CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 24 de enero de 2019 (1)
Asunto C‑720/17
Mohammed Bilali
contra
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Austria)]
«Procedimiento prejudicial — Espacio de libertad, seguridad y justicia — Directiva 2011/95/UE — Normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional — Protección subsidiaria — Artículo 19 — Revocación del estatuto de protección subsidiaria — Alcance de la motivación — Legislación nacional que prevé la revocación del estatuto debido a un error de apreciación de la Administración en cuanto a las circunstancias de hecho — Admisibilidad — Anulación del acto por el que se concede el estatuto de protección subsidiaria — Autonomía procesal de los Estados miembros — Principios de equivalencia y de efectividad»
I. Introducción
1. ¿Puede basarse una autoridad competente en las disposiciones establecidas en el artículo 19 de la Directiva 2011/95/UE (2) para revocar el estatuto de protección subsidiaria concedido a un apátrida sobre la base de una apreciación errónea, exclusivamente imputable a dicha autoridad, de las necesidades de protección internacional?
2. Este es, en esencia, el objeto de la cuestión prejudicial que plantea el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Austria).
3. Esta cuestión se ha suscitado en el marco de un litigio entre el Sr. Mohammed Bilali, quien se declara apátrida, y el Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Oficina Federal de Inmigración y Asilo, Austria; en lo sucesivo, «Oficina») en relación con la decisión de este organismo de revocar de oficio el estatuto de protección subsidiaria concedido al Sr. Bilali sobre la base de una determinación incorrecta de su país de origen.
4. Dicha cuestión es inédita y la respuesta que aporte el Tribunal de Justicia permitirá disipar la incertidumbre reinante en las prácticas nacionales que el último informe publicado por la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (3) pone particularmente de manifiesto. (4)
5. El examen de la cuestión planteada exige, en un primer momento, analizar el sentido y el alcance de las disposiciones establecidas en el artículo 19 de la Directiva 2011/95, el cual enuncia exhaustivamente los motivos por los que los Estados miembros tienen la posibilidad o la obligación de revocar el estatuto de protección subsidiaria. De este examen extraeré la conclusión de que el citado artículo se opone a la revocación de dicho estatuto en una situación como la controvertida en el presente asunto, en la que, a consecuencia de una apreciación errónea por parte de la autoridad nacional competente, el interesado ha recibido erróneamente tal protección.
6. El examen de la cuestión planteada exige, en segundo lugar, aclarar el objeto y la naturaleza de la decisión que, en estas circunstancias, debe adoptar la autoridad nacional competente.
7. A este respecto, explicaré que, en una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que la decisión por la que se concedió el estatuto de protección subsidiaria se adoptó vulnerando las normas de Derecho y, en particular, los criterios de aplicabilidad exigidos, y en la que dicha vulneración incidió de manera decisiva en el resultado del examen de la solicitud de protección internacional, es preciso anular el estatuto de protección subsidiaria. Esta solución presenta, en efecto, la doble ventaja de evitar una interpretación extensiva de las disposiciones estrictas de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, en su versión completada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, de 31 de enero de 1967, (5) y ofrecer al mismo tiempo las máximas garantías procesales y el pleno respeto de la equidad debida a una persona que no tiene responsabilidad alguna en el error cometido por la Administración. Dicha solución también se impone como forma de garantizar la integridad del sistema europeo común de asilo, en el que debe corregirse todo reconocimiento erróneo al objeto de garantizar que solo se concede la protección internacional a las personas que realmente la necesitan.
8. Al no prever el Derecho de la Unión ninguna disposición particular relativa a las normas y modalidades de procedimiento aplicables a la anulación del estatuto de protección subsidiaria concedido como resultado de un error de apreciación cometido por la Administración, explicaré que, en virtud del principio de la autonomía procesal de los Estados miembros, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado establecer esas normas, sin perjuicio, no obstante, del respeto de los principios de equivalencia y de efectividad.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Directiva 2011/95
9. Las disposiciones que figuran en el capítulo V de la Directiva 2011/95, titulado «Requisitos para obtener protección subsidiaria», y las disposiciones incluidas en el capítulo VI de la citada Directiva, titulado «Estatuto de protección subsidiaria», tienen por objeto garantizar que únicamente las personas que cumplen los requisitos de fondo específicamente exigidos puedan obtener el estatuto de protección internacional y los derechos asociados a dicho estatuto.
10. El capítulo V de la Directiva 2011/95 contiene los artículos 15 a 17. El artículo 15 de esta Directiva define los «daños graves» y, por su parte, el artículo 16 recoge una cláusula denominada «Cesación», la cual dispone lo siguiente:
«1. Los nacionales de terceros países o los apátridas dejarán de ser personas con derecho a protección subsidiaria si las circunstancias que condujeron a la concesión del estatuto de protección subsidiaria han dejado de existir o han cambiado de tal forma que la protección ya no es necesaria.
2. En la aplicación del apartado 1, los Estados miembros tendrán en cuenta si el cambio de circunstancias es lo suficientemente significativo, sin ser de carácter temporal, como para que la persona con derecho a protección subsidiaria ya no corra un riesgo real de sufrir daños graves.
[…]»
11. El artículo 17 de la Directiva 2011/95 introduce una cláusula de «exclusión». A tenor de este artículo:
«1. Los nacionales de terceros países o los apátridas no se considerarán personas con derecho a protección subsidiaria si existen motivos fundados para considerar que:
a) han cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos;
b) han cometido un delito grave;
c) sean culpables de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas establecidos en el Preámbulo y en los artículos 1 y 2 de la Carta de las Naciones Unidas;
d) constituyen un peligro para la comunidad o para la seguridad del Estado miembro en el que se encuentran.
2. El apartado 1 se aplicará a las personas que inciten a la comisión de los delitos o actos mencionados en él, o bien participen en su comisión.
3. Los Estados miembros podrán excluir a un nacional de un tercer país o a un apátrida del derecho a protección subsidiaria si, antes de su admisión en el Estado miembro de que se trate, hubiese cometido uno o varios delitos no contemplados en el apartado 1 que serían sancionables con una pena privativa de libertad de haberse cometido en tal Estado miembro y si hubiese dejado su país de origen únicamente para evitar las sanciones derivadas de tales delitos.»
12. En el capítulo VI de esta Directiva, el artículo 18 establece los requisitos de «concesión del estatuto de protección subsidiaria». Está redactado en los siguientes términos:
«Los Estados miembros concederán el estatuto de protección subsidiaria a los nacionales de terceros países o apátridas que puedan obtener la protección subsidiaria con arreglo a los capítulos II y V.»
13. En cambio, el artículo 19 de la Directiva 2011/95, cuya interpretación se solicita en el marco del presente asunto, establece los supuestos en los que los Estados miembros deben revocar dicho estatuto, disponer su finalización o denegar su renovación. Con arreglo a este artículo:
«1. Por lo que respecta a las solicitudes de protección internacional presentadas después de la entrada en vigor de la Directiva 2004/83/CE [(6)], los Estados miembros revocarán el estatuto de refugiado concedido a los nacionales de terceros países o apátridas por un organismo gubernamental, administrativo, judicial o cuasi judicial, o dispondrán la finalización de dicho estatuto o se negarán a renovarlo, en caso de que dichas personas hayan dejado de tener derecho a solicitar protección subsidiaria con arreglo al artículo 16.
2. Los Estados miembros podrán revocar el estatuto de refugiado concedido a los nacionales de terceros países o apátridas por un organismo gubernamental, administrativo, judicial o cuasi judicial, o disponer la finalización de dicho estatuto o negarse a renovarlo en el caso de que, no obstante habérseles concedido el estatuto de protección subsidiaria, hubiera debido excluirse a dichas personas del derecho a protección subsidiaria con arreglo al artículo 17, apartado 3.
3. Los Estados miembros revocarán el estatuto de protección subsidiaria concedido a un nacional de un tercer país o un apátrida, o dispondrán la finalización de dicho estatuto o se negarán a renovarlo, si:
a) una vez que se le haya concedido dicho estatuto, hubiera debido excluirse o se hubiera excluido a esa persona del derecho a protección subsidiaria con arreglo al artículo 17, apartados 1 y 2;
b) la tergiversación u omisión de hechos por su parte, incluido el uso de documentos falsos, hubieran sido decisivos para la concesión del estatuto de protección subsidiaria.
4. Sin perjuicio del deber de los nacionales de terceros países o apátridas conforme al artículo 4, apartado 1, de proporcionar todos los hechos pertinentes y presentar toda la documentación pertinente que obre en su poder, el Estado miembro que haya concedido el estatuto de protección subsidiaria demostrará en cada caso que la persona de que se trate ha dejado de tener derecho o no tiene derecho a protección subsidiaria de conformidad con los apartados 1, 2 y 3 del presente artículo.»
2. Directiva 2013/32/UE
14. En virtud de su artículo 1, la Directiva 2013/32/UE (7) establece las normas relativas a los procedimientos comunes para conceder y retirar la protección internacional conforme a la Directiva 2011/95.
15. El artículo 2, letra o), de la Directiva 2013/32 dispone:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
o) “retirada de la protección internacional”, la decisión de una autoridad competente de retirar, dar por finalizado o negarse a prorrogar el estatuto de refugiado o de protección subsidiaria de una persona de conformidad con la Directiva [2011/95]».
16. En el marco de su capítulo IV, titulado «Procedimientos para la retirada de la protección internacional», el artículo 44 de la Directiva 2013/32 presenta el siguiente tenor:
«Los Estados miembros garantizarán que se pueda iniciar un examen para retirar la protección internacional a una determinada persona si surgen nuevas circunstancias o datos que indiquen que hay razones para reconsiderar la validez de su protección internacional.»
17. El artículo 45 de esta misma Directiva enumera las garantías de las que debe disfrutar la persona afectada cuando la autoridad nacional competente esté estudiando la posibilidad de retirar, de conformidad con el artículo 14 o el artículo 19 de la Directiva 2011/95, la protección internacional que le ha sido concedida.
B. Derecho austríaco
18. El artículo 8 de la Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (Ley Federal sobre la Concesión de Asilo), (8) de 16 de agosto de 2005, establece:
«(1) El estatuto de protección subsidiaria deberá concederse a todo extranjero que:
1. haya presentado una solicitud de protección internacional en Austria, cuando esta haya sido denegada en relación con la concesión del estatuto de asilo […]
[…]
6. Se denegará toda solicitud de protección internacional con respecto al estatuto de protección subsidiaria cuando no sea posible identificar el país de origen del solicitante de asilo. En este caso, deberá adoptarse una decisión de retorno, siempre que esta no sea ilícita de conformidad con el artículo 9, apartados 1 y 2 de la [Bundesgesetz, mit dem die allgemeinen Bestimmungen über das Verfahren vor dem Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl zur Gewährung von internationalem Schutz, Erteilung von Aufenthaltstiteln aus berücksichtigungswürdigen Gründen, Abschiebung, Duldung und zur Erlassung von aufenthaltsbeendenden Maßnahmen sowie zur Ausstellung von österreichischen Dokumenten für Fremde geregelt werden (Ley de Procedimiento relativa a la [Oficina]), (9) de 16 de agosto de 2012].
[…]»
19. El artículo 9 de la AsylG 2005 establece:
«(1) Mediante decisión, se revocará de oficio el estatuto de protección subsidiaria concedido a un extranjero cuando:
1. no se reúnan o hayan dejado de reunirse los requisitos de concesión del estatuto de protección subsidiaria (artículo 8, apartado 1);
[…]
(2) Aun cuando no deba revocarse automáticamente el estatuto de protección subsidiaria por los motivos que figuran en el apartado 1, también deberá procederse a su revocación en caso de que:
1. concurra alguno de los motivos señalados en el artículo 1, sección F, de la [Convención de Ginebra];
2. el extranjero constituya un peligro para la comunidad o para la seguridad de la República de Austria, o
3.) el extranjero haya sido condenado mediante sentencia firme por un órgano jurisdiccional nacional por un delito grave […].
[…]»
III. Hechos del litigio principal y cuestión prejudicial
20. El 27 de octubre de 2009, el Sr. Bilali, quien se declara apátrida, presentó ante la Oficina una solicitud de protección internacional.
21. Mediante decisión de 15 de marzo de 2010, al considerar que el país de origen del interesado era Argelia, la Oficina denegó su solicitud y ordenó su expulsión a dicho país. Mediante sentencia de 8 de abril de 2010, el Asylgerichtshof (Tribunal de Asilo, Austria) anuló la decisión por la que se denegó la solicitud de protección internacional y devolvió el asunto a la Oficina para su nueva tramitación.
22. Mediante decisión de 27 de octubre de 2010, la Oficina denegó la solicitud del interesado relativa a la concesión del estatuto de refugiado, si bien le concedió el estatuto de protección subsidiaria. De esta decisión se desprende que la identidad del interesado no se podía determinar y que «probablemente [era] nacional argelino».
23. El interesado interpuso un recurso contra la decisión denegatoria de su solicitud dirigida al reconocimiento del estatuto de refugiado. Entretanto, adquirió firmeza la decisión por la que se concedió el estatuto de protección subsidiaria.
24. Mediante sentencia de 16 de julio de 2012, el Asylgerichtshof (Tribunal de Asilo) anuló de nuevo la decisión denegatoria de la solicitud de concesión del estatuto de refugiado del interesado debido, en particular, a que, en relación con el país de origen del interesado, únicamente se habían formulado suposiciones. El mencionado órgano jurisdiccional devolvió de nuevo el asunto a la Oficina para su nueva tramitación.
25. En el marco de esta nueva tramitación, y sobre la base de las respuestas aportadas por la Staatendokumentation (Servicio de Información sobre los Países de Origen, Austria), la Oficina concluyó que, atendiendo a sus vínculos de filiación, el interesado podía invocar las nacionalidades marroquí y mauritana, no la nacionalidad argelina.
26. Por consiguiente, mediante decisión de 24 de octubre de 2012, (10) la Oficina denegó la solicitud del interesado relativa a la concesión del estatuto de refugiado. Además, tras señalar que «nunca se [habían] reunido los requisitos para la concesión de la protección subsidiaria» y que el examen de la solicitud se había basado en la «suposición errónea» de que Argelia era el país de origen del interesado, la Oficina revocó de oficio el estatuto de protección subsidiaria que se había concedido al interesado el 27 de octubre de 2010 y le retiró el permiso de residencia temporal que se le había otorgado en virtud de dicho estatuto. Por último, la Oficina denegó la solicitud de concesión del estatuto de protección subsidiaria presentada por el interesado en relación con Marruecos como país de origen y ordenó la expulsión de este a dicho país.
27. El interesado interpuso un recurso ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, Austria), que condujo únicamente a la anulación de la orden de expulsión.
28. En este contexto, el interesado presentó un recurso extraordinario de casación ante el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo).
29. Dicho órgano jurisdiccional alberga dudas sobre la interpretación del artículo 19 de la Directiva 2011/95, que establece los supuestos en los que se puede revocar el estatuto de protección subsidiaria.
30. En consecuencia, el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se oponen las disposiciones del Derecho de la Unión, en concreto, el artículo 19, apartado 3, de la Directiva [2011/95], a una disposición nacional de un Estado miembro […] según la cual puede procederse a la revocación del estatuto de protección subsidiaria sin que las circunstancias que condujeron a la concesión del mismo hayan variado, sino únicamente el nivel de conocimientos que la autoridad tiene de dichas circunstancias y sin que haya sido determinante para la concesión [de dicho] estatuto […] una tergiversación u omisión de hechos por parte del nacional de un tercer país o apátrida?»
31. Han presentado observaciones escritas el recurrente, los Gobiernos austriaco, húngaro, neerlandés, polaco y del Reino Unido y la Comisión Europea.
IV. Observaciones preliminares
32. Antes de proceder al examen de la cuestión que el órgano jurisdiccional remitente ha planteado al Tribunal de Justicia, es imprescindible aclarar el contenido de esta y, en particular, precisar las normas de Derecho pertinentes y la motivación en la que se fundamenta la decisión controvertida. Efectivamente, esta motivación afecta a la naturaleza de dicha decisión y a la aplicabilidad de la Directiva 2011/95.
33. En primer lugar, en lo tocante a las normas de Derecho cuya interpretación se solicita en este procedimiento, el órgano jurisdiccional remitente pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre las situaciones en las que un Estado miembro puede revocar el estatuto de protección subsidiaria a la luz de las «disposiciones del Derecho de la Unión» y, en particular, del artículo 19, apartado 3, de la Directiva 2011/95. A juzgar por la redacción de la resolución de remisión, considero que el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo) se refiere más concretamente a lo dispuesto en el artículo 19, apartado 3, letra b), de dicha Directiva, que prevé la revocación del estatuto de protección subsidiaria como consecuencia de una conducta fraudulenta del interesado. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente considera que el supuesto previsto en la citada disposición no comprende, a priori, la revocación del estatuto de protección subsidiaria por la obtención de nuevos datos resultantes de investigaciones, pero sin mediar fraude por parte del interesado.
34. Además, del contenido de la resolución de remisión se deduce que el órgano jurisdiccional remitente desea asimismo, y sobre todo, obtener una interpretación del artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2011/95, el cual prevé la revocación del referido estatuto por motivo de la aplicación de la cláusula de cesación establecida en el artículo 16 de dicha Directiva. En efecto, se pregunta si el supuesto contemplado en el artículo 19, apartado 1, de esta Directiva no puede comprender una situación en la que el interesado deja de tener derecho al estatuto de protección subsidiaria debido a un cambio en el «nivel de conocimientos que la autoridad tiene de [las] circunstancias que condujeron a la concesión de dicho estatuto».
35. En segundo lugar, en lo que respecta a la motivación en la que se fundamenta la decisión controvertida, si bien del tenor de la cuestión prejudicial planteada resulta que el estatuto concedido al interesado se revocó debido a un cambio en el «nivel de conocimientos» de la Oficina, de la resolución de remisión y de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende en realidad muy claramente que dicho cambio no trae causa de elementos o de hechos nuevos, sino que se debe a que la Oficina puso en marcha medidas de investigación más exhaustivas al objeto de mitigar las deficiencias de su primer examen y corregir su «error» y su «suposición errónea» respecto del país de origen del interesado. (11)
36. En este sentido, de la resolución de remisión se colige que la Oficina no logró determinar correctamente la nacionalidad del interesado porque adoptó medidas de investigación insuficientes o inadecuadas, de modo que la representación exacta de los hechos no se obtuvo sino una vez adoptada la decisión. Como señala el órgano jurisdiccional remitente, «nunca se [habían] reunido los requisitos para la concesión de la protección subsidiaria». (12) Por tanto, consta en el presente asunto que la Oficina no debió, en primer lugar, haber concedido este estatuto al interesado, dado que, habida cuenta de su país de origen, no estaba legitimado para recibir dicha protección internacional.
37. Por consiguiente, a la luz de estos elementos, considero que la cuestión prejudicial que el órgano jurisdiccional remitente plantea al Tribunal de Justicia tiene por objeto, en esencia, determinar si el Derecho de la Unión, y, en particular, el artículo 19, apartados 1 y 3, letra b), de la Directiva 2011/95, deben interpretarse en el sentido de que un Estado miembro puede revocar el estatuto de protección subsidiaria cuando la autoridad nacional competente ha cometido un error de apreciación, exclusivamente imputable a esta, en cuanto a las circunstancias que justificaron la concesión de dicha protección.
V. Análisis
38. La respuesta a la cuestión prejudicial planteada se divide, en mi opinión, en dos partes. En primer lugar, es importante exponer los motivos por los que el artículo 19 de la Directiva 2011/95 se opone, habida cuenta del sentido y el alcance de este, a que se revoque el estatuto de protección subsidiaria como consecuencia de la comisión, por parte de la autoridad nacional competente, de un error de apreciación en cuanto a las circunstancias que justificaron la concesión de dicha protección. En segundo lugar, es preciso examinar la naturaleza de la decisión que debe adoptarse en una situación como la que es objeto del presente procedimiento y el régimen jurídico aplicable a esta.
A. Alcance del procedimiento de revocación establecido en el artículo 19 de la Directiva 2011/95
39. El sistema europeo común de asilo descansa sobre un conjunto de normas armonizadas en el ámbito de la Unión. De conformidad con el artículo 78 TFUE, apartado 1, y con el artículo 18 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, este sistema se basa en la aplicación íntegra y global de la Convención de Ginebra, la cual constituye la «piedra angular» del régimen jurídico internacional de protección de refugiados. (13)
40. Así pues, la Directiva 2011/95 tiene por objetivo guiar a las autoridades nacionales competentes en la aplicación de esta Convención, sobre la base de conceptos y criterios comunes a efectos de la concesión y la retirada de la protección internacional. (14)
41. Según reiterada jurisprudencia, las disposiciones de la Directiva 2011/95 deben, por tanto, interpretarse no solo a la luz de la estructura general y de la finalidad de esta Directiva, sino también con observancia de la Convención de Ginebra, (15) en el entendido de que las consultas con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (16) proporcionan a este respecto una valiosa orientación. (17)
42. Las normas relativas a la retirada de la protección internacional previstas en el marco del sistema europeo común de asilo se basan pues, en primer lugar, en los principios consagrados en la Convención de Ginebra en materia de cesación y exclusión de la protección internacional. Dado que la Convención de Ginebra no establece los mecanismos procesales que permiten retirar esta protección, dichas normas se basan, en segundo lugar, en los procedimientos a los que se refieren los artículos 14 y 19 de la Directiva 2011/95, cuyas modalidades se regulan en los artículos 44 y 45 de la Directiva 2013/32.
1. Motivos de retirada de la protección internacional
43. El artículo 19 de la Directiva 2011/95 establece los mecanismos procesales que permiten garantizar, con observancia de la Convención de Ginebra, la retirada (18) del estatuto de protección subsidiaria. De este modo, dicho artículo enumera de manera exhaustiva los motivos por los que los Estados miembros tienen la posibilidad o la obligación de revocar ese estatuto, disponer su finalización o denegarlo.
44. Tales motivos resultan, por un lado, de las cláusulas de cesación que figuran en el artículo 1, sección C, de la Convención de Ginebra y, por otro lado, de las cláusulas de exclusión previstas en el artículo 1, secciones D a F, de dicha Convención.
45. Según las directrices del ACNUR, la enunciación de estas cláusulas es exhaustiva y deben interpretarse restrictivamente, por cuanto la cesación y la exclusión de la condición de beneficiario de protección internacional ponen fin a dicha protección y a los derechos asociados a ella. De este modo, con la excepción de las cláusulas expresamente establecidas en el artículo 1, secciones C a F, de la Convención de Ginebra, no puede invocarse ninguna cláusula para justificar el hecho de que la protección internacional ha dejado de ser necesaria. (19)
46. El legislador de la Unión trasladó dichas cláusulas al Derecho de la Unión mediante los artículos 11 y 12 de la Directiva 2011/95, que establecen, respectivamente, los motivos de cesación y exclusión de la condición de refugiado.
47. En la medida en que el Derecho de la Unión prevé una forma subsidiaria de protección internacional, el legislador de la Unión también indicó en los artículos 16 y 17 de la Directiva 2011/95 motivos de cesación y de exclusión del estatuto de protección subsidiaria similares a los motivos previstos en los artículos 11, apartados 1, letras e) y f), y 2, y 12, apartados 2 y 3, de esta Directiva.
48. Puesto que el legislador de la Unión trata de garantizar la coherencia y la uniformidad entre ambas formas de protección internacional, (20) los motivos en los que se basa la retirada de la protección subsidiaria deben interpretarse asimismo a la luz de la Convención de Ginebra. Por consiguiente, los motivos por los que un Estado miembro puede o debe retirar el estatuto conferido por dicha protección deben interpretarse restrictivamente, conforme a dicha Convención.
49. Pues bien, como se señala más adelante, ninguno de los motivos previstos por el legislador de la Unión en el artículo 19 de la Directiva 2011/95 permite a los Estados miembros retirar el estatuto de protección internacional por causas distintas de las expresa y taxativamente enunciadas en la citada disposición y, en particular, en caso de error exclusivamente imputable a su Administración.
50. En primer lugar, con arreglo al artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2011/95, el estatuto de protección subsidiaria puede revocarse cuando el interesado haya dejado de tener derecho a solicitar protección subsidiaria con arreglo al artículo 16 de dicha Directiva.
51. Ha de recordarse que el artículo 16, apartado 1, de la citada Directiva dispone:
«Los nacionales de terceros países o los apátridas dejarán de ser personas con derecho a protección subsidiaria si las circunstancias que condujeron a la concesión del estatuto de protección subsidiaria han dejado de existir o han cambiado de tal forma que la protección ya no es necesaria.»
52. Esta disposición integra en el Derecho de la Unión las cláusulas de cesación quinta y sexta establecidas en el artículo 1, sección C, de la Convención de Ginebra.
53. Además, el artículo 16, apartado 2, de la Directiva 2011/95 precisa que «en la aplicación del apartado 1, los Estados miembros tendrán en cuenta si el cambio de circunstancias es lo suficientemente significativo, sin ser de carácter temporal, como para que la persona con derecho a protección subsidiaria ya no corra un riesgo real de sufrir daños graves».
54. En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente efectúa una interpretación amplia del concepto de «circunstancias», por cuanto considera que el supuesto a que se refiere el artículo 19, apartado 1, de esta Directiva puede comprender la situación en la que el interesado deja de ser una persona con derecho a protección subsidiaria debido a un cambio en el «nivel de conocimientos que la autoridad tiene de [las] circunstancias que condujeron a la concesión de dicho estatuto».
55. Esta interpretación debe, de entrada, rechazarse, en la medida en que se opone a la interpretación restrictiva de las cláusulas de cesación enunciadas en el artículo 1, sección C, de la Convención de Ginebra.
56. Como señala el ACNUR expresamente en sus Directrices, (21) «las cláusulas de cesación tienen carácter negativo y su enunciación es exhaustiva. Por consiguiente, deben interpretarse restrictivamente y no pueden aducirse, por analogía, otras causas para justificar la privación de la condición de refugiado». (22) El ACNUR añade a este respecto que, si salen a la luz circunstancias que indican que una persona ni siquiera hubiera debido ser reconocida como refugiado, si posteriormente se descubre que obtuvo la condición de refugiado en virtud de una presentación inexacta de los hechos o que posee otra nacionalidad, no cabe declarar el cese del estatuto de refugiado, sino la cancelación de la decisión de la concesión de dicha condición. (23)
57. La interpretación propuesta por el órgano jurisdiccional remitente obvia el sentido extremadamente preciso del concepto de «circunstancias» utilizado en el marco de la cláusula de cesación, así como la estructura general y la finalidad del texto en el que se enmarca dicho concepto.
58. Dichas «circunstancias» son las que han llevado a la autoridad nacional competente, con arreglo al artículo 2, letra f), de la Directiva 2011/95, a reconocer el estatuto de protección subsidiaria. (24) Se trata de circunstancias objetivas en el país de origen del interesado, sobre la base de las cuales se aprecia la existencia de un riesgo real de daños graves en caso de que dicho interesado regrese a dicho país.
59. Por consiguiente, estas circunstancias son determinantes para la concesión de la protección subsidiaria, pues revelan la incapacidad del país de origen del solicitante para garantizar una protección contra dichos daños y justifican el temor de este último. (25) Del mismo modo, el cambio de estas circunstancias es decisivo para el cese de dicha protección. (26)
60. Al igual que el artículo 1, sección C, puntos 5 y 6, de la Convención de Ginebra, y al objeto de garantizar la integridad del régimen de protección internacional, el artículo 16 de la Directiva 2011/95 prevé el cese de la protección subsidiaria cuando las circunstancias que justificaron la concesión de dicha protección «han desaparecido» o «han cambiado» de tal forma que han resuelto los motivos que dieron lugar al reconocimiento de dicha protección. El legislador de la Unión exige, en este sentido, que el cambio sea «lo suficientemente significativo, sin ser de carácter temporal», con el fin de evitar que los estatutos concedidos sean constantemente cuestionados debido a cambios temporales de la situación existente en el país de origen de los beneficiarios, garantizando la estabilidad de su situación.
61. A la vista de estos elementos, resulta evidente que el cese de la condición de beneficiario de protección subsidiaria únicamente afecta a aquellas personas a quienes se ha concedido legítimamente este estatuto a consecuencia de las circunstancias existentes en su país de origen, pero que, por razones objetivas referidas al cambio de dichas circunstancias, ya no necesitan protección internacional. Por tanto, el cese de la protección subsidiaria no tiene por objeto subsanar los errores de la Administración y es evidente que no puede depender de un criterio tan subjetivo y variable como el nivel de conocimientos que tiene la autoridad nacional competente respecto a tales circunstancias.
62. A la luz de estas consideraciones, estimo que el motivo de revocación previsto en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2011/95 no faculta a la autoridad nacional competente para revocar el estatuto de protección subsidiaria en una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que dicha autoridad ha cometido un error de apreciación, exclusivamente imputable a ella, al determinar el país de origen del interesado.
63. En segundo lugar, con arreglo al artículo 19, apartados 2 y 3, letra a), de la Directiva 2011/95, el estatuto de protección subsidiaria puede ser revocado cuando el interesado, pese a cumplir los requisitos necesarios para que se le reconozca el derecho a dicha protección, no se considera persona con derecho a esta por constituir un peligro para la comunidad o la seguridad del Estado miembro o por haber cometido actos particularmente graves a los que se refiere el artículo 17 de dicha Directiva (cláusula de exclusión) o haber participado en su comisión.
64. Esta disposición incorpora al Derecho de la Unión el artículo 1, sección F, de la Convención de Ginebra.
65. Es evidente que, dado que el interesado no ha cometido ningún delito ni constituye amenaza alguna para Austria, el examen de esta disposición carece de pertinencia.
66. En tercer y último lugar, el estatuto de protección subsidiaria puede revocarse como consecuencia de una conducta fraudulenta de su beneficiario.
67. En efecto, con arreglo al artículo 19, apartado 3, letra b), de la Directiva 2011/95, a la cual se refiere expresamente el órgano jurisdiccional remitente, los Estados miembros están obligados a revocar el estatuto de protección subsidiaria si la tergiversación u omisión de hechos atribuibles al interesado hubieran llevado a la autoridad nacional competente a concederle erróneamente dicho estatuto.
68. Dado que, en el presente asunto, el motivo en el que se basa la revocación contemplada en esta disposición es infundado, dado que el Sr. Bilali no tergiversó ni omitió los hechos relativos a sus circunstancias, resulta manifiesto que el contenido de esta disposición no permite revocar su estatuto.
69. Por consiguiente, es obligado señalar que, al igual que sucede con los motivos enunciados en el artículo 1, secciones D a F, de la Convención de Ginebra, ninguno de los motivos de revocación establecidos expresa y taxativamente en el artículo 19 de la Directiva 2011/95 faculta a la autoridad nacional competente para revocar el estatuto de protección subsidiaria concedido al interesado como consecuencia de un error de apreciación, exclusivamente imputable a esta autoridad, en la determinación del país de origen de dicho interesado.
2. Los mecanismos procesales previstos al objeto de retirar la protección internacional
70. Como ya se ha indicado, el artículo 19 de la Directiva 2011/95 tiene la finalidad de instaurar los mecanismos de procedimiento para retirar el estatuto de protección subsidiaria de conformidad con la Convención de Ginebra. En este sentido, dicho artículo enuncia exhaustivamente los motivos por los que los Estados miembros tienen la posibilidad o la obligación de revocar dicho estatuto, disponer su finalización o denegar su renovación, y los artículos 44 y 45 de la Directiva 2013/32 precisan las normas de procedimiento aplicables.
71. Del tenor del artículo 19 de la Directiva 2011/95 y de la naturaleza de las decisiones a la que hace referencia el legislador de la Unión se desprende muy claramente que estas se refieren al trato dispensado a las personas a las que se ha otorgado el estatuto legítimamente pero que, a consecuencia de un cambio en las circunstancias de su país de origen (cláusula de cesación) o de su propia conducta (cláusula de exclusión) dejan de tener derecho a solicitar dicha protección. Por tanto, las decisiones a las que se refiere el legislador de la Unión en el artículo 19 de la Directiva 2011/95 no tienen por objeto regular la situación de las personas que no debieron, en primer lugar, haber recibido protección internacional alguna debido, por ejemplo, a una determinación errónea de su necesidad de recibir protección internacional. En consecuencia, a priori, una situación como la controvertida en el presente asunto no puede estar comprendida en las disposiciones establecidas en el artículo 19 de la Directiva.
72. Tampoco lo permiten las normas de procedimiento relativas a la «retirada de la protección internacional» previstas en el capítulo IV de la Directiva 2013/32.
73. Ha de recordarse que, con arreglo al artículo 44 de dicha Directiva, los Estados miembros «garantizarán que se pueda iniciar un examen para retirar la protección internacional a una determinada persona si surgen nuevas circunstancias o datos que indiquen que hay razones para reconsiderar la validez de su protección internacional».
74. Si bien es cierto que en este caso el legislador de la Unión utiliza un concepto jurídico (el de «retirada») distinto de los mencionados en los artículos 14 y 19 de la Directiva 2011/95 y que alude, de un modo particularmente amplio, a la aparición de «nuevas circunstancias o datos», es preciso señalar que el concepto de «retirada de la protección internacional» se define en el artículo 2, letra o), de la Directiva 2013/32 como la «decisión de una autoridad competente de retirar, dar por finalizado o negarse a prorrogar el estatuto de refugiado o de protección subsidiaria de una persona de conformidad con la Directiva [2011/95]».
75. Ello se ve expresamente confirmado por la remisión que hacen los artículos 45, apartado 1, y 46, apartado 1, letra c), de la Directiva 2013/32.
76. Habida cuenta de estos elementos, cabe concluir que las únicas situaciones en las que el legislador de la Unión pretendía permitir a los Estados miembros revocar o retirar el estatuto de protección subsidiaria son las enunciadas en el artículo 19 de la Directiva 2011/95.
77. Esta disposición se opone, por consiguiente, a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que permite a la autoridad nacional competente revocar dicho estatuto por un motivo distinto de los expresa y taxativamente establecidos por el legislador de la Unión en dicha disposición.
78. Por tanto, a la luz de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que declare que el artículo 19 de la Directiva 2011/95 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual un Estado miembro puede revocar el estatuto de protección subsidiaria cuando la autoridad nacional competente ha cometido un error de apreciación, exclusivamente imputable a esta, en cuanto a las circunstancias que justificaron la concesión de dicha protección.
B. Normas de Derecho aplicables
79. Para proporcionar al órgano jurisdiccional remitente todos los elementos útiles que le permitan dirimir el litigio del que conoce, considero que el examen de la cuestión planteada exige aclarar el objeto y la naturaleza de la decisión que la autoridad nacional competente debe adoptar cuando, debido a un error de apreciación que le es imputable, el interesado se ha beneficiado indebidamente del estatuto de protección subsidiaria. En efecto, el régimen jurídico aplicable a dicha decisión depende de la calificación jurídica de esta.
80. En el presente asunto, la Oficina revocó de oficio dicho estatuto con arreglo al artículo 9, apartado 1, punto 1, de la AsylG 2005.
81. Pues bien, consta que la Oficina no debió, en primer lugar, haber concedido al interesado el estatuto de protección subsidiaria. En este sentido, de la resolución de remisión se deduce que la Oficina no consiguió determinar, de manera correcta, el país de origen del interesado, dado que no llevó a cabo las investigaciones adecuadas y se basó en una «suposición errónea», de manera que «nunca se [cumplieron] los requisitos para la concesión de la protección subsidiaria». (27)
82. En circunstancias como las del presente asunto, en las que la decisión por la que se concedió el estatuto de protección subsidiaria se adoptó vulnerando las normas de Derecho, así como, en particular, los criterios de aplicabilidad previstos en los capítulos II y V de la Directiva 2011/95, y en las que dicha vulneración incidió de manera decisiva en el resultado del examen de la solicitud de protección internacional, es preciso, en mi opinión, anular el estatuto de protección subsidiaria.
83. Esta solución presenta la doble ventaja de evitar una interpretación extensiva de las disposiciones estrictas de la Convención de Ginebra y, en consecuencia, no menoscabar el tenor ni la finalidad del artículo 19 de la Directiva 2011/95, al tiempo que asegura las máximas garantías procesales y el pleno respeto de la equidad debida a una persona que no tiene responsabilidad alguna en el error cometido por la Administración.
84. Esta solución también se impone como forma de garantizar la integridad del sistema europeo común de asilo, en el que todo reconocimiento erróneo debe corregirse para asegurar que la protección internacional se concede únicamente a las personas que realmente la necesitan. A este respecto, en una situación en la que se concede erróneamente el estatuto a consecuencia de un error de hecho o de Derecho cometido por la autoridad que tramita la solicitud, el ACNUR recomienda anular o cancelar el acto por el que se reconoce dicho estatuto en el marco de un procedimiento acorde a los principios generales del Derecho. Si bien la anulación o cancelación no está mencionada explícitamente en la Convención de Ginebra, el ACNUR considera, sin embargo, que es plenamente acorde con el objeto y propósito de esta y que es necesaria para preservar la integridad de la definición de refugiado. (28)
85. Este procedimiento de anulación se impone en el presente asunto tanto más cuanto que las suposiciones en las que se basó la autoridad nacional competente afectaron al conjunto del procedimiento de examen de la solicitud de protección internacional, esto es, no solo a la legalidad de la decisión denegatoria del estatuto de refugiado, sino también a la legalidad de la decisión por la que se concedió el estatuto de protección subsidiaria. En efecto, ha de recordarse que el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2013/32 instituye un procedimiento único en el marco del cual la autoridad nacional competente debe examinar las solicitudes a la luz de las dos formas de protección internacional, desde el punto de vista, por un lado, de los requisitos establecidos para obtener el estatuto de refugiado y, por otro lado, desde el punto de vista de los requisitos previstos para la concesión de la protección subsidiaria, en el entendido de que la determinación del país de origen del solicitante constituye, además, un criterio de referencia común a ambas formas de protección internacional. (29)
86. En el contexto del recurso del que conoció, el Asylgerichtshof (Tribunal de Asilo) declaró, por otro lado, la anulación de la decisión por la que la Oficina consideró que el interesado no tenía derecho a que se le concediera el estatuto de refugiado con base en las suposiciones en las que esta había fundamentado su examen.
87. En estas circunstancias, en las que el conjunto del procedimiento de examen de la solicitud de protección internacional estaba viciado y en las que, finalmente, el beneficiario no reunía los requisitos para obtener la protección subsidiaria, habría sido más adecuado, en mi opinión, anular la decisión por la que se concedió dicho estatuto.
88. El Derecho de la Unión no contiene ninguna disposición particular relativa a las normas y modalidades de procedimiento aplicables a la anulación del estatuto de protección subsidiaria concedido como resultado de un error cometido por la Administración.
89. Por consiguiente, a falta de normas expresas en el Derecho de la Unión, en virtud del principio de la autonomía procesal de los Estados miembros, corresponde al ordenamiento jurídico interno y, en particular, a su Derecho Administrativo, regular dichas normas. Un asunto como el controvertido en el procedimiento principal constituye un típico contencioso de anulación de un acto creador de derechos por una valoración errónea de la Administración.
90. No obstante, se trata de un acto particular, puesto que confiere, en virtud del Derecho de la Unión, una protección internacional que lleva asociados, en particular, derechos de residencia y de reagrupación familiar comprendidos igualmente en el Derecho de la Unión.
91. Por consiguiente, la remisión a la autonomía procesal de los Estados miembros debe matizarse mediante la obligación de respetar, por un lado, los derechos fundamentales y, por otro lado, los principios de equivalencia y de efectividad. (30)
92. En cuanto al principio de equivalencia, este exige que las personas que invocan los derechos que les concede el Derecho de la Unión no queden en una situación menos favorable que aquellas que invocan derechos de carácter puramente interno.
93. En una situación como la del procedimiento principal, el respeto de este principio exige, por consiguiente, que las normas y modalidades de procedimiento aplicables a la anulación del acto por el que se concede el estatuto de protección subsidiaria no sean menos favorables que las que regulan la anulación de un acto por el que se concede un estatuto comparable en virtud del Derecho nacional.
94. Incumbe al órgano jurisdiccional nacional apreciar la comparabilidad de los estatutos, teniendo en cuenta, en particular, su objeto, así como los derechos y las ventajas asociados a ellos y, en particular, las ventajas económicas y sociales, como la expedición de permisos de residencia y el acceso a la protección social, la asistencia sanitaria y el mercado laboral. En la medida en que la Directiva 2011/95 efectúa una armonización exhaustiva de las normas sobre protección internacional, será preciso remitirse a los estatutos concedidos sobre una base discrecional por los Estados miembros, por compasión o por motivos humanitarios. (31)
95. Además, en cuanto atañe a las normas y modalidades de procedimiento aplicables, es sabido que la mayor parte de los Estados miembros establecen requisitos estrictos para anular un acto creador de derechos debido a una valoración errónea exclusivamente imputable a la autoridad administrativa. Cuando el solicitante presenta su solicitud de buena fe y presta su colaboración durante el procedimiento de examen, de modo que podía confiar legítimamente en la pertinencia y la validez de la decisión, los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima prevalecen por lo general sobre el interés que pueda tener un Estado en subsanar los errores cometidos por sus órganos decisorios.
96. En estas circunstancias, corresponde al órgano jurisdiccional nacional asegurarse, en particular, de que la anulación del estatuto de protección internacional se lleve a cabo en estricta observancia de las salvaguardias en materia de equidad del procedimiento y del principio de proporcionalidad. Para evitar que la anulación entrañe consecuencias desproporcionadas y un perjuicio importante para la persona afectada, es preciso, en mi opinión, tener en cuenta todas las circunstancias pertinentes y, especialmente, los derechos y las ventajas de los que haya disfrutado esta persona desde que se le concedió su estatuto, en particular, la reagrupación familiar de la que se haya podido beneficiar, el periodo de residencia en el Estado miembro de que se trate y su grado de integración económica y social en este Estado, así como las dificultades a las que puede tener que enfrentarse en caso de anulación de dicho estatuto.
97. Por su parte, el principio de efectividad exige que las normas y modalidades de procedimiento aplicables a la anulación del acto por el que se concede el estatuto de protección subsidiaria no hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión. (32)
98. El principio de efectividad está íntimamente vinculado al derecho a la tutela judicial efectiva y presupone que, si se reconoce un derecho a los particulares en virtud del Derecho de la Unión, los Estados miembros deben garantizar su protección efectiva, lo que implica en principio la existencia de una vía de recurso judicial.
99. Si bien es cierto que compete al órgano jurisdiccional remitente comprobar el respeto de dicho principio, ha de señalarse que, en el contexto del litigio principal, el interesado pudo interponer un recurso ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal de lo Contencioso‑Administrativo) y, posteriormente, un recurso extraordinario de casación ante el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo) en relación con el procedimiento de revocación del estatuto de protección subsidiaria que se le había concedido tomando Argelia como país de origen.
100. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que declare que, en circunstancias como las del procedimiento principal, en las que la decisión por la que se concedió el estatuto de protección subsidiaria se adoptó vulnerando las normas de Derecho así como, en particular, los criterios de aplicabilidad previstos en los capítulos II y V de la Directiva 2011/95, y en las que dicha vulneración incidió de manera decisiva en el resultado del examen de la solicitud de protección internacional, el Estado miembro tiene la obligación de anular el estatuto de protección subsidiaria.
101. Además, ante la falta de normas expresas en el Derecho de la Unión, ha de señalarse que, en virtud del principio de la autonomía procesal de los Estados miembros, corresponde al ordenamiento jurídico interno establecer las normas y modalidades de procedimiento aplicables a la anulación del estatuto de protección subsidiaria concedido como resultado de un error cometido por la Administración, sin perjuicio, no obstante, del respeto de los principios de equivalencia y de efectividad.
VI. Conclusión
102. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Austria) del siguiente modo:
«1) El artículo 19 de la Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida, se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual un Estado miembro puede revocar el estatuto de protección subsidiaria cuando la autoridad nacional competente ha cometido un error, exclusivamente imputable a esta, en cuanto a las circunstancias que justificaron la concesión de dicha protección.
2) En una situación como la controvertidas en el procedimiento principal, en la que la decisión por la que se concedió el estatuto de protección subsidiaria se adoptó vulnerando las normas de Derecho así como, en particular, los criterios de aplicabilidad previstos en los capítulos II y V de la Directiva 2011/95, y en la que dicha vulneración incidió de manera decisiva en el resultado del examen de la solicitud de protección internacional, el Estado miembro tiene la obligación de anular el estatuto de protección subsidiaria.
Ante la falta de normas expresas en el Derecho de la Unión, en virtud del principio de la autonomía procesal de los Estados miembros, corresponde al ordenamiento jurídico interno establecer las normas y modalidades de procedimiento aplicables a la anulación del estatuto de protección subsidiaria concedido como resultado de un error cometido por la Administración, sin perjuicio del respeto de los principios de equivalencia y de efectividad.»