ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
12 de março de 2020 (*)
«Dumping — Importação de produtos planos laminados a quente, de ferro, de aço não ligado ou de outras ligas de aço, originários do Brasil, do Irão, da Rússia e da Ucrânia — Encerramento do processo relativo às importações provenientes da Sérvia — Determinação da existência de um prejuízo — Avaliação cumulativa dos efeitos das importações provenientes de mais de um país — Artigo 3.o, n.o 4, do Regulamento (UE) 2016/1036 — Encerramento do processo sem instituição de medidas — Artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento 2016/1036 — Divulgação final dos factos e considerações essenciais com base nos quais se tenciona recomendar a instituição de medidas definitivas, ou o encerramento de um inquérito ou processo sem instituição de medidas definitivas, ou o encerramento de um inquérito ou processo sem instituição de medidas — Artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento 2016/1036»
No processo T‑835/17,
Eurofer, Association Européenne de l’Acier, AISBL, com sede em Bruxelas (Bélgica), representada por J. Killick e G. Forwood, advogados,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada por T. Maxian Rusche, N. Kuplewatzky e A. Demeneix, na qualidade de agentes,
recorrida,
apoiada por:
HBIS Group Serbia Iron & Steel LLC Belgrade, representada por R. Luff, advogado,
interveniente,
que tem por objeto um pedido apresentado ao abrigo do artigo 263.o TFUE e destinado à anulação parcial do Regulamento de Execução (UE) 2017/1795 da Comissão, de 5 de outubro de 2017, que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de determinados produtos planos laminados a quente, de ferro, de aço não ligado ou de outras ligas de aço, originários do Brasil, do Irão, da Rússia e da Ucrânia e que encerra o inquérito sobre as importações de determinados produtos planos laminados a quente, de ferro, de aço não ligado ou de outras ligas de aço, originários da Sérvia (JO 2017, L 258, p. 24),
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),
composto por: A. M. Collins, R. Barents e J. Passer (relator), juízes,
secretário: S. Bukšek Tomac, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 7 de novembro de 2019,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 Na sequência de uma denúncia apresentada em 23 de maio de 2016 pela recorrente, Eurofer, Association Européenne de l’Acier, AISBL, a Comissão Europeia abriu um inquérito antidumping relativo às importações na União Europeia de determinados produtos planos laminados a quente, de ferro, de aço não ligado ou de outras ligas de aço, originários do Brasil, do Irão, da Rússia, da Sérvia e da Ucrânia.
2 Em 7 de julho de 2016, a Comissão publicou um aviso de início de um processo antidumping relativo às importações referidas no n.o 1, supra (JO 2016, C 246, p. 7), em conformidade com o Regulamento (UE) 2016/1036 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de junho de 2016, relativo à defesa contra as importações objeto de dumping de países não membros da União Europeia (JO 2016, L 176, p. 21, a seguir «regulamento de base»).
3 O inquérito relativo ao dumping e ao prejuízo abrangeu o período compreendido entre 1 de julho de 2015 e 30 de junho de 2016 (a seguir «período de inquérito»). A análise das tendências relevantes para a avaliação do prejuízo abrangeu o período compreendido entre 1 de janeiro de 2013 e o final do período de inquérito.
4 No aviso de início do inquérito, a Comissão indicou que poderia vir a proceder a uma amostragem das partes interessadas, em conformidade com o artigo 17.o do regulamento de base. No que respeita aos produtores da União, a amostra final era composta por seis deles, situados em cinco Estados‑Membros, e representava mais de 45 % da produção da União, a saber:
– ThyssenKrupp Steel Europe AG, Duisburg, Alemanha;
– Tata Steel IJmuiden BV, Velsen‑Noord, Países Baixos;
– Tata Steel UK Limited, Port Talbot, South Wales, Reino Unido;
– ArcelorMittal Mediterranee SAS, Fos‑sur‑Mer, França;
– ArcelorMittal Atlantique et Lorraine, Dunkerque, França;
– ArcelorMittal España SA, Gozón, Espanha.
5 Nos termos do artigo 16.o do regulamento de base, foram efetuadas visitas de verificação às instalações dos produtores em causa.
6 Em 4 de abril de 2017, a Comissão comunicou a todas as partes interessadas, mediante um documento de informação (a seguir «documento de informação») que continuaria o inquérito sem instituir medidas provisórias sobre as importações na União do produto em causa originário dos países em causa. O referido documento de informação continha os factos e as considerações essenciais com base nos quais a Comissão decidiu prosseguir o inquérito sem instituir medidas provisórias. Na sequência da comunicação desse documento, as partes interessadas apresentaram observações escritas sobre as informações e as conclusões divulgadas. As partes interessadas que o solicitaram foram igualmente ouvidas.
7 Em 4 de maio de 2017, teve lugar uma audição com a recorrente na presença do conselheiro‑auditor em matéria de processos comerciais. Em 8 de junho de 2017, realizou‑se uma segunda audição com a recorrente.
8 Entre 29 de maio e 9 de junho de 2017, foram efetuadas cinco visitas de verificação suplementares que tiveram lugar nas instalações das seguintes partes interessadas na União:
– ThyssenKrupp Steel Europe AG, Duisburg, (produtor da União);
– HUS Ltd, Plovdiv, Bulgária (utilizador, membro de um consórcio denominado «Consortium for Imports of Hot‑Rolled Flats», consórcio para as importações de produtos planos laminados a quente);
– Technotubi SpA, Alfianello, Itália (utilizador, membro do consórcio acima referido);
– um utilizador italiano, não membro do consórcio, que pediu anonimato;
– a recorrente.
9 Na sequência da divulgação final de 17 de julho de 2017 (a seguir «divulgação final»), em 27 de julho de 2017, teve lugar outra audição com a recorrente na presença do conselheiro‑auditor em matéria de processos comerciais.
10 Na sequência de uma audição de 3 de agosto de 2017 com um produtor‑exportador iraniano, a Comissão refez o cálculo do dumping e os cálculos baseados neste. As partes foram informadas dessa revisão por um documento de divulgação final adicional datado de 4 de agosto de 2017.
11 Em 5 de outubro de 2017, a Comissão adotou o Regulamento de Execução (UE) 2017/1795 que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de determinados produtos planos laminados a quente, de ferro, de aço não ligado ou de outras ligas de aço, originários do Brasil, do Irão, da Rússia e da Ucrânia e que encerra o inquérito sobre as importações de determinados produtos planos laminados a quente, de ferro, de aço não ligado ou de outras ligas de aço, originários da Sérvia (JO 2017, L 258, p. 24, retificação no JO 2017, L 319, p. 81, a seguir «regulamento impugnado»).
12 O artigo 2.o do regulamento impugnado dispõe que «[é] encerrado o processo antidumping relativo às importações na União do produto em causa originário da Sérvia em conformidade com o artigo 9.o, n.o 2, do regulamento de base».
Tramitação processual e pedidos das partes
13 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 29 de dezembro de 2017, a recorrente interpôs o presente recurso.
14 Em 21 de março de 2018, a Comissão apresentou a sua contestação.
15 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal Geral em 17 e 18 de abril de 2018, a interveniente, HBIS Group Serbia Iron & Steel LLC Belgrade, e a República da Sérvia, respetivamente, pediram para intervir no presente processo em apoio dos pedidos da Comissão.
16 Por requerimento apresentado em 14 de maio de 2018, a recorrente pediu, em conformidade com o artigo 144.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, que um certo número de dados que figuram nos anexos A.25, A.30 e A.31 da petição, com caráter confidencial, não fossem comunicados à interveniente nem à República da Sérvia, caso a sua intervenção no presente processo fosse admitida.
17 Em 3 de julho de 2018, a recorrente apresentou a réplica.
18 Por Despacho de 6 de julho de 2018, a Oitava Secção do Tribunal Geral indeferiu o pedido de intervenção da República da Sérvia.
19 Por Despacho de 12 de julho de 2018, o presidente da Oitava Secção do Tribunal Geral admitiu a intervenção da interveniente e limitou provisoriamente a comunicação da petição à versão não confidencial apresentada pela recorrente, enquanto aguardava eventuais observações da interveniente sobre o pedido de tratamento confidencial.
20 Por requerimento apresentado em 31 de julho de 2018, a interveniente informou o Tribunal Geral de que não tinha objeções ao tratamento confidencial dos dados identificados pela recorrente, com exceção, todavia, de certos dados constantes das páginas 779 a 781 do anexo A.25 da petição.
21 Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 13 de setembro de 2018, a interveniente apresentou o seu articulado de intervenção.
22 Em 14 de setembro de 2018, a Comissão apresentou a tréplica.
23 Por Despacho de 5 de outubro de 2018, o presidente da Oitava Secção do Tribunal Geral indeferiu o pedido de tratamento confidencial no que respeita aos dados indicados no n.o 20, supra, e ordenou a comunicação à interveniente de uma nova versão não confidencial da petição.
24 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de outubro de 2018, a recorrente apresentou uma versão não confidencial da petição, em conformidade com o Despacho de 5 de outubro de 2018.
25 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 23 de novembro de 2018, a interveniente apresentou um articulado de intervenção complementar sobre a versão não confidencial da petição.
26 Em 20 de dezembro de 2018, a recorrente e a Comissão apresentaram as suas observações.
27 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 30 de janeiro de 2019, a recorrente pediu, nos termos do artigo 106.o do Regulamento de Processo, para ser ouvida na fase oral do processo.
28 A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular o artigo 2.o do regulamento impugnado;
– condenar a Comissão nas despesas.
29 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– julgar o recurso inadmissível;
– a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas da instância.
30 A interveniente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– julgar o recurso inadmissível;
– a título subsidiário, negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas da instância.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade
31 A Comissão, sem ter suscitado formalmente uma exceção de inadmissibilidade por requerimento separado na aceção do artigo 130.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, apoiada pela interveniente, alega que o recurso não é admissível por duas razões. Por um lado, o artigo 2.o do regulamento impugnado é indissociável do resto do regulamento. Por outro lado, a recorrente não tem legitimidade nem interesse em agir.
32 A este respeito, há que recordar que o juiz da União pode apreciar, segundo as circunstâncias de cada caso concreto, se uma boa administração da justiça justifica negar provimento ao recurso quanto ao mérito, sem decidir previamente sobre a sua admissibilidade (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de fevereiro de 2002, Conselho/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, n.os 51 e 52, e de 14 de setembro de 2016, Trajektna luka Split/Comissão, T‑57/15, não publicado, EU:T:2016:470, n.o 84).
33 No caso em apreço, justifica‑se conhecer do mérito do recurso e, sendo caso disso, não se pronunciar sobre a sua admissibilidade.
Quanto ao mérito
34 A recorrente invoca três fundamentos de recurso. O primeiro fundamento é relativo a um erro manifesto de apreciação e a um erro de direito na medida em que a Comissão decidiu não cumular as importações sérvias em conformidade com o artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de base. O segundo fundamento é relativo a um erro manifesto de apreciação e a um erro de direito na medida em que a Comissão considerou que não era «necessário» adotar medidas de proteção contra a República da Sérvia, mesmo numa base não cumulativa. O terceiro fundamento é relativo à violação do artigo 20.o, n.o 2, do referido regulamento, à violação do direito de informação da recorrente e dos seus direitos de defesa, bem como à violação do direito a uma boa administração, consagrado no artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, na medida em que a Comissão recusou comunicar os dados de subcotação dos preços e dos preços indicativos para o exportador sérvio.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação e a um erro de direito, na medida em que a Comissão decidiu não cumular as importações sérvias, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de base
35 A recorrente alega que, na medida em que, por um lado, as margens de dumping estabelecidas em relação com as importações sérvias de 38,7 % eram superiores ao limiar de minimis definido no artigo 9.o, n.o 3, do regulamento de base e, por outro, os volumes de importação provenientes da Sérvia representavam uma parte de mercado de 1,04 % e eram, portanto, superiores ao limiar de 1 % previsto no artigo 5.o, n.o 7, do referido regulamento, foi erradamente que a Comissão decidiu, no regulamento impugnado, não cumular as importações provenientes da Sérvia.
36 A recorrente acrescenta que o regulamento impugnado não declarou a existência de condições de concorrência diferentes entre a Sérvia e os outros quatro países em causa, por um lado, ou de condições de concorrência diferentes entre os cinco países e a União, por outro. Em todo o caso, o alegado estatuto de «seguidor de preços» do produtor‑exportador sérvio não é pertinente à luz do artigo 3.o, n.o 4, alíneas a) e b), do regulamento de base.
37 No que se refere aos volumes de importação, a recorrente sustenta que o limiar de 1 % previsto no artigo 5.o, n.o 7, do regulamento de base se aplica no âmbito do artigo 3.o, n.o 4, alínea a), do referido regulamento, apesar de não existir uma remissão expressa nessa disposição para o artigo 5.o, n.o 7, do mesmo regulamento. Isto é confirmado pela nota explicativa da Comissão de 21 de setembro de 2000 dirigida ao Comité das Práticas Antidumping (Grupo ad hoc sobre a execução) da Organização Mundial do Comércio (OMC), para a aplicação sistemática do referido limiar pela Comissão e a jurisprudência.
38 O limiar de 1 % previsto no artigo 5.o, n.o 7, do regulamento de base constitui um limiar claro e preciso acima do qual os volumes já não são «insignificantes».
39 Segundo a recorrente, tendo em conta a redação do artigo 5.o, n.o 7, do regulamento de base, a tese aduzida pela Comissão no regulamento impugnado, de que as importações muito ligeiramente superiores a 1 % podem ser consideradas insignificantes e não ser avaliadas cumulativamente, é contrária ao significado comum das disposições em causa, e ao contexto e objetivos da regulamentação de que fazem parte, e, além disso, cria uma lacuna na regulamentação.
40 Segundo a recorrente, a Comissão considerou erradamente, no considerando 234 do regulamento impugnado, que lhe era possível afastar‑se dos limiares claramente definidos no artigo 3.o, n.o 4, e no artigo 5.o, n.o 7, do regulamento de base, baseando‑se em elementos de apreciação mais gerais enunciados no artigo 3.o, n.o 3, do mesmo regulamento. O artigo 3.o, n.o 4, desse regulamento não faz qualquer referência ao n.o 3 do referido artigo.
41 Do mesmo modo, a Comissão não pode invocar o seu amplo poder de apreciação para avaliar situações complexas no plano económico, político e jurídico. A questão de saber se as importações provenientes de um país são superiores a 1 % da parte de mercado é simples e binária.
42 Por outro lado, a Comissão engana‑se ao considerar que os volumes «adicionais» de 0,04 % não eram «significativos». Com efeito, o critério jurídico não consiste em perguntar se o volume que ultrapassa o limiar estrito de 1 %, ou seja, de 0,04 %, é significativo ou não, mas se as importações que representam uma parte de mercado de 1,04 % podem, na sua totalidade, ser consideradas insignificantes. Ora, se um volume das importações, que representa uma parte de mercado de 1,04 % e equivale a mais de 350 000 toneladas de exportações de valor superior a 120 milhões de euros, é vendido a preços de dumping e a preços 30 % inferiores aos dos produtores da União, a sua incidência não deve ser insignificante.
43 De qualquer modo, ainda que a Comissão dispusesse de um poder de apreciação ao abrigo do artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de base para não aplicar o limiar de 1 %, o regulamento impugnado baseia‑se em dois fatores totalmente desprovidos de pertinência e oculta outros elementos como o dumping, a subcotação dos preços indicativos e a subcotação dos preços, que, pelo contrário, são extremamente pertinentes para determinar a incidência das importações sérvias na indústria da União.
44 A afirmação de que o produtor‑exportador sérvio era um «seguidor de preços» também é errada, na medida em que não assenta em nenhuma base factual. Com efeito, as conclusões da Comissão assentam exclusivamente no preço médio das importações de um vasto leque de produtos, e não nos preços de produtos específicos. Para saber se o produtor‑exportador sérvio era um «seguidor» ou um «líder» em matéria de preços, há que determinar em que momento o exportador aumentou e baixou os seus preços em relação aos outros exportadores. O regulamento impugnado não efetua tal análise.
45 Além disso, a Comissão cometeu um erro ao basear‑se no preço médio das importações, tanto mais que a Sérvia tinha apenas um produtor‑exportador, ao passo que dois dos quatro outros países tinham vários. A Comissão devia ter tomado em consideração, para além dos preços médios, os preços dos exportadores individuais dos outros países que lhes estão subjacentes.
46 Além disso, teria sido preferível efetuar uma análise de comparação de subcotação, número de controlo de produto por número de controlo de produto (NCP por NCP), como fez a Comissão em relação às importações originárias dos outros quatro países objeto do inquérito. Na medida em que a Comissão indicou, no considerando 238 do regulamento impugnado, não ter utilizado esses dados, «porque os cálculos da subcotação dos preços e dos custos só dão uma visão geral durante o período de inquérito, pelo que não permitem uma comparação dos preços da tendência ao longo de vários anos», a recorrente sublinha que o artigo 3.o, n.o 3, do regulamento de base prevê expressamente «verifica[r] se houve uma subcotação importante dos preços provocada pelas importações objeto de dumping». A este respeito, a apreciação da Comissão não teve em conta a elevada margem de dumping das importações sérvias (38,7 %).
47 Por outro lado, a razão aduzida pela Comissão no considerando 238 do regulamento impugnado (v. n.o 46, supra) não se pode conciliar com os argumentos invocados nos considerandos 235 e 236 do referido regulamento, nos quais a Comissão se baseia precisamente nos preços médios durante o período de inquérito.
48 Além disso, o regulamento impugnado não tem em conta o aumento geral do nível das importações que passou de 0,48 % em 2013 para 1,04 % no período de inquérito.
49 A Comissão e a interveniente contestam estes argumentos.
50 Nos termos do artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de base, quando as importações de um produto provenientes de mais de um país forem simultaneamente objeto de inquéritos antidumping, os efeitos dessas importações apenas são avaliados cumulativamente se, por um lado, se determinar que a margem de dumping estabelecida para as importações de cada país é superior à margem de minimis, na aceção do artigo 9.o, n.o 3, e se o volume das importações de cada país não for insignificante e, por outro, se se justificar uma avaliação cumulativa dos efeitos das importações, tendo em conta as condições de concorrência entre os produtos importados e o produto comunitário similar.
51 Por conseguinte, o artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de base estabelece três condições, a saber, a margem de dumping superior à margem de minimis, o volume das importações não insignificante e as condições de concorrência adequadas, que devem estar todas reunidas para que seja permitida uma avaliação cumulativa das importações provenientes de mais de um país que são simultaneamente objeto de inquéritos antidumping. Em contrapartida, basta que uma destas três condições não esteja preenchida para que seja excluída uma avaliação cumulativa.
52 No caso em apreço, decorre dos considerandos 228 a 240 do regulamento impugnado que a conclusão da Comissão segundo a qual as importações provenientes da Sérvia não deviam ser avaliadas cumulativamente com as importações dos outros quatro países se baseia nas seguintes considerações:
– as margens de dumping estabelecidas para as importações provenientes de cada país em causa, incluindo a Sérvia, eram superiores ao limiar de minimis estabelecido no artigo 9.o, n.o 3, do regulamento de base;
– os volumes de importação provenientes da Sérvia tinham sido considerados insignificantes;
– os preços de exportação sérvios eram diferentes dos preços dos outros quatro países em questão.
53 No que respeita, por um lado, aos volumes de importação provenientes da Sérvia, decorre do considerando 232 do regulamento impugnado que os mesmos foram considerados insignificantes na aceção do artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de base, dado que o volume das importações provenientes da Sérvia passou de 427 558 t em 2015 para cerca de 354 000 t durante o período de inquérito, o que representa uma parte de mercado de apenas 1,04 %.
54 No considerando 232 do regulamento impugnado, declara‑se o seguinte:
«É prática da Comissão considerar “insignificante” uma parte de mercado inferior ao limiar de 1 % estabelecido pelo regulamento de base na fase de início. Contudo, no caso vertente, a Comissão considerou que 1,04 %, continua a ser insignificante, porque uma parte de mercado de 0,04 % deveria ser considerada irrelevante, sobretudo porque, em termos relativos, os volumes de importação provenientes da Sérvia são consideravelmente inferiores aos volumes provenientes de cada um dos outros quatro países. Com efeito, os volumes de importação provenientes da Sérvia foram quase metade dos volumes provenientes do Brasil, o segundo país com os mais baixos volumes de importação.»
55 No considerando 234 do regulamento impugnado, em resposta ao argumento da recorrente segundo o qual «as exportações provenientes da Sérvia deveriam ser avaliadas cumulativamente com as importações dos outros quatro países, já que as exportações da Sérvia ultrapassaram o limiar de minimis de 1 % [e que] o limiar de 1 % não permit[ia] qualquer exceção, por mais pequena que seja uma percentagem adicional» (considerando 233 do regulamento impugnado), a Comissão acrescentou:
«A decisão de avaliar ou não cumulativamente as importações tem de se basear em todos os critérios estabelecidos no artigo 3.o, n.o 3, do regulamento de base. O artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de base não confere nenhuma ponderação especial a qualquer destes critérios individuais. Embora seja verdade que as importações de um país não podem ser cumuladas se o seu volume for insignificante, o inverso não significa que tenham ipso facto de ser cumuladas. Aliás, o regulamento de base não estabelece explicitamente quaisquer limiares para a definição de “insignificante”. Embora o artigo 5.o, n.o 7, do regulamento de base possa servir de orientação no que se refere aos volumes de importação insignificantes, o artigo 3.o, n.o 4, não refere tais limiares. Pelo contrário, o texto é suficientemente flexível para permitir que a Comissão realize uma análise caso a caso, tendo em conta o facto de que volumes «extra» de 0,04 % são irrelevantes.»
56 Os volumes de importação (em t) e as partes de mercado (estabelecidas comparando os volumes de importação com o consumo da União no mercado livre), para a Sérvia e para os outros quatro países, são expostos no quadro 3 do regulamento impugnado (v. considerando 232 do mesmo regulamento).
57 No que respeita, por outro lado, aos preços de importação expostos no quadro 4 do regulamento impugnado, a Comissão salientou, no considerando 235 desse regulamento, que, por um lado, «ainda que os preços de venda médios da Sérvia tenham também diminuído durante o período considerado, o seu preço de venda médio durante o período de inquérito (365 euros/tonelada) [era] o mais elevado durante esse período, e significativamente mais elevados do que os preços de venda médios do Brasil, do Irão, da Rússia e da Ucrânia, que vari[avam] entre 319 euros/tonelada e 346 euros/tonelada» e, por outro, «os preços de venda médios da Sérvia foram significativamente mais elevados do que os preços de venda médios dos outros quatro países em causa».
58 A Comissão acrescentou, no considerando 236 do regulamento impugnado, que «a fixação de preços, conjugada com o volume insignificante, suger[ia] que o produtor‑exportador sérvio segu[ia], sobretudo, os preços do produto em causa, não sendo ele que os fixa». Na sua opinião, «[e]sta situação [era] igualmente ilustrada pelo facto de a diminuição dos preços entre 2015 e o período de inquérito ser também inferior em termos relativos, em comparação com a diminuição do preço dos outros quatro países em causa».
59 A este respeito, no âmbito da fase escrita do processo, a Comissão alegou que o primeiro fundamento devia ser julgado improcedente, uma vez que a recorrente não contestava a conclusão que formulou, com base numa avaliação exposta nos considerandos 235 e 236 do regulamento impugnado, ao abrigo do artigo 3.o, n.o 4, alínea b), do regulamento de base, e que basta para justificar o regulamento impugnado, uma vez que as três condições previstas no artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de base são cumulativas.
60 No entanto, há que observar, em primeiro lugar, que, contrariamente ao que a Comissão também alegou no âmbito da fase escrita do processo, o título do primeiro fundamento invocado pela recorrente no caso em apreço não se limitava ao artigo 3.o, n.o 4, alínea a), do regulamento de base, mas referia‑se simplesmente ao artigo 3.o, n.o 4, desse regulamento. Em segundo lugar, embora a recorrente defenda que o regulamento impugnado não constatou a existência de condições de concorrência diferentes entre a Sérvia e os outros quatro países em causa, por um lado, ou de condições de concorrência diferentes entre os cinco países e a União, por outro, é precisamente porque, por um lado, contesta a apreciação que figura nos considerandos 235 e 236 deste último regulamento e, por outro, considera essa apreciação desprovida de pertinência à luz do artigo 3.o, n.o 4, alíneas a) e b), do regulamento de base. Por ultimo, em terceiro lugar, há que observar que a Comissão não contestou de maneira clara e inequívoca que, no que se refere às importações provenientes da Sérvia, a avaliação cumulativa não era adequada tendo em conta as condições de concorrência, ao passo que o fez de maneira muito precisa em relação aos outros quatro países (v. considerando 241 do regulamento impugnado).
61 Além disso, na sua resposta a uma questão colocada pelo Tribunal Geral na audiência, a Comissão admitiu que os preços praticados pelos exportadores poderiam igualmente desempenhar um papel no âmbito do exame da segunda condição prevista no artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de base (volume de importação não insignificante), precisou que os considerandos 235 e 236 do regulamento impugnado poderiam assim entender‑se como uma «avaliação qualitativa» que reforça a «avaliação quantitativa» do caráter insignificante dos volumes de importação provenientes da Sérvia, exposta nos considerandos 232 a 234 deste último regulamento, e declarou que, nesta perspetiva, a alegação destinada a que o presente fundamento seja julgado improcedente por inoperante «fica[va] sem objeto».
62 Por conseguinte, o presente fundamento não deve ser julgado improcedente por inoperante, mas, pelo contrário, há que examinar o seu mérito à luz, em primeiro lugar, da segunda condição prevista no artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de base (volume de importação não insignificante).
63 A este respeito, há que salientar, a título preliminar, que, ao contrário da primeira parte do artigo 3.o, n.o 4, alínea a), do regulamento de base, que define a primeira condição (margem de dumping) de forma precisa, por remissão para a margem de minimis na aceção do artigo 9.o, n.o 3, do referido regulamento, ou seja, 2 %, a segunda parte do artigo 3.o, n.o 4, alínea a), do regulamento de base, relativa à segunda condição, não faz nenhuma remissão e exige simplesmente que o volume das importações provenientes de cada país não seja «insignificante», sem definir de maneira mais precisa este último termo.
64 É certo que o artigo 5.o, n.o 7, do regulamento de base dispõe que não é iniciado um processo contra países cuja parte de mercado das importações seja inferior a 1 %, salvo se em conjunto esses países representarem pelo menos 3 % do consumo da União. Além disso, no Acórdão de 25 de janeiro de 2017, Rusal Armenal/Conselho (T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, n.os 104 e 105), o Tribunal Geral declarou, no âmbito de importações que representam uma parte de mercado de 5,26 %, que essa disposição visava precisamente explicitar as circunstâncias em que a parte das importações no consumo da União é muito baixa para que se possa considerar que essas importações dão origem a um dumping e que, por conseguinte, existia uma relação de complementaridade entre a referida disposição e o artigo 3.o, n.o 4, alínea a), do referido regulamento.
65 Todavia, por um lado, e como a recorrente reconhece, no que se refere à segunda condição (volume de importação não insignificante), o artigo 3.o, n.o 4, alínea a), do regulamento de base não faz nenhuma remissão para o artigo 5.o, n.o 7, desse regulamento nem para outra disposição desse mesmo regulamento.
66 Por outro lado, é com razão que a Comissão alega que o artigo 5.o, n.o 7, do regulamento se refere a uma fase do inquérito diferente da prevista no artigo 3.o, n.o 4, desse regulamento. Com efeito, o artigo 5.o, n.o 7, última frase, do referido regulamento prevê que, na hipótese indicada nessa disposição, o processo nem sequer é iniciado. Em contrapartida, o artigo 3.o, n.o 4, do mesmo regulamento refere‑se às importações que são objeto de um inquérito iniciado pela Comissão depois do início do processo (v. artigo 6.o, n.o 1, do regulamento em questão).
67 Por conseguinte, embora, como salientou acertadamente a Comissão no considerando 234 do regulamento impugnado, o artigo 5.o, n.o 7, do regulamento de base possa servir de orientação no que se refere aos volumes de importação insignificantes, isso não significa que, no âmbito do artigo 3.o, n.o 4, do mesmo regulamento, as importações provenientes do país em causa, que representem uma parte de mercado superior a 1 %, não possam ser consideradas insignificantes.
68 Neste contexto, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, no domínio da política comercial comum, particularmente em matéria de medidas de defesa comercial, nomeadamente na determinação do prejuízo, as instituições da União dispõem de um amplo poder de apreciação em razão da complexidade das situações económicas, políticas e jurídicas que devem examinar. O juiz da União deve, portanto, limitar a sua fiscalização à verificação do cumprimento das regras processuais, da exatidão material dos factos considerados para a escolha contestada, da inexistência de erros manifestos na apreciação desses factos e da inexistência de desvio de poder [v., neste sentido, Acórdão de 18 de setembro de 2012, Since Hardware (Guangzhou)/Conselho, T‑156/11, EU:T:2012:431, n.os 134, 136 e jurisprudência referida].
69 No caso em apreço, o volume de importação proveniente da Sérvia representava uma parte de mercado de 1,04 % durante o período de inquérito e estava, portanto, muito próximo da situação em que, em princípio, o artigo 5.o, n.o 7, do regulamento de base proíbe a Comissão de abrir o inquérito (a saber, «uma parte de mercado […] inferior a 1 %»). Por outro lado, decorre do considerando 232 do regulamento impugnado que os volumes das importações provenientes da Sérvia eram consideravelmente inferiores aos das importações provenientes de cada um dos outros quatro países. Em especial, como decorre do mesmo considerando, representavam praticamente metade dos provenientes do Brasil, segundo país com os mais baixos volumes de importação.
70 Nestas circunstâncias, cuja exatidão material não é de resto contestada pela recorrente, não se afigura que a Comissão tenha cometido um erro manifesto na apreciação dos factos, ou mesmo um desvio de poder na aceção da jurisprudência referida no n.o 68, supra.
71 É verdade que, na nota explicativa referida no n.o 37, supra, a Comissão explicou, aos órgãos da OMC, que, no que respeita às condições de uma avaliação cumulativa dos efeitos das importações, «[a União] estabelec[ia] os níveis insignificantes de importações em relação ao artigo 5.o, n.o 7, [do regulamento de base]» e que, «[p]or outras palavras, as importações [eram] consideradas insignificantes quando a sua parte de mercado [era] inferior a 1 %, a menos que, no caso de um inquérito relativo a vários países, o conjunto desses países represente uma parte de 3 % ou mais».
72 Além disso, na sua prática, a Comissão refere‑se regularmente ao artigo 5.o, n.o 7, do regulamento de base no contexto do artigo 3.o, n.o 4, do referido regulamento.
73 Com efeito, além dos exemplos mencionados pela recorrente, nos quais a Comissão se referiu diretamente quer ao artigo 5.o, n.o 7, do regulamento de base, ao indicar que «o volume das importações de cada país não é insignificante na aceção [dessa disposição]», quer ao limiar de 1 % do consumo da União, indicando que «o volume das importações dos dois produtores mencionados era mínimo durante o período de inquérito: sensivelmente inferior a 1 % do consumo comunitário», a Comissão referiu‑se igualmente a essa disposição, do mesmo modo, em vários outros processos [v., por exemplo, no que respeita à primeira hipótese, considerando 127 do Regulamento de Execução (UE) 2015/763 da Comissão, de 12 de maio de 2015, que institui um direito antidumping provisório relativo às importações de determinados produtos laminados planos, de grãos orientados, de aço ao silício, denominado «magnético», originários da República Popular da China, do Japão, da República da Coreia, da Federação da Rússia e dos Estados Unidos da América (JO 2015, L 120, p. 10), e considerando 217 do Regulamento de Execução (UE) n.o 1294/2009 do Conselho, de 22 de dezembro de 2009, que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de determinado tipo de calçado com a parte superior de couro natural originário do Vietname e da República Popular da China, tornado extensivo às importações de determinado tipo de calçado com a parte superior de couro natural expedido da RAE de Macau, quer seja ou não declarado originário da RAE de Macau, na sequência de um reexame da caducidade nos termos do n.o 2 do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 384/96 do Conselho (JO 2009, L 352, p. 1); no que se refere à segunda hipótese, considerando 76 da Decisão 2006/781/CE da Comissão, de 15 de novembro de 2006, que encerra o processo antidumping relativo às importações de tubos catódicos para recetores de televisão a cores originários da República Popular da China, da República da Coreia, da Malásia e da Tailândia (JO 2006, L 316, p. 18); e, no que se refere à terceira hipótese, considerando 115 do Regulamento de Execução (UE) 2019/576 da Comissão, de 10 de abril de 2019, que institui um direito antidumping provisório sobre as importações de misturas de ureia com nitrato de amónio originárias da Rússia, de Trindade e Tobago e dos Estados Unidos da América (JO 2019, L 100, p. 7), considerando 168 do Regulamento de Execução (UE) 2017/141 da Comissão, de 26 de janeiro de 2017, que institui direitos antidumping definitivos sobre as importações de acessórios soldáveis topo a topo para tubos, de aço inoxidável, mesmo acabados, originários da República Popular da China e de Taiwan (JO 2017, L 22, p. 14), e considerando 109 do Regulamento de Execução (UE) 2016/181 da Comissão, de 10 de fevereiro de 2016, que institui um direito antidumping provisório sobre as importações de determinados produtos planos de aço laminados a frio originários da República Popular da China e da Federação da Rússia (JO 2016, L 37, p. 1)].
74 Além disso, noutros processos, a Comissão também não se referiu expressamente ao artigo 5.o, n.o 7, do regulamento de base, tendo, contudo, feito referência a uma margem de minimis, isto é, provavelmente ao limiar previsto na referida disposição [v., por exemplo, considerando 89 do Regulamento de Execução (UE) n.o 585/2012 do Conselho, de 26 de junho de 2012, que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de determinados tubos sem costura, de ferro ou de aço, originários da Rússia e da Ucrânia, na sequência de um reexame da caducidade nos termos do artigo 11.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1225/2009, e encerra o processo de reexame da caducidade relativo às importações de determinados tubos de aço sem costura, de ferro ou de aço, originários da Croácia (JO 2012, L 174, p. 5), e considerando 236 do Regulamento (CE) n.o 1256/2008 do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, que institui um direito antidumping definitivo sobre as importações de certos tubos soldados, de ferro ou aço não ligado, originários da Bielorrússia, da República Popular da China e da Rússia, na sequência de um processo ao abrigo do artigo 5.o do Regulamento (CE) n.o 384/96, originários da Tailândia, na sequência de um reexame da caducidade ao abrigo do n.o 2 do artigo 11.o do mesmo regulamento, originários da Ucrânia, na sequência de um reexame da caducidade ao abrigo do n.o 2 do artigo 11.o e de um reexame intercalar ao abrigo do n.o 3 do artigo 11.o do mesmo regulamento, e que encerra os processos relativamente a importações do mesmo produto originário da Bósnia e Herzegovina e da Turquia (JO 2008, L 343, p. 1)].
75 Em contrapartida, os casos em que a Comissão simplesmente constatou que o volume das importações em causa não era insignificante na aceção do artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de base, sem se referir ao artigo 5.o, n.o 7, do referido regulamento ou à margem ou limiar de minimis, são bastante raros, em especial na sua prática recente [v., por exemplo, considerando 105 do Regulamento (CE) n.o 1742/2000 da Comissão, de 4 de agosto de 2000, que cria um direito antidumping provisório sobre as importações de poli(tereftalato de etileno) (PET) originário da Índia, da Indonésia, da Malásia, da República da Coreia, de Taiwan e da Tailândia (JO 2000, L 199, p. 48), considerando 65 do Regulamento (CE) n.o 1472/2000 da Comissão, de 6 de julho de 2000, que cria um direito antidumping provisório sobre as importações de fibras descontínuas de poliésteres originárias da Índia e da República da Coreia (JO 2000, L 166, p. 1), e considerando 32 do Regulamento (CE) n.o 178/98 da Comissão, de 23 de janeiro de 1998, que cria um direito antidumping provisório sobre as importações de permanganato de potássio originário da Índia e da Ucrânia (JO 1998, L 19, p. 23)].
76 No entanto, como a Comissão salienta acertadamente, a legalidade de um regulamento que institui direitos antidumping ou, como no caso em apreço, que encerra um processo sem a instituição de direitos antidumping deve ser apreciada à luz das normas jurídicas e, nomeadamente, das disposições do regulamento de base, e não em função da pretensa prática decisória anterior da Comissão e do Conselho [v., neste sentido, Acórdão de 18 de outubro de 2016, Crown Equipment (Suzhou) e Crown Gabelstapler/Conselho, T‑351/13, não publicado, EU:T:2016:616, n.o 107].
77 No que respeita à nota explicativa referida no n.o 37, supra, é igualmente com razão que a Comissão alega que o referido documento não pode ser qualificado de orientações das quais resulte uma autolimitação do seu poder de apreciação na aceção da jurisprudência referida no n.o 138 do Acórdão de 25 de outubro de 2005, Groupe Danone/Comissão, T‑38/02, EU:T:2005:367). Com efeito, decorre desse documento, dirigido a um Comité da OMC, que o objetivo da Comissão não era limitar o poder de apreciação de que dispõe no âmbito do regulamento de base, mas simplesmente informar os órgãos da OMC da sua prática habitual.
78 Por outro lado, na medida em que o regulamento de base dispõe que, abaixo do limiar de 1 % previsto no artigo 5.o, n.o 7, do referido regulamento, no caso de um inquérito relativo a um único país, não é iniciado um processo (artigo 5.o, n.o 7, deste regulamento) e o prejuízo é normalmente considerado insignificante (artigo 9.o, n.o 3, do mesmo regulamento), é lógico que a Comissão utilize esse limiar como ponto de referência para apreciar o caráter insignificante do volume das importações, na aceção do artigo 3.o, n.o 4, do regulamento em questão, sem, contudo, considerar que o referido limiar é aplicável no âmbito dessa disposição.
79 Além disso, dois dos três atos indicados pela interveniente no n.o 28 do seu articulado de intervenção, ainda que se inscrevam num contexto diferente (processo de reexame e exame do nexo de causalidade), demonstram que a Comissão já se mostrou disposta a considerar baixas, ou mesmo insignificantes, importações que representam uma parte do mercado superior a 1 % [v., nomeadamente, considerandos 51, 52 e 79 do Regulamento de Execução (UE) n.o 1342/2013 do Conselho, de 12 de dezembro de 2013, que revoga um direito antidumping definitivo sobre as importações de certos cabos de ferro ou aço originários da Federação da Rússia, na sequência de um reexame da caducidade nos termos do artigo 11.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1225/2009 (JO 2013, L 338, p. 1), e considerandos 162 a 166 do Regulamento (CE) n.o 540/2002 da Comissão, de 26 de março de 2002, que institui um direito antidumping provisório sobre as importações de certos tubos soldados, de ferro ou aço não ligado, originários da República Checa, da Polónia, da Tailândia, da Turquia e da Ucrânia (JO 2002, L 83, p. 3)].
80 Por conseguinte, no caso em apreço, a Comissão pôde considerar sem cometer um erro manifesto de apreciação que o volume das importações provenientes da Sérvia continuava a ser insignificante na aceção do artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de base, e isto apesar do aumento do nível das importações de 0,48 % em 2013 para 1,04 % durante o período de inquérito. Com efeito, embora decorra do artigo 3.o, n.o 3, do referido regulamento que, no que respeita ao volume das importações objeto de dumping, há que examinar se houve um aumento significativo das referidas importações, quer em termos absolutos quer em relação à produção ou ao consumo na União, no caso de, como no presente processo, esse aumento (mesmo significativo em termos relativos) resultar num volume que continua a ser insignificante, este aumento não pode afetar a legalidade da decisão que a Comissão tomou nos termos do artigo 3.o, n.o 4, desse regulamento.
81 Além disso, a Comissão teve razão ao considerar, no considerando 248 do regulamento impugnado, que o facto de os preços de venda médios sérvios durante o período de inquérito terem sido significativamente mais elevados do que os preços de venda médios dos outros quatro países em causa é outro indício de que este volume de importação reduzido não pode causar prejuízo à indústria da União.
82 A este respeito, há que observar que a questão do caráter insignificante de um volume de importação na aceção do artigo 3.o, n.o 4, alínea a), do regulamento de base (que estabelece condições para que os efeitos das importações de um produto proveniente de mais de um país, que sejam simultaneamente objeto de inquéritos antidumping, possam ser avaliados cumulativamente) não se resume à simples quantidade desse volume (mesmo em termos relativos, em relação ao mercado da União ou em relação aos volumes de importação proveniente de outros países terceiros), mas estende‑se à sua qualidade, ou seja, a outros elementos indicativos dos efeitos que esse volume é suscetível de produzir.
83 Ora, há que constatar que a Comissão alegou acertadamente, na sua resposta a uma questão colocada pelo Tribunal Geral na audiência, que, no caso de os preços associados às importações de um país, cujo volume corresponde a uma parte de mercado pouco elevada, serem elevados, este simples facto pode confirmar o caráter insignificante desse volume, sem que seja necessário analisar os referidos preços mais aprofundadamente, como reclamado pela recorrente no caso em apreço (v. n.os 42 a 44, supra).
84 Cabe acrescentar que, no caso em apreço, os preços associados às importações provenientes da Sérvia eram superiores aos dos outros quatro países durante todo o período examinado (v. quadro 4 do regulamento impugnado).
85 Nestas circunstâncias, há que julgar improcedentes os argumentos da recorrente relativos à segunda condição (volume de importação não insignificante) e, por conseguinte, dado que as condições estabelecidas no artigo 3.o, n.o 4, do regulamento de base são cumulativas, o primeiro fundamento na sua totalidade, sem que seja necessário examinar, em segundo lugar, se, com base nos elementos expostos nos considerandos 235 e 236 do regulamento impugnado, a Comissão podia igualmente concluir que uma avaliação cumulativa dos efeitos das importações não era adequada tendo em conta as condições de concorrência na aceção do artigo 3.o, n.o 4, alínea b), do regulamento de base.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação e a um erro de direito, na medida em que a Comissão considerou que não era «necessário» prever medidas de proteção contra a República da Sérvia, mesmo numa base não cumulativa
86 A recorrente alega que, mesmo admitindo que a Comissão tivesse fundamento para não cumular as importações provenientes da Sérvia com as dos quatro outros países, deveria ter examinado se as importações provenientes da Sérvia e objeto de práticas de dumping tinham, por si só, contribuído para causar um prejuízo importante à indústria da União.
87 Segundo a recorrente, tendo em conta, nomeadamente, o considerando 16 do regulamento de base, há que interpretar o artigo 9.o, n.o 2, do referido regulamento à luz do objetivo geral do regime antidumping da União, que é prevenir os prejuízos significativos causados à indústria da União pelas práticas de dumping de produtores‑exportadores de países terceiros.
88 Na medida em que, segundo o artigo 9.o, n.o 3, do regulamento de base, «[no] que se refere aos processos iniciados nos termos do artigo 5.o, n.o 9, [do referido regulamento,] o prejuízo é normalmente considerado insignificante sempre que as importações em causa representem um volume inferior ao estabelecido no artigo 5.o, n.o 7, [deste regulamento]», não se pode concluir, a partir do artigo 9.o, n.o 3, do mesmo regulamento, que importações ligeiramente superiores ao limiar de 1 %, previsto no artigo 5.o, n.o 7, do regulamento em questão, podem a priori ser consideradas importações que causam um prejuízo insignificante. Daí apenas se pode deduzir que as importações que são insignificantes por serem inferiores ao referido limiar podem ou não ser consideradas importações que causam um prejuízo insignificante.
89 A este respeito, o artigo 3.o do regulamento de base dá indicações importantes quanto à determinação da existência do prejuízo. A recorrente afirma que, aliás, solicitou uma avaliação independente do prejuízo relativo às importações provenientes da Sérvia nas suas observações sobre o documento de divulgação final adicional datado de 4 de agosto de 2017.
90 Apesar disso, a Comissão pronunciou‑se precipitadamente sobre a questão da necessidade das medidas de proteção contra a República da Sérvia. Não examinou, como deveria ter feito, se as importações originárias da Sérvia teriam podido, por si só, contribuir para causar um prejuízo importante, tendo em conta os diversos elementos de apreciação enunciados no artigo 3.o do regulamento de base, a saber, a margem de dumping elevada (38,7 %), os dados de subcotação dos preços e dos preços indicativos e o aumento global do nível das importações (passando de 0,48 % em 2013 para 1,04 % durante o período de inquérito). Resulta claramente dos considerandos 240 e 248 do regulamento impugnado que a única razão aduzida pela Comissão para concluir que não era necessária nenhuma medida de proteção em relação às importações provenientes da Sérvia era o facto de que estas eram de minimis. Isto é errado, dado que essas importações teriam representado uma parte de mercado de 1,04 %, superior ao limiar claramente definido de 1 %.
91 Segundo a recorrente, os preços médios, mencionados neste contexto no considerando 248 do regulamento impugnado, apenas dão uma imagem parcial da situação, dado que o único produtor da Sérvia vendia de facto a preços comparáveis aos de alguns dos outros produtores que se considerava terem causado um prejuízo aos produtores da União e aos quais a Comissão aplicou direitos antidumping.
92 O facto de o produtor‑exportador sérvio ser eventualmente um «seguidor de preços» não é pertinente. O prejuízo é causado pela fixação de preços inferiores aos preços da indústria da União para produtos concorrentes. Se os preços sérvios subcotaram efetivamente os preços da União, é irrelevante que o produtor sérvio seguisse os preços dos outros exportadores (que praticavam preços de dumping) ou que provocasse uma diminuição dos preços. Em ambos os casos, a indústria da União sofreu prejuízos. Ora, perante um dumping, um prejuízo e um nexo de causalidade, a Comissão está obrigada a impor direitos de forma não discriminatória sobre todas as importações independentemente da sua origem. Não pode alegar, em especial depois de o produtor sérvio ter passado a estar sob o controlo de uma sociedade pertencente à República Popular da China, que o problema dos preços sérvios se resolve automaticamente instituindo medidas contra os outros quatro Estados em causa, uma vez que o produtor‑exportador sérvio é um «seguidor de preços».
93 O caráter superficial e parcial do exame das importações sérvias vem confirmar o sentimento geral de que a decisão da Comissão de encerrar o processo no que respeita à Sérvia não foi ditada pelas normas jurídicas aplicáveis, mas por outras considerações (de natureza política), que, no entanto, são totalmente desprovidas de pertinência no âmbito da análise que deve ser efetuada nos termos do regulamento de base. Por outro lado, a inexistência de outros fundamentos expostos no regulamento impugnado constitui uma violação do artigo 296.o TFUE.
94 A Comissão, apoiada pela interveniente, contesta estes argumentos.
95 Nos termos do artigo 9.o, n.o 2, primeira frase, do regulamento de base, se não forem necessárias medidas de proteção, o inquérito ou o processo será encerrado.
96 Segundo o artigo 9.o, n.o 3, do regulamento de base, na versão em vigor à data da adoção do regulamento impugnado, no que respeita aos processos iniciados nos termos do artigo 5.o, n.o 9, do referido regulamento, o prejuízo é normalmente considerado insignificante quando as importações em causa representam menos do que os volumes especificados no artigo 5.o, n.o 7, desse regulamento. Esses mesmos processos são imediatamente encerrados sempre que se determinar que a margem de dumping é inferior a 2 %, expressa em percentagem do preço de exportação, desde que o inquérito só seja encerrado quando a margem for inferior a 2 % no que respeita aos exportadores individuais, permanecendo estes exportadores sujeitos ao processo e podendo ser objeto de novo inquérito no âmbito de um reexame posterior realizado para o país em causa nos termos do artigo 11.o do regulamento de base.
97 No caso em apreço, a recorrente alega, em substância, por um lado, que a decisão de encerrar o processo no que respeita às importações provenientes da Sérvia se baseia num exame superficial e parcial dessas importações e, por outro, que a inexistência de fundamentos diferentes dos indicados nos considerandos do regulamento impugnado constitui uma violação do artigo 296.o TFUE.
98 No que se refere à alegação relativa à violação do artigo 296.o TFUE, resulta de jurisprudência constante que a fundamentação exigida pela referida disposição deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição da União autora do ato impugnado, de modo a permitir aos interessados conhecerem as razões da medida adotada a fim de defenderem os seus direitos e ao juiz da União exercer a sua fiscalização (v. Acórdão de 25 de janeiro de 2017, Rusal Armenal/Conselho, T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, n.o 139 e jurisprudência referida).
99 Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto ou de direito pertinentes, na medida em que as exigências da fundamentação devem ser apreciadas à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria. Basta que o autor do ato exponha os factos e as considerações jurídicas que revestem uma importância essencial na sistemática do regulamento (v., neste sentido, Acórdão de 25 de janeiro de 2017, Rusal Armenal/Conselho, T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, n.o 140 e jurisprudência referida).
100 Mais especificamente, as instituições não têm de tomar posição sobre todos os argumentos perante elas invocados pelos interessados, bastando‑lhes expor os factos e as considerações jurídicas que assumam uma importância essencial na sistemática da decisão (v. Acórdão de 25 de janeiro de 2017, Rusal Armenal/Conselho, T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, n.o 141 e jurisprudência referida).
101 No caso em apreço, indica‑se, no considerando 240 do regulamento impugnado, que surge na sequência da análise dos volumes de importação provenientes da Sérvia e dos preços de exportação sérvios, que «[a] Comissão concluiu, deste modo, que as importações provenientes da Sérvia não deveriam ser avaliadas cumulativamente com as importações dos outros quatro países», que «[n]a sequência da conclusão de que as importações provenientes da Sérvia foram de minimis não [eram] necessárias medidas de proteção em relação às importações de produtos planos de aço laminados a quente originários desse país» e que, «[a]ssim, em conformidade com o artigo 9.o, n.o 2, do regulamento de base, o processo deve ser encerrado no que se refere às importações provenientes da Sérvia».
102 Por outro lado, indica‑se no considerando 248, primeiro travessão, do regulamento impugnado que «os volumes das importações sérvias foram considerados de minimis. São, por isso, insignificantes e, como tal, não causam prejuízo à indústria da UE», e que «[o] facto de os preços de venda médios sérvios, durante o período de inquérito, terem sido significativamente mais elevados do que os preços de venda médios dos outros quatro países em causa [era] um outro indício de que este volume de importação reduzido não pode causar prejuízo à indústria da [União]».
103 Ora, há que observar que os considerandos 240 e 248 do regulamento impugnado revelam de forma clara e inequívoca o raciocínio da Comissão quanto à necessidade de adotar medidas de proteção relativamente às importações provenientes da Sérvia, na aceção do artigo 9.o, n.o 2, do regulamento de base.
104 A questão de saber se a Comissão podia decidir encerrar o processo no que respeita às importações provenientes da Sérvia apenas com base nos elementos identificados, nomeadamente, nos considerandos 240 e 248 do regulamento impugnado ou se, nesse âmbito, deveria ter examinado outros elementos, como a margem de dumping (elevada), os dados de subcotação dos preços e dos preços indicativos e o aumento global do nível das referidas importações e, por conseguinte, fundamentar o referido regulamento a respeito desses outros elementos, faz parte do mérito e, portanto, do exame da alegação relativa ao exame superficial e parcial dessas importações, como exposto no n.o 97, supra.
105 Por outro lado, há que salientar que, nos considerandos 237 a 239 do regulamento impugnado, a Comissão fundamentou expressamente a não tomada em consideração dos dados sobre a subcotação dos preços e dos preços indicativos no que respeita ao produtor‑exportador sérvio. Quanto às margens de dumping deste último e ao aumento global do nível das importações, decorre do considerando 230 e do quadro 3 do referido regulamento, por um lado, que a Comissão estava ciente de que as margens de dumping eram superiores ao limiar de minimis definido no artigo 9.o, n.o 3, do regulamento de base e, por outro, que não ignorava o referido aumento.
106 Consequentemente, improcede a alegação de violação do artigo 296.o TFUE.
107 No que se refere à alegação relativa a um exame superficial e parcial das importações provenientes da Sérvia, decorre do considerando 240 e do artigo 2.o do regulamento impugnado que a decisão da Comissão de encerrar o processo antidumping relativo às importações provenientes da Sérvia se baseia no artigo 9.o, n.o 2, do regulamento de base e na conclusão de que «as importações provenientes da Sérvia foram de minimis».
108 No considerando 248 do regulamento impugnado, a Comissão acrescenta que o «facto de os preços de venda médios sérvios, durante o período de inquérito, terem sido significativamente mais elevados do que os preços de venda médios dos outros quatro países em causa [era] um outro indício de que este volume de importação reduzido não pode causar prejuízo à indústria da [União]».
109 Ora, embora isso possa parecer «superficial e parcial», em especial pelo facto de a decisão adotada pela Comissão nos termos do artigo 9.o, n.o 2, do regulamento de base se basear nos mesmos elementos que estavam na base da decisão por ela tomada nos termos do artigo 3.o, n.o 4, deste último regulamento, isso não torna ilegal o artigo 2.o do regulamento impugnado, pelas seguintes razões.
110 O artigo 9.o, n.o 2, do regulamento de base dispõe que o inquérito ou o processo será encerrado «[c]aso se revele desnecessária a adoção de medidas de defesa» sem precisar as circunstâncias em que se deve considerar que se verifica essa hipótese.
111 Por isso, o artigo 9.o, n.o 2, do regulamento de base deixa uma certa margem de apreciação à Comissão.
112 Por outro lado, como já salientado no n.o 68, supra, resulta de jurisprudência constante que, no domínio da política comercial comum, particularmente em matéria de medidas de defesa comercial, nomeadamente na determinação do prejuízo (que, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 1, do regulamento de base, deve ser importante), as instituições da União dispõem de um amplo poder de apreciação em razão da complexidade das situações económicas, políticas e jurídicas que devem examinar. Por conseguinte, o juiz da União deve limitar a sua fiscalização jurisdicional à verificação do respeito das regras processuais, da exatidão material dos factos tomados em consideração para fazer a escolha contestada, da inexistência de erro manifesto na apreciação destes factos ou da inexistência de desvio de poder.
113 É certo que, em princípio, a decisão sobre a questão de saber se, num caso concreto, se deve ou não instituir um direito antidumping deve basear‑se numa análise detalhada, nomeadamente, da existência de dumping (artigo 2.o do regulamento de base) e da existência de um prejuízo (artigo 3.o do referido regulamento).
114 Todavia, decorre do texto do regulamento de base que essa análise detalhada nem sempre é exigida e que o encerramento de um inquérito ou de um processo se pode impor, nomeadamente, apenas com base na margem de dumping ou dos volumes de importação. Com efeito, por força do artigo 9.o, n.o 3, do regulamento de base, os processos estão imediatamente encerrados sempre que se determinar que a margem de dumping é inferior a 2 %, expressa em percentagem do preço de exportação. Segundo esta mesma disposição, o prejuízo é normalmente considerado insignificante sempre que as importações em causa representem um volume inferior ao estabelecido no artigo 5.o, n.o 7, desse regulamento.
115 No caso em apreço, por um lado, decorre dos considerandos 240 e 248 do regulamento impugnado que foi precisamente um desses elementos, a saber, o volume das importações provenientes da Sérvia, que desempenhou um papel central no raciocínio da Comissão.
116 Por outro lado, decorre do considerando 232 do regulamento impugnado que o volume das importações da Sérvia representava uma parte de mercado de 1,04 % no período de inquérito.
117 Ora, uma parte mercado de 1,04 % durante o período de inquérito, cuja exatidão material não é contestada pela recorrente, está muito próxima do limiar (de 1 %) abaixo do qual o prejuízo causado pelas importações provenientes de um país terceiro, por força do artigo 9.o, n.o 3, do regulamento de base lido em conjugação com o artigo 5.o, n.o 7, do referido regulamento, se considera normalmente insignificante.
118 Além disso, como já salientado no n.o 108, supra (v., também, n.os 57, 58 e 81, supra), decorre do regulamento impugnado (v. considerandos 235, 236 e 248) que os preços de venda médios sérvios eram mais elevados do que os preços médios dos outros quatro países em causa e que, a este respeito, a Comissão considerou que esse facto era um outro indício de que um volume de importação tão baixo não podia causar prejuízo à indústria da União.
119 Daqui decorre que, contrariamente ao que a simples redação do considerando 240 do regulamento impugnado poderia levar a pensar, a conclusão de que não era necessário adotar medidas de proteção relativamente às importações provenientes da Sérvia não se baseava unicamente na margem «de minimis» dos volumes dessas importações, mas na interação entre este elemento e o exposto no n.o 118, supra.
120 Ora, há que observar que, por razões análogas às expostas nos n.os 83 e 84, supra, esta interação podia validamente conduzir a Comissão à conclusão de que não era necessário adotar medidas de proteção em relação às importações cujo volume era certamente superior ao limiar previsto no artigo 9.o, n.o 3, do regulamento de base, mas continuava, como no caso em apreço, muito próximo desse limiar.
121 Nestas circunstâncias, não está demonstrado que a Comissão tenha excedido a margem de apreciação de que dispunha no âmbito da aplicação do artigo 9.o, n.o 2, do regulamento de base.
122 Por conseguinte, há que julgar improcedente a alegação relativa a um exame superficial e parcial das importações provenientes da Sérvia e, portanto, o segundo fundamento na íntegra.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 20.o, n.o 2, do regulamento de base, à violação do direito à informação e dos direitos de defesa da recorrente e à violação do direito à boa administração consagrado no artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais, na medida em que a Comissão se recusou a comunicar os dados relativos à subcotação dos preços e dos preços indicativos para o exportador sérvio
123 A título preliminar, a recorrente sublinha que o artigo 3.o, n.o 3, do regulamento de base indica que a subcotação dos preços é um elemento a tomar em consideração para apreciar o efeito das importações objeto de dumping nos preços, o que afeta a determinação do prejuízo. A subcotação dos preços e a subcotação dos preços indicativos são, portanto, elementos pertinentes para responder à questão de saber se medidas contra a República da Sérvia não eram «necessárias» na aceção do artigo 9.o, n.o 2, do referido regulamento.
124 A recorrente indica que solicitou várias vezes a comunicação dos elementos em causa, a saber, em 10 de abril de 2017, na sequência do documento de informação que indica que o processo contra a República da Sérvia podia ser encerrado pelo facto de o produtor‑exportador sérvio ser um «seguidor de preços», em 2 de maio de 2017, no âmbito das suas observações sobre o referido documento, e em 30 de maio de 2017, numa mensagem de correio eletrónico dirigida à equipa encarregada do processo na Comissão. Sublinha que, em 7 de agosto de 2017, nas suas observações sobre a divulgação final, reiterou o seu argumento segundo o qual a exclusão da República da Sérvia não estava justificada legalmente, dado que as importações provenientes da Sérvia não eram de minimis, porque ultrapassavam o limiar de 1 % fixado pela lei, e que a Comissão não tinha apresentado elementos de prova suscetíveis de demonstrar a sua conclusão de que o produtor‑exportador sérvio era um «seguidor de preços», na qual se baseava para encerrar o processo contra a República da Sérvia.
125 Por outro lado, a recorrente sustenta que, na audição de 4 de maio de 2017, o conselheiro‑auditor se mostrou de acordo com ela quanto ao seu pedido de comunicação dos cálculos das margens de prejuízo e da «subcotação sérvia». Aliás, no relatório relativo à audição de 27 de julho de 2017, indica‑se que, «no que respeita à exclusão da [República da Sérvia], o conselheiro‑auditor não conseguiu compreender as razões pelas quais os dados da subcotação para a Sérvia não foram comunicados, dado que ajudariam a indústria a compreender as razões subjacentes à decisão».
126 Não obstante, a Comissão recusou‑se sistematicamente a comunicar os elementos em causa durante todo o processo que conduziu à adoção do regulamento impugnado.
127 A fundamentação que justifica a recusa de comunicar o cálculo da «subcotação sérvia», contida no considerando 238 do regulamento impugnado, é errada por duas razões.
128 Por um lado, a comunicação dos preços médios não pode substituir os dados sobre a subcotação. A subcotação é feita sobre uma base produto por produto (NCP por NCP) que permite uma comparação precisa dos preços. Ora, os preços médios mais elevados, apresentados no considerando 235 do regulamento impugnado, podiam demonstrar que as importações sérvias subcotaram os preços e os preços indicativos menos do que as importações dos outros quatro países, ou que a gama de valores era mais importante nas exportações sérvias, o que não está demonstrado, uma vez que a análise da subcotação dos preços e dos preços indicativos solicitada não foi comunicada. É impossível saber se a Comissão comparou produtos similares sem dispor de uma decomposição mais detalhada da comparação produto por produto.
129 Por outro lado, a razão pela qual a Comissão não se debruçou sobre a subcotação dos preços durante o inquérito não pode ser conciliada com a fundamentação que figura nos considerandos 235 e 236 do regulamento impugnado, nos quais a referida instituição se baseia precisamente nos preços médios durante o período de inquérito para concluir, erradamente, que os volumes das importações sérvias eram insignificantes, e que o produtor‑exportador sérvio era um «seguidor de preços».
130 Por outro lado, a Comissão não pode validamente sustentar que não era necessário divulgar os dados relativos à subcotação dos preços e dos preços indicativos, uma vez que não os tomou em consideração. Esta posição tornaria os direitos de defesa ilusórios, ao passo que o seu respeito reveste uma importância fundamental nos processos de inquérito antidumping. Segundo a recorrente, é possível uma analogia com os inquéritos em matéria de concorrência, nos quais o juiz da União considerou que não cabia à Comissão decidir sozinha se os documentos eram suscetíveis de ilibar a empresa em causa. O princípio da igualdade de armas e a sua emanação nos processos de concorrência, a igualdade do nível de informação de que devem dispor a Comissão e a defesa exigem que a empresa sujeita a inquérito possa apreciar o valor probatório dos documentos.
131 Segundo a recorrente, a comunicação das informações em causa e um exame imparcial dessas informações teriam conduzido a um resultado diferente. A Comissão considera que, se tivesse podido tomar conhecimento dos cálculos da «subcotação sérvia», teria podido refutar a alegação de que o produtor‑exportador era um «seguidor de preços» demonstrando que o prejuízo causado por este último à indústria da União não era insignificante na aceção do artigo 9.o, n.o 3, do regulamento de base. Afirma que poderia ter utilizado essas informações para apresentar argumentos determinantes à Comissão, alegando que a abordagem prevista estava errada e não era justificada pelos elementos de prova constantes do processo público.
132 A recorrente acrescenta que também podia ter informado os Estados‑Membros das suas preocupações. De resto, importa salientar que estes últimos exprimiram um grau sem precedente de reservas em relação à proposta da Comissão no presente processo, proposta que o comité instituído em aplicação do artigo 15.o, n.o 1, do regulamento de base rejeitou inicialmente por maioria qualificada.
133 A Comissão e a interveniente contestam esses argumentos.
134 Nos termos do artigo 20.o, n.o 2, do regulamento de base, as partes referidas no n.o 1, incluindo os autores da denúncia, podem solicitar a divulgação final dos factos e das considerações essenciais com base nos quais se tenciona recomendar a instituição de medidas definitivas, ou o encerramento de um inquérito ou processo sem instituição de medidas, devendo ser conferida uma especial atenção à divulgação de quaisquer factos ou considerações diferentes dos utilizados para as medidas provisórias.
135 No caso em apreço, decorre dos considerandos 228 a 240 (e 248) do regulamento impugnado que a conclusão da Comissão segundo a qual, por um lado, as importações provenientes da Sérvia não deviam ser avaliadas cumulativamente com as importações dos quatro outros países e, por outro, havia que encerrar o processo no que respeita às importações provenientes da Sérvia se baseia nas três considerações mencionadas no n.o 52, supra.
136 Ora, resulta dos autos submetidos ao Tribunal Geral que a recorrente foi informada dessas considerações tanto em 4 de abril de 2017, através do documento de informação (v. n.os 129 a 137 desse documento, junto aos autos como anexo A.30 da petição), como em 17 de julho de 2017, no âmbito da divulgação final (v. n.os 188 a 195 da divulgação final junta aos autos como anexo A.31 da petição), e que estava em condições, durante o procedimento administrativo, de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre a realidade e a pertinência dessas considerações (v., nomeadamente, considerandos 23, 24 e 32 do regulamento impugnado).
137 Daqui resulta que, em conformidade com o artigo 20.o, n.o 2, do regulamento de base, a recorrente foi informada dos factos e das considerações essenciais com base nos quais se pretendia recomendar o encerramento do processo no que respeita às importações provenientes da Sérvia sem instituição de medidas, que esta teve a possibilidade de dar a conhecer oportunamente o seu ponto de vista e que os seus direitos de defesa foram, portanto, respeitados no caso em apreço.
138 A este respeito, importa recordar que o respeito pelos direitos de defesa não pode impor às instituições da União a adesão ao ponto de vista do interessado. Com efeito, o caráter útil da apresentação do ponto de vista do interessado exige apenas que este ponto de vista tenha sido submetido a tempo de as instituições da União poderem dele tomar conhecimento e, com toda a atenção exigida, apreciar a sua pertinência para o conteúdo do ato em vias de adoção [v., neste sentido, Acórdão de 12 de dezembro de 2014, Crown Equipment (Suzhou) e Crown Gabelstapler/Conselho, T‑643/11, EU:T:2014:1076, n.o 43 e jurisprudência referida].
139 Por outro lado, decorre do que precede que a Comissão pôde, sem cometer qualquer erro, encerrar o processo no que respeita às importações provenientes da Sérvia apenas com base nas considerações mencionadas no n.o 52, supra.
140 Quanto à argumentação da recorrente, baseada na analogia com a jurisprudência no domínio da concorrência, mais precisamente do Acórdão de 29 de junho de 1995, ICI/Comissão (T‑36/91, EU:T:1995:118), no qual o Tribunal Geral declarou, no n.o 111, que «não competia à Comissão decidir sozinha se os documentos recolhidos no âmbito da instrução dos presentes processos eram suscetíveis de desculpabilizar as empresas em causa», que «[o] princípio da igualdade de armas e a sua aplicação nos processos de concorrência, a igualdade do nível de informação de que [deviam] dispor a Comissão e a defesa exigiam que a recorrente pudesse apreciar o valor probatório dos documentos emanados da [empresa em causa] que a Comissão não tinha anexado à comunicação das acusações» e que «a Comissão, ao dar como provada a infração, tenha disposto ela só dos documentos [em causa] e tenha portanto decidido sozinha utilizá‑los ou não para provar a infração, ao passo que a recorrente não teve acesso e, portanto, não pôde tomar a decisão correspondente de os utilizar ou não na sua defesa», há que julgá‑la improcedente.
141 É certo que resulta da jurisprudência constante que as exigências que decorrem do respeito dos direitos de defesa impõem‑se não apenas no âmbito de processos suscetíveis de conduzir à aplicação de sanções mas igualmente no âmbito dos processos de inquérito que precedem a adoção de regulamentos antidumping, que podem afetar as empresas em causa de forma direta e individual e acarretar para elas consequências desfavoráveis. Em particular, no âmbito da comunicação de informações às empresas interessadas no procedimento de inquérito, o respeito dos seus direitos de defesa implica que estas empresas devem ter tido possibilidade de dar a conhecer utilmente, no decurso do procedimento administrativo, os respetivos pontos de vista sobre a realidade e a pertinência dos factos e das circunstâncias alegados e sobre os elementos de prova tomados em conta pela Comissão em apoio da sua alegação da existência de uma prática de dumping e do prejuízo que daí resultaria (v. Acórdão de 10 de abril de 2019, Jindal Saw e Jindal Saw Italia/Comissão, T‑301/16, EU:T:2019:234, n.o 65 e jurisprudência referida).
142 Todavia, no caso em apreço, nem a recorrente nem os seus membros se encontram numa situação comparável à de uma empresa à qual pode ser aplicada uma sanção ou um direito antidumping. Daqui resulta que esta não pôde utilmente retirar argumentos da jurisprudência que invoca.
143 No que respeita à alegada violação do princípio da boa administração, resulta de jurisprudência constante que a Comissão está obrigada a respeitar os direitos fundamentais da União durante o procedimento administrativo em matéria de defesa contra as importações objeto de dumping por parte de países não membros da União, entre os quais figura o direito a uma boa administração, consagrado no artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais. Segundo a jurisprudência relativa ao princípio da boa administração, nos casos em que as instituições da União dispõem de um poder de apreciação, o respeito das garantias conferidas pela ordem jurídica da União nos procedimentos administrativos assume uma importância ainda mais fundamental. De entre essas garantias, figura, nomeadamente, a obrigação da instituição competente de examinar, com cuidado e imparcialidade, todos os elementos relevantes do caso em apreço (v., neste sentido, Acórdão de 25 de janeiro de 2017, Rusal Armenal/Conselho, T‑512/09 RENV, EU:T:2017:26, n.o 189 e jurisprudência referida).
144 Ora, já foi salientado nos n.os 113 e 114, supra, que, embora, em princípio, a decisão sobre a questão de saber se, num caso concreto, se deve ou não instituir um direito antidumping se devesse basear numa análise detalhada, nomeadamente, da existência de dumping (artigo 2.o do regulamento de base) e da existência de um prejuízo (artigo 3.o do referido regulamento), essa análise detalhada nem sempre é exigida e o encerramento de um inquérito ou de um processo pode‑se impor, nomeadamente, apenas com base na margem de dumping ou dos volumes de importação.
145 No caso em apreço, decorre do exame do segundo fundamento que a Comissão decidiu corretamente encerrar o processo relativo às importações provenientes da Sérvia apenas com base nos volumes de importação e nos dados relativos aos preços de venda médios, e sem analisar os dados sobre a subcotação dos preços e dos preços indicativos.
146 Por conseguinte, há que concluir que a Comissão examinou todos os elementos pertinentes do caso em apreço e, portanto, não violou o princípio da boa administração.
147 Consequentemente, há que julgar igualmente improcedente o terceiro fundamento.
148 Esta conclusão não pode ser posta em causa pelas margens de subcotação de preços e dos preços indicativos para a República da Sérvia cuja apresentação solicita a recorrente. Este pedido deve, portanto, ser igualmente indeferido.
149 Por conseguinte, há que negar provimento ao recurso na íntegra, sem que seja necessário decidir sobre a sua admissibilidade.
Quanto às despesas
150 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
151 Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la a suportar as suas próprias despesas, bem como as efetuadas pela Comissão e pela interveniente, em conformidade com o pedido destas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Eurofer, Association Européenne de l’Acier, AISBL, suportará, além das suas próprias despesas, as efetuadas pela Comissão Europeia e pela HBIS Group Serbia Iron & Steel LLC Belgrade.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de março de 2020.
Assinaturas