CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ATHANASIOS RANTOS
presentate il 24 febbraio 2022 (1)
Causa C‑99/21 P
Danske Slagtermestre
contro
Commissione europea
«Impugnazione – Aiuti di Stato – Articolo 107, paragrafo 1, TFUE – Regime di contributi per la raccolta delle acque reflue – Denuncia – Decisione che constata l’insussistenza di un aiuto di Stato – Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Legittimazione ad agire – Articolo 263, quarto comma, TFUE – Atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione – Incidenza diretta»
I. Introduzione
1. Con la propria impugnazione, la Danske Slagtermestre chiede l’annullamento dell’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 1° dicembre 2020, Danske Slagtermestre/Commissione (T‑486/18, non pubblicata; in prosieguo: l’«ordinanza impugnata», EU:T:2020:576), con cui quest’ultimo ha respinto in quanto irricevibile il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione C(2018) 2259 final della Commissione europea, del 19 aprile 2018, relativa all’aiuto di Stato SA.37433 (2017/FC) – Danimarca (in prosieguo: la «decisione controversa»), la quale, al termine della fase di esame preliminare, dichiara che il contributo istituito dalla lov nr. 902/2013 om ændring af lov om betalingsregler for spildevandsforsyningsselskaber m.v. (Betalingsstruktur for vandafledningsbidrag, bemyndigelse til opgørelse af særbidrag for behandling af særlig forurenet spildevand m.v.) [legge n. 902/2013 recante modifica della legge che stabilisce le regole relative ai contributi dovuti agli operatori del trattamento delle acque reflue (struttura dei contributi per l’eliminazione delle acque reflue, che autorizza l’istituzione di contributi particolari per il trattamento di acque reflue particolarmente inquinate, etc.)], del 4 luglio 2013 (in prosieguo: la «misura controversa») non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
2. La presente causa offre alla Corte l’occasione per precisare le condizioni di ricevibilità di un ricorso proposto da concorrenti dei beneficiari di misure di aiuto nel contesto della terza ipotesi contemplata all’articolo 263, quarto comma, TFUE, e, più specificamente, le nozioni di «incidenza diretta» e di «misure di esecuzione», come interpretate dalla Corte nella sentenza del 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissione, Commissione/Scuola Elementare Maria Montessori e Commissione/Ferracci (2).
II. Fatti
3. La Danske Slagtermestre è un’associazione professionale che rappresenta piccole macellerie, mattatoi, grossisti e imprese di trasformazione danesi. Il 26 settembre 2013 ha depositato una denuncia presso la Commissione, per il motivo che il Regno di Danimarca, con l’adozione della misura controversa, avrebbe concesso un aiuto di Stato a favore di grandi mattatoi sotto forma di una riduzione dei contributi per la raccolta delle acque reflue.
4. Tale misura ha modificato il sistema dei contributi per la raccolta delle acque reflue (3) e ha istituito un modello regressivo «a scala» che prevede una tariffa al metro cubo di acque reflue in relazione al volume di acque reflue scaricato in tre scaglioni (in prosieguo: il «modello a scala»), dei quali il primo corrisponde ad un consumo di acqua inferiore o pari a 500 m³ all’anno per bene immobile, il secondo corrisponde ad una quota di consumo di acqua compresa tra 500 m³ e 20 000 m³ all’anno per bene immobile e prevede una tariffa al metro cubo inferiore del 20% a quella del primo scaglione, e il terzo corrisponde ad una quota di consumo di acqua superiore a 20 000 m³ all’anno per bene immobile e prevede una tariffa al metro cubo inferiore del 60% a quella del primo scaglione (4).
5. Al termine della fase preliminare del procedimento, la Commissione ha adottato la decisione controversa, con la quale ha ritenuto che la nuova tariffa istituita dalla misura controversa non costituisse un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
III. Procedimento dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata
6. Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 15 agosto 2018, la ricorrente ha proposto un ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE e diretto all’annullamento della decisione controversa.
7. Con l’ordinanza impugnata, il Tribunale ha dichiarato il ricorso irricevibile, per il motivo che la ricorrente non era legittimata ad agire, né in nome proprio né in qualità di rappresentante degli interessi dei suoi membri. Più specificamente, il Tribunale ha dichiarato che la ricorrente non era legittimata ad agire in forza del suo status di parte interessata (non avendo dedotto, nel suo ricorso, la violazione dei propri diritti procedurali) né in forza dell’incidenza diretta e individuale nei confronti dei suoi membri.
8. Per quanto attiene, più specificamente, alla ricevibilità di tale ricorso, ai sensi della terza ipotesi di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE (5), il Tribunale, pur riconoscendo che la decisione controversa costituiva un «atto regolamentare» ai sensi della disposizione in parola (punti da 94 a 96 dell’ordinanza impugnata), ha dichiarato che tale decisione non riguardava direttamente la ricorrente (punti da 97 a 104 di tale ordinanza), cosicché il ricorso proposto da quest’ultima era irricevibile, senza che occorresse stabilire se detta decisione comportasse misure di esecuzione (punto 105 di detta ordinanza).
IV. Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
9. Il 17 febbraio 2021 la Danske Slagtermestre ha impugnato l’ordinanza impugnata. Essa chiede che la Corte voglia annullare tale ordinanza (6).
10. La Commissione, sostenuta dal Regno di Danimarca, chiede alla Corte di respingere l’impugnazione e condannare la ricorrente alle spese.
11. Le parti hanno inoltre risposto per iscritto ai quesiti formulati dalla Corte. Quest’ultima ha deciso di statuire senza udienza di discussione, conformemente all’articolo 76, paragrafo 2, del suo regolamento di procedura.
V. Analisi
12. A sostegno della propria impugnazione, la Danske Slagtermestre deduce cinque motivi vertenti, in sostanza, sull’errata interpretazione e applicazione, da parte del Tribunale, della condizione relativa all’«incidenza diretta», ai sensi della terza ipotesi di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE, come interpretata dalla Corte nella sentenza Montessori.
13. La Commissione, in via preliminare, esprime dubbi in ordine alla ricevibilità dell’impugnazione, per il motivo che le conclusioni formulate dalla ricorrente riguardano soltanto l’annullamento dell’ordinanza impugnata, mentre, ai sensi dell’articolo 170, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, le conclusioni dell’impugnazione devono tendere all’accoglimento, totale o parziale, delle conclusioni presentate in primo grado. Nel merito, la Commissione, sostenuta dal governo danese, chiede, in via principale, di respingere l’impugnazione e, in subordine, nell’ipotesi in cui la Corte ritenga che il Tribunale sia incorso in un errore di diritto per quanto concerne la valutazione dell’incidenza diretta nei confronti della ricorrente, di respingere l’impugnazione per il motivo che la decisione controversa è un atto regolamentare che comporta misure di esecuzione ai sensi della terza ipotesi di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE, sostituendo la motivazione dell’ordinanza impugnata.
14. Per quanto attiene, in via preliminare, alla ricevibilità dell’impugnazione ai sensi dell’articolo 170, paragrafo 1, del regolamento di procedura, vero è che, sebbene la ricorrente non chieda espressamente che siano accolte le domande presentate in primo grado, o meglio che la decisione controversa sia annullata (7), ritengo che le sue conclusioni possano essere considerate unicamente come volte, in sostanza, al medesimo risultato, salvo dar prova di un formalismo eccessivo (8). Ritengo dunque che l’impugnazione sia ricevibile.
15. Nel prosieguo, analizzerò anzitutto i cinque motivi di impugnazione, concernenti la valutazione del Tribunale in ordine all’incidenza diretta nei confronti della ricorrente (sezione A). Successivamente, prenderò in esame la ricevibilità del ricorso in primo grado nell’ipotesi in cui la Corte, seguendo il ragionamento da me proposto, pronunci l’annullamento dell’ordinanza impugnata (sezione B), per quanto concerne, da un lato, l’incidenza diretta nei confronti della ricorrente (sezione B.1) e, dall’altro lato, la questione dell’eventuale assenza di misure di esecuzione, che non è stata esaminata dal Tribunale nell’ordinanza impugnata (sezione B.2).
A. Sull’impugnazione
16. I cinque motivi di impugnazione, che occorre trattare congiuntamente, vertono, il primo, sull’errata applicazione della nozione di «incidenza diretta», il secondo, sul fatto che il Tribunale ha confuso la valutazione dell’incidenza diretta con quella dell’incidenza individuale, il terzo, sul fatto che i criteri elaborati dalla sentenza Montessori relativi all’incidenza diretta sono soddisfatti nel caso di specie, il quarto, sul fatto che il Tribunale è incorso in un errore di diritto considerando che la ricorrente non avesse dimostrato che i suoi membri subivano una concorrenza falsata e, il quinto, sul fatto che il Tribunale ha interpretato scorrettamente i criteri relativi all’incidenza individuale, supponendo che essi siano pertinenti ai fini della valutazione di quest’ultima.
1. Sul criterio dell’incidenza diretta come interpretato dalla giurisprudenza della Corte
17. In via preliminare, occorre ricordare che l’articolo 263, quarto comma, TFUE stabilisce che qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre‚ alle condizioni previste al primo e secondo comma, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti (prima ipotesi) o che la riguardano direttamente e individualmente (seconda ipotesi) (9), e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione (terza ipotesi) (10).
18. Inoltre, considerato che l’espressione «che la riguardano direttamente» appare in maniera identica nella seconda e nella terza ipotesi di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE, è già stato dichiarato che la nozione di «incidenza diretta» di cui alla terza ipotesi non può essere oggetto di un’interpretazione più restrittiva di quella di cui alla seconda ipotesi (11).
19. Secondo costante giurisprudenza della Corte, il requisito secondo cui una persona fisica o giuridica dev’essere direttamente interessata dalla decisione oggetto del ricorso, requisito previsto all’articolo 263, quarto comma, TFUE, richiede la compresenza di due criteri cumulativi, ossia che la misura contestata, da un lato, produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del singolo e, dall’altro, non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati della sua attuazione, la quale deve avere carattere meramente automatico e derivare dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme intermedie (12).
20. Con riferimento alle norme sugli aiuti di Stato, si deve rilevare che esse hanno per obiettivo di preservare la concorrenza. Pertanto, in tale settore, la circostanza che una decisione della Commissione lasci impregiudicati gli effetti di misure nazionali che, secondo quanto prospettato dal ricorrente in una denuncia presentata a detta istituzione, non erano compatibili con questo obiettivo e lo ponevano in una situazione concorrenziale di svantaggio permette di concludere che tale decisione incide direttamente sulla sua situazione giuridica, in particolare sul suo diritto, risultante dalle disposizioni del Trattato FUE in materia di aiuti di Stato, a non subire una concorrenza falsata dalle misure nazionali in questione (13).
21. Per quanto concerne, più specificamente, l’applicazione del primo dei due criteri menzionati al paragrafo 19 delle presenti conclusioni, la Corte ha precisato che, sebbene non spetti al giudice dell’Unione, in fase di esame della ricevibilità di un ricorso, pronunciarsi in maniera definitiva sui rapporti concorrenziali tra un ricorrente e i beneficiari di misure nazionali valutate in una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato, come la decisione controversa, l’incidenza diretta nei confronti di un simile ricorrente non può, tuttavia, essere dedotta dalla mera possibilità di un rapporto di concorrenza (14).
22. Infatti, dal momento che il requisito relativo all’incidenza diretta richiede che l’atto contestato produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del ricorrente, il giudice dell’Unione è tenuto a verificare se quest’ultimo «abbia illustrato in modo pertinente le ragioni per cui la decisione della Commissione può porlo in una situazione di svantaggio concorrenziale e, quindi, produrre effetti sulla sua situazione giuridica» (15).
23. In questa sede occorre prendere in esame l’applicazione di tale criterio, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte, e, più specificamente, dalla sentenza Montessori.
24. Ricordo, in proposito, che, nella giurisprudenza anteriore all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la valutazione dell’incidenza diretta ai sensi della seconda ipotesi contemplata all’articolo 230, quarto comma, CE (divenuto l’articolo 263, quarto comma, TFUE), spesso marginale rispetto a quella dell’incidenza individuale (16), si focalizzava piuttosto sul secondo criterio dell’incidenza diretta, ossia l’assenza di un margine di discrezionalità in capo alle autorità incaricate dell’attuazione (17), mentre qualsiasi analisi degli effetti materiali della misura controversa era presa in considerazione principalmente sotto il profilo dell’incidenza individuale. A seguito dell’introduzione della terza ipotesi di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE ad opera del Trattato di Lisbona, il giudice dell’Unione, chiamato ad esaminare la condizione relativa all’incidenza diretta nei confronti di un ricorrente a prescindere da qualsiasi considerazione concernente l’incidenza individuale nei suoi confronti, ha interpretato tale criterio in modo sempre più rigoroso (18), tenendo conto di elementi di natura fattuale assai vicini, in sostanza, a quelli che fino ad allora avevano fatto parte dell’esame dell’incidenza individuale (19).
25. A dispetto di tali evoluzioni giurisprudenziali, a mio avviso, non si può tuttavia negare che la valutazione dell’incidenza diretta è prevalentemente connessa ad elementi di natura giuridica, come risulta dal tenore stesso della formula costantemente utilizzata dalla Corte, ossia la condizione che la misura contestata produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del singolo (20), mentre quella dell’incidenza individuale comporta una vera e propria valutazione materiale della situazione di fatto del ricorrente, fondata principalmente su indicatori di natura economica (21).
2. Sulla valutazione del Tribunale concernente l’incidenza diretta nei confronti della ricorrente
26. In primo luogo, il Tribunale, dopo aver ricordato, facendo riferimento ai principi elaborati dalla sentenza Montessori, che, per quanto concerne la questione se la decisione impugnata produca direttamente effetti sulla situazione giuridica della parte ricorrente, «il giudice dell’Unione è tenuto a verificare se quest’ultima abbia illustrato in modo pertinente le ragioni per cui la decisione della Commissione può porla in una situazione di svantaggio concorrenziale e, quindi, produrre effetti sulla sua situazione giuridica» (22), ha rilevato, rinviando ai punti da 71 a 77 dell’ordinanza impugnata, che, «nel caso di specie, la ricorrente non [aveva] dimostrato che i suoi membri, ovvero quali tra essi, fossero concretamente interessati dalla misura in questione né tantomeno quali fossero le conseguenze di quest’ultima sulla loro posizione concorrenziale» e ha concluso che «[l]a ricorrente non [aveva] dunque provato in modo pertinente che la decisione impugnata poteva porre i suoi membri in una situazione concorrenziale svantaggiosa e che, di conseguenza, detta decisione incideva direttamente sulla loro situazione giuridica, in particolare sul loro diritto a non subire sul mercato pertinente una concorrenza falsata da detta misura» (23).
27. Come afferma la ricorrente, con l’uso dei verbi «dimostrare» e «provare», il Tribunale sembra aver subordinato la condizione relativa all’incidenza diretta ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, a requisiti che vanno al di là di quelli che discendono dall’interpretazione fornita dalla Corte a tale condizione nella sentenza Montessori. Infatti, in tale sentenza, la Corte ha effettivamente precisato che, se è vero che l’incidenza diretta nei confronti di un ricorrente non può essere dedotta dalla mera possibilità di un rapporto di concorrenza (24), essa è chiamata a verificare che il ricorrente «abbia illustrato in modo pertinente» che sussiste la «possibilità di una situazione di svantaggio concorrenziale» (25). Orbene, dubito fortemente che l’applicazione di tale principio nel caso di specie implichi che la ricorrente era tenuta a «dimostrare» che alcuni dei suoi membri «fossero concretamente interessati dalla misura in questione» e «quali fossero le conseguenze di quest’ultima sulla loro posizione concorrenziale».
28. Ritengo quindi che la valutazione del Tribunale sia viziata da un errore di diritto alla luce dell’interpretazione fornita dalla Corte nella sentenza Montessori.
29. In secondo luogo e in ogni caso, per evitare di limitarsi ad una valutazione eccessivamente formalista, occorre verificare se, a prescindere dal criterio utilizzato, gli elementi addotti dal Tribunale bastino nondimeno per fondare la conclusione secondo la quale la ricorrente non ha «illustrato in modo pertinente le ragioni per cui la decisione della Commissione può porla in una situazione di svantaggio concorrenziale».
30. Come afferma la ricorrente, per quanto concerne la valutazione relativa all’assenza di incidenza diretta nei confronti dei suoi membri nel caso di specie, il Tribunale, al punto 103 dell’ordinanza impugnata, si limita a rinviare ai punti da 71 a 77 di quest’ultima, che riguardano esplicitamente la valutazione, ben differente, relativa all’assenza di incidenza individuale nei confronti dei membri (26).
31. I summenzionati punti dell’ordinanza impugnata riguardano, essenzialmente, la «dimostrazione di un pregiudizio sostanziale arrecato alla posizione di un concorrente sul mercato». Orbene, il criterio del «pregiudizio sostanziale per la posizione concorrenziale» della ricorrente, pertinente ai fini dell’analisi dell’incidenza individuale, costituisce un parametro incontestabilmente differente da quello della «possibilità di una situazione di svantaggio concorrenziale», pertinente ai fini dell’analisi dell’incidenza diretta. Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte citata al punto 69 dell’ordinanza impugnata, al fine di dimostrare l’incidenza individuale nei suoi confronti, un’impresa non può avvalersi unicamente della sua qualità di concorrente rispetto all’impresa beneficiaria, ma deve provare inoltre di trovarsi in una situazione di fatto che la identifica alla stessa stregua del destinatario della decisione controversa (27), mentre, al fine di dimostrare l’incidenza diretta nei suoi confronti, è sufficiente che una simile impresa illustri in modo pertinente le ragioni per cui la decisione della Commissione può porla in una situazione di svantaggio concorrenziale e, quindi, produrre effetti sulla sua situazione giuridica (28).
32. Certamente, come afferma la Commissione, nel caso di specie, non si può escludere che gli elementi sui quali si fondava la valutazione relativa all’assenza di incidenza individuale nei confronti dei membri della ricorrente, o piuttosto alcuni di tali elementi, possano essere pertinenti anche al fine di dimostrare che essa non aveva «illustrato in modo pertinente le ragioni per cui la decisione della Commissione può porla in una situazione di svantaggio concorrenziale». Tuttavia, il Tribunale non ha fornito la benché minima spiegazione in proposito.
33. Del resto, a mio avviso è chiaro che gli elementi menzionati dal Tribunale ai punti da 71 a 77 dell’ordinanza impugnata non possono supportare la conclusione di quest’ultimo in ordine all’assenza di incidenza diretta nei confronti dei membri della ricorrente (29).
34. Anzitutto, infatti, contrariamente alle conclusioni del Tribunale illustrate ai punti 71, 72 e 74 dell’ordinanza impugnata, la valutazione dell’incidenza diretta nei confronti della ricorrente non deve basarsi su cifre concrete relative alle quote di mercato né al fatturato o agli incassi dei membri di quest’ultima. Contrariamente alle conclusioni del Tribunale enunciate ai punti 73 e 75 dell’ordinanza impugnata, tale valutazione non richiede neppure una dimostrazione delle ripercussioni dei corrispettivi per il trattamento delle acque reflue sui prezzi applicati dai membri della ricorrente ai loro clienti o offerti ai loro fornitori (30).
35. Al punto 76 dell’ordinanza impugnata, il Tribunale ha poi richiesto, in sostanza, un’analisi comparativa degli svantaggi della misura in termini di competitività nei confronti delle grandi imprese danesi e dei vantaggi derivanti dalla riduzione dei costi delle piccole e medie imprese danesi rispetto alle imprese concorrenti stabilite in altri Stati membri. Orbene, benché una simile analisi possa essere pertinente per dimostrare una distorsione della concorrenza, che rappresenta uno degli elementi costitutivi della nozione di «aiuto di Stato», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, mi sembra che essa non sia necessaria per la valutazione dell’incidenza diretta nei confronti dei membri della ricorrente (31).
36. Come ho ricordato al paragrafo 31 delle presenti conclusioni, è infine evidente che il criterio del pregiudizio sostanziale per la posizione concorrenziale dei membri della ricorrente, evocato ai punti 77 e 78 dell’ordinanza impugnata, rinvia ad un tipico criterio concernente l’incidenza individuale (32).
37. Ritengo pertanto che il Tribunale sia incorso in un errore di diritto in sede di valutazione dell’incidenza diretta nei confronti della ricorrente allorché ha motivato, in sostanza, l’assenza di incidenza diretta nei confronti dei suoi membri con l’assenza di incidenza individuale nei confronti di questi ultimi.
38. Propongo dunque di accogliere il primo motivo e, conseguentemente, di annullare l’ordinanza impugnata.
B. Sul ricorso in primo grado
39. Conformemente all’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, la Corte, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta, oppure rinviare la causa al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.
40. Sebbene, nell’attuale fase del procedimento, la Corte non sia in condizione di statuire sul merito del ricorso proposto dinanzi al Tribunale, essa dispone, per contro, degli elementi necessari per statuire definitivamente sulla ricevibilità di detto ricorso avverso la decisione controversa. Infatti, la questione della legittimazione ad agire della ricorrente ai sensi della terza ipotesi prevista all’articolo 263 TFUE è stata oggetto di discussione in contraddittorio dinanzi al Tribunale ed il suo esame non richiede l’adozione di alcuna ulteriore misura di organizzazione del procedimento o di istruzione del fascicolo.
41. Occorre dunque prendere in esame anzitutto la ricevibilità del ricorso in primo grado per poi, qualora tale ricorso risulti ricevibile, rinviare quest’ultimo al Tribunale affinché possa statuire sul merito.
42. Nel caso di specie, il Tribunale ha respinto il ricorso in quanto irricevibile per assenza di legittimazione ad agire della ricorrente, in primo luogo in ragione del pregiudizio per i suoi interessi in qualità di associazione e, in secondo luogo, quale rappresentante degli interessi dei suoi membri, per quanto concerne la loro legittimazione ad agire ai sensi, rispettivamente, di ciascuna delle ipotesi previste all’articolo 263, quarto comma, TFUE.
43. Esaminerò anzitutto la ricevibilità del ricorso per quanto attiene alla legittimazione ad agire della ricorrente quale rappresentante degli interessi dei suoi membri per quanto concerne la terza ipotesi prevista all’articolo 263, quarto comma, TFUE. Considerato che la qualifica della decisione impugnata come «atto regolamentare» non è in questione e del resto non è stata contestata (33), concentrerò la mia analisi sull’incidenza diretta nei confronti della ricorrente (sezione B.1) e sull’assenza di misure di esecuzione (sezione B.2).
1. Sull’ incidenza diretta nei confronti della ricorrente
44. In via preliminare, ricordo che, affinché un singolo sia direttamente interessato, occorre che la misura contestata, da un lato, produca direttamente effetti sulla situazione giuridica di tale singolo e, dall’altro, non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati della sua attuazione, la quale deve avere carattere meramente automatico e derivare dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme intermedie (34).
45. Poiché la seconda parte di tale condizione non è effettivamente in discussione nel caso di specie (35), concentrerò la mia analisi sulla questione di stabilire se la decisione controversa produca direttamente effetti sulla situazione giuridica della ricorrente e, più specificamente, dei suoi membri.
46. Conformemente agli insegnamenti della giurisprudenza citata ai paragrafi 21 e 22 delle presenti conclusioni, occorre verificare se la ricorrente abbia «illustrato in modo pertinente le ragioni per cui la decisione controversa può porre i suoi membri in una situazione di svantaggio concorrenziale e, quindi, produrre effetti sulla sua situazione giuridica».
47. Al punto 50 della sentenza Montessori, la Corte ha riconosciuto che le ricorrenti avevano soddisfatto tali requisiti, avendo affermato le proprie ragioni «supportat[e] da prove e senza essere contraddett[e] sul punto dalla Commissione». Nella causa che ha dato luogo a tale sentenza, le ricorrenti avevano sostenuto che le loro rispettive aziende erano situate nelle immediate vicinanze di enti che esercitavano attività simili e che erano quindi attivi sullo stesso mercato di servizi e sullo stesso mercato geografico e che tali enti potevano, a priori, essere ammessi a beneficiare delle misure controverse. Mi sembra dunque che la Corte si sia limitata, essenzialmente, a constatare che le ricorrenti avevano affermato l’esistenza di un rapporto di concorrenza con potenziali beneficiari della misura in questione.
48. Questi stessi requisiti, che richiedono una valutazione caso per caso, sono stati interpretati in maniera più o meno estensiva nella successiva giurisprudenza del Tribunale (36).
49. Riguardo a ciò che è pertinente ai fini di tale valutazione, la ricorrente ha affermato, anzitutto, di essere un’associazione professionale che rappresenta piccole macellerie, mattatoi, grossisti e imprese di trasformazione danesi, successivamente, che diversi suoi membri, per la loro attività, si trovano in un rapporto di concorrenza con una grande impresa che opera nello stesso settore nel territorio danese, ossia la Danish Crown, la quale deterrebbe quote di mercato assai ragguardevoli, vale a dire rispettivamente il 95% ed il 63% nella macellazione dei suini e delle giovenche, e, infine, che la Danish Crown, in ragione del suo elevato volume di acque reflue, è assoggettata dalla misura controversa al contributo previsto dal terzo scaglione del modello a scala (37), il che le dà diritto a corrispettivi meno elevati di quelli dovuti dai suoi membri, che sono assoggettati unicamente ai contributi, più elevati, previsti dai primi due scaglioni di tale modello.
50. Certamente, è vero che l’esposizione dei motivi della ricorrente in primo grado è assai superficiale e, peraltro, non distingue con chiarezza le differenti condizioni di ricevibilità del ricorso. Tuttavia, se ci si attiene alle summenzionate affermazioni, che non sono state validamente contestate dalla Commissione e dal Regno di Danimarca nel corso del procedimento, non si può seriamente contestare che la ricorrente abbia fatto riferimento ad elementi pertinenti sulla base dei quali è assai verosimile che i suoi membri (o almeno alcuni di essi) si trovino in concorrenza con una società che esercita la medesima attività nel territorio danese la quale, secondo le sue affermazioni, può beneficiare delle misure controverse (38).
51. In tali circostanze, atteso che non spetta al giudice dell’Unione, in fase di esame della ricevibilità, pronunciarsi in maniera definitiva sui rapporti concorrenziali tra una parte ricorrente e i beneficiari della misura controversa (39), occorre considerare, a mio avviso, che la ricorrente ha «illustrato in modo pertinente» che la decisione controversa, la quale lascia intatti gli effetti della misura controversa, può porre i suoi membri in una situazione di svantaggio concorrenziale e che, pertanto, tale decisione incide direttamente sulla loro situazione giuridica, in particolare sul loro diritto a non subire su tale mercato una concorrenza falsata da detta misura.
52. Ritengo dunque che la ricorrente sia direttamente pregiudicata dalla misura controversa, ai sensi della terza ipotesi prevista all’articolo 263, quarto comma, TFUE.
2. Sull’assenza di misure di esecuzione
53. Secondo la Commissione e il governo danese, nel caso di specie sussistono misure di esecuzione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, cosicché la terza ipotesi contemplata da tale disposizione non sarebbe applicabile. Più precisamente, essi affermano che, secondo il sistema predisposto dalla misura controversa, gli operatori degli impianti di depurazione fissano, ogni anno, la tariffa applicabile ai tre scaglioni del modello a scala e che i competenti consigli municipali approvano tale tariffa. Successivamente, ciascuna impresa danese che emette acque reflue riceverebbe un avviso di accertamento concernente il pagamento del suo corrispettivo per il trattamento delle acque reflue di quest’ultima. Di conseguenza, i membri della ricorrente potrebbero contestare tale avviso di accertamento dinanzi ad un giudice nazionale sostenendo che il regime in questione costituisce un aiuto di Stato illegittimo a favore delle imprese che consumano grandi quantitativi di acqua.
54. In via preliminare, ricordo che, secondo costante giurisprudenza della Corte, l’espressione «che non comportano alcuna misura di esecuzione», ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, terza parte di frase, TFUE, dev’essere interpretata alla luce dell’obiettivo di detta disposizione consistente, come emerge dalla sua genesi, nell’evitare che un singolo sia costretto a violare la legge per poter accedere al giudice. Orbene, qualora un atto regolamentare produca direttamente effetti sulla situazione giuridica di una persona fisica o giuridica senza richiedere misure di esecuzione, quest’ultima rischierebbe di essere privata di tutela giurisdizionale effettiva se non disponesse di un rimedio dinanzi al giudice dell’Unione al fine di contestare la legittimità di detto atto regolamentare. Infatti, in mancanza di misure di esecuzione, una persona fisica o giuridica, ancorché direttamente interessata dall’atto in questione, non sarebbe in grado di ottenere un controllo giurisdizionale dell’atto se non dopo aver violato le disposizioni dell’atto medesimo facendone valere l’illegittimità nell’ambito dei procedimenti avviati nei suoi confronti dinanzi ai giudici nazionali (40).
55. Per contro, quando un atto regolamentare comporta misure di esecuzione, il sindacato giurisdizionale sul rispetto dell’ordinamento giuridico dell’Unione è garantito indipendentemente dalla provenienza di dette misure, siano esse misure dell’Unione o misure degli Stati membri. Le persone fisiche o giuridiche che, in considerazione dei requisiti di ricevibilità previsti dall’articolo 263, quarto comma, TFUE, non possono impugnare direttamente dinanzi al giudice dell’Unione un atto regolamentare dell’Unione sono protette contro l’applicazione, nei loro confronti, di un atto di tal genere, grazie alla possibilità di impugnare le misure di esecuzione che l’atto medesimo comporta (41).
56. La Corte ha, peraltro, ripetutamente dichiarato che, per valutare se un atto regolamentare comporti misure di esecuzione, occorre fare riferimento alla posizione della persona che invoca il diritto di ricorso a norma dell’articolo 263, quarto comma, terza parte di frase, TFUE. È quindi irrilevante accertare se l’atto di cui trattasi comporti misure di esecuzione nei confronti di altri singoli. Inoltre, nell’ambito di tale valutazione, occorre far esclusivo riferimento all’oggetto del ricorso (42).
57. La Corte ha inoltre dichiarato che, se è vero che, per i beneficiari di un regime di aiuti, le disposizioni nazionali che istituiscono tale regime e gli atti di attuazione di dette disposizioni, come un avviso di accertamento, costituiscono misure di esecuzione che una decisione, la quale dichiari tale regime incompatibile con il mercato interno o lo dichiari compatibile con il mercato a patto che vengano rispettati gli impegni assunti dallo Stato membro interessato, comporta (43), tale giurisprudenza non è applicabile alla situazione dei concorrenti di beneficiari di una misura nazionale che è stata considerata non costitutiva di un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in quanto la situazione di un concorrente del genere è diversa da quella dei beneficiari di aiuti contemplati da questa stessa giurisprudenza, dal momento che detto concorrente non soddisfa i requisiti stabiliti dalla misura nazionale di cui trattasi per poter beneficiare della medesima (44).
58. Nel caso di specie, da un lato, non sussistono misure di esecuzione della decisione impugnata emanate dalla Commissione o da altre istituzioni dell’Unione e, dall’altro lato, mi sembra che i membri della ricorrente non siano interessati da misure di esecuzione nazionali.
59. Vero è che, nel caso di specie, la situazione della ricorrente è, in una certa misura, differente da quella che è stata oggetto della sentenza Montessori, nel senso che i suoi stessi membri sono interessati dal regime controverso e ricevono un avviso di accertamento al pari del presunto beneficiario dell’aiuto di Stato. Nondimeno, la situazione di tali membri si distingue da quella dei beneficiari della misura controversa, in quanto essi non hanno diritto alla tariffa, più vantaggiosa, prevista da detta misura nel contesto del terzo scaglione e che, secondo le loro affermazioni, costituisce un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
60. Ciò premesso, a mio avviso, sarebbe artificioso aspettarsi da tali membri che chiedano che sia loro applicata tale tariffa, pur sapendo di non avervi diritto, al solo scopo di contestare il rifiuto dinanzi ad un giudice nazionale al fine di indurre quest’ultimo a interrogare la Corte in merito alla validità della decisione controversa (45).
61. In conclusione, ritengo che la decisione controversa costituisca un atto regolamentare che non comporta misure di esecuzione per quanto concerne la ricorrente, ai sensi della terza ipotesi prevista all’articolo 263, quarto comma, TFUE.
62. Propongo pertanto di dichiarare il ricorso in primo grado ricevibile.
C. Sul rinvio della causa al Tribunale
63. Per quanto attiene alla questione di stabilire se la decisione controversa sia viziata da illegittimità, ricordo che il Tribunale ha dichiarato il ricorso irricevibile senza esaminare i motivi di merito dedotti avverso tale decisione. Orbene, tali motivi implicano che si proceda a valutazioni di fatto per le quali la Corte non è competente (46).
64. Di conseguenza, ritengo che lo stato degli atti non consenta di statuire sul merito della controversia e che, conformemente all’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, occorra rinviare la causa al Tribunale affinché decida sulla fondatezza del ricorso.
VI. Sulle spese
65. Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del suo regolamento di procedura, la Corte, quando l’impugnazione è accolta ed essa statuisce definitivamente sulla controversia, statuisce sulle spese.
66. In forza dell’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, reso applicabile al procedimento di impugnazione dall’articolo 184, paragrafo 1, di quest’ultimo, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
67. In forza dell’articolo 140, paragrafo 1, di detto regolamento, reso applicabile al procedimento di impugnazione dall’articolo 184, paragrafo 1, di quest’ultimo, le spese sostenute dagli Stati membri e dalle istituzioni intervenuti nella causa restano a loro carico.
68. Nel caso di specie, nell’ipotesi in cui la Corte decida di rinviare la causa al Tribunale, non occorrerà statuire sulle spese (47).
VII. Conclusione
69. Alla luce delle precedenti considerazioni, propongo alla Corte:
– di annullare l’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea del 1° dicembre 2020, Danske Slagtermestre/Commissione (T‑486/18, non pubblicata, EU:T:2020:576);
– di dichiarare il ricorso in primo grado ricevibile;
– di rinviare la causa al Tribunale affinché statuisca sulla fondatezza del ricorso in primo grado;
– di riservare la decisione sulle spese.