети в дружества, които са решили да се преместят. Осъществяването на икономическия напредък чрез вътреобщностната търговия неизбежно съдържа и риска за работниците от цялата Общност да понасят промени в условията на труд или дори да загубят работата си. Именно този риск, станал реален за екипажа на „Rosella“, предизвиква действията на FSU и ITF.
59. Въпреки че с Договора се създава общият пазар, с него не са пренебрегнати интересите на работниците, които са ощетени от отрицателните му аспекти. Напротив, европейският икономически ред е здраво закрепен в обществен договор: работниците в цяла Европа трябва да приемат повтарящите се отрицателни последици, присъщи на създадения с общия пазар нарастващ просперитет, в замяна на което обществото трябва да се ангажира с общото подобряване на техните условия на живот и труд и с предоставянето на икономическа подкрепа на онези работници, които в резултат на пазарните сили са в затруднено положение(64). Както показва преамбюлът на Договора, в него е залегнал такъв обществен договор.
60. Правото на сдружаване и правото на колективно действие са основни способи на работниците да изразяват исканията си и да принудят правителствата и работодателите да изпълняват своята част от обществения договор. Тези права предоставят средствата, с които да се подчертае фактът, че макар и като цяло от полза за обществото, преместването предполага разходи за работниците, които ще бъдат съкратени, и че тези разходи не трябва да се поемат само от тях. Следователно правото на сдружаване и на колективно действие са основни права в общностния правен ред, както се препотвърждава и с Хартата на основните права на Европейския съюз(65). Основният въпрос обаче, който изниква от настоящото дело, е с какви цели може да се прибягва до колективно действие и докъде може да стигне то. Става дума за голямо предизвикателство за Общността и държавите-членки: да се погрижат за работниците, ощетени в резултат на функционирането на общия пазар, като в същото време гарантират общите ползи, произтичащи от вътреобщностната търговия.
61. Препращащата юрисдикция иска да се установи дали планираните от ITF и FSU действия „спазват справедливо равновесие между основното социално право да се предприемат колективни действия, от една страна, и свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги, от друга“. След като този въпрос бе поставен в по-широка перспектива, сега е възможно по-отблизо да се изследват формата и целта на разглежданото колективно действие.
62. Съгласуваната политика на колективни действия между синдикати обикновено представлява законно средство за защита на трудовите възнаграждения и условията на труд на моряците. Въпреки това колективно действие, в резултат на което се ограничава достъпът до пазара на труда и което възпрепятства наемането на моряци от едни държави-членки с цел запазване на работните места на моряци в други държави-членки, нарушава принципа за недопускане на дискриминация, върху който се основава общият пазар.
63. С цел да се установи дали политиката на разглежданите съгласувани колективни действия има за резултат ограничаване на достъпа до пазара на труда в нарушение на принципа за недопускане на дискриминация, е полезно да се разграничат два вида колективни действия, които може да са налице в настоящото дело: колективно действие, чиято цел е да убеди Viking Line да запази работните места и условията на труд на конкретния екипаж, и колективно действие, чиято цел е да подобри условията на заетост на моряците в цялата Общност.
Колективно действие, предприето в интерес на работните места и условията на труд на конкретния екипаж
64. Първата причина, обосноваваща започнатото от ITF и FSU колективното действие, би могла да е смекчаване на неблагоприятните последици от промяната на флага на „Rosella“ за конкретния екипаж. Следователно съгласувано колективно действие може да послужи например за гарантиране на техните трудови възнаграждения и условия на труд, за предотвратяване на уволненията или за получаване на справедливо обезщетение.
65. С оглед на правото на преценка, което общностното право предоставя на държавите-членки, националната юрисдикция следва да реши дали в светлината на приложимите вътрешни правила относно упражняването на правото на колективно действие разглежданото действие надхвърля това, което националното право приема като законосъобразно с цел защита на интересите на конкретния екипаж. При тази преценка националните юрисдикции са длъжни по силата на общностното право да гарантират, че случаите на вътреобщностно преместване не се третират по-неблагоприятно в сравнение с преместването в рамките на националните граници.
66. В този смисъл по принцип общностното право не изключва възможността, с цел да защитят работниците в предприятие, планиращо да се премести в друга държава-членка, синдикатите да предприемат колективно действие, като последица от което се ограничава правото на свободно установяване на това предприятие.
67. Не трябва обаче да се смесват колективното действие, предприето, с цел да се убеди дадено предприятие да запази съществуващите работни места и условия на труд, и колективното действие, предприето, с цел да се възпрепятства дадено предприятие да предоставя услугите си, след като вече се е преместило в чужбина. Първият вид колективно действие представлява легитимно средство за работниците да запазят правата си и съответства на обичайните действия при преместване в рамките на една държава-членка. Това обаче не може да се каже за колективно действие, чиято цел е просто да възпрепятства преместилото се предприятие да предоставя законно услугите си в държавата-членка, в която е било установено преди преместването.
68. Възпрепятстването или заплахата от възпрепятстване чрез колективно действие срещу предприятие, установено в държава-членка, да предоставя законно услугите си в друга държава-членка по същество е същият вид пречка за търговията, която Съдът приема за несъвместима с Договора с Решение от 9 декември 1997 г. по дело Комисия/Франция(66), тъй като тази пречка обезсмисля съществуването на общия пазар. Освен това да се разрешат такъв вид действия съдържа риск от създаването на атмосфера на непрекъснато противопоставяне между социалните групи в различните държави-членки, което би могло сериозно да застраши общия пазар и заложения в него дух на солидарност.
69. Обратно на твърденията на ITF и FSU, този извод не е повлиян ни най-малко от практиката на Съда във връзка с командированите работници. В специфичния случай с командированите работници Съдът постановява, че разпоредбите за свободното движение не изключват възможността държавите-членки да прилагат националните правила за условията на труд и минималното трудово възнаграждение по отношение на командировани работници, които временно полагат труд на тяхната територия(67). Държавите-членки имат право да прилагат спрямо командированите работници своите национални стандарти на защита, доколкото това е необходимо и съразмерно с целта за предоставяне на еднаква степен на защита на командированите работници и на работниците от приемащата държава(68). Тази съдебна практика обаче е резултат най-вече от отчетената необходимост от равно третиране и социално интегриране на работниците. Съдебната практика за командированите работници няма за цел да позволи предвидените във вътрешното право условия на труд и трудово възнаграждение да се налагат на предприятия, установени в друга държава-членка — въпреки че в някаква степен може и да има такива последици — а да гарантира, че работниците, които са установени временно на територията на държава-членка, получават същата степен на защита като своите колеги от приемащата държава, с които често ще работят заедно. В настоящото дело този проблем просто не стои.
Колективно действие, предприето с цел подобряване на условията на заетост на моряците в цялата Общност
70. С помощта на ITF и други синдикати FSU, разбира се, може да използва съгласуваното колективно действие като средство за подобряване на условията на заетост на моряците в цялата Общност. Политиката за съгласуване на действията на националните синдикати с цел осигуряване на определени права за моряците, е съобразена с правото им да предприемат колективно действие. По принцип тя представлява разумен начин за противодействие на предприятията, опитващи се да намалят разходите си за работна сила, като упражнят правото си на свободно движение. В това отношение не трябва да се пренебрегва обстоятелството, че работниците не са така мобилни като капиталите или предприятията. Когато не могат да изразят недоволството си, като напуснат предприятието, работниците трябва да действат в съюз. Признаването в европейски мащаб на правото им да действат колективно не е нищо друго освен пренасяне на европейско ниво на логиката на националното колективно действие. Както обаче съществуват граници за правото да се предприема колективно действие, когато то се упражнява на национално ниво, така съществуват граници за това право и когато то се упражнява на европейско ниво.
71. Би могло лесно да се злоупотребява по дискриминационен начин с политиката на съгласувани колективни действия, ако тя функционира въз основа на наложено на всички национални синдикати задължение да поддържат колективното действие, предприето от един от сдружените синдикати. Това би позволило на всеки национален синдикат да прибягва до помощта на други синдикати, за да обвърже преместването на предприятието в друга държава-членка с прилагането на неговите собствени привилегировани стандарти за защита на работниците, дори след като предприятието вече се е преместило. Затова на практика такава политика би могла да защитава правото на колективно договаряне на някои национални синдикати за сметка на интересите на други синдикати и да ограничи достъпа до пазара на труда в нарушение на правилата за свободното движение.
72. Напротив, ако другите синдикати са действително свободни да избират в определена ситуация дали да участват в колективното действие или не, опасността от дискриминационна злоупотреба със съгласувана политика би била избегната. Препращащата юрисдикция следва да реши дали при обстоятелствата на настоящото дело случаят е такъв.
III – Заключение
73. С оглед изложените по-горе съображения предлагам на Съда да даде следния отговор на въпросите, поставени от Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division):
„1) Предприетото от синдикат или от сдружение на синдикати колективно действие, което е насочено към постигане на целите на социалната политика на Общността, не може само по това съображение да бъде изключено от приложното поле на член 43 ЕО и Регламент (ЕИО) № 4055/86 на Съвета от 22 декември 1986 година относно прилагането на принципа на свободното предоставяне на услуги по отношение на морския транспорт между държави-членки и между държави-членки и трети страни.
2) Член 43 ЕО и член 1, параграф 1 от Регламент № 4055/86 имат хоризонтално действие в националните съдебни производства между предприятие и синдикат или сдружение на синдикати при обстоятелства като разглежданите по главното производство.
3) Член 43 не изключва възможността, с цел да защити работниците в предприятие, планиращо да се премести в друга държава-членка, синдикат или сдружение на синдикати да предприеме колективно действие, като последица от което се ограничава правото на установяване на това предприятие. Националната юрисдикция следва да реши дали това действие е законосъобразно с оглед на приложимите национални правила относно упражняването на правото на колективно действие, при условие че случаите на вътреобщностно преместване не се третират по-неблагоприятно в сравнение със случаите на преместване в рамките на националните граници.
4) Член 43 ЕО не допуска съгласувана политика на предприети от синдикат или сдружение на синдикати колективни действия, която като ограничава правото на свободно установяване, води до ограничаване на достъпа до пазара на труда и възпрепятстване на наемането на работници от едни държави-членки с цел запазване на работните места на работниците в други държави-членки.“