Zadeva T‑486/18 RENV
Danske Slagtermestre
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (prvi senat) z dne 10. aprila 2024
„Državne pomoči – Sistem prispevkov za zbiranje odpadne vode – Pritožba konkurenta – Sklep o ugotovitvi neobstoja državne pomoči po koncu faze predhodne preučitve – Zahteva po nepristranskosti – Objektivna nepristranskost – Pojem ,prednost‘ – Načelo zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu – Predhodna analiza mejne donosnosti – Obvestilo Komisije o pojmu državne pomoči“
1. Temeljne pravice – Listina o temeljnih pravicah – Pravica do dobrega upravljanja – Zahteva po nepristranskosti – Objektivna nepristranskost – Sklep Komisije o ugotovitvi neobstoja državne pomoči v zvezi z nacionalnim sistemom prispevkov za zbiranje odpadne vode – Sklep, ki ga je pripravil in podpisal član Komisije, ki je kot nacionalni minister sodeloval pri sprejetju zadevnega nacionalnega sistema – Član Komisije, ki je kot nacionalni minister javno zavzel stališče v prid zadevnemu nacionalnemu sistemu – Položaj, ki lahko vzbudi upravičen dvom o morebitnem predsodku tega člana Komisije – Kršitev zahteve po nepristranskosti
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(1))
(Glej točke od 26 do 44.)
2. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Dodelitev prednosti prejemnikom – Merila presoje – Posredovanje države gospodarske narave – Presoja v skladu z načelom zasebnega udeleženca
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 51 do 57.)
3. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Presoja v skladu z načelom zasebnega udeleženca – Presoja glede na vse upoštevne elemente sporne transakcije in njenega konteksta – Diskrecijska pravica Komisije – Samoomejitev navedenega pooblastila s sprejetjem obvestila o pojmu državne pomoči – Obveznost Komisije, da uporabi načelo zasebnega udeleženca ob spoštovanju metode analize, predstavljene v tem obvestilu – Kršitev
(člen 107(1) PDEU; obvestilo Komisije 2016/C 262/01, točka 228)
(Glej točke od 66 do 91.)
4. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Presoja v skladu z načelom zasebnega udeleženca – Elementi presoje – Obeti donosnosti zadevnega ukrepa
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 92 do 98.)
Povzetek
Splošno sodišče, ki mu je Sodišče zadevo vrnilo v razsojanje, je za ničen razglasilo sklep Komisije,(1) s katerim je ta ugotovila, da danska ureditev o prispevkih, dolgovanih upravljavcem čiščenja odpadne vode, ne pomeni državne pomoči v korist velikih klavnic. V tem okviru je Splošno sodišče podalo pojasnila, na eni strani, glede zahteve po nepristranskosti Komisije in, na drugi strani, uporabe načela zasebnega udeleženca v tržnem gospodarstvu v okoliščinah, kakršne so te iz obravnavane zadeve. V zvezi z zadnjo točko je Splošno sodišče poleg tega opozorilo na obveznost Komisije, da spoštuje merila, ki so v zvezi s tem določena v njenem obvestilu o pojmu državne pomoči.(2)
Danska je z zakonom, sprejetim leta 2013(3) (v nadaljevanju: zakon iz leta 2013), sistem enotnega prispevka za kubični meter vode za vse porabnike vode, priklopljene na isto čistilno napravo za odpadno vodo, nadomestila z degresivnim stopenjskim modelom, s katerim je bila tarifa določena glede na količino izpuščene odpadne vode (v nadaljevanju: določanje cen po stopnjah). Ta novi model določanja cen v bistvu določa znižanje tarife na kubični meter od določene količine izpuščene odpadne vode, zaradi česar se znižajo prispevki, ki jih dolgujejo največji porabniki vode.
Danske Slagtermestre je panožno združenje, ki trdi, da zastopa danske male mesnice, klavnice, grosiste in predelovalna podjetja, je pri Komisiji vložilo pritožbo, ker naj bi bila z zgoraj navedenim zakonom velikim klavnicam dodeljena državna pomoč v obliki znižanja prispevkov za čiščenje odpadne vode.
Komisija je v sklepu z dne 19. aprila 2018 menila, da določanje cen po stopnjah, uvedeno z zakonom iz leta 2013, ne daje nobene posebne prednosti določenim podjetjem in da torej ni državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Komisija je v podporo tej ugotovitvi ob sklicevanju na njeno obvestilo o pojmu državne pomoči menila, da bi zasebni udeleženec v tržnem gospodarstvu prav tako uporabljal stopenjski model.
Danske Slagtermestre je pri Splošnem sodišču vložilo tožbo za razglasitev ničnosti tega sklepa.
Splošno sodišče je s sklepom z dne 1. decembra 2020(4) to tožbo zavrglo kot nedopustno z obrazložitvijo, da Danske Slagtermestre nima procesnega upravičenja. Sodišče – pri katerem je bila vložena pritožba – je razsodilo, da to panožno združenje ima procesno upravičenje, zgoraj navedeni sklep razveljavilo in zadevo vrnilo v razsojanje Splošnemu sodišču, da jo vsebinsko preuči.(5)
Presoja Splošnega sodišča
Na prvem mestu, Splošno sodišče je preučilo tožbeni razlog za razglasitev ničnosti, ki se nanaša na to, da je Komisija kršila zahtevo po nepristranskosti iz člena 41(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Po mnenju tožeče stranke je bila ta zahteva pri sprejetju izpodbijanega sklepa kršena, saj je članica Komisije, pristojna za konkurenco, ki ga je podpisala, kot ministrica danske vlade prav tako sodelovala pri sprejetju zakona iz leta 2013.
V zvezi s tem je Splošno sodišče opozorilo, da morajo institucije, organi, uradi in agencije Unije spoštovati zahtevo po nepristranskosti zlasti z vidika objektivne nepristranskosti, v skladu s katero mora zadevna institucija zagotoviti zadostna jamstva, da se izključi vsak upravičen dvom o morebitnem predsodku, pri čemer so lahko pomembni tudi vtisi.
Po tem pojasnilu je Splošno sodišče navedlo, prvič, da je bila članica Komisije, ki je bila pristojna za konkurenco in je podpisala izpodbijani sklep, v času predložitve osnutka zakona iz leta 2013 in njegovega sprejetja ministrica za gospodarstvo in notranje zadeve ter podpredsednica vlade Kraljevine Danske. Drugič, ker naj bi določanje cen po stopnjah vplivalo na stroške posameznikov in podjetij, je razumno šteti, da je bilo lahko predlagano v dogovoru z navedeno ministrico. Tretjič, zadevna članica Komisije je na nacionalni ravni javno in izrecno zavzela stališče v prid določanja cen po stopnjah.
Ob upoštevanju teh elementov je Splošno sodišče ocenilo, da je mogoče upravičeno šteti, da je imela zadevna članica Komisije interes, da se prispevek za čiščenje odpadnih voda, določen z zakonom iz leta 2013, ne izpodbija zaradi njegove nezakonitosti glede na pravila prava Unije o državni pomoči.
Splošno sodišče je nato preverilo, ali je postopek sprejetja izpodbijanega sklepa zagotavljal zadostna jamstva, da se izključi, da bi bila zaradi takega interesa v navedenem postopku kršena zahteva po nepristranskosti.
Splošno sodišče je v zvezi s tem poudarilo, da je bila zadevna članica Komisije kljub kolegialnosti načina sprejemanja sklepov znotraj Komisije ne samo odgovorna za pripravo izpodbijanega sklepa, ampak je bila poleg tega tudi edina podpisnica tega sklepa.
Tak položaj pa lahko pri tretjih osebah vzbudi upravičen dvom o morebitnem predsodku te članice Komisije, in to neodvisno od njenega osebnega ravnanja. Zato postopek, ki je privedel do sprejetja izpodbijanega sklepa, ni zagotavljal zadostnih jamstev glede objektivne nepristranskosti.
Na drugem mestu, Splošno sodišče je zaradi celovitosti preučilo tožbeni razlog za razglasitev ničnosti, ki se nanaša na to, da naj bi Komisija kršila člen 107(1) PDEU s tem, da je napačno ugotovila, da z uvedbo določanja cen po stopnjah ni bila dana nobena prednost določenim podjetjem.
Potem ko je Splošno sodišče potrdilo, da je Komisija obstoj prednosti upravičeno preučila glede na merilo zasebnega udeleženca, je najprej navedlo, da bi morala torej Komisija ugotoviti, ali bi lahko podjetja, ki so bila upravičena do nižjih tarif za čiščenje odpadne vode, pridobila primerljivo prednost od običajno previdnega in skrbnega zasebnega udeleženca, zlasti ob upoštevanju njegovih obetov donosnosti.
Ker je Komisija za to preučitev uporabila metodo predhodne analize donosnosti, določeno v točki 228 njenega obvestila o pojmu državne pomoči, je Splošno sodišče poleg tega poudarilo, da se je Komisija s sprejetjem tega obvestila sama omejila pri izvajanju svoje diskrecijske pravice glede pojasnil, ki jih je v njem podala o pojmih, povezanih s pojmom državne pomoči. V skladu s točko 228 navedenega obvestila je morala Komisija zato za vsako podjetje, ki je priključeno na čistilno napravo za odpadno vodo, preučiti, ali je prispevek, ki se plača na podlagi stopenjskega modela, takšen, da zajema stroške, ki nastanejo zaradi uporabe zadevne infrastrukture.
Ker pa je Komisija svojo preučitev oprla samo na povprečne podatke o skupnih stroških in skupnih prihodkih šestih od osemindevetdesetih danskih občin, ni upoštevala točke 228 svojega obvestila o pojmu državne pomoči in posledično meja, ki jih je s tem obvestilom določila glede svojega polja proste presoje.
Vsekakor bi morala Komisija – tudi če bi se štelo, da je lahko uporabila metodo predhodne analize donosnosti, ne da bi preučila vsakega uporabnika – vsaj imeti možnost preveriti, ali določanje cen po stopnjah dejansko omogoča, da se uporabnikom pripišejo dodatni stroški, torej stroški, ki nastanejo neposredno z njihovo uporabo čistilne naprave za odpadno vodo.
V izpodbijanem sklepu pa so se vsi stroški, ki niso bili povezani s količino porabljene vode, šteli za fiksne stroške in so bili zato razdeljeni med vse različne uporabnike, čeprav naj bi taki stroški obstajali zgolj zaradi prisotnosti določenega uporabnika v omrežju. Komisija torej ni mogla trditi, da je preverila, ali je prispevek za čiščenje odpadne vode, določen na podlagi stopenjskega modela, omogočal srednjeročno kritje dodatnih stroškov.
Posledično je Komisija s tem, da je menila, da je prispevek za čiščenje odpadne vode v skladu z načelom zasebnega udeleženca, kršila meje, ki jih je s sprejetjem obvestila o pojmu državne pomoči določila glede svojega polja proste presoje.
Dalje, Splošno sodišče je opozorilo, da kadar se pri posredovanju javnega subjekta ne upošteva nobeden, niti dolgoročni obet glede donosnosti, ni mogoče šteti, da je to posredovanje v skladu z načelom zasebnega udeleženca. Vendar je Komisija v izpodbijanem sklepu ugotovila, da lahko rabati, uvedeni z določanjem cen po stopnjah, izpolnjujejo načelo zasebnega udeleženca, samo če prispevek za čiščenje odpadne vode zajema stroške, ki nastanejo operaterjem čistilnih naprav za odpadno vodo.
Poleg tega je Komisija s tem, da ni preučila, ali uporaba določanja cen po stopnjah operaterjem čistilnih naprav za odpadno vodo omogoča, da si pridržijo stopnjo dobička, čeprav ni bilo sporno, da to novo določanje cen na splošno povzroča znižanje zneska prispevka za čiščenje odpadne vode v primerjavi s sistemom enotnih pristojbin, ki ga nadomešča, ponovno kršila zahtevo po donosnosti in s tem načelo zasebnega udeleženca. Tako je Splošno sodišče opozorilo, da predhodna analiza donosnosti, ki je opredeljena v točki 228 obvestila o pojmu državne pomoči, pomeni, da nacionalni ukrep, ki ga preučuje Komisija, „postopno“ prispeva k donosnosti operaterja infrastrukture, tako da naj bi navedeni ukrep, da bi bil v skladu z načelom zasebnega udeleženca, tako donosnost povečal, celo dolgoročno, ne pa zmanjšal.
Nazadnje, Komisija je v izpodbijanem sklepu napačno menila, da je zasebni udeleženec upošteval dejstvo, da ohranitev visokih tarif za čiščenje vode pomeni tveganje, da bi se največji porabniki vode odločili odklopiti od centraliziranega omrežja za čiščenje odpadne vode, saj je tveganje takega odklopa hipotetično in ni dovolj utemeljeno.
Tako je Splošno sodišče ugotovilo, da je Komisija kršila člen 107(1) PDEU in obvestilo o pojmu državne pomoči s tem, da je menila, da zaradi prispevka za čiščenje odpadne vode ne nastane nobena prednost, ker bi se zanj odločil zasebni udeleženec.
Ob upoštevanju vsega navedenega je Splošno sodišče izpodbijani sklep razglasilo za ničen.