Byla T‑529/09
Sophie in ’t Veld
prieš
Europos Sąjungos Tarybą
„Galimybė susipažinti su dokumentais – Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001 – Tarybos teisės tarnybos išvada dėl Komisijos rekomendacijos leisti pradėti derybas siekiant sudaryti tarptautinį susitarimą – Dalinis atsisakymas leisti susipažinti – Išimtis, susijusi su viešojo intereso apsauga tarptautinių santykių srityje – Išimtis, susijusi su teisinių išvadų apsauga – Konkreti ir galima numatyti žala nagrinėjamam interesui – Viršesnis viešasis interesas“
Sprendimo santrauka
1. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Atsisakymas leisti susipažinti – Institucijos pareiga atlikti konkretų ir individualų dokumentų tyrimą – Apimtis
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnis)
2. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Visuomenės intereso apsauga – Teisminė kontrolė – Apimtis – Ribos
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punktas)
3. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Visuomenės intereso apsauga – Taikymo sritis – Tarybos teisės tarnybos išvada dėl sprendimo leisti pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo sudarymo teisinio pagrindo – Įtraukimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečia įtrauka)
4. Institucijų aktai – Teisinio pagrindo pasirinkimas – Pasirinkimas, kuris turi būti pagrįstas objektyviais elementais, kurių atžvilgiu gali būti vykdoma teisminė kontrolė
(ESS 5 straipsnis)
5. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Visuomenės intereso apsauga – Teisinės išvados dėl derybų dėl tarptautinio susitarimo sudarymo pradėjimo atskleidimas – Rizika pažeisti saugomą viešąjį interesą atskleidus, kad yra abejonių dėl teisinio pagrindo pasirinkimo – Nebuvimas
(SESV 218 straipsnio 11 dalis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečia įtrauka)
6. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teisinių išvadų apsauga
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka)
7. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teisinių išvadų apsauga – Teisinės išvados dėl derybų dėl tarptautinio susitarimo sudarymo pradėjimo atskleidimas
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečia įtrauka ir 2 dalies antra įtrauka)
8. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teisinių išvadų apsauga – Viršesnis viešasis interesas, pateisinantis dokumentų atskleidimą – Institucijos pareiga pasverti esančius interesus
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 2 ir 6 konstatuojamosios dalys ir 4 straipsnio 2 dalies antra įtrauka)
9. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Teisinių išvadų apsauga – Apimtis – Teisinės išvados dėl tarptautinių derybų atskleidimas – Skaidrumo pareiga
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečia įtrauka ir 2 dalies antra įtrauka)
10. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Galimybės susipažinti su dokumentais principo išimtys – Pareiga iš dalies leisti susipažinti su dokumento dalimis, kurių neapima išimtys
(Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečia įtrauka ir 6 straipsnis)
11. Europos Sąjunga – Institucijos – Visuomenės teisė susipažinti su dokumentais – Reglamentas Nr. 1049/2001 – Teisės susipažinti su dokumentais išimtys – Pareiga motyvuoti – Apimtis
(SESV 296 straipsnis; Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas Nr. 1049/2001)
1. Jei institucija nusprendžia neleisti susipažinti su prašomu atskleisti dokumentu, iš principo ji privalo paaiškinti, kaip susipažinimas su šiuo dokumentu gali konkrečiai ir realiai pakenkti Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnyje numatyta išimtimi, kuria remiasi institucija, saugomam interesui.
Šiuo atžvilgiu, viena vertus, pažymėtina, kad vien tos aplinkybės, jog dokumentas yra susijęs su išimties saugomu interesu, nepakanka pateisinti išimties taikymą. Toks taikymas iš principo gali būti pateisinamas, tik jei institucija iš anksto įvertino, pirma, ar dėl susipažinimo su dokumentu konkrečiai ir realiai būtų pakenkta saugomam interesui, ir, antra, − Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatytais atvejais − ar nėra viršesnio viešojo intereso, pateisinančio prašomo dokumento atskleidimą. Kita vertus, rizika pakenkti saugomam interesui turi būti pagrįstai numatoma, o ne tik hipotetiška. Nors tai, kad dokumentas pagal Tarybos sprendimą klasifikuojamas kaip „ES riboto naudojimo“, gali reikšti, kad tokio dokumento turinys yra opus, to nepakanka, kad būtų galima pateisinti šio reglamento 4 straipsnyje nustatytų išimčių taikymą.
(žr. 19–21 punktus)
2. Sprendimas, kurį turi priimti institucija taikydama Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečią įtrauką, pagal kurią institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų visuomenės intereso tarptautinių santykių srityje apsauga, yra sudėtingas, delikatus ir reikalaujantis ypatingo atsargumo, ypač atsižvelgiant į labai opų ir svarbų saugomą interesą. Kadangi priimant tokį sprendimą reikalinga didelė diskrecija, Bendrojo Teismo atliekama jo teisėtumo kontrolė turi apsiriboti procedūros ir motyvavimo taisyklių laikymosi, faktinių aplinkybių tikslumo, taip pat akivaizdžios klaidos vertinant šias aplinkybes ar piktnaudžiavimo įgaliojimais nebuvimo patikrinimu.
(žr. 23–25 punktus)
3. Tarybos teisės tarnybos išvadai, pateiktai Tarybai ketinant priimti sprendimą leisti Sąjungos vardu pradėti derybas tarp Sąjungos ir trečiosios valstybės dėl tarptautinio susitarimo, pagal kurį tos valstybės Iždo departamentui būtų teikiami finansinių mokėjimų pranešimų duomenys, siekiant užkirsti kelią terorizmui ir teroristų finansavimui ir su jais kovoti, kurioje iš esmės nagrinėjami tokio sprendimo teisinio pagrindo ir Sąjungos ir Bendrijos atitinkamos kompetencijos klausimai, atsižvelgiant į išvados turinį ir jos parengimo aplinkybes, gali būti taikoma Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje įtraukoje numatyta išimtis, susijusi su visuomenės intereso tarptautinių santykių srityje apsauga.
Iš tikrųjų, kadangi toks dokumentas buvo parengtas konkrečiai siekiant pradėti derybas dėl tarptautinio susitarimo sudarymo, atitinkamos institucijos teisės tarnybos atlikta analizė yra neišvengiamai susijusi su konkrečiu ketinamo sudaryti tarptautinio susitarimo kontekstu, net jei tame dokumente nagrinėjamas klausimas dėl teisinio pagrindo yra Sąjungos vidaus teisės klausimas.
Informacijos, susijusios su derybose Sąjungos siekiamais tikslais, ypač kur konkrečiai kalbama apie ketinamo sudaryti susitarimo turinį, atskleidimas turėtų neigiamos įtakos pasitikėjimo atmosferai derybose.
Šiuo atžvilgiu ieškovė negali veiksmingai remtis aplinkybe, kad tam tikra informacija, susijusi su ketinamo sudaryti tarptautinio susitarimo turiniu, buvo paviešinta tiek pačios Tarybos, tiek vykstant svarstymams Parlamente.
Šios išvados nepaneigia vien tai, kad šią informaciją visuomenė žinojo, nes iš tikrųjų Tarybos minimą žalos riziką nulemia jos teisės tarnybos atlikto konkretaus šios informacijos vertinimo atskleidimas.
(žr. 26, 28, 29, 35–38 punktus)
4. Tinkamo tiek vidaus, tiek tarptautinių Sąjungos veiksmų teisinio pagrindo pasirinkimas yra konstitucinės svarbos. Iš tikrųjų, kadangi Sąjunga turi tik suteiktą kompetenciją, ji būtinai turi susieti norimą priimti aktą su Sutarties nuostata, kuri ją įgalioja patvirtinti tokį aktą. Be to, akto, įskaitant priimto sudarant tarptautinį susitarimą, teisinio pagrindo pasirinkimas išplaukia ne vien iš jo autoriaus įsitikinimo, bet turi būti grindžiamas objektyviais kriterijais, kuriems gali būti taikoma teisminė kontrolė, pavyzdžiui, teisės akto tikslu ir turiniu.
(žr. 47 ir 48 punktus)
5. Kadangi teisinio pagrindo pasirinkimas yra grindžiamas objektyviais kriterijais ir nepriklauso institucijos diskrecijai, galimas nuomonių šiuo klausimu skirtumas negali būti prilyginamas nesutarimams tarp institucijų dėl su susitarimo turiniu susijusių dalykų. Todėl vien nuogąstavimo, kad bus atskleistos galimos skirtingos institucijų pozicijos dėl sprendimo Sąjungos vardu pradėti derybas teisinio pagrindo, negali pakakti, norint tuo remiantis daryti išvadą, kad egzistuoja rizika pakenkti tarptautinių santykių srityje saugomam viešajam interesui. Nors rėmimasis klaidingu teisiniu pagrindu gali lemti paties akto dėl susitarimo sudarymo negaliojimą ir Sąjungos sutikimą būti saistomai susitarimo padaryti negaliojantį, tokios rizikos buvimo negalima preziumuoti remiantis teisinėmis diskusijomis dėl institucijų kompetencijos, susijusios su Sąjungos tarptautiniais veiksmais, masto.
Iš tikrųjų painiava dėl Sąjungos kompetencijos pobūdžio, galinti susilpninti Sąjungos poziciją tarptautinėse derybose ir kilti nenurodžius teisinio pagrindo, nesant išankstinių ir objektyvių diskusijų tarp suinteresuotųjų institucijų dėl ketinamų atlikti veiksmų teisinio pagrindo, gali tik padidėti.
Be to, Sąjungos teisėje egzistuoja EB 300 straipsnio 6 dalyje (dabar – SESV 218 straipsnio 11 dalis) numatyta procedūra, kuria kaip tik ir siekiama užkirsti kelią sunkumams, galintiems atsirasti pasirinkus neteisingą teisinį pagrindą tiek Sąjungos lygmeniu, tiek tarptautinės teisės sistemoje.
(žr. 49–54 punktus)
6. Jei Taryba nori remtis Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 2 dalies antros įtraukos nuostatomis, ji turi atlikti nagrinėjimą trimis etapais, atitinkančiais tris šiose nuostatose nurodytus kriterijus. Pirmiausia Taryba turi įsitikinti, kad dokumentas, su kuriuo prašoma leisti susipažinti, iš tikro susijęs su teisine išvada, ir, jei taip, nustatyti, su kuriomis jo dalimis prašoma leisti susipažinti ir kurioms gali būti taikoma minėta išimtis. Antra, Taryba turi išnagrinėti, ar atskleidus nagrinėjamo dokumento dalis, kurios pripažintos susijusiomis su teisinėmis išvadomis, nukentėtų jų apsauga. Trečia, jei Taryba mano, kad atskleidimas gali pažeisti teisinių išvadų apsaugą, ji turi patikrinti, ar nėra viršesnio viešojo intereso, pateisinančio tokį atskleidimą, nepaisant iš to išplaukiančio jos galimybių prašyti teisinių išvadų ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias išvadas pažeidimo.
(žr. 63 ir 64 punktus)
7. Rizika, jog dokumento atskleidimas konkrečiai ir realiai pakenks institucijos interesui prašyti teisinių išvadų ir gauti atviras, objektyvias ir išsamias išvadas, turi būti protingai numatoma, o ne tik hipotetinė.
Vien to, kad teisinė išvada yra pateikta Sąjungos tarptautinių santykių srityje, nepakanka norint taikyti Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatytą išimtį, nes šį atvejį apima šio reglamento 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje įtraukoje numatyta išimtis. Nors galima sutikti, kad šioje situacijoje institucijos dokumentams turi būti taikoma sustiprinta apsauga, kad nebūtų kaip nors pakenkta Sąjungos interesams vykstant tarptautinėms deryboms, į šį argumentą jau buvo atsižvelgta pripažinus didelę institucijų diskreciją taikant šio reglamento 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje įtraukoje numatytą išimtį.
Tačiau šio reglamento 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatytos išimties atžvilgiu Taryba negali pagrįstai remtis bendru argumentu, kad opioje srityje, pavyzdžiui, kai vykstant derybų dėl tarptautinio susitarimo sudarymo procedūrai pateikiamos teisinės išvados, galima preziumuoti, jog kenkiama saugomam viešajam interesui. Konkreti ir galima numatyti žala nagrinėjamam interesui taip pat negali būti nustatyta nurodant tiesiog nuogąstavimą, kad piliečiams bus atskleisti institucijų nuomonių skirtumai dėl Sąjungos tarptautinių veiksmų teisinio pagrindo ir kils abejonių dėl šių veiksmų teisėtumo.
Iš tikrųjų teiginį, kad rizikos, jog su sprendimų priėmimo procedūromis susijusių teisinių išvadų atskleidimas gali sukelti abejonių dėl priimtų aktų teisėtumo, nepakanka norint nustatyti žalą teisinių išvadų apsaugai, iš principo galima perkelti į Sąjungos tarptautinių veiksmų sritį, nes priimant sprendimus šioje srityje taip pat taikomas skaidrumo principas.
(žr. 69, 71, 73–76 punktus)
8. Taikydama Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatytą išimtį, susijusią su teisinėmis išvadomis, Taryba turi pasverti konkretų interesą, kurį siekiama apsaugoti neatskleidžiant dokumento, ir galimą viršesnį viešąjį interesą, kuris pateisintų jo atskleidimą. Reikia atsižvelgti, be kita ko, į bendrąjį interesą, kad šis dokumentas būtų prieinamas, turint omenyje, kaip pažymima Reglamento Nr. 1049/2001 2 konstatuojamojoje dalyje, didesnio skaidrumo teikiamus privalumus – didesnį piliečių dalyvavimą priimant sprendimus ir didesnį valdymo teisėtumą, veiksmingumą bei atskaitomybę piliečiui demokratinėje sistemoje. Šie sumetimai ypač svarbūs, kai Taryba veikia kaip įstatymo galią turinčių teisės aktų leidėja, kaip matyti iš Reglamento Nr. 1049/2001 6 konstatuojamosios dalies, pagal kurią būtent tokiu atveju turi būti numatytos didesnės susipažinimo su dokumentais galimybės.
Šiuo atžvilgiu EB 207 straipsnio 3 dalies antra pastraipa ir Tarybos sprendimo 2006/683, patvirtinančio Tarybos darbo tvarkos taisykles, 7 straipsnis turi tik informacinę vertę sprendžiant, ar Taryba veikė kaip įstatymo galią turinčių teisės aktų leidėja Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio išimčių taikymo atžvilgiu.
Derybų, siekiant sudaryti tarptautinį susitarimą, inicijavimas ir vedimas iš principo priklauso vykdomajai sričiai. Be to, visuomenės dalyvavimas procedūroje, susijusioje su derybomis ir tarptautinio susitarimo sudarymu, atsižvelgiant į teisėtą interesą neatskleisti strateginės derybų informacijos, yra neišvengiamai ribotas. Todėl pažymėtina, kad per šią procedūrą Taryba neveikia kaip įstatymo galią turinčių teisės aktų leidėja. Vis dėlto argumentų, susijusių su Sąjungos sprendimų priėmimo procedūros skaidrumo principu, negalima visiškai netaikyti tarptautinių veiksmų atveju, ypač kai sprendimas leisti pradėti derybas yra susijęs su tarptautiniu susitarimu, kuris gali turėti pasekmių Sąjungos teisėkūros veiklos srityje, pavyzdžiui, informacijos tvarkymas ir keitimasis ja pagal policijos bendradarbiavimo sistemą, galintis taip pat turėti įtakos asmens duomenų apsaugai.
Todėl egzistuoja viršesnis viešasis interesas atskleisti dokumentą, kuriame yra pateikta teisinė išvada, nes jo atskleidimas, padarydamas įmanomą atvirą diskusiją dėl klausimų, dėl kurių egzistavo nuomonių skirtumai, suteiktų didesnį legitimumą institucijoms ir padidintų Europos piliečių pasitikėjimą jomis, ypač turint omenyje, kad tai yra dokumentas, kur nagrinėjamas susitarimo, kuris sudarytas turėtų įtakos pagrindinei teisei į asmens duomenų apsaugą, teisinis pagrindas.
(žr. 81–83, 87–90, 93 punktus)
9. Visuomenės teisės susipažinti su Sąjungos institucijų dokumentais srityje nuogąstavimas, kad institucijos vidaus teisinių išvadų, susijusių su tarp Sąjungos ir trečiosios valstybės vykstančiomis tarptautinėmis derybomis, atskleidimas pakenks viešajam interesui, susijusiam su teisinių išvadų apsauga, negali būti pateisinamas, nes būtent skaidrumas teisinių išvadų srityje, leidžiantis atvirai aptarti įvairių nuomonių skirtumus, prisideda prie didesnio institucijų legitimumo vertinant iš Sąjungos piliečių pozicijos ir didesnio pasitikėjimo ja. Todėl veikiau informacijos ir diskusijų trūkumas gali piliečiams sukelti abejonių ne vien dėl konkretaus akto teisėtumo, bet ir dėl visos sprendimų priėmimo procedūros legitimumo.
Viena vertus, tai, kad dokumentas susijęs su sritimi, kurią potencialiai apima Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 1 dalies a punkto trečioje įtraukoje numatyta išimtis dėl viešojo intereso tarptautinių santykių srityje apsaugos, nėra svarbu vertinant šio reglamento 4 straipsnio 2 dalies antroje įtraukoje numatytą kitą išimtį, susijusią su teisinių išvadų apsauga.
Kita vertus, nors aplinkybe, kad priimant sprendimą neleisti susipažinti su teisine išvada dėl tarptautinio susitarimo tokio susitarimo sudarymo procedūra tebevyksta, galima remtis nagrinėjant riziką pakenkti viešajam interesui, susijusiam su teisinių išvadų apsauga, tai nėra lemiamas veiksnys vertinant, ar, nepaisant žalos rizikos, egzistuoja atskleidimą pateisinantis viršesnis viešasis interesas.
Iš tikrųjų viešasis interesas, susijęs su sprendimų priėmimo procedūros skaidrumu, netektų prasmės, jei į jį būtų galima atsižvelgti tik tada, kai sprendimo priėmimo procedūra yra baigta.
(žr. 96, 97, 99–101 punktus)
10. Dalinis susipažinimas su Sąjungos institucijų dokumentais turi būti nagrinėjamas vadovaujantis proporcingumo principu. Iš pačios Reglamento Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais 4 straipsnio 6 dalies formuluotės matyti, kad institucija privalo ištirti, ar reikia suteikti teisę iš dalies susipažinti su prašyme leisti susipažinti nurodytais dokumentais, apribojant galimą atsisakymą tik duomenimis, patenkančiais į šiame straipsnyje numatytas išimtis. Institucija turi suteikti tokią teisę susipažinti iš dalies, jei tuomet, kai atsisako suteikti teisę susipažinti su dokumentu, jos siekiamas tikslas gali būti pasiektas įslaptinant tik tas dalis, kurios gali pakenkti saugomam visuomenės interesui.
(žr. 105 ir 106 punktus)
11. Teisės susipažinti su dokumentais srityje su dokumentu susipažinti neleidusiai institucijai tenka pareiga nurodyti motyvus, kurie leistų suprasti ir patikrinti, pirma, ar prašomas dokumentas iš tikrųjų yra susijęs su sritimi, kuriai taikoma nurodyta išimtis, ir, antra, ar su šia išimtimi susijusios apsaugos poreikis yra realus.
Be to, bendrą motyvavimo pobūdį, susijusį su tuo, kad Taryba neidentifikuoja opaus turinio, kuris galėtų būti atskleistas leidus susipažinti su dokumentu, pateisina rūpestis neatskleisti informacijos, kurią siekiama apsaugoti išimtimi, susijusia su viešojo intereso tarptautinių santykių srityje apsauga.
(žr. 118, 121 punktus)