Zaak T‑486/18 RENV
Danske Slagtermestre
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Eerste kamer) van 10 april 2024
„Staatssteun – Heffingsregeling voor de opvang van afvalwater – Klacht van een concurrent – Besluit waarbij na afloop van de inleidende onderzoeksfase is geconstateerd dat geen sprake is van staatssteun – Vereiste van onpartijdigheid – Objectieve onpartijdigheid – Begrip ‚voordeel’ – Beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie – Analyse vooraf van de marginale winstgevendheid – Mededeling van de Commissie betreffende het begrip ‚staatssteun’”
1. Grondrechten – Handvest van de grondrechten – Recht op behoorlijk bestuur – Vereiste van onpartijdigheid – Objectieve onpartijdigheid – Besluit van de Commissie waarbij wordt vastgesteld dat er geen sprake is van staatssteun met betrekking tot een nationale heffingsregeling voor de opvang van afvalwater – Besluit dat is opgesteld en ondertekend door een lid van de Commissie dat als nationale minister heeft meegewerkt aan de vaststelling van de betrokken nationale regeling – Lid van de Commissie dat als nationaal minister publiekelijk een standpunt heeft ingenomen ten gunste van de betrokken nationale regeling – Situatie die aanleiding kan geven tot gerechtvaardigde twijfel omtrent een mogelijke vooringenomenheid van genoemd Commissielid – Schending van het vereiste van onpartijdigheid
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 1)
(zie punten 26‑44)
2. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Verlening van een voordeel aan de begunstigden – Beoordelingscriteria – Overheidsinterventie van economische aard – Beoordeling volgens het beginsel van de particuliere marktdeelnemer
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 51‑57)
3. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het beginsel van de particuliere marktdeelnemer – Beoordeling met inachtneming van alle relevante aspecten van de litigieuze operatie en van de context ervan – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Zelfbeperking van deze bevoegdheid door de vaststelling van de mededeling betreffende het begrip staatssteun – Verplichting voor de Commissie om het beginsel van de particuliere marktdeelnemer toe te passen overeenkomstig de in deze mededeling uiteengezette analysemethode – Schending
(Art. 107, lid 1, VWEU; mededeling van de Commissie 2016/C 262/01, punt 228)
(zie punten 66‑91)
4. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het beginsel van de particuliere marktdeelnemer – Beoordelingscriteria – Vooruitzicht op winstgevendheid van de betrokken maatregel
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 92‑98)
Samenvatting
Nadat het Hof de zaak heeft terugverwezen verklaart het Gerecht het besluit van de Commissie(1) nietig waarbij zij heeft vastgesteld dat de Deense regeling inzake de aan afvalwaterbehandelingsbedrijven verschuldigde heffingen geen staatssteun ten gunste van de grote slachthuizen inhoudt. In deze context verduidelijkt het Gerecht enerzijds het vereiste van onpartijdigheid van de Commissie en anderzijds de toepassing van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer in een markteconomie in een context als de onderhavige. Wat dit laatste punt betreft, herinnert het Gerecht er bovendien aan dat de Commissie verplicht is de criteria in acht te nemen die zij in haar mededeling betreffende het begrip staatssteun heeft vastgesteld(2).
Bij een in 2013 vastgestelde wet(3) (hierna: „wet van 2013”) heeft Denemarken de regeling van één vaste vergoeding per kubieke meter water voor alle op eenzelfde zuiveringsinstallatie aangesloten waterverbruikers vervangen door een degressief getrapt model dat voorziet in een tarief op basis van de hoeveelheid geloosd afvalwater (hierna: „getrapt tarief”). Dit nieuwe tariefmodel voorziet in essentie in een verlaging van het tarief per kubieke meter vanaf een bepaald volume geloosd afvalwater, waardoor de door de grootste waterverbruikers te betalen vergoedingen worden verlaagd.
Danske Slagtermestre, een beroepsvereniging die stelt kleine Deense slagers, slachthuizen, groothandelaren en vleesverwerkende bedrijven te vertegenwoordigen, heeft bij de Commissie een klacht ingediend op grond dat middels bovengenoemde wet staatssteun aan grote slachthuizen is toegekend in de vorm van een verlaging van de waterzuiveringsheffingen.
Bij besluit van 19 april 2018 heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat het bij de wet van 2013 ingevoerde getrapt tarief geen bijzonder voordeel voor bepaalde ondernemingen opleverde en dus geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormde. Ter ondersteuning van deze conclusie heeft de Commissie, onder verwijzing naar haar mededeling betreffende het begrip staatssteun, aangevoerd dat een particuliere marktdeelnemer in een markteconomie eveneens het getrapte model zou hebben toegepast.
Danske Slagtermestre heeft bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van dit besluit ingesteld.
Bij beschikking van 1 december 2020 (4) heeft het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard op grond dat Danske Slagtermestre niet procesbevoegd was. In hogere voorziening heeft het Hof geoordeeld dat deze beroepsvereniging procesbevoegd was, voornoemde beschikking vernietigd en de zaak terugverwezen naar het Gerecht voor een uitspraak ten gronde(5).
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats onderzoekt het Gerecht het middel tot nietigverklaring dat is ontleend aan schending door de Commissie van het in artikel 41, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde vereiste van onpartijdigheid. Volgens verzoekster is dit vereiste bij de vaststelling van het bestreden besluit geschonden, aangezien het met mededinging belaste lid van de Commissie dat dit besluit heeft getekend tevens als minister van de Deense regering aan de vaststelling van de wet van 2013 had meegewerkt.
In dit verband herinnert het Gerecht eraan dat de instellingen, organen en instanties van de Unie moeten voldoen aan het vereiste van onpartijdigheid met name wat het onderdeel inzake de objectieve onpartijdigheid betreft, volgens hetwelk de betrokken instelling voldoende waarborgen moet bieden om elke gerechtvaardigde twijfel over een eventuele vooringenomenheid uit te sluiten, waarbij schijn ook van belang kan zijn.
Na deze precisering merkt het Gerecht ten eerste op dat het met mededinging belaste lid van de Commissie dat het bestreden besluit heeft ondertekend, ten tijde van de indiening van het voorstel van wet van 2013 en van de vaststelling ervan minister van Economie en Binnenlandse Zaken en tevens vicepremier van het Koninkrijk Denemarken was. Ten tweede is het, gelet op het feit dat het getrapte tarief van invloed kan zijn op de uitgaven van particulieren en ondernemingen, redelijk om aan te nemen dat deze wet mogelijkerwijs in overleg met die minister is voorgesteld. Ten derde had het betrokken lid van de Commissie op nationaal niveau publiekelijk en uitdrukkelijk een standpunt ingenomen ten gunste van het getrapte tarief.
Gelet op deze elementen is het Gerecht van mening dat op goede gronden kan worden geoordeeld dat het betrokken lid van de Commissie er belang bij had dat de waterzuiveringsheffing waarin de wet van 2013 voorziet, niet ter discussie zou worden gesteld wegens de onrechtmatigheid ervan in het licht van de Unierechtelijke regels inzake staatssteun.
Het Gerecht onderzoekt vervolgens of de administratieve procedure die tot de vaststelling van het bestreden besluit heeft geleid, voldoende waarborgen bood om uit te sluiten dat een dergelijk belang die procedure zou aantasten wegens schending van het onpartijdigheidsvereiste.
Dienaangaande beklemtoont het Gerecht dat, ondanks het collegiale karakter van de wijze waarop de besluiten binnen de Commissie worden genomen, het betrokken lid van de Commissie niet alleen verantwoordelijk was voor de voorbereiding van het bestreden besluit, maar bovendien de enige ondertekenaar van dat besluit was.
Een dergelijke situatie kan bij derden gegronde twijfel doen rijzen over een eventueel vooroordeel van dat lid van de Commissie, ongeacht haar persoonlijke gedrag. Bijgevolg bood de procedure die tot de vaststelling van het bestreden besluit heeft geleid, onvoldoende waarborgen inzake objectieve onpartijdigheid.
In de tweede plaats onderzoekt het Gerecht, ten overvloede, het middel tot nietigverklaring waarmee wordt aangevoerd dat de Commissie artikel 107, lid 1, VWEU heeft geschonden door ten onrechte te concluderen dat de invoering van het getrapte tarief geen voordeel verschafte aan bepaalde ondernemingen.
Na te hebben bevestigd dat de Commissie het bestaan van een voordeel terecht had onderzocht aan de hand van het beginsel van de particuliere marktdeelnemer, merkt het Gerecht om te beginnen op dat het aan de Commissie stond om te bepalen of de ondernemingen die verlaagde waterzuiveringstarieven genoten, een vergelijkbaar voordeel hadden kunnen verkrijgen van een normaal voorzichtige en verstandige particuliere marktdeelnemer, met name gelet op zijn winstgevenheidsvooruitzichten.
Aangezien de Commissie in het kader van dit onderzoek de methode van de analyse vooraf van de winstgevendheid heeft toegepast waarin is voorzien in punt 228 van haar mededeling betreffende het begrip staatssteun, benadrukt het Gerecht bovendien dat deze mededeling een zelfbeperking inhoudt van haar beoordelingsbevoegdheid inzake de preciseringen die zij daarin heeft gegeven met betrekking tot de concepten die verband houden met het begrip staatssteun. Overeenkomstig punt 228 van die mededeling diende de Commissie derhalve voor elke op een waterzuiveringsinstallatie aangesloten onderneming te onderzoeken of de overeenkomstig het getrapte tarief betaalde heffing de kosten van het gebruik van de betrokken infrastructuur kon dekken.
Omdat de Commissie zich bij haar onderzoek uitsluitend heeft gebaseerd op gemiddelde gegevens met betrekking tot de totale kosten en totale inkomsten van zes van de achtennegentig gemeenten in Denemarken, is zij evenwel voorbijgegaan aan punt 228 van haar mededeling betreffende het begrip staatssteun en bijgevolg aan de grenzen die zij door de vaststelling van deze mededeling aan haar beoordelingsbevoegdheid heeft gesteld.
Hoe dan ook, zelfs indien wordt aangenomen dat de Commissie de methode van een analyse vooraf van de winstgevendheid heeft kunnen toepassen zonder elke gebruiker te onderzoeken, had zou op zijn minst moeten kunnen nagaan of het getrapte tarief het mogelijk maakte om aan de gebruikers met voldoende waarschijnlijkheid de incrementele kosten toe te rekenen, dat wil zeggen de kosten die rechtstreeks voortvloeien uit hun gebruik van een waterzuiveringsinstallatie.
In het bestreden besluit zijn alle kosten die geen verband hielden met de verbruikte hoeveelheid water evenwel als vaste kosten beschouwd en dus over alle verschillende gebruikers verdeeld, ook al zouden dergelijke kosten louter wegens de aanwezigheid van een bepaalde gebruiker op het net zijn ontstaan. De Commissie kon dus niet stellen dat zij was nagegaan of de volgens het getrapte model vastgestelde waterzuiveringsheffing de marginale kosten op middellange termijn kon dekken.
Bijgevolg is de Commissie, in strijd met de grenzen die zij in haar mededeling betreffende het begrip staatssteun aan haar beoordelingsbevoegdheid heeft gesteld, tot de slotsom gekomen dat de waterzuiveringsheffing in overeenstemming was met het beginsel van de particuliere marktdeelnemer.
Vervolgens herinnert het Gerecht eraan dat wanneer een interventie van een openbare marktdeelnemer zelfs op lange termijn elk uitzicht op winstgevendheid ontbeert, zij niet kan worden geacht in overeenstemming te zijn met het beginsel van de particuliere marktdeelnemer. Evenwel heeft de Commissie zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat, opdat de door het getrapte tarief ingevoerde kortingen aan het beginsel van de particuliere marktdeelnemer zouden voldoen, als enige voorwaarde gold dat de waterzuiveringsheffing de door de beheerders van waterzuiveringsinstallaties gemaakte kosten dekt.
Bovendien heeft de Commissie, door niet te onderzoeken of de toepassing van het getrapte tarief de beheerders van waterzuiveringsinstallaties de mogelijkheid bood om zich een winstmarge voor te behouden, terwijl vaststaat dat dit nieuwe tarief over het geheel genomen leidt tot een verlaging van het bedrag van de waterzuiveringsheffing ten opzichte van het systeem van vaste vergoeding per eenheid water dat het vervangt, het vereiste van winstgevendheid en dus het beginsel van de particuliere marktdeelnemer een tweede keer geschonden. Het Gerecht herinnert eraan dat de in punt 228 van de mededeling betreffende het begrip staatssteun gedefinieerde winstgevendheidsanalyse vooraf impliceert dat de door de Commissie onderzochte nationale maatregel „incrementeel” bijdraagt aan de winstgevendheid van de infrastructuurbeheerder, zodat die maatregel, om in overeenstemming te zijn met het beginsel van de particuliere marktdeelnemer, wordt geacht een dergelijke winstgevendheid, zelfs op lange termijn, te verhogen en niet te verminderen.
Ten slotte heeft de Commissie zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt gesteld dat een particuliere marktdeelnemer rekening zou hebben gehouden met het feit dat de handhaving van hoge waterzuiveringstarieven het risico meebracht dat de grootste waterverbruikers ervoor zouden kiezen om zich los te koppelen van het gecentraliseerde waterzuiveringsnetwerk, aangezien het risico van een dergelijke ontkoppeling hypothetisch en niet voldoende onderbouwd was.
Aldus komt het Gerecht tot de slotsom dat de Commissie artikel 107, lid 1, VWEU en punt 228 van de mededeling betreffende het begrip staatssteun heeft geschonden door zich op het standpunt te stellen dat de waterzuiveringsheffing geen voordeel opleverde op grond dat zij door een particuliere marktdeelnemer zou zijn vastgesteld.
Gelet op een en ander verklaart het Gerecht het bestreden besluit nietig.