MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 25. srpnja 2018.(1)
Predmet C‑265/17 P
Europska komisija
protiv
United Parcel Service, Inc.
„Žalba – Tržišno natjecanje – Kontrola koncentracija između poduzetnika – Prava obrane – Pravo na saslušanje – Mogućnost očitovanja – Ekonometrijska analiza – Model koncentracije cijena – Bitne izmjene modela koncentracije cijena tijekom provedbe upravnog postupka – Tržište međunarodne usluge brze dostave malih paketa u EGP‑u – Članak 18. Uredbe (EZ) br. 139/2004 – Članci 13. i 17. Uredbe (EZ) br. 802/2004”
I. Uvod
1. Postupci kontrole koncentracija između poduzetnika, koje Europska komisija provodi u svojem svojstvu tijela nadležnog za tržišno natjecanje, nerijetko su obilježeni vrlo složenim ekonomskim odnosima koje valja razmotriti. Kako bi se ocijenilo bi li namjeravanom koncentracijom između poduzetnika učinkovito tržišno natjecanje bilo bitno ograničeno katkad je potrebno provesti zahtjevna predviđanja o očekivanim kretanjima tržišta. U tu se svrhu Komisija u odgovarajućim slučajevima služi ekonometrijskim modelima. Na takav se jedan model Komisija oslonila i u ovom slučaju kako bi zabranila koncentraciju društva United Parcel Service Inc. (UPS) i društva za dostavu paketa TNT Express N. V. (TNT).
2. Sada se Komisija i UPS spore oko toga kojih se postupovnih jamstava tijelo nadležno za tržišno natjecanje mora pridržavati prilikom primjene takvih ekonometrijskih analiza. Konkretno je riječ o pitanju je li Komisija tijekom provedbe upravnog postupka smjela u bitnome izmijeniti ekonometrijski model na koji se oslanja, takozvani model koncentracije cijena, a da o tome nije obavijestila UPS i dala mu priliku da se očituje.
3. UPS je u prvostupanjskom postupku uspio u svojim zahtjevima. Opći sud je poništio Odluku Komisije od 30. siječnja 2013. o zabrani namjere koncentracije(2) (u daljnjem tekstu i: sporna odluka) presudom od 7. ožujka 2017.(3) (u daljnjem tekstu i: pobijana presuda) zbog povrede UPS‑ovih prava obrane. Komisija je protiv te presude podnijela predmetnu žalbu.
4. Za uspjeh žalbe sada je odlučujuće pitanje koji se doseg treba pripisati pravima obrane poduzetnika u postupcima kontrole koncentracija. Nalažu li prava obrane da se ti poduzetnici obavijeste o bitnim izmjenama ekonometrijskih modela tijekom provedbe upravnog postupka i da ih se o tome sasluša prije donošenja odluke o zabrani koncentracije?
5. Predmetni slučaj još jednom pokazuje s kojim se izazovima susreću tijela nadležna za tržišno natjecanje kada je potrebno provesti ekonomsku analizu u skladu s pravnim zahtjevima. Neovisno o tome kako će Sud odlučiti u ovom postupku, njegova će presuda, ne samo u ovom konkretnom slučaju, imati usmjeravajući učinak i na buduću upravnu praksu Komisije u složenim postupcima kontrole koncentracija, ali i na praksu nacionalnih tijela koja su nadležna za tržišno natjecanje te sudova koji se prilikom kontrole koncentracija nerijetko vrlo čvrsto oslanjaju na važeće standarde Unije.
II. Pravni okvir
6. Pravni okvir ovog slučaja određen je na razini primarnog prava člankom 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima te na razini sekundarnog prava člankom 18. Uredbe EZ‑a o koncentracijama(4). Osim toga, valja uputiti na Uredbu o provedbi(5) Uredbe o koncentracijama i to posebice na njezine članke 13. i 17.
A. Uredba o koncentracijama
7. Članak 18. Uredbe o koncentracijama posvećen je „Saslušanju stranaka i trećih osoba” i dijelom glasi kako slijedi:
„(1) Prije donošenja bilo koje odluke iz članka 6. stavka 3., članka 7. stavka 3., članka 8. stavaka 2. do 6. te članaka 14. i 15., Komisija daje predmetnim osobama, poduzetnicima i udruženjima poduzetnika priliku da se u svakom stadiju postupka, sve do savjetovanja sa Savjetodavnim odborom, očituju o navodima protiv njih.
(2) […]
(3) Komisija temelji svoju odluku samo na navodima o kojima su stranke mogle dostaviti svoja očitovanja. Prava na obranu se u postupku strogo poštuju. Uvid u spis omogućen je barem strankama koje su izravno uključene, pri čemu se vodi računa o pravno utemeljenom interesu poduzetnika da čuvaju svoje poslovne tajne.
(4) […]”
B. Uredba o provedbi Uredbe o koncentracijama
8. U poglavlju IV. Uredbe Komisije o provedbi Uredbe o koncentracijama, pod naslovom „Pravo na saslušanje; saslušanja”, nalazi se sljedeći članak 13. stavak 2.:
„Komisija upućuje svoje primjedbe u pisanom obliku podnositeljima prijave.
Prilikom priopćavanja svojih primjedbi, Komisija utvrđuje rok unutar kojeg podnositelji prijave mogu pisanim putem izvijestiti Komisiju o svojim stajalištima.
[…]”
9. Naposljetku, poglavlje V. Uredbe o provedbi Uredbe o koncentracijama „Uvid u spis i postupanje s povjerljivim podacima” sadržava članak 17. koji glasi kako slijedi:
„(1) Komisija će strankama kojima je uputila obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, na njihov zahtjev, omogućiti uvid u spis u svrhu ostvarivanja prava na obranu. Uvid će biti omogućen nakon dostavljanja obavijesti.
(2) […]
(3) Pravo na uvid u spis se ne odnosi na povjerljive podatke ili na interne dokumente Komisije ili nadležnih tijela država članica. […]
(4) […]”
III. Okolnosti spora
10. UPS i TNT na svjetskoj razini posluju u sektoru specijaliziranih usluga prijevoza i logistike. U Europskom gospodarskom prostoru prisutni su na tržištima međunarodnih usluga brze dostave malih paketa.
A. Upravni postupak
11. UPS je 15. lipnja 2012. Komisiji prijavio namjeravano stjecanje TNT‑a u skladu s Uredbom o koncentracijama i Uredbom o provedbi Uredbe o koncentracijama.
12. Spornom odlukom Komisija je to stjecanje 30. siječnja 2013. proglasila nespojivim s unutarnjim tržištem i Sporazumom o Europskom gospodarskom prostoru (EGP) jer bi to u petnaest država članica na tržištu međunarodnih usluga brze dostave malih paketa unutar EGP‑a dovelo do bitnog ograničavanja učinkovitog tržišnog natjecanja.
13. Predviđanje Komisije o očekivanom štetnom razvoju tržišnog natjecanja na predmetnim tržištima na kojem se temeljila sporna odluka uvelike se zasnivalo na ekonometrijskoj analizi modela koncentracije cijena. Međutim, prema utvrđenjima Općeg suda, taj se model koncentracije cijena u pogledu varijabli na koje se Komisija oslonila (takozvane „diskretne varijable”, odnosno „kontinuirane varijable”), i kojim se Komisija naposljetku poslužila, znatno razlikovao od modela o kojem se tijekom upravnog postupka raspravljalo s UPS‑om(6). Kako Opći sud nadalje utvrđuje, Komisija UPS‑u nije dala priliku da se tijekom upravnog postupka očituje o bitnim izmjenama koje su učinjene u modelu koncentracije cijena(7).
B. Prvostupanjski postupak
14. UPS je protiv sporne odluke 5. travnja 2013. podnio tužbu Općem sudu. Predsjednik četvrtog vijeća Općeg suda 21. listopada 2013. dopustio je društvu FedEx Corp. (FedEx) da u prvostupanjskom postupku podupire zahtjeve Komisije u svojstvu intervenijenta.
15. Pobijanom presudom Opći sud je 7. ožujka 2017. poništio spornu odluku Komisije te naložio da Komisija snosi svoje vlastite kao i troškove UPS‑a, dok je FedEx‑u naloženo snositi vlastite troškove.
16. Poništenje sporne odluke temeljilo se samo na okolnosti da Komisija nije obavijestila UPS o konačnoj verziji modela koncentracije cijena na koji se oslanjala(8), premda se već 21. studenoga 2012., odnosno više od dva mjeseca prije donošenja pobijane odluke, odlučila za tu konačnu verziju(9) koja je od izvorne verzije odstupala na način koji se ne može smatrati zanemarivim(10). Opći sud je to smatrao povredom UPS‑ovih prava obrane(11).
IV. Postupak pred Sudom
17. Podneskom od 16. svibnja 2017. Komisija je podnijela predmetnu žalbu protiv presude Općeg suda od 7. ožujka 2017. Komisija zahtijeva:
– ukidanje presude,
– vraćanje predmeta Općem sudu na ponovni postupak i
– naknadno odlučivanje o troškovima.
18. UPS sa svoje strane zahtijeva:
– djelomično proglašenje žalbe nedopuštenom, odnosno bespredmetnom,
– odbijanje žalbe, ako je dopuštena i relevantna, te podredno, odlučivanje o predmetu na način da se zadrži izreka pobijane presude uz zamjenu obrazloženja, kao i
– Komisiji, te svakom mogućem intervenijentu, nalaganje snošenja troškova ovog i prvostupanjskog postupka.
19. O Komisijinoj žalbi raspravljalo se pred Sudom u pisanom postupku. FedEx nije sudjelovao u žalbenom postupku.
V. Ocjena
20. Ponajprije valja pojasniti da predmet ovog žalbenog postupka nije ni svrhovitost primjene ekonometrijske analize ni sadržajna točnost modela koncentracije cijena koji je Komisija koristila za tu analizu. Kada, dakle, stranke u nekim dijelovima svojih podnesaka dospiju u raspravu o tome je li Komisija sa stajališta ekonometrije postupala lege artis, to nema nikakvu vidljivu dodanu vrijednost za rješenje predmetnog spora.
21. Stoga u nastavku neću produbljivati taj aspekt, nego ću se, umjesto toga, posvetiti isključivo postupovnim jamstvima za primjenu ekonometrijskih analiza u postupku kontrole koncentracije, kako se to u predmetnom slučaju zorno problematizira.
A. Postupovna prethodna pitanja
22. U svojem odgovoru na žalbu UPS postavlja tri postupovna prethodna pitanja koja bi, po njegovu mišljenju, opravdala proglašenje Komisijine žalbe djelomično nedopuštenom, a djelomično bespredmetnom (francuski: inopérant) i donošenje konačne odluke o sporu, u svakom slučaju bez vraćanja na ponovni postupak Općem sudu.
23. UPS prvo ističe da Komisija želi potaknuti Sud na ponovnu ocjenu činjenica, što u skladu s ustaljenom sudskom praksom u stadiju žalbe nije dopušteno, osim ako postoji iskrivljavanje činjenica i dokaza(12).
24. Taj UPS‑ov argument nije uvjerljiv. Komisija se, naime, ovdje nikako ne ograničava na puko preispitivanje ocjene činjenica i dokaza Općeg suda. Naprotiv, Komisija postavlja stvarno pravno pitanje, naime ono o dosegu prava obrane poduzetnika u postupcima kontrole koncentracija koje provodi Unija. U tom kontekstu Komisija naročito problematizira pravnu kvalifikaciju činjenica od strane Općeg suda: u biti je riječ o pitanju je li Opći sud s obzirom na izostanak saslušanja UPS‑a o konačnom modelu koncentracije cijena mogao izvesti ispravan pravni zaključak o tome da je došlo do povrede prava obrane. To je pitanje koje Sud kao žalbeni sud može i mora razmotriti(13).
25. Drugo, UPS ističe da Komisija ovdje samo ponavlja svoje argumente iz prvostupanjskog postupka, što u stadiju žalbe isto tako nije dopušteno.
26. No, ni taj se UPS‑ov prigovor ne može prihvatiti. Naime, kako je Sud u više navrata presudio, žalbeni bi postupak bio lišen dijela svojeg smisla ako stranka u drugom stupnju više ne bi mogla isticati svoju već u prvom stupnju iznesenu argumentaciju(14). Točno je da se od žalitelja u ovom kontekstu zahtijeva da se konkretno bavi prvostupanjskom presudom(15). Međutim, upravo to Komisija i čini u svojoj žalbi, iako ne baš na osobito strukturiran način. Komisija u bitnome prigovara Općem sudu da nije dovoljno razmotrio njezine navode iznesene u prvostupanjskom postupku te da je, osim toga, pogrešno ocijenio pravnu situaciju u pogledu prava obrane. U svakom slučaju, takvi su prigovori u stadiju žalbe u potpunosti dopušteni.
27. Treće, UPS smatra da je Komisijina žalba bespredmetna jer je poništenje sporne odluke nužno i iz drugih razloga, a ne samo zbog povrede prava obrane kako je to identificirao Opći sud. UPS posebice ukazuje na niz nedostataka u obrazloženju koji su, prema njegovu mišljenju, neodvojivi od sporne odluke.
28. S tim u vezi, međutim, treba napomenuti dvije stvari. Kao prvo, pitanje je li neka žalba u cijelosti ili djelomice bespredmetna utječe na osnovanost te žalbe(16). O osnovanosti žalbe stoga se ne može raspravljati odvojeno od pitanja osnovanosti pojedinih prigovora istaknutih u žalbi. Kao drugo, nedostaci u obrazloženju u pogledu kojih UPS ističe prigovore, i zbog kojih sporna odluka navodno trpi, u pobijanoj presudi nisu predmet ispitivanja Općeg suda. Sud u žalbenom postupku razmatra samo rješenje do kojeg je Opći sud došao u sporu u prvostupanjskom postupku(17).
29. Sveukupno je stoga žalba dopuštena i mogla bi, ako se pokaže osnovanom, svakako dovesti do ukidanja pobijane presude i vraćanja predmeta Općem sudu na ponovni postupak.
B. Osnovanost žalbe
30. Spor između Komisije i UPS‑a sadržajno se u bitnome vrti oko pitanja je li se UPS tijekom upravnog postupka trebao obavijestiti o izmjeni modela koncentracije cijena i u tom smislu poduzetniku dati priliku za očitovanje, kako je to Opći sud zaključio u svojoj presudi.
31. Komisija to osporava i u tom kontekstu navodi različite prigovore protiv pobijane presude koji su sadržani u četiri zasebna žalbena razloga. Meni se, međutim, čini da ta četiri žalbena razloga nisu naročito jasno razvrstana te se usto na različite načine preklapaju. Stoga predlažem Sudu da Komisijine navode razvrsta u tri tematska područja:
– prava obrane (vidjeti o tome odmah u odjeljku 1.),
– učinci eventualne povrede prava obrane (vidjeti o tome niže u odjeljku 2.) i
– zahtjevi u pogledu obrazloženja prvostupanjske presude (vidjeti o tome zaključno u odjeljku 3.),
pri čemu se razmatranje prvenstveno mora usredotočiti na problematiku prava obrane.
1. Prava obrane
32. Glavni prigovor Komisije, iznesen ponajprije u okviru drugog i trećeg dijela prvog žalbenog razloga, odnosi se na utvrđenje Općeg suda prema kojem su u upravnom postupku bila povrijeđena UPS‑ova prava obrane(18). Komisija smatra da je Opći sud pogriješio smatrajući da se radi o takvoj povredi prava obrane.
33. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, poštovanje prava na obranu u svim je postupcima koji mogu rezultirati aktom koji negativno utječe na prava dotične osobe opće, čak štoviše temeljno, načelo prava Unije(19). To načelo proizlazi iz prava na dobru upravu, koje je propisano u članku 41. Povelje o temeljnim pravima(20).
34. Kada je riječ o postupcima kontrole koncentracija koje provodi Komisija, prava obrane predmetnih poduzetnika, u mjeri u kojoj je to ovdje relevantno, konkretizirana su u članku 18. Uredbe o koncentracijama i u članku 13. Uredbe o provedbi Uredbe o koncentracijama. U skladu s člankom 18. stavkom 1. Uredbe o koncentracijama Komisija predmetnim poduzetnicima mora dati priliku da se očituju o navodima protiv njih. Članak 13. stavak 2. Uredbe o provedbi Uredbe o koncentracijama dodaje da se te primjedbe predmetnim poduzetnicima moraju uputiti u pisanom obliku. Članak 18. stavak 3. prva rečenica Uredbe o koncentracijama pak pojašnjava da Komisija pri kontroli koncentracije odluke koje bi negativno utjecale temelji samo na navodima o kojima su se predmetne osobe mogle očitovati.
35. Polazeći od Komisijinih prigovora, u nastavku ću, s jedne strane, ispitati primjenjuju li se uopće prava obrane na ekonometrijske analize (vidjeti o tome odmah odjeljak a)), a s druge strane, u slučaju potvrdnog odgovora, koji zahtjevi proizlaze iz prava obrane u pogledu provedbe takvih analiza (vidjeti o tome niže odjeljak b)).
a) Primjena prava obrane na ekonometrijske analize
36. Kao prvo, stranke ulažu znatan argumentacijski napor u pogledu pitanja mogu li se prava obrane uopće primijeniti na ekonometrijski model poput ovdje korištenog modela koncentracije cijena. Dok Komisija tvrdi, kada je riječ o takvom modelu, da je to samo alat s kojim tijela nadležna za tržišno natjecanje ocjenjuju namjeravanu koncentraciju sa stajališta prava tržišnog natjecanja i o kojem se predmetni poduzetnici ne moraju saslušati, UPS uzvraća da se ekonometrijski modeli svrstavaju u činjenice i dokaze u pogledu kojih se poduzetnici svakako mogu očitovati.
37. Meni se čini da spor oko svrstavanja ekonometrijskih modela u jednu ili drugu od tih kategorija predstavlja sporednu temu koja nije značajna za rješenje predmetnog spora.
38. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi poštovanje prava obrane nalaže da se adresatima odluka koje znatno utječu na njihove interese omogući da odgovarajuće izraze svoje stajalište o svim elementima na kojima uprava namjeravatemeljiti svoju odluku(21).
39. Nema sumnje da je u slučaju ekonometrijskog modela, poput modela koncentracije cijena o kojem se ovdje raspravlja, riječ o elementu na koji se Komisija u svojoj analizi tržišnog natjecanja u pogledu donošenja sporne odluke uvelike oslonila. Ili, da bi se to izrazilo riječima iz članka 18. stavaka 1. i 3. Uredbe o koncentracijama: spomenuti model bio je jedan od temelja za navode kojima se Komisija usprotivila namjeravanoj koncentraciji između poduzetnika. Meni se u tim okolnostima samo po sebi čini razumljivim da je Komisija u svrhu poštovanja prava obrane morala omogućiti UPS‑u da odgovarajuće iznese svoje stajalište o modelu koncentracije cijena. Tim više ako se uzme u obzir da takav ekonometrijski model, a kako to predmetni slučaj upečatljivo pokazuje, može dovesti do posve drukčijih rezultata, ovisno o tome kako se taj model konkretno izvede i primjenjuje.
40. Isto tako, nema nikakvog smisla mudrovati o tome je li u slučaju primijenjenog ekonometrijskog modela riječ o opterećujućem ili rasterećujem elementu(22). U svrhu poštovanja prava obrane neophodno je potrebno predmetnim poduzetnicima omogućiti da odgovarajuće iznesu svoje stajalište o svim elementima na koje se Komisija namjerava osloniti u odluci o kontroli koncentracija. Nije Komisija ta koja ispituje mogu li predmetnom poduzetniku određeni elementi iz spisa predmeta poslužiti za obranu, nego to čini sam predmetni poduzetnik(23). Da bi poduzetnik to mogao učiniti, mora ga se bez ikakve razlike obavijestiti o svim elementima na koje se Komisija namjerava osloniti. Štoviše, mora mu se omogućiti pristup svim elementima koje je Komisija utvrdila u spomenutom postupku kontrole koncentracije, dakle naposljetku i takvima na koje se Komisija možda neće osloniti.
41. Konačno, nije baš uvjerljiv pokušaj Komisije da svoje ekonometrijske analize, oslanjajući se na članak 17. stavak 3. prvu rečenicu Uredbe o provedbi Uredbe o koncentracijama, klasificira kao čisto interne dokumente koje ne mora dati na uvid predmetnim poduzetnicima, a pogotovo ne prije donošenja odluke o kontroli koncentracije.
42. Na području kao što je ono kontrole koncentracija, na kojem Komisija s obzirom na sadržaj raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću, posebno je značajno poštovanje postupovnih jamstava(24). Prava obrane bila bi lišena svojeg smisla ako Komisija predmetne poduzetnike ne bi obavijestila o važnim namjeravanim koracima i o izračunima na kojima temelji svoje predviđanje bitnog ograničenja učinkovitog tržišnog natjecanja uslijed namjeravane koncentracije. Poduzetnici tada ne bi odgovarajuće mogli istaknuti svoje stajalište(25).
43. Osim toga, pravo na dobru upravu, kako je utvrđeno u članku 41. Povelje o temeljnim pravima, obvezuje Komisiju na provedbu pravičnog postupka. Ta temeljna obveza koja nalaže poštenje ni na koji način nije u skladu s time da predmetni poduzetnici u konačnici moraju pogađati protiv čega se moraju braniti.
44. Komisija odgovara još i to da predmetni poduzetnici imaju mogućnost eventualno uključiti službenika zaduženog za saslušanja i od njega zahtijevati uvid u određenu dokumentaciju iz spisa koja im je bila uskraćena. No, i taj argument treba odbiti. Naime, tijelo nadležno za tržišno natjecanje u skladu s člankom 18. stavkom 1. Uredbe o koncentracijama ima zakonsku obvezu predmetnim poduzetnicima samoinicijativno dati priliku za očitovanje o navodima koji su izneseni protiv njih te im objasniti bitne konceptualne korake i izračune koji iza toga stoje, uključujući korištene varijable. Poduzetnici nisu ni u kojem slučaju s tim u vezi dužni poduzeti inicijativu ili čak nastupiti u svojstvu tražitelja.
45. Sve u svemu, model koncentracije cijena poput ovog o kojem je ovdje riječ nedvojbeno spada u područje primjene prava obrane. Opći sud u tom pogledu nije počinio pogrešku koja se tiče prava.
b) Zahtjevi koji proizlaze iz prava obrane
46. Kao drugo, stranke intenzivno raspravljaju o tome koji točno zahtjevi proizlaze iz prava obrane ako se Komisija u odluci o kontroli koncentracije, poput ovdje sporne odluke, namjerava osloniti na ekonometrijsku analizu. Sporno pitanje u biti glasi je li uistinu u svakom slučaju potrebno predmetne poduzetnike obavijestiti o konačnoj verziji ekonometrijskog modela i dati im u tom pogledu priliku za očitovanje prije nego što Komisija donese odluku kojom se okončava spor.
– Argument Komisije da odluka o kontroli koncentracije smije odstupiti od prethodne obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama
47. Komisija prvo podsjeća na ustaljenu sudsku praksu(26) u skladu s kojom odluka kojom se okončava postupak u predmetu koji se odnosi na tržišno natjecanje činjenično i pravno ne mora u svakoj točki odgovarati prethodnoj obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama, a eventualna odstupanja od te obavijesti također ne moraju biti iscrpno obrazložena. Oslanjajući se na tu sudsku praksu, Komisija pokušava argumentirati da tijelo nadležno za tržišno natjecanje u postupku kontrole koncentracija nije dužno predmetne poduzetnike unaprijed obavijestiti o konačnoj verziji korištenog ekonometrijskog modela te ih o tom modelu saslušati.
48. Taj mi se argument ne čini utemeljenim. Točno je da obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupcima tržišnog natjecanja ima samo privremeni karakter te da odluka kojom se postupak okončava može od te obavijesti odstupiti bez podrobnijeg obrazloženja(27). Međutim, samo po sebi je razumljivo da su takva odstupanja dopuštena samo u granicama prava obrane.
49. Odstupi li Komisija od obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u korist predmetnih poduzetnika na način da odustane od pojedinih navoda, tada po prirodi stvari poduzetnike ne treba ponovno saslušavati. Isto vrijedi i ako Komisija svoje navode u svjetlu iznesene protuargumentacije poduzetnika poboljša ili unaprijedi. No, odstupi li Komisija od obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama na štetu predmetnih poduzetnika, na način da unese u potpunosti nove elemente, teorije ili modele izračuna o kojima poduzetnike još nije saslušala, dužna je poduzetnicima s tim u vezi dati priliku za očitovanje. Naime, Komisija svoju odluku kojom okončava postupak smije temeljiti samo na onim navodima o kojima su stranke mogle dostaviti svoja očitovanja (članak 18. stavak 3. prva rečenica Uredbe o koncentracijama)(28).
50. Kako je to Opći sud utvrdio(29), ekonometrijski model na kojem je Komisija temeljila svoju odluku razlikovao se u pogledu korištenih varijabli za ekonometrijske izračune od onog modela o kojem je prethodno raspravljala s UPS‑om na način koji se ne može smatrati zanemarivim. Komisija, koja u tom smislu nije istaknula prigovor iskrivljavanja činjenica ili dokaza, mora se pridržavati tog utvrđenja.
51. To jasno pokazuje kako se Komisija u spornoj odluci oslonila na druge navode od onih o kojima se UPS očitovao, pa makar se u konačnici i pridržavala svojeg predviđanja bitnog ograničavanja učinkovitog tržišnog natjecanja uslijed povećanja cijena u nizu država članica i time svoje negativne opće ocjene o namjeri koncentracije.
52. S tog aspekta, dakle, Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava.
– Posebnosti kontrole koncentracija i njezini učinci na prava obrane
53. Potom Komisija naglašava posebnosti kontrole koncentracija na razini Unije. Ona ističe da je postupak kontrole koncentracija obilježen zahtjevom hitnosti koji se štoviše odražava u strogim postupovnim rokovima(30). Iz toga ona zaključuje da tijekom postupka kontrole koncentracija između Komisije i predmetnih poduzetnika nije smjelo doći do beskrajnih debata o ekonometrijskim modelima koje je trebalo primijeniti.
54. Točno je da ograničenja kojima podliježe europsko tijelo nadležno za tržišno natjecanje pri kontroli koncentracija (ne samo priličan vremenski pritisak, nego i ograničeni resursi) ne mogu biti bez posljedica na način ostvarivanja prava obrane predmetnih poduzetnika.
55. Stoga ti poduzetnici u sadržajnom pogledu ne smiju očekivati više od kratkog i sažetog opisa ekonometrijskog modela na koji se Komisija oslanja. Taj opis mora biti takav da ga bez problema može razumjeti osoba koja raspolaže stručnim znanjima o ekonometrijskim pitanjima.
56. U vremenskom pak pogledu ne smije doći do svojevrsnog igranja ping‑ponga na način da poduzetnici sukcesivno iznova iskazuju nove dvojbe u vezi s ekonometrijskim modelom kojemu Komisija daje prednost te da im Komisija potom mora u pogledu sve novijih verzija tog modela dati priliku za očitovanje.
57. Međutim, odmah napominjem da se predmetnim poduzetnicima unatoč nespornim ograničenjima postupka kontrole koncentracija uvijek mora ostaviti dostatan prostor za obranu te se ne smije zadirati u samu bit njihovih prava obrane(31). Želja da se u ocjenu predmeta s područja tržišnog natjecanja unese više ekonomskog stručnog znanja ne smije se ostvarivati na račun temeljnih postupovnih jamstava.
58. Kada se dakle Komisija u postupcima tržišnog natjecanja u smislu jačeg gospodarski usmjerenog pristupa (more economic approach) odluči provesti složene ekonomske analize, tada je ponajprije ona sama odgovorna za to da se te analize, kao prvo, provedu pažljivo i nepristrano(32) te, kao drugo, da se provedu pravodobno kako bi ih se bez problema moglo uključiti u tijek postupka koji predviđa zakonodavac Unije.
59. U pravilu se predmetnim poduzetnicima, u skladu s člankom 18. stavcima 1. i 3. Uredbe o koncentracijama kao i člankom 13. stavkom 2. Uredbe o provedbi Uredbe o koncentracijama, u obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama mora otkriti te u bitnim crtama objasniti ekonometrijski model na koji se Komisija oslanjala. Potrebno preciziranje tog modela u svjetlu utvrđenja do kojih je došla Komisija i njezinih eventualnih rasprava s predmetnim poduzetnicima mora biti dovršeno u trenutku obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama. Tada predmetni poduzetnici imaju priliku da se u okviru svojeg odgovora na obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama očituju i o Komisijinom ekonometrijskom modelu.
60. Ako se Komisija iznimno tek u nekom kasnijem trenutku odluči za konačnu verziju ekonometrijskog modela na koji se oslanja, to odgađanje ne smije biti na štetu prava obrane predmetnih poduzetnika. Naprotiv, Komisija mora predmetne poduzetnike u takvim činjeničnim okolnostima još jednom posebno saslušati o tom aspektu, osim ako konačna verzija nije bitno različita od verzija koje su prethodno raspravljene s poduzetnicima ili samo predstavlja unaprjeđenje tih verzija u svjetlu argumenata poduzetnika(33).
61. Prema utvrđenjima Općeg suda, konačna verzija modela koncentracije cijena o kojem je riječ u predmetnom slučaju, a koja se u odnosu na korištene varijable od ranijih verzija razlikovala na način koji se ne može smatrati zanemarivim(34), postojala je od 21. studenoga 2012.(35). Komisija nije iznijela nikakve indicije o tome na temelju kojih bi joj to konkretnih ograničenja postupka kontrole koncentracija u tom trenutku, koji je dobra dva mjeseca prethodio zabrani koncentracije spornom odlukom, praktično bilo nemoguće saslušati UPS o spomenutom modelu uz određivanje kratkog roka za odgovor.
62. S obzirom na navedeno, Općem sudu ne može se prigovoriti da je pridao premalo značaja posebnostima kontrole koncentracija, a posebice u tom području važećem zahtjevu hitnosti.
– Navodno intuitivno shvatljive izmjene modela koncentracije cijena koji je Komisija primijenila
63. Naposljetku Komisija argumentira da se moglo odustati od saslušanja UPS‑a o konačnoj verziji modela koncentracije cijena koji je koristila jer je UPS način funkcioniranja tog modela mogao intuitivno shvatiti.
64. Točno je da Komisija nije obvezna predmetne poduzetnike saslušavati o pukom unaprjeđenju ili poboljšanju elemenata, teorija ili modela izračuna na koje se oslanja, a o kojima su se predmetni poduzetnici već mogli očitovati(36). U ovom je slučaju, međutim, Opći sud utvrdio da se konačna verzija modela koncentracije cijena na koji se Komisija oslanja u pogledu korištenih varijabli razlikuje od onoga koji je prethodno bio predmetom rasprave s UPS‑om na način koji se ne može smatrati zanemarivim(37). Komisija, koja u tom smislu nije istaknula prigovor iskrivljavanja činjenica ili dokaza, mora se pridržavati tog utvrđenja.
65. U tim se okolnostima čak ni u slučaju blagonaklonijeg razmatranja ne može argumentirati da je UPS mogao intuitivno shvatiti način funkcioniranja konačne verzije modela koncentracije cijena na koji se Komisija oslonila. Opći sud, dakle, ni u tom pogledu nije počinio pogrešku koja se tiče prava.
2. Učinci utvrđene povrede prava obrane na održivost sporne odluke
66. Komisija u okviru svojeg drugog i četvrtog žalbenog razloga zasebno prigovara da čak i u slučaju utvrđenja povrede UPS‑ovih prava obrane Opći sud nije smio poništiti spornu odluku. Komisija argumentira da se njezino predviđanje bitnog ograničavanja učinkovitog tržišnog natjecanja u svakom slučaju održalo za dvije države članice, Dansku i Nizozemsku, čak i uz izostavljanje rezultata modela koncentracije cijena.
67. U skladu je s ustaljenom sudskom praksom da povreda postupka opravdava poništenje odluke Komisije samo ako postoji mogućnost da bi se upravni postupak drukčije okončao da te povrede postupka nije bilo(38). Drugim riječima, ne smije se isključiti da je povreda postupka imala učinak na sadržaj odluke Komisije, odnosno da bi odluka mogla biti i drukčijeg sadržaja(39).
68. Moguće da je u predmetima kartela neka povreda postupka u odnosu na određeni dokaz nebitna ako Komisija u svrhu dokazivanja povrede članka 101. ili 102. UFEU‑a raspolaže i s drugim dovoljno uvjerljivim dokazima u pogledu kojih nije došlo do povrede postupka(40).
69. Kontrola koncentracija obilježena je, međutim, posebnošću da Komisija u svojim odlukama o dopuštanju ili zabrani namjeravanih koncentracija mora donijeti odluke o predviđanjima koje se uvijek zasnivaju na ukupnoj ocjeni mnogobrojnih kvantitativnih i kvalitativnih čimbenika.
70. U predmetnom slučaju tijek događaja upečatljivo pokazuje da o konkretnom oblikovanju modela koncentracije cijena uvelike može ovisiti o tome za koliko će država članica Komisija predvidjeti bitno ograničavanje učinkovitog tržišnog natjecanja. Naime, dok je Komisija još u svojoj obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama za 29 nacionalnih tržišta polazila od takvog negativnog učinka namjeravane koncentracije na tržišno natjecanje, sporna se odluka o zabrani te transakcije oslanja, među ostalim, zbog učinjenih izmjena modela koncentracije cijena koji je uzet kao temelj, još samo na bitno ograničavanje učinkovitog tržišnog natjecanja u petnaest država članica.
71. Osim toga, UPS vrlo točno upozorava na to da se u slučaju poput predmetnog predviđanje bitnog ograničavanja učinkovitog tržišnog natjecanja u određenim državama članicama može snažnije ili slabije ostvariti, ovisno o tome može li se Komisija, uz ostale elemente, dodatno osloniti i na analizu koncentracije cijena. Kvalitativni čimbenici koje Komisija posebno ističe pred Općim sudom, a iz kojih se mogu izvesti negativni učinci na tržišno natjecanje, u sveukupnoj procjeni mogu imati puno manju težinu ako dođe do snažnog kolebanja kvantitativnih ekonometrijskih izračuna koji su prvotno osnažili te kvalitativne čimbenike.
72. Napominjem da se predmetni poduzetnik obično može lakše braniti protiv navoda bitnog ograničavanja učinkovitog tržišnog natjecanja u samo dvije države članice (ovdje: u Danskoj i Nizozemskoj, u kojima je Komisija i neovisno o ekonometrijskoj analizi na temelju kvalitativnih razmatranja predvidjela znatne probleme na području tržišnog natjecanja) nego protiv navoda bitnog ograničavanja učinkovitog tržišnog natjecanja u petnaest država članica (kako se na to Komisija ovdje u spornoj odluci oslonila) ili čak u 29 država (od čega je Komisija polazila još u obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama).
73. Isto tako, izgledi da se navodi Komisije obesnaže prikladnim obvezama i da se na taj način pripremi put za odobrenje namjere koncentracije uz nametanje određenih uvjeta obično se poboljšavaju kada je predmetni poduzetnik dužan predočiti posebne obveze samo za dva nacionalna tržišta, a ne za petnaest nacionalnih tržišta ili čak za cijelo područje Unije, odnosno cijeli EGP.
74. Stoga je Opći sud sasvim ispravno zaključio da bi UPS mogao bolje osigurati svoju obranu da je već prije donošenja sporne odluke raspolagao konačnom verzijom ekonometrijske analize koju je Komisija odabrala(41). Dakle, Opći sud je u tim okolnosti sasvim utemeljeno poništio spornu odluku.
3. Zahtjevi koji se odnose na obrazloženje prvostupanjske presude
75. I u konačnici, Komisija u različitim dijelovima svojih četiriju žalbenih razloga prigovara Općem sudu da nije razmotrio određene aspekte njezine argumentacije iznesene u prvostupanjskom postupku. U bitnome je riječ o sljedećim navodima:
– Komisijin „glavni argument” da ona nije bila obvezna obavijestiti UPS o izmjenama ekonometrijskog modela na koji se oslanjala (prvi dio prvog žalbenog razloga),
– argument Komisije da čak i eventualna povreda UPS‑ovih prava obrane ne može dovesti do poništenja sporne odluke (drugi dio drugog žalbenog razloga),
– Komisijin argument da je UPS intuitivno mogao shvatiti poduzete izmjene njezina ekonometrijskog modela (prvi dio trećeg žalbenog razloga),
– Komisijin argument prema kojem komunikacija koja se odvijala između Komisijinih službi i UPS‑ovih zaposlenih ekonomista isključuje svaku povredu prava obrane (drugi dio trećeg žalbenog razloga), kao i
– Komisijin argument prema kojem je UPS‑ova kritika sporne odluke u svakom slučaju u odnosu na Dansku i Nizozemsku bespredmetna (drugi dio četvrtog žalbenog razloga).
76. Kontrola Suda u žalbenom postupku posebice se usmjerava na to da ispita je li Opći sud u dovoljnoj mjeri pravno razmotrio sve argumente koje su stranke iznijele(42). Ako Opći sud uopće ne razmatra središnje aspekte argumentacije neke stranke u prvostupanjskom postupku, krši svoju obvezu obrazlaganja(43) (članak 36. u vezi s člankom 53. stavkom 1. Statuta Suda).
77. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Sud, međutim, ne mora svaki pojedini argument koji stranke iznesu redom iscrpno raspraviti, posebice ako ti argumenti nisi u dovoljnoj mjeri bili dovoljno jasni i određeni(44); naprotiv, njegovo obrazloženje presude može o pojedinim pitanjima uslijediti i implicitno(45). Odlučujuće je to je li Opći sud u dostatnoj mjeri razmotrio argumentaciju stranaka(46).
78. Prema mojem mišljenju, iz pobijane presude sa zahtijevanom jasnoćom proizlazi da Opći sud smatra da je Komisija bila dužna obavijestiti UPS o konačnoj verziji svojeg ekonometrijskog modela te poduzetnika o tome saslušati, i to zato što je Komisija taj model izmijenila na način koji se ne može smatrati zanemarivim te se ne može smatrati posljedicom ranijih rasprava s UPS‑om(47). Suprotno tvrdnjama Komisije u postupku pred Sudom, njezina argumentacija u prvostupanjskom postupku o toj je temi bila vrlo sažeta i ni u kojem slučaju nije bila raščlanjena na glavni argument i druge argumente(48). U tim se okolnostima Općem sudu ne može prigovoriti da se morao intenzivnije pozabaviti s argumentacijom Komisije.
79. Također je iz pobijane presude dovoljno jasno da se izmjene koje je Komisija poduzela u svojem modelu koncentracije cijena za UPS nisu mogle intuitivno shvatiti, a posebice se nisu mogle smatrati rezultatom prethodnih rasprava sa savjetnicima tih poduzetnika(49).
80. Naposljetku, navodi Općeg suda o kvantitativnim i kvalitativnim informacijama na kojima su se temeljili zaključci sporne odluke barem su implicitno odgovor na argumentaciju Komisije o Danskoj i Nizozemskoj(50).
81. Time je Opći sud u potpunosti ispunio svoju obvezu obrazlaganja u skladu s člankom 36. u vezi s člankom 53. stavkom 1. Statuta Suda. Za razliku od Komisije, ja u obrazloženju pobijane presude ne vidim nikakve proturječnosti.
82. Zapravo mi se čini da je Komisija s nedostacima kojima prigovara manje željela tematizirati formalne zahtjeve u pogledu obrazloženja, a više sadržajno osnovanost razloga na kojima je Opći sud temeljio svoju odluku. Okolnost da je Opći sud u predmetu došao do drukčijeg zaključka nego što je to žalitelju možda prihvatljivo sama po sebi nije, međutim, primjerena osnova za prigovor koji se temelji na nedostatku obrazloženja(51).
83. Sve u svemu, treba dakle odbiti prigovor da Opći sud u pobijanoj presudi nije u dovoljnoj mjeri razmotrio Komisijine argumente.
C. Sažetak
84. Budući da se nijedan od žalbenih razloga koje je Komisija istaknula protiv pobijane presude nije pokazao uspješnim, žalbu valja odbiti u cijelosti.
VI. Troškovi
85. U skladu s člankom 184. stavkom 2. svojeg Poslovnika, Sud o troškovima odlučuje kada odbija žalbu.
86. Iz članka 138. stavaka 1. i 2. u vezi s člankom 184. stavkom 1. Poslovnika slijedi da je stranka koja ne uspije u postupku na zahtjev protivne stranke dužna snositi troškove. Budući da je UPS postavio odgovarajuće zahtjeve i da Komisija sa svojom argumentacijom nije uspjela, snošenje troškova ovog žalbenog postupka treba naložiti Komisiji.
87. FedEx, intervenijent koji podupire Komisiju u prvostupanjskom postupku, nije sudjelovao u žalbenom postupku i zato mu se u skladu s člankom 184. stavkom 4. Poslovnika ne može naložiti snošenje troškova žalbenog postupka.
VII. Zaključak
88. Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da odluči kako slijedi:
1. Žalba se odbija.
2. Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova postupka.