CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 24 februari 2022 (1)
Zaak C‑99/21 P
Danske Slagtermestre
tegen
Europese Commissie
„Hogere voorziening – Staatsteun – Artikel 107, lid 1, VWEU – Heffingsregeling voor de opvang van afvalwater – Klacht – Besluit waarbij is vastgesteld dat geen sprake is van staatssteun – Beroep tot nietigverklaring – Ontvankelijkheid – Procesbevoegdheid – Artikel 263, vierde alinea, VWEU – Regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt – Rechtstreekse geraaktheid”
I. Inleiding
1. Met haar hogere voorziening verzoekt Danske Slagtermestre om vernietiging van de beschikking van het Gerecht van de Europese Unie van 1 december 2020, Danske Slagtermestre/Commissie (T‑486/18, niet gepubliceerd, EU:T:2020:576; hierna: „bestreden beschikking”), waarbij het door haar ingestelde beroep tot nietigverklaring van besluit C(2018) 2259 final van de Europese Commissie van 19 april 2018 betreffende steunmaatregel SA.37433 (2017/FC) – Denemarken (hierna: „litigieus besluit”) niet-ontvankelijk is verklaard. Bij laatstgenoemd besluit werd na de inleidende onderzoeksfase vastgesteld dat de bij lov nr. 902/2013 om ændring af lov om betalingsregler for spildevandsforsyningsselskaber m.v. (Betalingsstruktur for vandafledningsbidrag, bemyndigelse til opgørelse af særbidrag for behandling af særlig forurenet spildevand m.v.) [wet nr. 902/2013 tot wijziging van de wet tot vaststelling van de regels betreffende de heffingen verschuldigd aan afvalwaterbehandelingsbedrijven (stelsel van heffingen voor de afvoer van afvalwater, dat de invoering toestaat van specifieke heffingen voor de behandeling van zwaar verontreinigd afvalwater, etc.)] van 4 juli 2013 ingestelde heffing (hierna: „litigieuze maatregel”) geen steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt.
2. Deze zaak stelt het Hof in de gelegenheid om de ontvankelijkheidsvoorwaarden te verduidelijken van een beroep dat in het derde geval als bedoeld in artikel 263, vierde alinea, VWEU wordt ingesteld door concurrenten van de begunstigden van een steunmaatregel, en meer in het bijzonder om de begrippen „rechtstreekse geraaktheid” en „uitvoeringsmaatregelen”, zoals uitgelegd in het arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci(2), nader te preciseren.
II. Voorgeschiedenis van het geding
3. Danske Slagtermestre is een beroepsvereniging die kleine Deense slagers, slachthuizen, groothandelaren en vleesverwerkende bedrijven vertegenwoordigt. Op 26 september 2013 heeft zij bij de Commissie een klacht ingediend op grond dat het Koninkrijk Denemarken, door de litigieuze maatregel vast te stellen, staatssteun aan grote slachthuizen zou hebben toegekend in de vorm van een verlaging van de heffingen voor de opvang van afvalwater.
4. Bij deze maatregel is het stelsel van heffingen voor de opvang van afvalwater gewijzigd(3) en een degressief model „in schijven” ingevoerd. Dit model voorziet in een tarief per kubieke meter afvalwater dat naargelang van de hoeveelheid geloosd afvalwater is onderverdeeld in drie schijven (hierna: „gedifferentieerd model”). Voor zover het waterverbruik per jaar per onroerend goed lager is dan of gelijk is aan 500 m³, valt het in de eerste schijf; het waterverbruik per jaar per onroerend goed dat tussen 500 m³ en 20 000 m³ ligt, valt in de tweede schijf, waaraan een tarief per kubieke meter is gekoppeld dat 20 % lager ligt dan het tarief van de eerste schijf. De derde schijf komt overeen met het deel van het waterverbruik dat 20 000 m³ per jaar per onroerend goed overstijgt en kent een tarief per kubieke meter dat 60 % lager ligt dan het tarief van de eerste schijf.(4)
5. Na afloop van de inleidende fase van de procedure heeft de Commissie het litigieuze besluit vastgesteld, waarbij zij heeft verklaard dat het bij de litigieuze maatregel ingevoerde nieuwe tariefstelsel geen steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde.
III. Procedure bij het Gerecht en bestreden beschikking
6. Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 augustus 2018, heeft rekwirante krachtens artikel 263 VWEU een beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.
7. Bij de bestreden beschikking heeft het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard op grond dat rekwirante noch in eigen naam noch als vertegenwoordiger van de belangen van haar leden procesbevoegdheid had. Meer in het bijzonder heeft het Gerecht geoordeeld dat rekwirante geen procesbevoegdheid kon ontlenen aan haar hoedanigheid van belanghebbende (omdat zij in het kader van haar beroep geen schending van haar procedurele rechten had gesteld) of aan de rechtstreekse en individuele geraaktheid van haar leden.
8. Wat meer specifiek de ontvankelijkheid van dit beroep in de zin van het derde geval als bedoeld in artikel 263, vierde alinea, VWEU(5) betreft, heeft het Gerecht weliswaar erkend dat het litigieuze besluit een „regelgevingshandeling” in de zin van deze bepaling vormde (punten 94 tot en met 96 van de bestreden beschikking), maar geoordeeld dat rekwirante niet rechtstreeks door dit besluit werd geraakt (punten 97 tot en met 104 van de bestreden beschikking), zodat het door haar ingestelde beroep niet-ontvankelijk was, zonder dat hoefde te worden nagegaan of het litigieuze besluit uitvoeringsmaatregelen met zich meebracht (punt 105 van de bestreden beschikking).
IV. Procedure bij het Hof en conclusies van partijen
9. Op 17 februari 2021 heeft Danske Slagtermestre hogere voorziening tegen de bestreden beschikking ingesteld. Zij verzoekt het Hof om deze beschikking te vernietigen.(6)
10. De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Denemarken, verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen en rekwirante te verwijzen in de kosten.
11. Partijen hebben voorts geantwoord op de schriftelijke vragen van het Hof. Overeenkomstig artikel 76, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering heeft het Hof besloten zonder pleitzitting uitspraak te doen.
V. Analyse
12. Tot staving van haar hogere voorziening voert Danske Slagtermestre vijf middelen aan, die in wezen neerkomen op een onjuiste uitlegging en toepassing door het Gerecht van de voorwaarde van de „rechtstreekse geraaktheid” in de zin van het derde geval van artikel 263, vierde alinea, VWEU, zoals deze door het Hof is uitgelegd in het arrest Montessori.
13. De Commissie betwijfelt om te beginnen of de hogere voorziening wel ontvankelijk is, omdat rekwirante slechts om vernietiging van de bestreden beschikking verzoekt, terwijl artikel 170, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof voorschrijft dat de conclusies van de hogere voorziening ertoe strekken dat het in eerste aanleg gevorderde geheel of gedeeltelijk wordt toegewezen. Ten gronde verzoekt de Commissie, daarin ondersteund door de Deense regering, primair om afwijzing van de hogere voorziening. Subsidiair verzoekt zij het Hof om, voor zover het mocht oordelen dat het Gerecht bij de beoordeling van de rechtstreekse geraaktheid van rekwirante blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, de hogere voorziening af te wijzen op grond dat het litigieuze besluit een regelgevingshandeling is die uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt in de zin van het derde geval van artikel 263, vierde alinea, VWEU en daarbij de motivering van de bestreden beschikking te vervangen.
14. Wat allereerst de ontvankelijkheid van de hogere voorziening in de zin van artikel 170, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering aangaat, verzoekt rekwirante inderdaad niet uitdrukkelijk om toewijzing van het in eerste aanleg gevorderde of om nietigverklaring van het litigieuze besluit(7), maar om niet in een buitensporig formalisme te vervallen denk ik dat haar conclusies niet anders kunnen worden opgevat dan dat zij in wezen tot dezelfde uitkomst strekken.(8) Ik acht de hogere voorziening dan ook ontvankelijk.
15. Hieronder zal ik eerst de vijf middelen in hogere voorziening bespreken, die betrekking hebben op de beoordeling door het Gerecht van de rechtstreekse geraaktheid van rekwirante (deel A). Vervolgens zal ik, voor zover het Hof op basis van de door mij voorgestelde redenering mocht besluiten de bestreden beschikking te vernietigen, de ontvankelijkheid van het beroep in eerste aanleg onderzoeken (deel B) in het licht van enerzijds de rechtstreekse geraaktheid van rekwirante (deel B.1) en anderzijds de vraag betreffende het eventuele ontbreken van uitvoeringsmaatregelen, die door het Gerecht niet is onderzocht in de bestreden beschikking (deel B.2).
A. De hogere voorziening
16. De vijf middelen in hogere voorziening, die zich voor een gezamenlijke bespreking lenen, hebben ten eerste betrekking op een onjuiste toepassing van het begrip „rechtstreekse geraaktheid”. Ten tweede zou het Gerecht de beoordeling van de rechtstreekse geraaktheid hebben verward met de beoordeling van de individuele geraaktheid. Ten derde zou in casu zijn voldaan aan de in het arrest Montessori geformuleerde criteria voor rechtstreekse geraaktheid. Ten vierde zou het Gerecht blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat rekwirante niet heeft aangetoond dat haar leden te lijden hebben onder een vervalste mededinging en ten vijfde zou het Gerecht de criteria voor individuele geraaktheid onjuist hebben uitgelegd, voor zover deze voor die beoordeling van belang waren.
1. Het criterium van rechtstreekse geraaktheid, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof
17. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat artikel 263, vierde alinea, VWEU bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon onder de in de eerste en tweede alinea vastgestelde voorwaarden beroep kan instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn (eerste geval) of die hem rechtstreeks en individueel raken (tweede geval)(9), alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen (derde geval)(10).
18. Voorts is met betrekking tot de bewoordingen „die hem rechtstreeks raken” – die in het tweede en het derde geval van artikel 263, vierde alinea, VWEU gelijkluidend zijn – reeds geoordeeld dat het begrip „rechtstreekse geraaktheid” in het derde geval niet restrictiever mag worden uitgelegd dan in het tweede geval.(11)
19. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet ter vervulling van de in artikel 263, vierde alinea, VWEU gestelde voorwaarde dat een natuurlijke of rechtspersoon rechtstreeks wordt geraakt door het besluit waartegen beroep is ingesteld, aan twee cumulatieve criteria zijn voldaan. Ten eerste moet de bestreden maatregel rechtstreeks gevolgen hebben voor de rechtspositie van de particulier en ten tweede moet hij aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laten, omdat de uitvoering zuiver automatisch geschiedt en alleen uit de regelgeving van de Unie voortvloeit zonder de toepassing van andere uitvoeringsbepalingen.(12)
20. Wat meer bepaald de staatssteunregels betreft, dient te worden benadrukt dat deze tot doel hebben de mededinging veilig te stellen. Het feit dat een besluit van de Commissie de gevolgen van nationale maatregelen met betrekking waartoe een verzoeker in een bij deze instelling ingediende klacht stelt dat zij niet verenigbaar waren met die doelstelling en hem in een nadelige concurrentiepositie hebben gebracht, onverminderd laat voortbestaan, leidt derhalve op dat gebied tot de conclusie dat dit besluit rechtstreeks gevolgen heeft voor zijn rechtspositie, met name voor zijn uit de bepalingen van het VWEU inzake staatssteun voortvloeiende recht om geen vervalsing van de mededinging door de betrokken nationale maatregelen te hoeven ondergaan.(13)
21. Meer specifiek met betrekking tot de toepassing van het eerste criterium van de twee in punt 19 van deze conclusie genoemde criteria heeft het Hof gepreciseerd dat, hoewel het niet aan de Unierechter staat om zich in het stadium van het onderzoek van de ontvankelijkheid van een beroep definitief uit te spreken over de concurrentieverhouding tussen een verzoeker en de begunstigden van de nationale maatregelen die worden beoordeeld in een beslissing van de Commissie inzake staatssteun, zoals het litigieuze besluit, de rechtstreekse geraaktheid van een dergelijke verzoeker niet kan worden afgeleid uit de loutere mogelijkheid van een concurrentieverhouding.(14)
22. Voor zover de voorwaarde inzake rechtstreekse geraaktheid vereist dat de bestreden handeling rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de verzoeker, moet de Unierechter immers nagaan of de verzoeker „afdoende heeft uiteengezet waarom het besluit van de Commissie hem in een nadelige concurrentiepositie kan brengen en bijgevolg gevolgen kan hebben voor zijn rechtspositie”.(15)
23. De toepassing van dit criterium, zoals dit in de rechtspraak van het Hof en met name het arrest Montessori is uitgelegd, moet hier nader worden onderzocht.
24. In dit verband herinner ik eraan dat in de rechtspraak van vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon de toetsing van de rechtstreekse geraaktheid in de zin van het tweede geval van artikel 230, vierde alinea, EG (thans artikel 263, vierde alinea, VWEU) – die vaak marginaal was in verhouding tot de toetsing van de individuele geraaktheid(16) – zich vooral toespitste op het tweede criterium van de rechtstreekse geraaktheid, dat wil zeggen het ontbreken van een beoordelingsmarge aan de zijde van de met de uitvoering belaste autoriteiten(17), terwijl elke analyse van de materiële gevolgen van de bestreden maatregel voornamelijk vanuit de invalshoek van de individuele geraaktheid in aanmerking werd genomen. Sinds de toevoeging bij het Verdrag van Lissabon van het derde geval als bedoeld in artikel 263, vierde alinea, VWEU is de Unierechter, die de voorwaarde van de rechtstreekse geraaktheid van een verzoeker voortaan los van elke overweging met betrekking tot diens individuele geraaktheid moet onderzoeken, dit criterium steeds strenger gaan uitleggen(18) door elementen van feitelijke aard bij de beoordeling te betrekken die in wezen heel dicht aanleunen tegen elementen die tot dusverre deel uitmaakten van de toetsing van de individuele geraaktheid.(19)
25. Ondanks deze ontwikkelingen in de rechtspraak kan mijns inziens echter niet worden ontkend dat de beoordeling van de rechtstreekse geraaktheid overwegend verband houdt met elementen van juridische aard, zoals ook blijkt uit de eendere bewoordingen van de formule die het Hof telkens hanteert, namelijk de voorwaarde dat de bestreden maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de particulier(20), terwijl de beoordeling van de individuele geraaktheid echt een materiële beoordeling van de feitelijke situatie van de verzoeker inhoudt, die voornamelijk is gebaseerd op factoren van economische aard.(21)
2. Beoordeling door het Gerecht van de rechtstreekse geraaktheid van rekwirante
26. Om te beginnen roept het Gerecht onder verwijzing naar de in het arrest Montessori geformuleerde beginselen in herinnering dat, met betrekking tot de vraag of het litigieuze besluit rechtstreeks gevolgen voor de rechtspositie van rekwirante heeft, „de Unierechter dient na te gaan of zij afdoende heeft uiteengezet waarom het besluit van de Commissie haar in een nadelige concurrentiepositie kan brengen en bijgevolg gevolgen kan hebben voor haar rechtspositie”.(22) Vervolgens merkt het onder verwijzing naar de punten 71 tot en met 77 van de bestreden beschikking op, dat „verzoekster in casu niet heeft aangetoond dat haar leden – dan wel wie van hen – specifiek door de betrokken maatregel werden geraakt, laat staan wat de gevolgen ervan waren voor hun concurrentiepositie”, en concludeert het dat „verzoekster derhalve niet afdoende aannemelijk heeft gemaakt dat het litigieuze besluit haar leden in een nadelige concurrentiepositie kon brengen en dus rechtstreeks gevolgen had voor hun rechtspositie, met name voor hun recht om op de relevante markt geen vervalsing van de mededinging als gevolg van die maatregel te hoeven ondergaan”.(23)
27. Door de werkwoorden „aantonen” en „aannemelijk maken” te bezigen lijkt het Gerecht, zoals ook rekwirante betoogt, de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU afhankelijk te stellen van vereisten die verder gaan dan die welke voortvloeien uit de uitlegging die het Hof in het arrest Montessori aan deze voorwaarde heeft gegeven. In dat arrest heeft het Hof immers gepreciseerd dat de rechtstreekse geraaktheid van een verzoeker niet kan worden afgeleid uit de enkele mogelijkheid van een concurrentieverhouding(24) en dat het dient na te gaan of de verzoeker „afdoende heeft uiteengezet” dat hij „in een nadelige concurrentiepositie” zou kunnen worden gebracht.(25) Ik betwijfel ten zeerste of de toepassing van dit beginsel in het onderhavige geval impliceert dat rekwirante moest „aantonen” dat sommige van haar leden „specifiek door de betrokken maatregel werden geraakt” en „welke gevolgen die maatregel voor hun concurrentiepositie had”.
28. Het komt mij dan ook voor dat het Gerecht een beoordelingsfout heeft gemaakt met betrekking tot de door het Hof in het arrest Montessori gegeven uitlegging.
29. In de tweede plaats moet in elk geval – om een al te formalistische beoordeling te vermijden – worden nagegaan of de door het Gerecht genoemde elementen, los van het gehanteerde criterium, niettemin volstaan om de conclusie te kunnen dragen dat rekwirante niet „afdoende heeft uiteengezet waarom het besluit van de Commissie haar in een nadelige concurrentiepositie kan brengen”.
30. Zoals rekwirante stelt, volstaat het Gerecht met betrekking tot de beoordeling van de vraag of haar leden in casu al dan niet rechtstreeks geraakt werden, met een verwijzing, in punt 103 van de bestreden beschikking, naar de punten 71 tot en met 77 daarvan, die uitdrukkelijk betrekking hebben op de beoordeling van de – totaal verschillende – vraag of de leden al dan niet individueel geraakt werden.(26)
31. Deze punten van de bestreden beschikking hebben in wezen betrekking op „het bewijs dat de marktpositie van een concurrent merkbaar wordt aangetast”. Het moge echter duidelijk zijn dat het criterium van de „merkbare aantasting van de concurrentiepositie” van rekwirante, dat van belang is voor de beoordeling van de individuele geraaktheid, een andere parameter is dan het criterium van de „mogelijkheid van een nadelige concurrentiepositie”, dat van belang is voor de beoordeling van de rechtstreekse geraaktheid. Volgens de in punt 69 van de bestreden beschikking aangehaalde vaste rechtspraak van het Hof kan een onderneming zich, ten bewijze van haar individuele geraaktheid, immers niet enkel op de hoedanigheid van concurrent van de begunstigde onderneming beroepen, maar moet zij bovendien aantonen dat zij in een feitelijke situatie verkeert die haar op soortgelijke wijze individualiseert als de adressaat van het litigieuze besluit(27), terwijl voor het bewijs van haar rechtstreekse geraaktheid volstaat dat een dergelijke onderneming afdoende uiteenzet waarom het besluit van de Commissie haar in een nadelige concurrentiepositie kan brengen en bijgevolg gevolgen kan hebben voor haar rechtspositie.(28)
32. Weliswaar kan in casu niet worden uitgesloten, zoals de Commissie stelt, dat de elementen waarop de beoordeling van het ontbreken van individuele geraaktheid van de leden van rekwirante was gebaseerd, of althans sommige van die elementen, ook relevant zouden kunnen zijn voor de vaststelling dat zij niet „afdoende [had] uiteengezet waarom het besluit van de Commissie haar in een nadelige concurrentiepositie kan brengen”, maar het Gerecht heeft zich hierover niet nader uitgelaten.
33. Voor het overige lijkt het mij duidelijk dat de elementen die het Gerecht in de punten 71 tot en met 77 van de bestreden beschikking heeft genoemd, niet de conclusie van deze rechterlijke instantie kunnen dragen dat de leden van rekwirante niet rechtstreeks worden geraakt.(29)
34. In de eerste plaats moet de beoordeling van de rechtstreekse geraaktheid van rekwirante namelijk niet, anders dan het Gerecht in de punten 71, 72 en 74 van de bestreden beschikking heeft geconcludeerd, worden gebaseerd op concrete cijfers op het gebied van de marktaandelen, de omzet of de inkomsten van haar leden. Evenmin vereist deze beoordeling, anders dan het Gerecht in de punten 73 en 75 van de bestreden beschikking heeft geconcludeerd, dat wordt aangetoond welke gevolgen de afvalwaterheffingen hebben voor de prijzen die de leden van rekwirante aan hun afnemers in rekening brengen of aan hun leveranciers aanbieden.(30)
35. Voorts heeft het Gerecht in punt 76 van de bestreden beschikking in feite om een vergelijkende analyse verzocht van enerzijds de nadelen van de maatregel op het vlak van het concurrentievermogen ten opzichte van grote Deense ondernemingen en anderzijds de voordelen van de verlaging van de kosten van kleine en middelgrote Deense ondernemingen ten opzichte van concurrerende ondernemingen in andere lidstaten. Hoewel een dergelijke analyse relevant zou kunnen zijn voor de vaststelling van een concurrentieverstoring, wat een van de hoofdbestanddelen van het begrip „steunmaatregel” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is, lijkt zij mij geenszins noodzakelijk voor de beoordeling van de rechtstreekse geraaktheid van de leden van rekwirante.(31)
36. Tot slot is het in de punten 77 en 78 van de bestreden beschikking genoemde criterium van de wezenlijke aantasting van de concurrentiepositie van de leden van rekwirante duidelijk een criterium dat typisch betrekking heeft op de individuele geraaktheid, zoals ik in punt 31 van deze conclusie heb uiteengezet.(32)
37. Derhalve ben ik van mening dat het Gerecht bij de beoordeling van de rechtstreekse geraaktheid van rekwirante blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zijn oordeel dat haar leden niet rechtstreeks geraakt werden in wezen aldus te motiveren dat zij niet individueel geraakt werden.
38. Ik geef het Hof dan ook in overweging om het eerste middel te aanvaarden en, dientengevolge, de bestreden beschikking te vernietigen.
B. Beroep in eerste aanleg
39. Volgens artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof, in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht, de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening terugverwijzen naar het Gerecht.
40. Hoewel het Hof in dit stadium van het geding geen uitspraak ten gronde kan doen in het bij het Gerecht ingestelde beroep, beschikt het wel over de nodige gegevens om zich definitief te kunnen uitspreken over de ontvankelijkheid van dit tegen het litigieuze besluit ingestelde beroep. De vraag of rekwirante procesbevoegdheid in de zin van het derde geval van artikel 263 VWEU heeft, is namelijk op tegenspraak behandeld voor het Gerecht, terwijl het onderzoek ervan geen nadere maatregel tot organisatie van de procesgang of instructiemaatregel vergt.
41. Onderzocht moet dus worden of het in eerste aanleg ingestelde beroep ontvankelijk is. Zo ja, dan moet de zaak worden terugverwezen naar het Gerecht voor afdoening ten gronde.
42. In casu heeft het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard op grond dat rekwirante geen procesbevoegdheid had, ten eerste omdat haar eigen belangen als vereniging niet werden geraakt en ten tweede omdat de leden die zij vertegenwoordigde geen procesbevoegdheid hadden in de zin van respectievelijk elk van de gevallen als bedoeld in artikel 263, vierde alinea, VWEU.
43. Ik zal de ontvankelijkheid van het beroep eerst onderzoeken in het licht van de vraag of rekwirante als vertegenwoordiger van de belangen van haar leden procesbevoegd is in de zin van het derde geval van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Aangezien de kwalificatie van het litigieuze besluit als „regelgevingshandeling” niet ter discussie staat en ook niet is betwist(33), zal ik mijn analyse toespitsen op de rechtstreekse geraaktheid van rekwirante (deel B.1) en op het ontbreken van uitvoeringsmaatregelen (deel B.2).
1. Rechtstreekse geraaktheid van rekwirante
44. Vooraf roep ik in herinnering dat een particulier enkel rechtstreeks wordt geraakt wanneer de bestreden maatregel, ten eerste, rechtstreeks gevolgen heeft voor zijn rechtspositie en, ten tweede, aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat, omdat de uitvoering zuiver automatisch geschiedt en alleen uit de regelgeving van de Unie voortvloeit zonder de toepassing van andere uitvoeringsbepalingen.(34)
45. Het tweede onderdeel van deze voorwaarde is in casu niet echt aan de orde(35), zodat ik mijn analyse zal concentreren op de vraag of het litigieuze besluit rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van rekwirante en meer concreet voor die van haar leden.
46. Zoals uit de in de punten 21 en 22 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak kan worden opgemaakt, moet worden nagegaan of rekwirante „afdoende heeft uiteengezet waarom het besluit van de Commissie haar in een nadelige concurrentiepositie kan brengen en bijgevolg gevolgen kan hebben voor haar rechtspositie”.
47. In punt 50 van het arrest Montessori heeft het Hof erkend dat rekwirantes aan deze vereisten hadden voldaan door dienaangaande een „met bewijzen gestaafd [betoog te voeren] en zonder op dit punt door de Commissie te zijn tegengesproken”. In de aan dit arrest ten grondslag liggende zaak hadden verzoeksters aangevoerd dat hun respectievelijke inrichtingen zich in de onmiddellijke nabijheid bevonden van organisaties die soortgelijke activiteiten uitoefenden als zijzelf en die dus actief waren op dezelfde dienstenmarkt en dezelfde geografische markt, en dat deze organisaties a priori in aanmerking kwamen voor de litigieuze maatregelen. Naar mijn mening heeft het Hof zich dus in wezen beperkt tot de vaststelling dat rekwirantes hadden aangevoerd dat er sprake was van een concurrentieverhouding met de potentiële begunstigden van de betrokken maatregel.
48. Dezelfde vereisten, die een beoordeling per concreet geval vergen, zijn in de latere rechtspraak van het Gerecht min of meer ruim uitgelegd.(36)
49. Voor zover hier van belang, heeft rekwirante aangevoerd dat zij een beroepsvereniging is die kleine Deense slagers, slachthuizen, groothandelaren en vleesverwerkende bedrijven vertegenwoordigt en dat verschillende van haar leden een activiteit ontplooien waardoor zij concurreren met een grote onderneming die in dezelfde branche actief is op Deens grondgebied, te weten Danish Crown. Deze onderneming zou zeer aanzienlijke marktaandelen van 95 % en 63 % in de slacht van varkens respectievelijk vaarzen hebben. Wegens het hoge volume aan afvalwater dat zij genereert, zou Danish Crown op grond van de litigieuze maatregel onderworpen zijn aan een heffingstarief volgens de derde schijf van het gedifferentieerde model(37), waardoor zij lagere heffingen verschuldigd is dan de leden van rekwirante, die onderworpen zijn aan de hogere heffingen volgens de eerste twee schijven van dit model.
50. Het valt niet te loochenen dat de in eerste aanleg door rekwirante aangevoerde gronden zeer oppervlakkig zijn en bovendien geen duidelijk onderscheid maken tussen de verschillende ontvankelijkheidsvoorwaarden van het beroep. Gelet echter op de voorgaande beweringen, die in de loop van het geding door de Commissie noch het Koninkrijk Denemarken met succes zijn bestreden, kan moeilijk worden volgehouden dat rekwirante geen relevante elementen heeft aangevoerd op basis waarvan het zeer waarschijnlijk is dat haar leden (of althans een deel van haar leden) concurreren met een onderneming die dezelfde activiteit op het Deense grondgebied uitoefent en die naar haar zeggen de door de litigieuze maatregel geboden voordelen kan genieten.(38)
51. Aangezien het niet aan de Unierechter staat om zich in het stadium van het onderzoek van de ontvankelijkheid definitief uit te spreken over de concurrentieverhouding tussen een verzoeker en de begunstigden van de litigieuze maatregel(39), ben ik in het licht van het voorgaande van mening dat moet worden aangenomen dat rekwirante „afdoende” heeft uiteengezet dat het litigieuze besluit, die de gevolgen van de litigieuze maatregel in stand laat, haar leden in een nadelige concurrentiepositie kan brengen, zodat dit besluit hun rechtspositie en met name hun recht om geen vervalsing van de mededinging door die maatregel op die markt te hoeven ondergaan, rechtstreeks aantast.
52. Ik concludeer derhalve dat rekwirante door de litigieuze maatregel rechtstreeks wordt geraakt in de zin van het derde geval als bedoeld in artikel 263, vierde alinea, VWEU.
2. Ontbreken van uitvoeringsmaatregelen
53. Volgens de Commissie en de Deense regering zijn er in casu uitvoeringsmaatregelen in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU, zodat het in deze bepaling bedoelde derde geval niet van toepassing is. Meer in het bijzonder stellen zij dat volgens het bij de litigieuze maatregel ingevoerde stelsel de exploitanten van de zuiveringsinstallaties het tarief voor de drie schijven van het gedifferentieerde model jaarlijks vaststellen, waarna de bevoegde gemeenteraden dit tarief goedkeuren. Vervolgens ontvangt elk Deens bedrijf dat afvalwater genereert, een belastingaanslag met het oog op de betaling van zijn heffing voor de behandeling van het door hem verbruikte water. De leden van rekwirante kunnen dus bij de nationale rechter tegen deze belastingaanslag opkomen en aanvoeren dat de betrokken regeling een onrechtmatige steunmaatregel vormt ten gunste van ondernemingen die grote hoeveelheden water verbruiken.
54. Ik wil er om te beginnen op wijzen dat de in artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU gebezigde formulering „die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen” volgens vaste rechtspraak van het Hof moet worden uitgelegd in het licht van het doel van deze bepaling, die, zoals uit de ontstaansgeschiedenis ervan blijkt, beoogt te voorkomen dat een particulier gedwongen wordt het recht te schenden om toegang tot de rechter te krijgen. Wanneer een regelgevingshandeling rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van een natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat daarvoor enige uitvoeringsmaatregel vereist is, loopt deze het risico verstoken te blijven van een effectieve rechterlijke bescherming indien hij geen beroep zou kunnen instellen bij de Unierechter om de rechtmatigheid van deze regelgevingshandeling te betwisten. Bij ontbreken van uitvoeringsmaatregelen zou een natuurlijke persoon of een rechtspersoon immers, ook al zou hij door de betrokken handeling rechtstreeks worden geraakt, de bepalingen ervan eerst moeten schenden voordat hij deze handeling door de rechter zou kunnen laten toetsen, door de onrechtmatigheid ervan aan te voeren in het kader van de procedures die voor de nationale rechterlijke instanties tegen hem zouden worden ingesteld.(40)
55. Wanneer een regelgevingshandeling daarentegen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, wordt het rechterlijk toezicht op de eerbiediging van de rechtsorde van de Unie verzekerd, ongeacht of deze maatregelen zijn genomen door de Unie of door de lidstaten. Natuurlijke personen of rechtspersonen die wegens de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 263, vierde alinea, VWEU een regelgevingshandeling van de Unie niet rechtstreeks voor de Unierechter kunnen aanvechten, kunnen zich tegen de toepassing van deze handeling verweren door beroep in te stellen tegen de uitvoeringsmaatregelen die deze handeling met zich meebrengt.(41)
56. Het Hof heeft bovendien bij herhaling geoordeeld dat bij het onderzoek van de vraag of een regelgevingshandeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, de positie van de persoon die aanspraak maakt op het recht om beroep in te stellen op grond van artikel 263, vierde alinea, derde zinsnede, VWEU in de beschouwing moet worden betrokken. Het is dus irrelevant of de betrokken handeling uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt voor andere justitiabelen. Verder dient in het kader van die beoordeling uitsluitend te worden uitgegaan van het voorwerp van het beroep.(42)
57. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat ten aanzien van begunstigden van een steunregeling de nationale bepalingen tot vaststelling van deze regeling en de handelingen waarmee aan die bepalingen uitvoering wordt gegeven, zoals een belastingaanslag, inderdaad uitvoeringsmaatregelen vormen die een beslissing met zich meebrengt waarbij deze regeling onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard, dan wel waarbij de regeling verenigbaar met de interne markt wordt verklaard mits de door de betrokken lidstaat aangegane verbintenissen worden nagekomen(43), maar dat deze rechtspraak niet kan worden toegepast op de situatie van concurrenten van de begunstigden van een nationale maatregel ten aanzien van wie is vastgesteld dat er geen sprake is van een steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. De situatie van een dergelijke concurrent verschilt immers van die van de in die rechtspraak beoogde begunstigden van steun, aangezien die concurrent niet voldoet aan de voorwaarden die in de betrokken nationale maatregel zijn gesteld om in aanmerking te komen voor steun.(44)
58. In casu ontbreken ten eerste maatregelen ter uitvoering van het litigieuze besluit die afkomstig zijn van de Commissie of van andere instellingen van de Unie. Ten tweede denk ik dat de leden van rekwirante niet worden geraakt door nationale uitvoeringsmaatregelen.
59. Het is waar dat de situatie van rekwirante in casu in zekere mate verschilt van die in het arrest Montessori, omdat haar leden zelf worden geraakt door de litigieuze regeling en zij net als de vermeende begunstigde van de steunmaatregel een belastingaanslag ontvangen. Niettemin onderscheidt de situatie van deze leden zich van die van de begunstigden van de litigieuze maatregel, omdat zij geen recht hebben op het gunstiger tarief van de derde schijf van deze maatregel, dat volgens hen een steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt.
60. Volgens mij zou het dan ook gekunsteld zijn om van die leden te verwachten dat zij, in de wetenschap dat zij er geen recht op hebben, om toepassing van dit tarief verzoeken met als enige oogmerk om de weigering daarvan te kunnen aanvechten voor een nationale rechterlijke instantie, zodat deze het Hof vervolgens vragen over de geldigheid van het litigieuze besluit kan stellen.(45)
61. Concluderend ben ik van oordeel dat het litigieuze besluit een regelgevingshandeling is die ten aanzien van rekwirante geen uitvoeringsmaatregel met zich meebrengt in de zin van het derde geval als bedoeld in artikel 263, vierde alinea, VWEU.
62. Derhalve geef ik het Hof in overweging het beroep in eerste aanleg ontvankelijk te verklaren.
C. Verwijzing van de zaak naar het Gerecht
63. Wat de vraag betreft of het litigieuze besluit onrechtmatig is, herinner ik eraan dat het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk heeft verklaard zonder dat het de tegen dit besluit aangevoerde middelen ten gronde heeft onderzocht. Deze middelen impliceren een beoordeling van de feiten, waarvoor het Hof niet bevoegd is.(46)
64. Ik ben dan ook van mening dat het geding niet in staat van wijzen is en dat de zaak overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie moet worden terugverwezen naar het Gerecht voor een uitspraak over de gegrondheid van het beroep.
VI. Kosten
65. Volgens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening gegrond is en het de zaak zelf afdoet.
66. Ingevolge artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij worden verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
67. Ingevolge artikel 140, lid 1, van dit Reglement, dat krachtens artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten.
68. Voor zover het Hof in casu mocht besluiten de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht, hoeft niet te worden beslist over de kosten.(47)
VII. Conclusie
69. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om:
– de beschikking van het Gerecht van de Europese Unie van 1 december 2020, Danske Slagtermestre/Commissie (T‑486/18, niet gepubliceerd, EU:T:2020:576), te vernietigen;
– het beroep in eerste aanleg ontvankelijk te verklaren;
– de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een uitspraak over de gegrondheid van het beroep in eerste aanleg;
– de beslissing over de kosten aan te houden.