STANDPUNTBEPALING VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 28 april 2008 (1)
Zaak C‑66/08
Strafzaak
tegen
Szymon Kozłowski
[verzoek van het Oberlandesgericht Stuttgart (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Politiële en justitiële samenwerking in strafzaken – Kaderbesluit 2002/584/JBZ – Gronden tot weigering van tenuitvoerlegging van Europees aanhoudingsbevel – Re-integratie van de veroordeelde persoon – Tenuitvoerlegging van straf op grondgebied van uitvoerende lidstaat – Onderdaan of ingezetene van uitvoerende lidstaat – Nationale wetgeving die de tenuitvoerlegging uitsluit van Europees aanhoudingsbevel betreffende nationale onderdanen die niet met hun overlevering instemmen – Begrip ‚verblijfplaats’ in uitvoerende lidstaat”
1. In de onderhavige zaak wordt het Hof voor de eerste maal gevraagd een uitspraak te doen over de reikwijdte van artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad(2), dat voorziet in een grond tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel.
2. Volgens deze bepaling heeft de rechterlijke autoriteit van de uitvoerende lidstaat (hierna: „uitvoerende rechterlijke autoriteit”) de mogelijkheid om een Europees aanhoudingsbevel voor de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf niet ten uitvoer te leggen, indien de gezochte persoon onderdaan of ingezetene is van de uitvoerende lidstaat of aldaar verblijft, mits deze staat zich ertoe verbindt om die straf zelf ten uitvoer te leggen.
3. Het Oberlandesgericht Stuttgart (Duitsland) kan ingevolge de verklaring, afgelegd door de Bondsrepubliek Duitsland overeenkomstig artikel 35 EU, het Hof verzoeken om een prejudiciële beslissing ter uitlegging van een handeling die is genomen in het kader van de samenwerking van politie en justitie op het gebied van het strafrecht(3), zoals het kaderbesluit. Deze rechter wenst te vernemen in hoeverre de grond tot weigering van de tenuitvoerlegging, vervat in artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, van toepassing kan zijn op een Pools onderdaan, Kozłowski, tegen wie door de Republiek Polen een aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een gevangenisstraf en die thans in Duitsland is gedetineerd, waar hij een gevangenisstraf van drie jaar en zes maanden uitzit.
4. Deze rechter wil meer in het bijzonder weten in hoeverre Kozłowski kan worden geacht in Duitsland te verblijven of ingezetene van die staat te zijn, gelet op de volgende omstandigheden: hij heeft daar niet ononderbroken verbleven, hij verblijft daar in strijd met het nationale verblijfsrecht, hij heeft daar stelselmatig strafbare feiten gepleegd, en ten slotte, hij is daar gedetineerd.
5. Ook vraagt deze rechter zich af welke consequenties moeten worden getrokken uit het feit dat de betrokkene niet met de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel heeft ingestemd, en een Duits onderdaan die zich tegen de tenuitvoerlegging van een dergelijk bevel verzet, volgens nationaal recht niet tegen zijn wil aan de rechterlijke autoriteiten van een andere lidstaat kan worden overgeleverd.
6. Het Oberlandesgericht heeft het Hof gevraagd deze zaak volgens de spoedprocedure van artikel 23 bis van het Statuut van het Hof en artikel 104 ter van het Reglement voor de procesvoering van het Hof te behandelen, aangezien Kozłowski, aan wiens gevangenisstraf op 10 november 2009 een einde zal komen, vanaf 10 september 2008 in vrijheid kan worden gesteld.
7. Het Hof heeft dit verzoek niet ingewilligd, aangezien het bij hem is ingediend vóór 1 maart 2008, de datum waarop de bepalingen betreffende de prejudiciële spoedprocedure in werking zijn getreden. Daarentegen heeft het besloten, voor dit verzoek de versnelde procedure van artikel 104 bis van het Reglement voor de procesvoering te laten gelden.
8. Overeenkomstig artikel 104 bis, vijfde alinea, van het Reglement voor de procesvoering doet het Hof in het kader van de versnelde procesvoering uitspraak „de advocaat-generaal gehoord”. Aangezien de door de verwijzende rechter gestelde vragen nieuw en van belang zijn voor de rechtsorde van de Bondrepubliek Duitsland, leek het mij evenwel noodzakelijk de motivering van de antwoorden die ik het Hof in overweging zal geven, schriftelijk in te dienen.
9. In deze standpuntbepaling zal ik het Hof in overweging geven om in de eerste plaats voor recht te verklaren dat de wettelijke regeling van een lidstaat die erin voorziet dat een onderdaan van deze lidstaat, in het kader van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel dat voor de tenuitvoerlegging van een straf is uitgevaardigd, niet tegen zijn wil kan worden overgeleverd aan de rechterlijke autoriteiten van een andere lidstaat, in strijd is met het kaderbesluit. Daaruit leid ik af dat deze wettelijke regeling er niet aan in de weg kan staan dat de Duitse bevoegde autoriteit het Europees aanhoudingsbevel dat door de Republiek Polen tegen Kozłowski is uitgevaardigd, ten uitvoer legt.
10. In de tweede plaats zal ik de begrippen „verblijft” en „ingezetene is” in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit onderzoeken. Ik geef het Hof in overweging voor recht te verklaren dat een persoon in de uitvoerende lidstaat verblijft of ingezetene daarvan is in de zin van die bepaling, wanneer hij aldaar het centrum van zijn voornaamste belangen heeft, zodat de tenuitvoerlegging van de straf in deze lidstaat noodzakelijk lijkt ter bevordering van zijn re-integratie. Ik geef daarbij aan dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit bij de beoordeling of aan deze voorwaarde is voldaan, alle relevante feiten van de individuele situatie van de betrokken persoon dient te onderzoeken.
11. Vervolgens zal ik de redenen uiteenzetten waarom, volgens mij, de omstandigheden dat de persoon tegen wie het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, niet ononderbroken in de uitvoerende lidstaat heeft verbleven en dat hij daar gedetineerd is, geen beslissende of relevante criteria zijn voor de beoordeling of hij in die lidstaat verblijft of ingezetene daarvan is in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit.
12. Ten slotte zal ik aangeven dat, indien de betrokken persoon een burger van de Unie is, de omstandigheden dat hij in de uitvoerende lidstaat in strijd met het verblijfsrecht van die staat verblijft en dat hij daar stelselmatig strafbare feiten begaat, alleen eraan in de weg staat dat deze persoon de hoedanigheid heeft van iemand die in die lidstaat verblijft of daarvan ingezetene is, indien tegen hem een verwijderingsmaatregel overeenkomstig het gemeenschapsrecht is genomen.
I – Toepasselijk recht
A – Kaderbesluit
13. Het kaderbesluit heeft tot doel, tussen de lidstaten de formele uitleveringsprocedure vervat in de verschillende verdragen waarbij zij partij zijn, af te schaffen en te vervangen door een regeling van overlevering tussen rechterlijke autoriteiten.(4) Het besluit berust op het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen, dat de hoeksteen vormt van de gerechtelijke samenwerking.(5) De door het kaderbesluit ingevoerde regeling inzake het Europees aanhoudingsbevel berust op een „hoge mate van vertrouwen” tussen de lidstaten.(6)
14. Artikel 1 van het kaderbesluit draagt de titel „Verplichting tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel” en bepaalt:
„1. Het Europees aanhoudingsbevel is een rechterlijke beslissing die door een lidstaat wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en de overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel.
2. De lidstaten verbinden zich ertoe om, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning en overeenkomstig de bepalingen van dit kaderbesluit, elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen.
3. Dit kaderbesluit kan niet tot gevolg hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, wordt aangetast.”
15. Wanneer een Europees aanhoudingsbevel wordt uitgevaardigd voor de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel moet het overeenkomstig artikel 2 van het kaderbesluit gaan om een sanctie met een duur van ten minste vier maanden.
16. Hetzelfde artikel 2 bevat een lijst van 32 strafbare feiten waarvoor, indien daarop in de uitvaardigende lidstaat een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel staat met een maximum van ten minste drie jaar, het Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer moet worden gelegd, ook al zijn de betrokken feiten in de uitvoerende lidstaat niet strafbaar. Voor andere strafbare feiten kan overlevering van de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, door de uitvoerende lidstaat afhankelijk worden gesteld van de voorwaarde dat zij dubbel strafbaar zijn.
17. In de artikelen 3 en 4 van het kaderbesluit zijn respectievelijk de gronden tot verplichte en tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel neergelegd. Artikel 4, punt 6, van dit kaderbesluit luidt:
„De uitvoerende rechterlijke autoriteit kan de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel weigeren in de volgende gevallen:
[...]
het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel, terwijl de gezochte persoon verblijft in of onderdaan of ingezetene is van de uitvoerende lidstaat en deze staat zich ertoe verbindt die straf of maatregel overeenkomstig zijn nationale recht zelf ten uitvoer te leggen.”
18. Deze facultatieve weigeringsgrond wordt aangevuld door artikel 5, punt 3, van het kaderbesluit, dat van toepassing is wanneer het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd ter fine van strafvervolging. Volgens deze bepaling kan, indien de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, onderdaan of ingezetene is van de uitvoerende lidstaat, de overlevering afhankelijk worden gesteld van de garantie dat de persoon, na te zijn berecht, wordt teruggezonden naar de uitvoerende lidstaat om daar de vrijheidsstraf of de tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel te ondergaan die hem eventueel in de uitvaardigende lidstaat wordt opgelegd.
19. Het kaderbesluit stelt eveneens de rechten vast waarover de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, beschikt. Volgens artikel 11 van dit besluit, wordt hij met name in kennis gesteld van de mogelijkheid om met overlevering aan de rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat (hierna: „uitvaardigende rechterlijke autoriteit”) in te stemmen.
20. Deze instemming moet worden gegeven ten overstaan van de uitvoerende rechterlijke autoriteit onder omstandigheden waaruit blijkt dat deze vrijwillig is gegeven, en de betrokken persoon kan zich door een raadsman en, in voorkomend geval, door een tolk laten bijstaan. Zij wordt opgetekend in een proces-verbaal en kan in beginsel niet worden herroepen.(7)
21. Volgens artikel 15 van het kaderbesluit beslist de uitvoerende rechterlijke autoriteit binnen de termijnen en onder de voorwaarden die in dit besluit zijn gesteld over de overlevering van de betrokkene. Hetzelfde artikel bepaalt dat, indien de uitvoerende rechterlijke autoriteit van oordeel is dat de door de uitvaardigende lidstaat meegedeelde gegevens onvoldoende zijn, zij hem dringend om aanvullende gegevens kan verzoeken.
22. Artikel 17 van het kaderbesluit stelt de termijnen en modaliteiten van de beslissing tot tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel vast. Het artikel luidt:
„1. Europese aanhoudingsbevelen worden met spoed behandeld en ten uitvoer gelegd.
2. Indien de gezochte persoon met zijn overlevering instemt, zou de definitieve beslissing over de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel binnen tien dagen na deze instemming moeten worden genomen.
3. In de andere gevallen zou de definitieve beslissing over de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel binnen 60 dagen na de aanhouding van de gezochte persoon moeten worden genomen.
[...]”
23. De gezochte persoon wordt zo spoedig mogelijk, en niet later dan tien dagen na de definitieve beslissing betreffende de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel, overgeleverd aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit. Wanneer de betrokkene echter reeds voor andere dan de in het Europees aanhoudingsbevel bedoelde feiten is veroordeeld, kan de uitvoerende rechterlijke autoriteit de overlevering van de gezochte persoon uitstellen opdat hij zijn straf in de uitvoerende lidstaat kan ondergaan.(8)
B – Nationaal recht
24. Artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit is in Duits recht omgezet door bepalingen die verschillen naargelang de betrokken persoon Duits onderdaan dan wel onderdaan van een ander land is.
25. De positie van Duitse onderdanen wordt geregeld in § 80, lid 3, van het Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (wet betreffende de internationale rechtsbijstand in strafzaken) van 23 december 1982, zoals gewijzigd bij het Europäische Haftbefehlsgesetz (wet inzake het Europees aanhoudingsbevel) van 20 juli 2006.(9) Deze bepaling luidt als volgt:
„De uitlevering van Duitse onderdanen met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf is enkel geoorloofd indien de veroordeelde, na in een rechterlijk proces-verbaal vastgelegde voorlichting over zijn rechten, hiermee instemt. [...]”
26. De positie van onderdanen van een ander land, ongeacht of dat een lidstaat of een derde land is, wordt geregeld in § 83b, lid 2, IRG, dat bepaalt:
„De uitlevering van een onderdaan van een ander land die zijn gewone verblijfplaats op het nationale grondgebied heeft, kan voorts worden geweigerd, indien
[...]
b) de betrokkene in het kader van een uitlevering met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf, na in een rechterlijk proces-verbaal vastgelegde voorlichting over zijn rechten, weigert hiermee in te stemmen en hij een beschermenswaardig belang bij tenuitvoerlegging van de straf op het nationale grondgebied heeft dat van hogere orde is [...]”
27. De verwijzende rechter preciseert dat deze bepalingen, voor zover hierin Duitse onderdanen gunstiger worden behandeld en met betrekking tot onderdanen van een ander land geen onderscheid wordt gemaakt tussen onderdanen van lidstaten en van derde landen, zijn vastgesteld na een uitspraak van het Bundesverfassungsgericht (Duitsland) van 18 juli 2005, waarin de eerdere wet ongrondwettig werd verklaard, daar zij een onevenredige beperking inhield van het grondwettelijke recht van iedere Duitser om niet te worden uitgeleverd.(10)
28. De verwijzende rechter geeft aan dat, procesrechtelijk gezien, de beslissing over de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel dat wordt uitgevaardigd tegen een onderdaan van een ander land die niet met zijn overlevering instemt, door de Generalstaatsanwaltschaft(11) wordt genomen en door het Oberlandesgericht wordt getoetst.
II – De feiten
29. De rechtbank te Bydgoszcz (Polen) heeft de Duitse rechterlijke autoriteiten bij een op 18 april 2007 uitgevaardigd Europees aanhoudingsbevel om overlevering van Kozłowski verzocht, met het oog op de tenuitvoerlegging van een bij onherroepelijk vonnis opgelegde vrijheidsstraf van vijf maanden.
30. Kozłowski heeft met deze overlevering niet ingestemd. De Generalstaatsanwaltschaft Stuttgart, de uitvoerende rechterlijke autoriteit, heeft hem op 18 juni 2007 meegedeeld dat zij niet van plan was enige grond tot weigering op te werpen. Volgens deze autoriteit had de betrokkene immers zijn gewone verblijfplaats niet in Duitsland en strekten zijn opeenvolgende verblijven in die lidstaat louter ertoe, de bescheiden werkloosheidsuitkering in Polen en de materiële bijstand van zijn ouders door het plegen van misdrijven aan te vullen. De Generalstaatsanwaltschaft zag ook geen aanleiding om uitgebreid en tijdrovend opsporingswerk te verrichten om te bepalen waar, wanneer, bij wie en met welk oogmerk de gezochte persoon zou hebben verbleven. Daarom heeft hij het Oberlandesgericht verzocht de tenuitvoerlegging van het voormelde Europees aanhoudingsbevel goed te keuren.
31. Kozłowski is thans opgesloten in de gevangenis van Stuttgart (Duitsland), waar hij een vrijheidsstraf van drie jaar en zes maanden uitzit, waartoe hij bij twee vonnissen van het Amtsgericht Stuttgart (Duitsland) van 27 juli 2006 en 25 januari 2007 is veroordeeld wegens talrijke gevallen van oplichting die in Duitsland zijn gepleegd.
32. De verwijzende rechter geeft aan dat Kozłowski volgens de tegen hem uitgesproken vonnissen vrijgezel en kinderloos is. Hij beheerst de Duitse taal nauwelijks of niet en is sinds 2002 alcoholist. Hij is in Polen opgegroeid. Na zijn schooltijd heeft hij een opleiding tot kok gevolgd en is hij als zodanig werkzaam geweest tot eind 2003. Kozłowski heeft gedurende ongeveer een jaar een werkloosheidsuitkering van plus minus 100 EUR per maand ontvangen. Zijn laatste woonplaats in Polen was Sosno.
33. Volgens het vonnis van 27 juli 2006 was Kozłowski in februari 2005 Duitsland binnengekomen om er te werken. Hij zou af en toe in de bouwsector werkzaam zijn geweest en tot zijn arrestatie op 10 mei 2006, met een onderbreking tijdens de kerstvakantie, in Duitsland hebben verbleven.
34. Volgens het vonnis van 25 januari 2007 was Kozłowski daarentegen verschillende keren naar Duitsland gegaan, maar zouden zijn ouders voor het overige in zijn levensonderhoud hebben voorzien. Bij zijn verhoor heeft hij verklaard dat hij naar Duitsland had willen komen om daar werk te zoeken teneinde de advocatenkosten te betalen in de zaak waarvoor nu het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd. Tevens heeft hij verklaard dat hij in aanraking was gekomen met verkeerde mensen en dat hij na zijn vrijlating in Duitsland wenste te blijven.
III – De prejudiciële verwijzing
35. Het Oberlandesgericht verklaart dat het zich voor de volgende twee vragen ziet gesteld. In de eerste plaats moet het uitmaken of Kozłowski zijn gewone verblijfplaats op Duits grondgebied had dan wel nog steeds heeft. Indien deze vraag ontkennend zou moeten worden beantwoord, zou het Oberlandesgericht de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel goedkeuren, aangezien aan alle andere voorwaarden die door het Duitse recht op dit punt worden gesteld, is voldaan. Indien deze vraag daarentegen bevestigend zou moeten worden beantwoord, dan zou het Oberlandesgericht de beslissing van de Generalstaatsanwaltschaft om geen grond tot weigering op te werpen, dienen te vernietigen, daar deze beslissing is gebaseerd op het feit dat er geen gewone verblijfplaats op nationaal grondgebied was.
36. Meer in het bijzonder vraagt hij zich af welke conclusies er voor deze beoordeling moeten worden getrokken uit de volgende omstandigheden:
– de onderbrekingen van het verblijf van Kozłowski in Duitsland tijdens de kerstvakantie, alsook in juni 2005 en in februari en maart 2006;
– het feit dat Kozłowski, meer dan drie maanden na zijn aankomst in Duitsland, daar geen beroep uitoefende en hoofdzakelijk door het plegen van stafbare feiten in zijn levensonderhoud voorzag, zodat de rechtmatigheid van zijn verblijf in Duitsland twijfelachtig lijkt, en
– het feit dat Kozłowski gedetineerd is.
37. In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of het Duitse recht dat artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit in nationaal recht omzet, met het discriminatieverbod verenigbaar is. Hij wenst in het bijzonder dat het Hof uitspraak doet over de vraag of en in hoeverre onderscheid kan worden gemaakt tussen personen met de Duitse nationaliteit en buitenlanders die burger van de Unie zijn.
38. Gelet op deze overwegingen stelt het Oberlandesgericht het Hof de volgende twee vragen:
„1) Kan een persoon ‚verblijven’ in een [uitvoerende] lidstaat of ‚ingezetene’ van deze lidstaat zijn in de zin van artikel 4, punt 6, van [het kaderbesluit], ook indien hij
a) niet ononderbroken in de [uitvoerende] lidstaat verblijft;
b) daar in strijd met het nationale verblijfsrecht verblijft;
c) daar stelselmatig strafbare feiten begaat en/of
d) daar gedetineerd is met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf?
2) Is een nationale bepaling ter uitvoering van artikel 4, punt 6, van [het kaderbesluit] volgens welke de overlevering van eigen onderdanen van een [uitvoerende] lidstaat met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf tegen hun wil steeds ongeoorloofd is, terwijl de overlevering van onderdanen van andere lidstaten tegen hun wil door de bevoegde autoriteit in de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid wel kan worden toegestaan, verenigbaar met het recht van de Unie en in het bijzonder met het discriminatieverbod en het beginsel van het burgerschap van de Unie van artikel 6, lid 1, EU, gelezen in samenhang met artikel 12 EG en de artikelen 17 EG en volgende? Zo ja, moet dan althans bij de uitoefening van deze discretionaire bevoegdheid rekening worden gehouden met voornoemde beginselen?”
IV – Analyse
39. Ik geef het Hof in overweging om in de eerste plaats de tweede vraag van de verwijzende rechter te onderzoeken. De behandeling van de prejudiciële vragen in deze volgorde wordt mijns inziens gerechtvaardigd door het feit dat, indien het Hof op de tweede vraag zou antwoorden dat het discriminatieverbod in de weg staat aan de overlevering tegen zijn wil van een onderdaan van een andere lidstaat dan de Bondsrepubliek Duitsland, aangezien een dergelijke overlevering zonder instemming van een Duits onderdaan ongeoorloofd is, de eerste vraag zonder voorwerp zou geraken.
A – Tweede prejudiciële vraag
40. De verwijzende rechter vraagt het Hof in de tweede plaats of het verschil in behandeling in de Duitse wettelijke regeling tussen Duitse onderdanen en onderdanen van andere lidstaten met betrekking tot de gevolgen van het ontbreken van instemming van de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met de overlevering, verenigbaar is met het gemeenschaprecht.
41. Hij stelt deze vraag omdat, volgens § 80, lid 3, IRG, de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel betreffende een Duits onderdaan uitgesloten is wanneer de betrokkene niet met zijn overlevering instemt, terwijl, volgens § 83b IRG, het ontbreken van instemming van een onderdaan van een andere lidstaat slechts een grond tot weigering kan zijn, indien de tenuitvoerlegging van de straf op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland door een beschermenswaardig belang wordt gerechtvaardigd.
42. Voor het antwoord op deze vraag moet in de eerste plaats worden nagegaan of de bepalingen van een wettelijke regeling van een lidstaat zoals § 80, lid 3, IRG verenigbaar zijn met het gemeenschaprecht. Het gaat er derhalve om te onderzoeken of artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit zich al dan niet verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat die de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel dat met het oog op de uitvoering van een straf is uitgevaardigd, uitsluit wanneer dit aanhoudingsbevel een van zijn onderdanen betreft en de betrokkene niet met zijn overlevering instemt.
43. Alleen indien deze wettelijke regeling verenigbaar is met het kaderbesluit, rijst immers de vraag of een onderdaan van een andere lidstaat zich ingevolge het discriminatieverbod ook hierop kan beroepen.
44. Volgens de Duitse regering is § 80, lid 3, IRG verenigbaar met artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, dat immers bepaalt dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit zich tegen de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd met het oog op de uitvoering van een straf, kan verzetten wanneer de betrokken persoon onderdaan of ingezetene is van de uitvoerende lidstaat.
45. Volgens deze regering kent die bepaling van het kaderbesluit de lidstaten de mogelijkheid toe om te voorzien in een specifieke grond tot weigering, gebaseerd op de nationaliteit. De Duitse regering verwijst ook naar artikel 5, punt 3, van het kaderbesluit, dat van toepassing is wanneer het Europees aanhoudingsbevel ter fine van een strafvervolging is uitgevaardigd en op grond waarvan de rechterlijke autoriteit van de uitvoerende lidstaat, indien de betrokken persoon onderdaan of ingezetene is van die staat, de overlevering afhankelijk kan stellen van de voorwaarde dat deze persoon wordt teruggezonden naar de uitvoerende lidstaat om daar de straf te ondergaan die hem eventueel in de uitvaardigende lidstaat wordt opgelegd.
46. De Duitse regering stelt dat deze uitzondering ten gunste van haar onderdanen gebaseerd is op de bijzondere wederzijdse betrekkingen die een burger aan zijn staat binden en op grond waarvan deze burger nooit van de nationale gemeenschap mag worden uitgesloten. Bovendien zou de Bondsrepubliek Duitsland een heel bijzonder belang hebben bij de resocialisatie van haar onderdanen, die door de tenuitvoerlegging van de straf in Duitsland zou worden bevorderd. Daarom zou § 80, lid 3, IRG, wanneer een Duits onderdaan niet met zijn overlevering instemt, iedere discretionaire bevoegdheid opheffen.
47. Ik deel deze zienswijze niet. Stellig kan artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, zoals het is geformuleerd, worden opgevat zoals de Duitse regering betoogt. Deze bepaling is echter voor meerdere uitleg vatbaar en kan ook aldus worden gelezen dat de lidstaten hun rechterlijke autoriteiten de mogelijkheid moeten laten om in elk voorkomend geval de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel dat voor de uitvoering van een straf is uitgevaardigd, al dan niet te weigeren, wanneer dit bevel een van haar onderdanen betreft. Die bepaling begint immers met het zinsdeel „De uitvoerende rechterlijke autoriteit kan de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel weigeren”.
48. Daarom ben ik van mening dat, overeenkomstig vaste rechtspraak, artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit met het oog op de onderzochte vraag moet worden uitgelegd in het licht van de regeling waarvan het deel uitmaakt en de door dit artikel en het kaderbesluit nagestreefde doelstellingen.(12)
49. Wanneer ik deze regeling en de doelstellingen ervan onderzoek, denk ik dat de door de Duitse regering bepleite stelling in strijd is met die doelstellingen om de volgende redenen. Enerzijds kan in de regeling, vervat in het kaderbesluit, het ontbreken van instemming van de persoon tegen wie het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, als zodanig een beslissing om de tenuitvoerlegging te weigeren niet rechtvaardigen. Anderzijds kan een beslissing tot weigering alleen dan op artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit worden gebaseerd, wanneer de uitvoering van de straf in de uitvoerende lidstaat noodzakelijk blijkt ter bevordering van de re-integratie van die persoon. Ten slotte doet de stelling van de Duitse regering afbreuk aan de effectiviteit van het kaderbesluit, aangezien hiermee in zekere zin het beginsel van niet-uitlevering van eigen onderdanen, dat de wetgever van de Europese Unie in dit kaderbesluit heeft willen verlaten, opnieuw wordt ingevoerd.
50. Ik zal successievelijk elk van deze punten behandelen. Daarna zal ik hieruit de conclusie trekken dat, overeenkomstig de beginselen van voorrang en conforme uitlegging, de nationale rechter geen rekening moet houden met § 80, lid 3, IRG, zodat deze bepaling niet aan de overlevering van Kozłowski in de weg kan staan.
1. Het ontbreken van instemming van de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, kan als zodanig een beslissing om de tenuitvoerlegging te weigeren niet rechtvaardigen
51. Op grond van het onderzoek van de regeling, vervat in het kaderbesluit, kan worden gesteld dat het doel van het Europees aanhoudingsbevel is, een persoon gedwongen van de ene lidstaat naar de andere lidstaat over te brengen.
52. Uit deze regeling blijkt immers dat de lidstaten verplicht zijn om ieder Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen: „De lidstaten verbinden zich ertoe om [...] elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen” (artikel 1, lid 2, van het kaderbesluit).(13)
53. Ook blijkt hieruit dat een weigering tot tenuitvoerlegging slechts kan voortvloeien uit een beslissing van de uitvoerende rechterlijke autoriteit, die specifiek is ingegeven door een van de gronden tot weigering die limitatief in de artikelen 3 en 4 van het kaderbesluit zijn opgenoemd. Vastgesteld moet worden dat het ontbreken van instemming van de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, niet voorkomt onder de gronden tot verplichte of facultatieve weigering die respectievelijk in deze twee artikelen worden vermeld.
54. De mogelijkheid om al dan niet met de overlevering in te stemmen, behoort tot de rechten die in artikel 11 van het kaderbesluit worden toegekend aan de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd. Het enige hieraan verbonden rechtsgevolg dat uitdrukkelijk in het kaderbesluit staat vermeld, betreft de termijn waarbinnen de definitieve beslissing over de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel door de uitvoerende rechterlijke autoriteit moet worden genomen.
55. Zo moet, wanneer de betrokken persoon met zijn overlevering instemt, overeenkomstig artikel 17, leden 2 en 3, van het kaderbesluit de definitieve beslissing over de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel binnen tien dagen na deze instemming door de uitvoerende rechterlijke autoriteit worden genomen, terwijl, indien die persoon daarmee niet instemt, deze beslissing binnen 60 dagen na zijn aanhouding moet worden genomen.
56. Bij het recht van de betrokken persoon om met zijn overlevering in te stemmen, gaat het er derhalve om dat hij de overleveringsprocedure kan versnellen. Zo heeft hij het recht om de procestermijnen in de uitvoerende lidstaat en in voorkomend geval de duur van de in die lidstaat bevolen detentie met het oog op de toepassing van het Europees aanhoudingsbevel in te korten. Bijgevolg kan hij eerder voor de rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat verschijnen om daar zijn rechten te laten gelden.
57. In de regeling vervat in het kaderbesluit heeft het al dan niet instemmen van de betrokken persoon echter geen invloed op de uitkomst van de beslissing van de uitvoerende rechterlijke autoriteit.
58. Denkbaar is, dat door het verzet van de betrokken persoon de uitvoerende rechterlijke autoriteit zal gaan onderzoeken of er eventueel sprake is van een grond tot weigering als bedoeld in de artikelen 3 en 4 van het kaderbesluit, hetgeen deze autoriteit, in geval van instemming, gelet op de in die situatie toepasselijke zeer korte termijnen van de overleveringsprocedure, niet noodzakelijk ambtshalve zou hebben nagegaan.
59. Ik denk bijvoorbeeld aan de redenen die in de artikelen 3, lid 2, en 4, lid 5, van het kaderbesluit worden genoemd en die betrekking hebben op de gevallen dat de in het Europees aanhoudingsbevel bedoelde feiten onherroepelijk in een andere lidstaat of in een derde staat zijn berecht, en de sanctie reeds ten uitvoer is gelegd of niet meer ten uitvoer kan worden gelegd. Volgens deze artikelen zijn die redenen een grond tot weigering of kunnen zij dit zijn, voor zover zij blijken „uit de gegevens waarover de uitvoerende rechterlijke autoriteit beschikt”.
60. Indien de betrokken persoon zich tegen zijn overlevering verzet en zich bij zijn verhoor door de uitvoerende rechterlijke autoriteit op een van voornoemde gronden beroept, terwijl deze grond niet blijkt uit de gegevens die door de uitvaardigende rechterlijke autoriteit zijn meegedeeld, is er alle aanleiding om te veronderstellen dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit de uitvaardigende autoriteit om aanvullende inlichtingen zal verzoeken, teneinde het bestaan van die grond na te gaan en daaraan in zijn beslissing gevolgen te verbinden.
61. Toch is deze inaanmerkingneming niet uitdrukkelijk in het kaderbesluit voorzien, aangezien de wetgever van de Europese Unie hierin voorrang heeft willen geven aan de overlevering van personen op een zeer korte termijn.
62. Evenzo hangt de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit niet af van het al dan niet instemmen van de betrokken persoon, ook al gaat het naar alle waarschijnlijkheid om een factor die door de uitvoerende rechterlijke autoriteit bij de beoordeling van die grond in aanmerking moet worden genomen.
63. In dit stadium van de redenering moet dus worden onthouden dat het ontbreken van instemming van degene tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, op zich geen grond tot weigering van de tenuitvoerlegging kan zijn.
64. Het feit dat onder de in de artikelen 3 en 4 van het kaderbesluit vermelde weigeringsgronden dit ontbreken van instemming niet wordt genoemd, bevestigt de wens van de wetgever van de Europese Unie, verwoord in de eerste overweging van de considerans van het kaderbesluit, te beletten dat een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, kan ontkomen aan de rechtspleging van een lidstaat waarin hij een strafbaar feit heeft begaan dan wel hiervan wordt verdacht.
65. Bijgevolg staat het, ongeacht of de betrokken persoon met zijn overlevering aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit instemt, aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit om over de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel uitspraak te doen, en deze laatste kan zich alleen hiertegen verzetten door een beslissing die specifiek berust op een van de gronden tot weigering die in de artikelen 3 en 4 van het kaderbesluit worden genoemd.
66. Een bepaling van een wettelijke regeling van een lidstaat zoals § 80, lid 3, IRG, die van het ontbreken van instemming van een eigen onderdaan een absolute grond tot weigering maakt, is derhalve op dit punt in strijd met de regeling van het kaderbesluit.
67. Anders dan de Duitse regering, denk ik niet dat de doelstelling die aan artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit ten grondslag ligt, afbreuk aan deze zienswijze kan doen.
2. De door artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit nagestreefde doelstelling kan niet rechtvaardigen dat een Europees aanhoudingsbevel betreffende een eigen onderdaan in geen geval ten uitvoer kan worden gelegd, wanneer deze onderdaan zich tegen zijn overlevering verzet
68. Zoals de Duitse regering in haar schriftelijke opmerkingen aangeeft en het Oberlandesgericht in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing uiteenzet, heeft de grond tot weigering van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit tot doel de re-integratie van de veroordeelde persoon na het einde van zijn straf mogelijk te maken.
69. Deze doelstelling is inderdaad niet expliciet in het kaderbesluit opgenomen, terwijl zij zeer duidelijk in het voorstel van de Commissie van de Europese Gemeenschappen was vermeld.(14) Zo werd hierin voorgesteld om in het hoofdstuk dat gewijd was aan de gronden tot weigering van de overlevering, een artikel 33 op te nemen met het opschrift „Beginsel van re-integratie”, waarvan lid 1 als volgt was geformuleerd:
„De tenuitvoerlegging van een Europees arrestatiebevel kan worden geweigerd, indien de gezochte persoon op wie het betrekking heeft, waarschijnlijk betere kansen op re-integratie heeft in de uitvoerende lidstaat en indien hij of zij ermee instemt zijn of haar straf in deze lidstaat te vervullen.
In dit geval vervult de betrokkene de straf die hem of haar in de verzoekende lidstaat is opgelegd, in de uitvoerende lidstaat, overeenkomstig de wetgeving van deze laatste lidstaat. De in de verzoekende lidstaat opgelegde straf kan niet worden vervangen door een straf die bij de wetgeving van de uitvoerende lidstaat op hetzelfde feit is gesteld.”
70. Artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit verschilt van dit voorstel. Toch behoudt het grotendeels de essentie en lijkt het wel aan dezelfde doelstelling te voldoen, namelijk de bevordering van de re-integratie van de veroordeelde persoon. Deze mening wordt ook gedeeld door alle partijen die opmerkingen hebben ingediend, en is op verschillende factoren gebaseerd.
71. In de eerste plaats vloeit deze doelstelling voort uit het kaderbesluit zelf.
72. Zo bepaalt artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit dat het artikel alleen geldt op voorwaarde dat de uitvoerende lidstaat zich ertoe verbindt de in de uitvaardigende lidstaat opgelegde vrijheidsstraf of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel zelf ten uitvoer te leggen. Gelet op de regeling van het Europees aanhoudingsbevel, waarbij de overlevering het beginsel is en de gronden tot weigering de uitzondering op dit beginsel, kan een beslissing tot weigering alleen op artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit worden gebaseerd, indien er een gerechtvaardigd belang bestaat bij de tenuitvoerlegging van de straf op het grondgebied van de staat waar de betrokken persoon is aangehouden.
73. Diezelfde redenering gaat op voor artikel 5, punt 3, van het kaderbesluit, dat van toepassing is wanneer een Europees aanhoudingsbevel ter fine van strafvervolging is uitgevaardigd. Volgens deze bepaling kan de overlevering van een onderdaan of ingezetene van de uitvoerende lidstaat afhankelijk worden gesteld van de garantie dat deze persoon wordt teruggezonden naar die staat om daar de vrijheidsstraf of de tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel te ondergaan die hem eventueel in de uitvaardigende lidstaat wordt opgelegd.
74. Ik zie geen ander gerechtvaardigd belang dan de bevordering van de re-integratie van de veroordeelde persoon, in zijn eigen belang en in dat van de hele samenleving waarin hij na het einde van zijn straf opnieuw zijn leven zal moeten leiden.
75. In de tweede plaats wordt deze zienswijze bevestigd door verschillende handelingen waarin de lidstaten en de gemeenschapsinstellingen hebben gesteld dat de strafsanctie niet uitsluitend een bestraffende, maar ook een socialiserende werking moet hebben.
76. Zo is deze socialiserende werking door de Raad van Europa bevestigd, enerzijds in de aanbevelingen betreffende de penitentiaire voorschriften(15) en anderzijds in het Verdrag van de Raad van Europa inzake de overbrenging van gevonniste personen van 21 maart 1983. Ook wordt deze werking genoemd in de resolutie van het Europees Parlement over de eerbiediging van de rechten van de mens in de Europese Unie (1997)(16), waar deze instelling erop wijst dat de straf tot doel heeft de gevangene tot inkeer te brengen en te resocialiseren en zijn menselijke en maatschappelijke herintegratie in dit opzicht te bevorderen.(17)
77. Anders dan de Duitse regering, geloof ik evenwel niet dat de resocialisatie van een Duits onderdaan die zich tegen zijn overlevering verzet, in alle denkbare gevallen noodzakelijk beter zou zijn verzekerd indien hij zijn straf in Duitsland ondergaat. Met andere woorden, ook al wijst de hoedanigheid van onderdaan van de uitvoerende lidstaat op een zeer sterke band met deze staat, ik ben er niet van overtuigd dat zij een onweerlegbaar vermoeden kan creëren, dat door de tenuitvoerlegging van de straf in die lidstaat de resocialisatie van de betrokkene beter kan worden bevorderd.
78. Als bewijs hiervan vermeld ik de zeer grote verscheidenheid van menselijke situaties waarmee de rechterlijke autoriteiten van een lidstaat dagelijks te maken hebben. Zo kan ik mij het geval voorstellen van een Duits onderdaan die al vele jaren in een andere lidstaat dan de Bondsrepubliek Duitsland woont, waar hij familie en werk heeft en waar hij alleen is weggegaan om aan de tenuitvoerlegging van een in die lidstaat tegen hem uitgesproken veroordeling te ontkomen. Ik geloof niet dat er in die situatie een onweerlegbaar vermoeden kan zijn dat de resocialisatie van de betrokkene noodzakelijk beter in Duitsland verzekerd zal zijn.
79. Daarom ben ik van mening dat het via artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit nagestreefde doel van resocialisatie niet kan rechtvaardigen dat een lidstaat zijn rechterlijke autoriteiten iedere beoordelingsbevoegdheid ontneemt, wanneer een Europees aanhoudingsbevel wordt uitgevaardigd tegen een eigen onderdaan die zich tegen zijn overlevering verzet.
80. Wanneer het Europees aanhoudingsbevel, uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf, gericht is tegen een onderdaan van de uitvoerende lidstaat en de betrokkene zich tegen zijn overlevering verzet, moet de rechterlijke autoriteit van deze staat volgens mij, in het licht van de concrete situatie van die persoon en de criteria die ik verder in deze standpuntbepaling zal voorstellen, nagaan of de tenuitvoerlegging van de straf op het grondgebied van die staat wel noodzakelijk is ter bevordering van zijn resocialisatie.
81. De andersluidende uitlegging die door de Duitse regering wordt bepleit, leidt, naar mijn mening, ertoe dat het beginsel van niet-uitlevering van eigen onderdanen, dat blijkens het kaderbesluit is verlaten, opnieuw wordt ingevoerd en ontneemt hieraan derhalve een deel van zijn effectiviteit.
3. Het verlaten van het beginsel van niet-uitlevering van eigen onderdanen in het kaderbesluit en de nuttige werking ervan
82. De niet-uitlevering door een staat van zijn eigen onderdanen is een traditioneel beginsel van het uitleveringsrecht. In verschillende staten is het een grondwettelijk beginsel.(18) Het wordt erkend door het Europees Verdrag betreffende uitlevering, door de lidstaten van de Raad van Europa ondertekend te Parijs op 13 december 1957, dat in artikel 6, lid 1, sub a, bepaalt dat iedere verdragsluitende partij bevoegd is de uitlevering van haar onderdanen te weigeren.
83. Om te beletten dat als gevolg van dit beginsel de onderdanen van een lidstaat geheel vrijuit gaan voor de door hen in het buitenland gepleegde strafbare feiten, zijn de nationale rechters in het algemeen bevoegd om over die feiten volgens hun nationaal strafrecht te oordelen. In artikel 6, lid 2, van het Europees Verdrag betreffende uitlevering is dit zelfs een verplichte tegenprestatie voor de toepassing van het beginsel van niet-uitlevering van eigen onderdanen.
84. Vanouds beoogt de uitlevering dus dat een vreemdeling die door een staat op zijn grondgebied is aangetroffen, aan een buitenlandse rechterlijke autoriteit wordt overgedragen. De onderdanen van die staat vallen niet onder deze procedure en moeten voor hun nationale rechterlijke instanties verantwoording afleggen voor in het buitenland begane strafbare feiten, ondanks de moeilijkheden die deze instanties, gelet op met name het verkrijgen van het bewijs, kunnen ondervinden bij het berechten van die feiten.
85. Het beginsel van niet-uitlevering van eigen onderdanen heeft zijn wortels in de soevereiniteit van de staten over hun burgers, de wederzijdse verplichtingen die hen binden en het gebrek aan vertrouwen in de rechtsstelsels van de andere staten. Zo is ter rechtvaardiging van dit beginsel met name verwezen naar de plicht van de staat om zijn burgers te beschermen tegen de toepassing van een vreemd strafrechtstelsel, waarvan zij de procedure noch de taal kennen en in het kader waarvan zij zich moeilijk kunnen verdedigen.(19)
86. Het kaderbesluit markeert duidelijk het verlaten van dit beginsel tussen de lidstaten.
87. Zoals wij hebben gezien, heeft dit besluit tot doel de uitleveringsprocedure af te schaffen en te vervangen door een overleveringsregeling, in het kader waarvan de uitvoerende rechterlijke autoriteit zich alleen tegen overlevering kan verzetten middels een beslissing die specifiek is ingegeven door een van de gronden voor weigering van de overlevering die limitatief in de artikelen 3 en 4 van het kaderbesluit zijn opgesomd.
88. Artikel 3 van het kaderbesluit, dat over de gronden tot verplichte weigering gaat, voorziet in geen enkele principiële of stelselmatige uitzondering ten behoeve van de onderdanen van de uitvoerende lidstaat.(20)
89. In artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit wordt de hoedanigheid van onderdaan van de uitvoerende lidstaat beschouwd als een omstandigheid die eventueel een beslissing tot weigering van de tenuitvoerlegging door de uitvoerende autoriteit kan rechtvaardigen, wanneer deze laatste meent dat de tenuitvoerlegging in zijn staat noodzakelijk is ter bevordering van de re-integratie van de betrokken persoon. Bovendien heeft de wetgever van de Europese Unie in dit artikel bepaald dat deze grond tot weigering precies op dezelfde voorwaarden moest gelden voor ingezetenen van de uitvoerende staat, hetgeen wel degelijk bevestigt dat deze grond tot weigering niet op de nationaliteit als zodanig berust.
90. Het verlaten van het beginsel van niet-uitlevering van eigen onderdanen in het kaderbesluit, wordt zo nodig nog bevestigd door de overgangsbepalingen in artikel 33 van dit besluit ten behoeve van de Republiek Oostenrijk, die deze lidstaat toestaan om aan dit beginsel vast te houden voor de tijd die nodig is voor de wijziging van zijn grondwet en uiterlijk tot 31 december 2008.
91. Dat genoemd beginsel wordt verlaten, is voltrekt logisch gelet op het beginsel dat ten grondslag ligt aan het kaderbesluit.
92. Het kaderbesluit berust immers, zoals herhaaldelijk in de considerans en de artikelen wordt aangegeven, op het beginsel van wederzijdse erkenning. Het Europees aanhoudingsbevel vormt, zoals in punt 6 van de considerans van dit besluit wordt overwogen, de eerste tastbare toepassing op strafrechtelijk gebied van het beginsel van wederzijdse erkenning, welk beginsel de Europese Raad, bijeen te Tampere op 15 en 16 oktober 1999, als „hoeksteen” van de gerechtelijke samenwerking beschouwt.
93. Op grond van dit beginsel heeft een beslissing, zodra zij door een rechterlijke autoriteit in overeenstemming met het recht van de staat waartoe zij behoort is genomen, volledige en rechtstreekse rechtskracht in de gehele Unie, zodat de bevoegde autoriteiten van alle andere lidstaten aan de tenuitvoerlegging daarvan hun medewerking moeten verlenen alsof zij uitging van een rechterlijke autoriteit van hun eigen staat.(21) De werkingssfeer van een rechterlijke beslissing is dus niet langer beperkt tot het grondgebied van de lidstaat van uitspraak, maar beslaat thans de gehele Unie.
94. Hieruit volgt dat, wanneer de rechterlijke autoriteit van een lidstaat verzoekt om overlevering van een persoon, hetzij op grond van een onherroepelijke veroordeling, hetzij omdat die persoon strafrechtelijk wordt vervolgd, zijn beslissing automatisch moet worden erkend en ten uitvoer gelegd in alle lidstaten, zonder dat een andere weigeringsgrond mogelijk is dan die welke in het kaderbesluit zijn neergelegd. Met andere woorden, door in te stemmen met de vorming van de Europese justitiële ruimte, en in het bijzonder het systeem van het Europees aanhoudingsbevel op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning, hebben de lidstaten afstand gedaan van hun soevereine bevoegdheid om hun eigen onderdanen te onttrekken aan onderzoeken en sancties van de justitiële autoriteiten van de andere lidstaten.
95. Zij hebben hiervan afstand kunnen doen doordat, zoals in punt 10 van de considerans van het kaderbesluit wordt gezegd, „[d]e regeling inzake het Europees aanhoudingsbevel berust op een hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten”.
96. Dit vertrouwen is allereerst tot uiting gekomen in het feit dat de lidstaten van hun recht tot vervolging afstand hebben gedaan, neergelegd in het beginsel ne bis in idem, verankerd in artikel 54 van de overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord(22), op grond waarvan een persoon die in een lidstaat bij onherroepelijk vonnis is veroordeeld, niet ter zake van dezelfde feiten opnieuw strafrechtelijk mag worden vervolgd in een andere lidstaat. Het doel van dit beginsel is te voorkomen dat een persoon, door het uitoefenen van zijn recht van vrij verkeer, voor dezelfde feiten op het grondgebied van verschillende lidstaten wordt vervolgd.
97. Zoals het Hof heeft benadrukt in het arrest van 11 februari 2003, Gözütok en Brügge(23), impliceert dit beginsel noodzakelijkerwijs, dat de lidstaten, ongeacht langs welke weg de straf wordt opgelegd, wederzijds vertrouwen hebben in hun respectieve strafrechtssystemen en dat elke lidstaat de toepassing van het in de andere lidstaten geldende strafrecht aanvaardt, ook indien zijn eigen strafrecht tot een andere uitkomst zou leiden.(24)
98. Dit vertrouwen vloeit voort uit meerdere factoren. In de eerste plaats hebben alle lidstaten, toen zij de Europese Gemeenschappen oprichtten of daartoe toetraden, aangetoond dat zij rechtsstaten waren die de grondrechten respecteerden zoals die zijn neergelegd in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950, en sinds 7 december 2000 in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Voorts hebben al deze staten, naast de ratificatie van dat verdrag en de afkondiging van dit handvest, met elkaar gemeen dat zij hoge eisen stellen aan de rechtsstaat, zoals de Commissie in punt 1 van de considerans van haar voorstel voor het kaderbesluit heeft geconstateerd.(25)
99. Hoewel er binnen de Unie nog steeds geen vergaande harmonisatie bestaat van het materiële en formele strafrecht(26), hebben de lidstaten zich er dus van kunnen overtuigen dat de voorwaarden waaronder hun onderdanen in de andere lidstaten worden vervolgd en berecht, de rechten van die onderdanen respecteren en die onderdanen in staat stellen, zich naar behoren te verdedigen ondanks de taalproblemen en de onbekendheid met de procedure.
100. Anderzijds lijkt het vertrouwen dat elke lidstaat en zijn onderdanen moeten hebben in de rechtspleging van de andere lidstaten, het logische en onvermijdelijke resultaat van de totstandbrenging van de interne markt en het burgerschap van de Unie.
101. Elke lidstaat heeft immers de verplichting om, bij de toepassing van de bij het EG-Verdrag ingevoerde verkeersvrijheden, de onderdanen van de andere lidstaten toe te staan, op zijn grondgebied een economische activiteit als zelfstandige of in loondienst uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als zijn eigen onderdanen.
102. Met het creëren van het burgerschap van de Unie is een volgende stap gezet, aangezien elke lidstaat tevens gehouden is, de onderdanen van de andere lidstaten, die daar verblijf willen houden, op zijn grondgebied toe te laten indien die onderdanen althans de eerste vijf jaar over voldoende middelen beschikken en verzekerd zijn. Ook moet de lidstaat het hun mogelijk maken, deel te nemen aan de lokale verkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement. Ten slotte moet de lidstaat de bescherming van zijn diplomatieke of consulaire dienst uitbreiden tot elke zich in een derde staat bevindende burger van de Unie, indien deze geen bescherming krijgt van de staat waarvan hij de nationaliteit bezit.
103. De totstandbrenging van de interne markt en het burgerschap van de Unie hebben er dus gaandeweg toe geleid dat de lidstaten de onderdanen van de andere lidstaten moeten behandelen als hun eigen onderdanen in een steeds groter deel van het economische, sociale en politieke leven. Deze verworvenheden maken het elke burger tevens mogelijk, te gaan wonen of werken in de lidstaat van zijn keuze binnen de Unie op gelijke voet met alle onderdanen van die staat.
104. Het ogenblik leek dan ook gekomen om aan dit juridisch bouwwerk de gelijke behandeling voor de rechtspleging toe te voegen. Met andere woorden, aangezien een burger van de Unie thans in elke lidstaat rechten heeft die voor een groot deel identiek zijn aan die van de onderdanen van die staat, is het terecht dat hij ook aan dezelfde plichten op strafrechtelijk gebied wordt onderworpen en, indien hij daar een strafbaar feit pleegt, daar wordt vervolgd en door de gerechten van die staat wordt berecht, net als de onderdanen van die staat.
105. Ten slotte moet worden benadrukt dat door het verlaten van het beginsel van niet-uitlevering van eigen onderdanen in het kaderbesluit, de uitvoerende rechterlijke autoriteit niet ieder middel tot bescherming van de betrokken persoon wordt ontnomen, indien in een uitzonderlijk geval zou blijken dat een verzoek tot overlevering inbreuk zou maken op diens grondrechten. Het gaat derhalve niet om een blind vertrouwen of het ontbreken van iedere garantie voor de uitvoerende lidstaat.
106. Zo heeft de Raad, al is het voor de geldigheid van het kaderbesluit, evenals voor die van elke andere handeling van afgeleid recht, een voorwaarde dat zij in overeenstemming is met de grondrechten(27) en al zijn de lidstaten bij de uitvoering van dit besluit, evenals bij die van elke andere handeling van gemeenschapsrecht, eveneens gehouden om die rechten te respecteren(28), in artikel 1, lid 3, van het kaderbesluit uitdrukkelijk bepaald dat de daarin neergelegde overleveringsverplichting in geen geval de grondrechten en de in artikel 6 EU neergelegde beginselen mag aantasten.
107. De uitvoerende rechterlijke autoriteit zou derhalve, in een bijzonder geval en bij wijze van uitzondering, kunnen weigeren om een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen, indien, zoals in punt 12 van de considerans van het kaderbesluit is aangegeven, „er objectieve redenen bestaan om aan te nemen dat het Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op vervolging of bestraffing van die persoon op grond van zijn geslacht, ras, godsdienst, etnische afstamming, nationaliteit, taal, politieke overtuiging of seksuele geaardheid of dat de positie van die persoon kan worden aangetast om een van deze redenen”.
108. Voorts moet worden bedacht dat, indien een lidstaat bepalingen van materieel of formeel strafrecht zou aannemen die de in artikel 6 EU neergelegde beginselen aantasten, de Raad de uitvoering van het kaderbesluit zou kunnen opschorten ingevolge artikel 7 EU, zoals in punt 10 van de considerans van dit besluit is aangegeven.
109. Uit het noemen van deze verschillende garanties in het kaderbesluit, dat zelf geen rechten creëert aangezien deze garanties reeds deel uitmaken van de communautaire rechtsorde, blijkt hoe de wetgever van de Unie heeft gewild dat de in dit kaderbesluit ten opzichte van het traditionele stelsel van uitlevering vervatte vernieuwingen, zoals het verlaten van het beginsel van niet-uitlevering van eigen onderdanen, niet tot een mindere bescherming van de grondrechten leidt.
110. De lidstaten kunnen dus niet, zonder aan de effectiviteit van het kaderbesluit af te doen, in hun nationale recht bepalingen opnemen die op enigerlei wijze tot gevolg zouden hebben dat er toch weer een stelselmatige uitzondering voor hun eigen onderdanen wordt ingevoerd.
111. Gelet op al deze factoren geef ik het Hof in overweging voor recht te verklaren dat artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat die de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd voor de uitvoering van een straf, uitsluit, wanneer dit aanhoudingsbevel een van zijn onderdanen betreft en deze niet met zijn overlevering instemt.
112. Thans zal ik onderzoeken welke gevolgen de verwijzende rechter, mocht het Hof deze uitlegging aanvaarden, hieruit zou moeten trekken.
4. De gevolgen van de beginselen van voorrang en conforme uitlegging
113. De kaderbesluiten zijn handelingen van afgeleid recht, in de Europese rechtsorde ingevoerd door het Verdrag van Amsterdam, waarin de lidstaten aan de door het Verdrag van Maastricht opgerichte Europese Unie opdracht hebben gegeven een werkelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen. Anders dan de handelingen die overeenkomstig het Verdrag van Maastricht in het kader van de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken kunnen worden vastgesteld, hebben de kaderbesluiten zelf een echt dwingende werking, daar zij volgens artikel 34, lid 2, sub b, EU „verbindend [zijn] voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken resultaat, doch aan de nationale lidstaten [...] de bevoegdheid [wordt] gelaten vorm en middelen te kiezen”.
114. Door aldus aan de Raad de bevoegdheid te geven om dergelijke dwingende maatregelen te nemen, die bijna identiek worden omschreven als de in het kader van de Europese Gemeenschap vast te stellen richtlijnen, hebben de lidstaten onvermijdelijk aanvaard dat een deel van hun bevoegdheden op strafrechtelijk gebied aan de Europese Unie wordt overgedragen, voor zover dat nodig is voor de verwezenlijking van de doelstellingen neergelegd in titel VI van het EU-Verdrag en met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel.
115. De redenen waarom het Hof in het arrest van 15 juli 1964, Costa (29), van oordeel was dat de lidstaten, na vrijwillig met een overdracht van hun bevoegdheden aan de Gemeenschap te hebben ingestemd, geen enkel voorschrift van hun nationaal recht boven een bindende gemeenschapshandeling kunnen stellen, zijn derhalve ook van toepassing op een kaderbesluit. Een kaderbesluit moet, zoals iedere bindende gemeenschapshandeling, voorrang hebben boven iedere bepaling van nationaal recht, zelfs van grondwettelijke aard of behorende tot een grondwet.(30)
116. Weliswaar zijn de oplossingen waarin het EU-Verdrag voorziet om deze voorrang te verzekeren wanneer een kaderbesluit in strijd blijkt zijn te met een bepaling van nationaal recht, minder verstrekkend dan die welke in het kader van het EG-Verdrag bestaan.
117. Enerzijds staat het EU-Verdrag, anders dan het EG-Verdrag, de Commissie niet toe een niet-nakomingsvordering in te stellen tegen de staat die aldus zijn verplichtingen niet nakomt. Overeenkomstig artikel 35, lid 7, EU kan het niet of niet correct toepassen van een kaderbesluit door een lidstaat slechts aanleiding geven tot een geschil tussen lidstaten, dat aan de Raad moet worden voorgelegd en voor het Hof kan worden gebracht indien het niet binnen zes maanden is opgelost.
118. Anderzijds kunnen de bepalingen van een kaderbesluit die niet of niet naar behoren in nationaal recht zijn omgezet, niet rechtstreeks door de nationale rechter worden toegepast. Volgens artikel 34, lid 2, sub b, EU kunnen kaderbesluiten geen rechtstreekse werking hebben.
119. Toch beschikt de nationale rechter nog over middelen om de inhoud van een kaderbesluit te laten gelden en aldus de voorrang ervan te verzekeren. In het arrest van 16 juni 2005, Pupino(31), was het Hof van oordeel dat de nationale rechter die te maken had met een conflict tussen een kaderbesluit en een voorschrift van nationaal recht, aan het beginsel van conforme uitlegging is gehouden. Dit beginsel houdt in dat de verwijzende rechter die bij de toepassing van zijn nationale recht tot uitlegging daarvan moet overgaan, verplicht is dit zo veel mogelijk te doen in het licht van de bewoordingen en het doel van het kaderbesluit, teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan het bepaalde in artikel 34, lid 2, sub b, EU te voldoen.(32)
120. Dit beginsel heeft als enige beperking de situatie waarin het nationale recht niet die toepassing kan krijgen omdat deze contra legem zou zijn.(33)
121. In de onderhavige zaak wordt de situatie naar Duits recht van onderdanen van andere lidstaten, zoals Kozłowski, in het bijzonder geregeld door § 83b, lid 2, sub b, IRG, waarvan de verenigbaarheid met het kaderbesluit buiten kijf staat.
122. Volgens deze bepaling kan immers de uitlevering van een onderdaan van een ander land die zijn gewone verblijfplaats op het nationale grondgebied heeft, worden geweigerd, indien de betrokkene in het kader van een uitlevering met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf, weigert hiermee in te stemmen en hij een beschermenswaardig belang bij tenuitvoerlegging van de straf op het nationale grondgebied heeft dat van hogere orde is. Dit begrip „beschermenswaardig belang van hogere orde” lijkt te kunnen worden toegepast overeenkomstig de doelstelling die aan de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit ten grondslag ligt.
123. Aangezien § 80, lid 3, IRG daarentegen, volgens mij, niet in overeenstemming is met het kaderbesluit en deze bepaling slechts op Duitse onderdanen betrekking heeft, ben ik van mening dat krachtens het beginsel van conforme uitlegging de nationale rechter hiermee geen rekening moet houden en § 83b, lid 2, sub b, IRG moet toepassen. Met andere woorden, het non-discriminatiebeginsel, dat ertoe zou leiden dat de regeling waarin § 80, lid 3, IRG ten gunste van Duitse onderdanen voorziet, ook op onderdanen van andere lidstaten zou worden toegepast, dient, met name gelet op het feit dat in artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit de nationale onderdanen en de ingezetenen precies op dezelfde wijze worden behandeld, niet te gelden, omdat deze § 80, lid 3, IRG in strijd is met het kaderbesluit, dat voorrang heeft op iedere bepaling van nationaal recht.
124. Door deze oplossing worden de grenzen van de verplichting tot conforme uitlegging niet overschreden, omdat zij niet leidt tot een uitlegging contra legem door de nationale rechter van zijn nationale recht. De situatie in de onderhavige zaak verschilt op dit punt van die waar het Hof mee te maken had in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a.(34) In die zaak was de bepaling van nationaal recht die specifiek de situatie van de verzoekers in het hoofdgeding regelde, in strijd met het gemeenschapsrecht, en de vraag rees of het beginsel van conforme uitlegging de nationale rechter kon verplichten om die bepaling terzijde te schuiven ten gunste van een voorschrift van nationaal recht met een meer algemene inhoud.
125. In de onderhavige zaak gaat het er eenvoudigweg om, op Kozłowski de bepalingen van nationaal recht die in het bijzonder voor zijn situatie gelden, toe te passen overeenkomstig de doelstelling van het kaderbesluit.
126. Ik geef derhalve het Hof in overweging, het antwoord op de tweede prejudiciële vraag aan te vullen met de vermelding dat in het hoofdgeding de verwijzende rechter op Kozłowski de voor de onderdanen van andere lidstaten geldende bepalingen van zijn nationale recht moet toepassen overeenkomstig de doelstelling van het kaderbesluit. Het beginsel van conforme uitlegging staat eraan in de weg dat de weigeringsgrond waarin het nationale recht voorziet voor Duitse onderdanen die niet met de overlevering instemmen, krachtens het non-discriminatiebeginsel wordt uitgebreid tot onderdanen van andere lidstaten.
B – Het begrip „ingezetene” in artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit
127. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit aldus moet worden uitgelegd dat een persoon kan worden geacht in een uitvoerende lidstaat te verblijven of daarvan ingezetene te zijn, ook indien hij:
– daar niet ononderbroken verblijft;
– daar in strijd met het nationale verblijfsrecht verblijft;
– daar stelselmatig strafbare feiten begaat, en
– daar gedetineerd is met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf.
128. Met deze vraag verzoekt de verwijzende rechter in wezen het Hof te preciseren wat valt onder de begrippen „verblijven” in de uitvoerende lidstaat, of „ingezetene” daarvan zijn, als bedoeld in artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, en of de omstandigheden die in zijn vraag worden opgesomd, dan wel één hiervan, bepalend of relevant zijn voor de erkenning van de hoedanigheid van persoon die „verblijft” of „ingezetene is”.
129. De verwijzende rechter legt deze vragen voor aan het Hof, omdat de twee betrokken begrippen niet in het kaderbesluit worden gedefinieerd. Om de inhoud ervan te bepalen, verwijst dit besluit ook niet naar andere gemeenschapsrechtelijke handelingen waarin het begrip verblijf‑ of woonplaats wordt gebruikt, noch naar het recht van de lidstaten.
130. De Tsjechische en de Nederlandse regering betogen dat de definiëring van deze begrippen aan de beoordeling van iedere lidstaat moet worden overgelaten. Ik deel dit standpunt niet.
131. Het kaderbesluit beoogt immers een regeling van verplichte overlevering tussen de rechterlijke autoriteiten van de lidstaten in het leven te roepen, waartegen de uitvoerende rechterlijke autoriteit zich alleen kan verzetten krachtens een weigeringsgrond die uitdrukkelijk in dit besluit is genoemd. Volgens mij verlangt de effectieve toepassing van dit besluit, dat de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit in alle lidstaten uniform wordt gedefinieerd.
132. Verschillende lidstaten en de Commissie hebben ook aangevoerd dat de omzetting in nationaal recht van de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit aan de discretionaire beslissing van iedere lidstaat moet worden overgelaten. Volgens hen zou deze bepaling aldus moeten worden opgevat dat het de lidstaten de keuze laat om al dan niet te bepalen dat hun rechterlijke autoriteiten deze weigeringsgrond kunnen inroepen.
133. Ik deel deze uitlegging evenmin. Zoals gezegd, heeft de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit tot doel de re-integratie van de veroordeelde persoon te bevorderen. Aangezien deze persoon, wanneer het om een burger van de Unie gaat, vrij in alle lidstaten mag reizen en verblijven, is het succes van zijn re-integratie niet alleen een zaak van de uitvoerende lidstaat, maar ook van alle andere lidstaten en degenen die er wonen.
134. Dezelfde redenering gaat op waar het om onderdanen van derde landen gaat. Zij kunnen wegens het opheffen van de controles aan de binnengrenzen in de Schengenruimte, vrij binnen deze ruimte reizen. Zij kunnen eveneens in de gehele Unie als familielid van een onderdaan van een lidstaat reizen en verblijven.
135. Dit brengt mee dat door de openstelling van de grenzen de lidstaten hoofdelijk aansprakelijk zijn geworden voor de bestrijding van criminaliteit. Dit is stellig de reden waarom het creëren van de Europese strafrechtelijke ruimte een noodzaak is gebleken, om te voorkomen dat van de verkeersvrijheden gebruik wordt gemaakt ten nadele van de openbare veiligheid.
136. De omzetting van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit in het recht van elke lidstaat is dus naar mijn mening geboden, om ervoor te zorgen dat het Europees aanhoudingsbevel niet wordt toegepast ten koste van de re-integratie van de veroordeelde en dus van het legitieme belang van alle lidstaten bij de voorkoming van criminaliteit, dat deze weigeringsgrond beoogt te beschermen.
137. Waar het thans gaat om de betekenis van de begrippen „verblijven” in de uitvoerende lidstaat of „ingezetene” daarvan zijn, ben ik van mening, net als de Oostenrijkse, de Poolse en de Finse regering alsook de Commissie, dat deze begrippen autonoom moeten worden uitgelegd en wel aan de hand van de doelstelling van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit en de systematiek en de doelstellingen hiervan.
138. De definities van het begrip verblijfplaats die in andere gemeenschapshandelingen worden gegeven, zijn immers opgesteld met het oog op de systematiek en de doelstelling van die handelingen, die niet met die van het kaderbesluit overeenkomen. Zij kunnen derhalve als zodanig niet worden getransponeerd op de uitlegging van het begrip verblijfplaats in het kaderbesluit. Niettemin kunnen zij voor dit doel in aanmerking worden genomen(35), net zoals resolutie (72)1 tot uniformering van de begrippen „woonplaats” en „gewone verblijfplaats”, vastgesteld door het Comité van Ministers van de Raad van Europa van 18 januari 1972, waarnaar de nationale rechter verwijst.(36)
139. Uit het onderzoek van de doelstelling van het kaderbesluit leid ik af dat de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van dit besluit beperkend moet worden gedefinieerd. Deze grond maakt het immers mogelijk af te wijken van het dwingende karakter van de overlevering, voorgeschreven in artikel 1, lid 2, van het kaderbesluit. Het gaat derhalve om een uitzondering op een beginsel.
140. Deze zienswijze vindt ook steun in de korte termijnen waarbinnen de uitvoerende rechterlijke autoriteit zijn beslissing over de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel moet nemen.
141. Ook hebben wij gezien dat de bevordering van de re-integratie van de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, de grond is waarop artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit berust. Aan de hand van deze doelstelling en in de enge zin opgelegd door de doelstelling van het kaderbesluit, moeten de begrippen „verblijven” of „ingezetene” zijn in deze bepaling worden gedefinieerd.
142. De plaats waar iemand die een gevangenisstraf of vrijheidsbenemende maatregel moet ondergaan, verblijft of ingezeten is, is relevant voor zijn re-integratie, aangezien hiermee wordt beoogd het hem mogelijk te maken zijn plaats in de samenleving terug te vinden, dat wil zeggen de familiale, sociale en arbeidsomgeving waarin hij vóór de tenuitvoerlegging van zijn veroordeling leefde en waarnaar hij hoogstwaarschijnlijk na afloop van zijn straf zal terugkeren.
143. Zo hebben de lidstaten van de Raad van Europa in hun aanbevelingen betreffende de penitentiaire voorschriften de wens uitgesproken dat de strafvoltrekking zoveel mogelijk wordt georganiseerd op een wijze die het de gedetineerde mogelijk maakt, de banden met zijn familie te onderhouden en te verstevigen. De strafvoltrekking moet de gedetineerde tevens de indruk geven dat hij niet buiten de samenleving wordt gehouden. Ten slotte moet de detentie het vinden of hervatten van werk na afloop van de straf bevorderen door middel van een in de penitentiaire inrichting georganiseerd programma van voorbereiding op de invrijheidstelling of door voorwaardelijke invrijheidstelling onder toezicht.(37)
144. Voor de uitvoering van deze aanbevelingen is bijgevolg vereist dat de tenuitvoerlegging van de straf of maatregel de banden van de gedetineerde met zijn familie en zijn sociale en arbeidsomgeving zo min mogelijk verbreekt.
145. Uit deze overwegingen kunnen wij de volgende lering trekken voor de definiëring van de inhoud van de begrippen „verblijven” of „ingezetene” zijn, als bedoeld in artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit.
146. Enerzijds hebben deze twee begrippen, volgens mij, geen verschillende inhoud, zoals wordt bevestigd door het feit dat artikel 5, lid 3, van het kaderbesluit uitsluitend verwijst naar het zijn van ingezetene. Anderzijds hebben zij betrekking op de situatie waarin de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, een zodanige band heeft met de uitvoerende lidstaat, dat de rechterlijke autoriteit van die staat daaruit kan afleiden dat de straf, om haar re-integratietaak te kunnen vervullen, in die staat moet worden ondergaan. Het begrip „ingezetene” in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit moet derhalve worden geacht te verwijzen naar de plaats waar de betrokkene het centrum van zijn voornaamste belangen heeft.
147. Dit begrip beantwoordt volgens mij dan ook aan een feitelijke situatie, die voorvloeit uit een complex van criteria, waarvan, zoals de Oostenrijke, de Poolse en de Finse regering alsook de Commissie stellen, de meest relevante zijn de familiale en sociale banden, het spreken van de taal, het beschikken over een woning, het bezit van een baan en de duur van het verblijf in de staat, alsmede de wil van betrokkene om daar na het einde van zijn straf te blijven.
148. Deze opsomming kan niet limitatief zijn, omdat de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit volgens mij altijd moet voortvloeien uit een beoordeling van de bijzondere situatie van de betrokken persoon.
149. Wij kunnen uit deze analyse de volgende conclusies trekken voor de omstandigheden die de verwijzende rechter noemt.
150. In de eerste plaats kan het feit dat de betrokken persoon niet ononderbroken in de uitvoerende lidstaat heeft verbleven, geen afbreuk doen aan de band van die persoon met deze staat. Een persoon kan inderdaad naar het buitenland vertrekken voor vakantie of voor de uitoefening van zijn beroepswerkzaamheden, zonder dat dat een verplaatsing van het centrum van zijn voornaamste belangen inhoudt.
151. Zo toont het feit dat in casu Kozłowski Duitsland heeft verlaten in de maand juni 2005, tijdens de kerstvakantie van datzelfde jaar en in de maanden februari en maart 2006, op zich niet aan dat de betrokkene zijn voornaamste belangen ergens anders heeft dan in deze lidstaat.
152. In de tweede plaats is de omstandigheid dat de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, in de uitvoerende lidstaat gedetineerd is op grond van een veroordelend vonnis, evenmin een relevant criterium, noch voor het aantonen van de hoedanigheid van ingezetene, noch voor het van de hand wijzen hiervan.
153. Zoals gezegd moet het begrip „ingezetene” in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit worden geacht te verwijzen naar de plaats waar de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, het centrum van zijn voornaamste belangen heeft en waar hij na afloop van zijn straf wil terugkeren. De criteria waarmee deze plaats kan worden vastgesteld, dienen om te beoordelen hoe sterk de band van deze persoon met de samenleving van de uitvoerende lidstaat is.
154. Het begrip „ingezetene” zijn in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit vloeit derhalve voort uit de wil van de betrokken persoon en verwijst noodzakelijk naar een plaats waar deze rechten heeft of kan hebben.
155. De plaats waar een persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd een gevangenisstraf ondergaat, is hiervoor derhalve irrelevant; die plaats vloeit immers niet uit zijn keuze, maar uit die van de rechterlijke autoriteiten voort, en hij kan daar een belangrijk deel van zijn rechten niet uitoefenen.
156. De verwijzende rechter vraagt het Hof ook of het feit dat de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, in strijd met het verblijfsrecht van de uitvoerende lidstaat in die staat verblijft en de omstandigheid dat die persoon daar stelselmatig strafbare feiten begaat, uitsluiten dat hij de hoedanigheid van ingezetene kan verkrijgen. Ook wil hij weten of het enkele feit dat die persoon stelselmatig strafbare feiten begaat, op zich uitsluit dat er sprake kan zijn van een gewone verblijfplaats.
157. De verwijzende rechter legt deze vragen voor, omdat de rechtmatigheid van het verblijf van Kozłowski in Duitsland voor een periode van meer dan drie maanden volgens de nationale wetgeving twijfelachtig lijkt, aangezien hij geen werk had en hoofdzakelijk met het plegen van strafbare feiten in zijn onderhoud voorzag.
158. Zoals de Nederlandse regering betoogt, veronderstelt de tenuitvoerlegging van de straf in de uitvoerende lidstaat dat de betrokkene na het einde van zijn straf daadwerkelijk in die lidstaat mag blijven. Op die voorwaarde kan het door artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit nagestreefde doel van re-integratie worden bereikt.
159. Indien de uitvoerende rechterlijke autoriteit vaststelt dat de betrokkene na het einde van zijn straf niet meer in de uitvoerende lidstaat mag blijven, lijkt de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit derhalve zinloos.
160. De beoordeling of de betrokken persoon na het einde van zijn straf in de uitvoerende lidstaat mag blijven, gelet op het feit dat hij daar in strijd met het nationale verblijfsrecht verblijft en er stelselmatig strafbare feiten heeft gepleegd, moet echter door de uitvoerende rechterlijke autoriteit worden verricht overeenkomstig de vereisten van het gemeenschapsrecht en met inachtneming van de grondrechten.
161. De situatie is derhalve verschillend naargelang de betrokken persoon een burger van de Unie of een onderdaan van een derde land is.
162. De voorwaarden van het verblijfsrecht voor onderdanen van derde landen in de lidstaten van de Unie, behoren bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht nog steeds voor een groot deel tot de bevoegdheid van deze lidstaten. De situatie van die onderdanen valt in wezen enkel onder het gemeenschapsrecht indien zij familieleden van een burger van de Unie zijn of onderdaan van een staat waarmee de Gemeenschap een verdrag heeft gesloten, dan wel indien zij vallen onder de richtlijn betreffende de familiehereniging (38) of onder de richtlijn betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen.(39)
163. Bijgevolg kan, indien krachtens de wettelijke regeling van de uitvoerende lidstaat een onderdaan van een derde land die daar onrechtmatig verblijft en stelselmatig strafbare feiten pleegt, niet in die staat mag blijven na het einde van zijn straf, deze persoon, onverlet de rechten die door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie worden verzekerd, niet een ingezetene zijn in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit.
164. De situatie is daarentegen anders, wanneer de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, net als Kozłowski, burger van de Unie is.
165. Zoals de Commissie uiteenzet en in punt 11 van de considerans van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad in herinnering wordt gebracht(40), wordt het fundamentele en persoonlijke recht van verblijf in een andere lidstaat door het Verdrag rechtstreeks aan alle burgers van de Unie verleend en is dit recht niet afhankelijk van het voldaan hebben aan administratieve procedures in het gastland.
166. Dit recht is weliswaar niet onvoorwaardelijk. Gedurende de eerste vijf jaar geldt hiervoor de voorwaarde dat de betrokken persoon over toereikende bestaansmiddelen en een ziektekostenverzekering beschikt om geen belasting te vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Het ontbreken van vaste bestaansmiddelen kan echter niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel leiden.
167. Die maatregel kan volgens het zestiende punt van de considerans van richtlijn 2004/38 slechts worden genomen, indien de betrokken persoon een onredelijke belasting vormt voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Daartoe dient dat land te onderzoeken of het gaat om tijdelijke problemen, en dient het rekening te houden met de duur van het verblijf, de persoonlijke omstandigheden en het bedrag van de al uitgekeerde steun.
168. Het enkele feit dat Kozłowski niet over vaste bestaansmiddelen beschikt en hij dan ook het Duitse verblijfsrecht zou schenden, toont derhalve als zodanig niet aan dat hij niet rechtmatig in de uitvoerende staat mag blijven na het einde van zijn gevangenisstraf. Dit feit is op zich geen factor die uitsluit dat de betrokkenen als ingezetene in die staat kan worden beschouwd, nu er tegen hem geen maatregel tot verwijdering overeenkomstig het gemeenschapsrecht is genomen.(41)
169. Evenzo kan een burger van de Unie, na in een lidstaat strafbare feiten te hebben begaan, weliswaar zijn verblijfsrecht in die lidstaat worden ontnomen, maar enkel op grond van een beslissing tot verwijdering die is genomen onder de zeer strikte voorwaarden van de artikelen 27 tot en met 33 van richtlijn 2004/38.
170. Er zij aan herinnerd dat een dergelijke beslissing alleen in uitzonderlijke omstandigheden kan worden genomen, namelijk wanneer het gedrag van de betrokkene een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt. Voorts moet het gastland, alvorens een beslissing tot verwijdering van zijn grondgebied om redenen van openbare orde of openbare veiligheid te nemen, met name rekening houden met de duur van het verblijf van de betrokkene op zijn grondgebied, diens leeftijd, gezondheidstoestand, gezins‑ en economische situatie, sociale en culturele integratie in het gastland en de mate waarin hij bindingen heeft met zijn land van oorsprong.
171. Daaruit volgt dat de omstandigheid dat een onderdaan van de Unie stelselmatig strafbare feiten op het grondgebied van de uitvoerende lidstaat heeft begaan, op zich niet uitsluit dat hij de hoedanigheid van „ingezetene” in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit kan hebben. Die omstandigheid toont namelijk niet aan dat de betrokkene het centrum van zijn belangen ergens anders heeft dan in deze staat.
172. Daaruit volgt ook dat het feit dat deze onderdaan in de uitvoerende lidstaat in strijd met het verblijfsrecht van die staat verblijft en daar stelselmatig strafbare feiten pleegt, alleen in de weg staat aan de erkenning van de hoedanigheid van „ingezetene” in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, indien tegen deze persoon een verwijderingsmaatregel overeenkomstig het gemeenschapsrecht is genomen.
173. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging, in antwoord op de eerste prejudiciële vraag voor recht te verklaren dat een persoon in de uitvoerende lidstaat verblijft of ingezetene daarvan is in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit, wanneer hij daar het centrum van zijn voornaamste belangen heeft, zodat de tenuitvoerlegging van de straf in die lidstaat noodzakelijk lijkt om zijn re-integratie te bevorderen. Om te beoordelen of aan deze voorwaarde is voldaan, moet de rechterlijke autoriteit alle relevante feiten van de individuele situatie van de betrokken persoon in aanmerking nemen.
174. Voorts zijn de omstandigheden dat de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, niet ononderbroken in de uitvoerende lidstaat heeft verbleven en dat hij daar gedetineerd is, geen beslissende of relevante criteria om te beoordelen of hij in die staat verblijft of daarvan ingezetene is in de zin van artikel 4, punt 6, van het kaderbesluit. Ten slotte staan, wanneer de betrokken persoon burger van de Unie is, de omstandigheden dat hij in de uitvoerende lidstaat verblijft in strijd met het verblijfsrecht van die staat en dat hij daar stelselmatig strafbare feiten begaat, er alleen aan in de weg dat deze persoon de hoedanigheid heeft van iemand die in die staat verblijft of daarvan ingezetene is, indien tegen hem een verwijderingsmaatregel overeenkomstig het gemeenschapsrecht is genomen.
V – Conclusie
175. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de door het Oberlandesgericht Stuttgart gestelde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
„1) Artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een wettelijke regeling van een lidstaat die de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd voor de uitvoering van een straf, uitsluit, wanneer dit aanhoudingsbevel een van zijn onderdanen betreft en deze niet met zijn overlevering instemt.
In het hoofdgeding moet de verwijzende rechter op Kozłowski de voor de onderdanen van andere lidstaten geldende bepalingen van zijn nationale recht toepassen overeenkomstig de doelstelling van kaderbesluit 2002/584. Het beginsel van conforme uitlegging staat eraan in de weg dat de weigeringsgrond vervat in het nationale recht voor Duitse onderdanen die niet met de overlevering instemmen, krachtens het non-discriminatiebeginsel wordt uitgebreid tot onderdanen van andere lidstaten.
2) Een persoon verblijft in de uitvoerende lidstaat of is daarvan ingezetene in de zin van artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584, wanneer hij daar het centrum van zijn voornaamste belangen heeft, zodat de tenuitvoerlegging van de straf in die lidstaat noodzakelijk lijkt om zijn re-integratie te bevorderen.
Om te beoordelen of aan deze voorwaarde is voldaan, moet de rechterlijke autoriteit alle relevante feiten van de individuele situatie van de betrokken persoon in aanmerking nemen.
De omstandigheden dat de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, niet ononderbroken in de uitvoerende lidstaat heeft verbleven en dat hij daar gedetineerd is, zijn geen beslissende of relevante criteria om te beoordelen of hij in die staat verblijft of ingezetene van die staat is in de zin van artikel 4, punt 6, van kaderbesluit 2002/584.
Wanneer de betrokken persoon burger van de Unie is, staan de omstandigheden dat hij in de uitvoerende lidstaat verblijft in strijd met het verblijfsrecht van die staat en dat hij daar stelselmatig strafbare feiten begaat, er alleen aan in de weg dat hij de hoedanigheid heeft van persoon die in die staat verblijft of daarvan ingezetene is, indien tegen hem een verwijderingsmaatregel overeenkomstig het gemeenschapsrecht is genomen.”