STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 5. prosince 2019(1)
Věc C‑406/18
PG
proti
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (správní a pracovní soud hlavního města Budapešti, Maďarsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Společná politika v oblasti azylu a doplňkové ochrany – Společná řízení pro přiznávání mezinárodní ochrany – Směrnice 2013/32/EU – Článek 46 odst. 3 – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Právo na účinný opravný prostředek – Rozsah pravomocí soudu prvního stupně – Neexistence pravomoci změnit rozhodnutí – Lhůta 60 dnů pro rozhodnutí soudu“
I. Úvod
1. Jaká je přiměřená délka soudních řízení? Tato otázka, která je známá každému modernímu soudnímu systému, vyvstává obvykle při rozhodování o tom, zda doba, po kterou trvalo rozhodnutí určitého případu, byla příliš dlouhá, a bylo tak porušeno právo účastníka řízení na spravedlivý proces.
2. Nestává se často, že by se soud, včetně Soudního dvora, zabýval opačnou otázkou, a sice zda je lhůta (in casu maximální lhůta 60 dnů) příliš krátká, takže znemožňuje dotčenému soudu provést přezkum na požadované úrovni (in casu úplný a ex nunc přezkum správního rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu stanovený v čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32/EU(2)), čímž potenciálně porušuje právo účastníka řízení na spravedlivý proces.
3. Předkládající soud se rovněž táže, zda lze mít za to, že je dodrženo právo na účinný opravný prostředek, zakotvené v čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32, pokud vnitrostátní soudy nemají pravomoc změnit správní rozhodnutí, což je problematika, kterou se Soudní dvůr zabýval nedávno v rozsudcích Alheto a Torubarov(3).
II. Právní rámec
A. Právo Evropské unie
4. Bod 18 odůvodnění směrnice 2013/32 stanoví, že „je v zájmu členských států i žadatelů o mezinárodní ochranu, aby bylo rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu přijato co možná nejdříve, aniž by tím bylo dotčeno provedení přiměřeného a úplného posouzení“.
5. Bod 34 odůvodnění uvedené směrnice stanoví, že „postupy pro posouzení potřebnosti mezinárodní ochrany by měly příslušným orgánům umožnit řádné posouzení žádosti o mezinárodní ochranu“.
6. Článek 31 směrnice 2013/32 upravuje „řízení o posouzení žádosti“. Stanoví, že:
„[…]
2. Členské státy zajistí, aby řízení o posouzení žádosti bylo skončeno co nejdříve, aniž by tím byla dotčena přiměřenost a úplnost posouzení.
3. Členské státy zajistí, aby řízení o posouzení žádosti bylo skončeno do šesti měsíců od podání žádosti.
[…]
5. V každém případě členský stát skončí řízení o posouzení žádosti ve lhůtě nejvýše 21 měsíců od podání žádosti.
[…]“
7. Článek 46 směrnice 2013/32 upravuje „právo na účinný opravný prostředek“. Toto ustanovení zní následovně:
„1. Členské státy zajistí, aby měl žadatel o mezinárodní ochranu právo na účinný opravný prostředek před soudem proti:
a) rozhodnutí o jeho žádosti o mezinárodní ochranu, včetně rozhodnutí:
i) o tom, že je žádost nedůvodná, pokud jde o postavení uprchlíka nebo statusu doplňkové ochrany,
ii) o nepřípustnosti žádosti podle čl. 33 odst. 2,
iii) vydaného na hranici nebo v tranzitním prostoru členského státu podle čl. 43 odst. 1,
iv) o neprovedení posouzení podle článku 39;
[…]
3. Členské státy pro dosažení souladu s odstavcem 1 zajistí, aby účinný opravný prostředek obsahoval úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky, včetně případného posouzení potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice 2011/95/EU, a to alespoň v řízeních o opravném prostředku u soudu prvního stupně.
4. Členské státy stanoví přiměřené lhůty a další nezbytná pravidla, aby mohl žadatel využít svého práva na účinný opravný prostředek podle odstavce 1. Lhůty nesmějí znemožňovat nebo nepřiměřeně ztěžovat tento přístup žadatele k účinnému opravnému prostředku.
[…]
10. Členské státy mohou stanovit lhůty, ve kterých má soud podle odstavce 1 rozhodnutí rozhodujícího orgánu přezkoumat.
[…]“
B. Maďarské právo
8. Podle § 68 odst. 2 menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (zákon č. LXXX z roku 2007 o právu na azyl) (dále jen „zákon o azylu“) musí soud rozhodnout ve lhůtě 60 dnů ode dne podání žaloby, na jejímž základě má být správní rozhodnutí přezkoumáno soudem. Podle § 68 odst. 5 tohoto zákona nemůže soud rozhodnutí příslušného azylového orgánu změnit.
III. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky
9. Žalobce v původním řízení, který je iráckým státním příslušníkem kurdské národnosti, přicestoval do maďarské tranzitní zóny Tompa nacházející se na hranici mezi Maďarskem a Srbskem.
10. Dne 22. srpna 2017 požádal o přiznání postavení uprchlíka.
11. Dne 18. ledna 2018 Bevándorlási és Menekülügyi Hivatal (Úřad pro přistěhovalectví a azyl, Maďarsko) žádost žalobce o mezinárodní ochranu zamítl. Rozhodl, že žalobce bude z území Evropské unie navrácen na území regionální vlády iráckého Kurdistánu a že se správní rozhodnutí vykoná formou vyhoštění. Vedle toho vydal vůči žalobci zákaz vstupu v trvání dvou let.
12. Žalobce podal proti uvedenému správnímu rozhodnutí žalobu k Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (správní a pracovní soud hlavního města Budapešti, Maďarsko), který je předkládajícím soudem.
13. Na jednání bylo potvrzeno, že předtím byla přijata dvě další správní rozhodnutí zamítající tutéž žádost. Tato rozhodnutí byla zrušena dvěma rozsudky vydanými jiným vnitrostátním soudem. V návaznosti na legislativní změny v oblasti pravomoci soudů v azylových záležitostech, které byly přijaty na vnitrostátní úrovni, se k projednání této věci stal příslušným předkládající soud.
14. Za těchto okolností se Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (správní a pracovní soud hlavního města Budapešti, Maďarsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1. Lze článek 47 Listiny základních práv [Evropské unie] a článek 31 [směrnice 2013/32] ve spojení s články 6 a 13 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv vykládat v tom smyslu, že je možné, aby členský stát zaručil právo na účinnou právní ochranu i tehdy, když jeho soudy nemohou měnit rozhodnutí vydaná v azylových řízeních, ale mohou je jen zrušit a vrátit věc k novému řízení?
2. Lze článek 47 Listiny základních práv [Evropské unie] a článek 31 [směrnice 2013/32] rovněž ve spojení s články 6 a 13 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv vykládat v tom smyslu, že je s nimi v souladu právní úprava členského státu, která pro soudní řízení v azylových věcech stanoví pevnou jednotnou celkovou lhůtu šedesáti dnů bez ohledu na veškeré individuální okolnosti a bez zřetele ke zvláštnostem dané věci nebo k možným obtížím při dokazování?“
15. Předkládající soud požádal o projednání této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce v naléhavém řízení o předběžné otázce upraveném v článku 107 jednacího řádu Soudního dvora. Rozhodnutím ze dne 31. července 2018 určený senát Soudního dvora rozhodl, že uvedené žádosti nevyhoví.
16. Písemná vyjádření předložili žalobce, maďarská vláda a Evropská komise. Titíž zúčastnění přednesli také vyjádření na jednání, které se konalo dne 11. září 2019.
IV. Analýza
17. Toto stanovisko je členěno následovně. Začnu vysvětlením důvodů, proč mám za to, že nedávné rozsudky Soudního dvora ve věcech Alheto a Torubarov vyřešily všechny problémy popsané v první otázce položené předkládajícím soudem (A). Stran druhé otázky navrhnu, že přiměřenost stanovené lhůty 60 dnů závisí na tom, zda umožňuje zaručit procesní práva žalobce. Tuto otázku musí posoudit vnitrostátní soud se zřetelem ke zvláštním okolnostem daného případu, a to s ohledem na svou povinnost provést úplné a ex nunc posouzení, ale rovněž v kontextu všech okolností a podmínek, za kterých má soud vykonávat své soudní pravomoci. Dospěje-li vnitrostátní soud k závěru, že s ohledem na tyto skutečnosti nemůže být dotčená lhůta dodržena, musí uvedený soud upustit od použití stanovené lhůty a dokončit přezkum v co nejkratší době po jejím uplynutí (B).
A. K první otázce: Alheto a Torubarov
18. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda okolnost, že nemá pravomoc změnit rozhodnutí přijaté správním orgánem v rámci řízení o mezinárodní ochraně, je slučitelná s právem na účinný opravný prostředek u soudu zakotveným v čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32(4), ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“)(5).
19. Článek 46 odst. 3 směrnice 2013/32 stanoví, že „členské státy zajistí, aby účinný opravný prostředek obsahoval úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky, včetně případného posouzení potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice 2011/95/EU, a to alespoň v řízeních o opravném prostředku u soudu prvního stupně“.
20. Uvedené ustanovení upravuje na úrovni sekundárního práva druh přezkumu, který musí být proveden v případě, že je u soudu napadeno rozhodnutí spadající do působnosti směrnice 2013/32. Výklad a provádění tohoto ustanovení musí být samozřejmě v souladu s právem na účinnou právní ochranu zakotveným v článku 47 Listiny(6).
21. Článek 46 odst. 3 směrnice 2013/32 byl nedávno vyložen Soudním dvorem ve dvou rozsudcích.
22. V rozsudku Alheto Soudní dvůr zdůraznil zaprvé, že směrnice 2013/32 nestanoví konkrétní způsob, jakým má být čl. 46 odst. 3 proveden. Je tedy na členských státech, aby určily specifický model přezkumu. Zadruhé přezkum soudu musí obnášet úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky. Zatřetí, pokud soud může správní rozhodnutí, které považuje za protiprávní, pouze zrušit, musí členské státy zaručit, že výsledek posouzení provedeného soudem bude neprodleně zohledněn příslušným správním orgánem v následném rozhodnutí(7).
23. V rozsudku Torubarov(8) měl Soudní dvůr příležitost rozvést uvedené podmínky ve vztahu k fungování modelu přezkumu zavedeného Maďarskem v oblasti mezinárodní ochrany v konkrétním případě. Uvedený model se s účinkem od 15. září 2015 změnil z podoby, v níž měl soud pravomoc zrušit a změnit správní rozhodnutí, na model, v jehož rámci může soud rozhodnutí pouze zrušit a vrátit věc správnímu orgánu k novému rozhodnutí.
24. V této souvislosti Soudní dvůr konstatoval, že příslušné orgány nemají diskreční pravomoc k přiznání postavení uprchlíka nebo doplňkové ochrany, jakmile jsou splněny podmínky podle směrnice 2011/95/EU(9). Článek 46 odst. 3 směrnice 2013/32 svěřil stanovením povinnosti posoudit případně potřebu mezinárodní ochrany žadatele příslušnému soudu pravomoc rozhodnout, zda žadatel uvedené podmínky splňuje(10).
25. Pokud tedy soud zruší rozhodnutí správního orgánu na základě vyčerpávajícího a aktualizovaného posouzení všech relevantních právních a skutkových okolností a vrátí věc správnímu orgánu k novému rozhodnutí, nemá již tento orgán diskreční pravomoc k rozhodnutí, zda má být požadovaná ochrana přiznána, či nikoli. Jinak by byly, jak rozhodl Soudní dvůr, čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32 ve spojení s článkem 47 Listiny, jakož i články 13 a 18 směrnice 2011/95, zbaveny veškerého užitečného účinku(11).
26. Kromě toho vzhledem k tomu, že v maďarském právu neexistuje žádný jiný prostředek nápravy, který by vnitrostátnímu soudu umožnil zajistit, že bude vyhověno jeho rozsudku, dospěl Soudní dvůr k závěru, že dotčený žadatel byl zbaven účinného opravného prostředku(12). Stran požadovaného postupu Soudní dvůr uvedl, že za těchto podmínek musí soud změnit správní rozhodnutí, které nerespektuje jeho předchozí soudní názor, a nepoužít vnitrostátní právní úpravu, která mu takový postup zakazuje(13).
27. V souvislosti s projednávaným případem je nutno zdůraznit tři body.
28. Zaprvé z vysvětlení poskytnutých předkládajícím soudem vyplývá, že vnitrostátní právní úprava dotčená v projednávané věci je totožná s právní úpravou, o kterou se jednalo ve věci Torubarov, a sice § 68 odst. 5 zákona o azylu, který stanoví, že vnitrostátní soudy nemohou měnit správní rozhodnutí přijatá v záležitostech mezinárodní ochrany.
29. Zadruhé předkládající soud v předkládacím rozhodnutí neupřesňuje, zda a v jakém rozsahu nebylo předchozímu rozsudku vydanému ve věci stejného žalobce, avšak jiným vnitrostátním soudem, ze strany příslušného správního orgánu vyhověno(14).
30. Zatřetí znění první předběžné otázky a odůvodnění obsažené v předkládacím rozhodnutí jsou poměrně krátká a abstraktní. Nad rámec obecné informace neobsahují další úvahy k otázce, zda právo na účinný opravný prostředek podle čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32 ve spojení s článkem 47 Listiny připouští model soudní ochrany upravený v § 68 odst. 5 zákona o azylu.
31. Mám tedy za to, že z důvodu neexistence jakýchkoli dalších odlišných aspektů byla odpověď na první otázku předkládajícího soudu v mezidobí poskytnuta v plném rozsahu v rozsudcích Soudního dvora ve věcech Alheto a Torubarov. Ve světle těchto rozsudků je odpověď dvojí.
32. Zaprvé z rozsudku Alheto vyplývá, že existence soudního modelu založeného na pravomoci zrušit správní rozhodnutí není jako taková v rozporu s požadavkem účinné právní ochrany. Členské státy mohou volně zavést jakýkoli model přezkumu ze strany soudu, který považují za vhodný. Musí však rovněž zaručit, že v případě vrácení věci příslušnému správnímu orgánu po zrušení původního rozhodnutí bude neprodleně přijato nové rozhodnutí, které bude v souladu s posouzením obsaženým v rozsudku.
33. Zadruhé z rozsudku Torubarov vyplývá, že pokud nebylo soudní rozhodnutí, v němž soud provedl úplný a ex nunc přezkum potřeby mezinárodní ochrany, respektováno v následném rozhodnutí příslušného správního orgánu, musí soud uvedené rozhodnutí změnit a nahradit rozhodnutí správního orgánu svým vlastním rozhodnutím a současně nepoužít vnitrostátní normu, která soudu brání tak učinit.
34. Tyto závěry poskytují podle mého názoru dostatečnou odpověď na první předběžnou otázku.
35. Můj první dílčí závěr tedy je, že čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32 musí být ve světle článku 47 Listiny a práva na účinný opravný prostředek v něm zakotveném vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která soudům nepřiznává pravomoc měnit správní rozhodnutí přijatá v záležitostech mezinárodní ochrany. Za účelem zajištění užitečného účinku čl. 46 odst. 3 této směrnice a zaručení práva na právní ochranu v souladu s článkem 47 Listiny musí být však v případě vrácení věci příslušnému správnímu orgánu nové rozhodnutí přijato v krátké lhůtě a musí být v souladu s posouzením obsaženým v rozsudku zrušujícím původní rozhodnutí. Kromě toho, pokud vnitrostátní soud po provedení úplného a ex nunc posouzení všech relevantních skutkových a právních okolností předložených žadatelem o mezinárodní ochranu konstatoval, že na základě kritérií stanovených ve směrnici 2011/95 musí být tomuto žadateli taková ochrana přiznána z důvodu, kterého se dovolává na podporu své žádosti, ale kdy správní orgán následně přijme protichůdné rozhodnutí, aniž za tímto účelem prokáže, že nastaly nové okolnosti odůvodňující nové posouzení potřeby mezinárodní ochrany uvedeného žadatele, musí uvedený soud změnit toto rozhodnutí, které není v souladu s jeho předchozím rozsudkem, a nahradit jej svým vlastním rozhodnutím o žádosti o mezinárodní ochranu, přičemž podle potřeby nepoužije vnitrostátní právní úpravu, která by mu takový postup zakazovala.
B. Druhá otázka: přiměřenost lhůty 60 dnů
36. Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32 ve spojení s článkem 47 Listiny(15) vykládán v tom smyslu, že brání právní úpravě, která stanoví pevnou jednotnou lhůtu v délce 60 dnů k tomu, aby soud dokončil přezkum správního rozhodnutí v oblasti mezinárodní ochrany, bez ohledu na veškeré individuální okolnosti a bez zřetele ke zvláštnostem dané věci.
37. Začnu poukazem na obtíže, které jsou spjaty s úpravou obecných lhůt bez možnosti odchylek v jednotlivých případech (1). Poté se budu zabývat dotčenou lhůtou ze dvou doplňujících se úhlů. Na jedné straně optikou práv, jež musí být v každém jednotlivém případě zaručena žadatelům o mezinárodní ochranu ve fázi soudního přezkumu (2). Na straně druhé, byť to není v rámci projednávané věci rozhodující, je také třeba zmínit strukturální dopady lhůt, které jsou potenciálně příliš krátké pro řádné fungování vnitrostátního soudu (3).
1. Potíže se soudními lhůtami (neboli, proč je jedna délka zřídkakdy vhodná ve všech případech)
38. Předkládající soud poukazuje na skutečnost, že v řadě případů nelze lhůtu 60 dnů dodržet nebo ji lze dodržet jen s velkým obtížemi, zejména v případě, kdy je k objasnění skutkového stavu zapotřebí několik jednání, nebo pokud je zapotřebí získání více důkazů. Lhůta může donutit soud k tomu, že bude jednat protiprávně, pokud ve snaze o její dodržení nezjistí skutkový stav. Žadatelé se musí často dostavit k soudu osobně spolu s tlumočníkem, což může být časově náročné zejména u jazyků, jež jsou v Maďarsku neobvyklé. Dokončení řízení v dotčené lhůtě může být ještě obtížnější v případě, kdy se žadatel nevyskytuje v místě sídla soudu a soud považuje osobní přítomnost žadatele za nezbytnou.
39. Účastníci řízení vyjadřují k přiměřenosti dotčené lhůty rozdílné názory.
40. Žalobce na jednání uvedl, že dotčená lhůta brání v praxi soudům v provedení důkladného a úplného posouzení. V podstatné shodě s předkládajícím soudem vyjmenoval žalobce řadu procesních opatření, která musí soud rozhodující o mezinárodní ochraně přijmout. Pokud vnitrostátní soud usiluje o provedení úplného přezkumu podle právem předepsaných požadavků, nebude schopen lhůtu 60 dnů v praxi dodržet.
41. Maďarská vláda tvrdí, že dotčená lhůta je slučitelná s požadavkem účinné právní ochrany, a to zejména proto, že soud může k urychlení řízení v případech, které vyžadují složitější posouzení, používat prostředky elektronické komunikace a nových technologií.
42. Komise poznamenává, že vzhledem k tomu, že směrnice 2013/32 neobsahuje společná pravidla upravující lhůty, spadá tato oblast do procesní autonomie členských států. V této souvislosti vyjadřuje názor, že není dodržen požadavek efektivity, neboť dotčená lhůta je jednotná a pevně stanovená, takže neumožňuje zohlednit individuální okolnosti. Komise konkrétně odkazuje na navrhované znění článku 55 obsažené v jejím návrhu nařízení, kterým se nahrazuje stávající směrnice 2013/32(16). V tomto ustanovení Komise navrhuje zavést společná pravidla pro lhůty a stanoví je v délce 6 měsíců, 2 měsíců a 1 měsíce, přičemž každá z nich může být prodloužena o další 3 měsíce. Právě z hlediska obecné lhůty 6 měsíců považuje Komise lhůtu 60 dnů za nepřiměřenou.
43. Na ústním jednání bylo poskytnuto několik důležitých vysvětlení k povaze dotčené lhůty.
44. Zaprvé lhůta je orientační a procesní. Zakládá „morální povinnost“ soudců rozhodnout v této lhůtě. Maďarská vláda uvedla, že nedodržení lhůty 60 dní nemá žádné přímé nebo bezprostřední důsledky ani ve vztahu k samotnému případu a pravomoci přijmout rozhodnutí (například, že soud ztrácí pravomoc rozhodnout ve věci), ani ve vztahu k dotčenému soudci (jako je automatická sankce uložená soudci)(17).
45. Zadruhé dotčená lhůta je obecná (jelikož se použije na všechny případy v oblasti mezinárodní ochrany) a nemůže být prodloužena (protože neexistuje žádný mechanismus prodloužení nebo úpravy lhůty s ohledem na okolnosti konkrétního případu).
46. Zatřetí lhůta se týká data, v němž musí být rozsudek vyhlášen na veřejném jednání, a nikoli data, do kterého musí být písemné rozhodnutí doručeno žalobci.
47. Konečně maďarská vláda poukázala na skutečnost, že předmětné pravidlo bylo v platnosti po dobu 10 let. Předchází tedy časově legislativní změně ze září 2015, která se týkala pravomoci soudů měnit správní rozhodnutí.
48. Úvodem je třeba zdůraznit, že obecně není existence lhůt pro přezkum jako taková problematická. Tyto lhůty existují v mnoha členských státech(18). Takovou možnost navíc výslovně upravuje čl. 46 odst. 10 směrnice 2013/32. Stanovení lhůty pro dokončení přezkumu soudem totiž přispívá k cíli vyřizování žádostí o mezinárodní ochranu v co nejkratší době, jak jsou obecně vyjádřeny v bodě 18 odůvodnění a v čl. 31 odst. 2 směrnice 2013/32.
49. Nad rámec těchto obecně formulovaných zásad, tedy že lze stanovit lhůty a že mohou přispět k urychlení přezkumných řízení, však směrnice neobsahuje další společná pravidla.
50. Účelem návrhu Komise(19) je stanovení podrobných pravidel týkajících se lhůt. Kromě okolnosti, že se stále nachází ve fázi probíhajícího legislativního procesu, nelze popřít, jak Maďarsko uvedlo v písemném vyjádření a jak Komise uznala na jednání, že se tento konkrétní návrh nesetkal mírně řečeno se všeobecnou podporou.
51. Uvedená situace je nejspíš výrazem širšího dvojího problému, který souvisí se stanovováním obecných a univerzálně použitelných lhůt pro přiměřenou délku přezkumu ze strany soudu.
52. Zaprvé čas je relativní. Není asi tajemstvím, že jednotlivé soudní systémy v rámci Evropské unie jsou při výkonu činnosti různě rychlé(20). Konkrétní délka řízení, která je přijatelná v jednom členském státě pro určitý druh řízení, by se proto mohla v jiném členském státě jevit jako neúměrně krátká a v dalším zase jako příliš dlouhá.
53. Zadruhé vyvstává obtíž v obecném vymezování lhůt ve dnech nebo měsících, v nichž by mělo být dané soudní řízení dokončeno. O uvedených obtížích svědčí judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), a to mutatis mutandis v případě posuzování, zda bylo dané soudní řízení příliš dlouhé, a porušuje proto právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 EÚLP. V této souvislosti vytvořil ESLP měřítko založené na několika kritériích, jejichž prostřednictvím zkoumá, zda délka daného soudního řízení byla přiměřená či nikoli(21). Takové posouzení však vždy značně závisí na konkrétním případu: v některých případech bude délka trvání 8 let v souladu s článkem 6 EÚLP, zatímco v jiných tomu nebude u doby v délce tří let. Je však prakticky nemožné vymezit obecně a univerzálně přesné meze vyjadřující kolik let nebo měsíců bude považováno za přiměřené(22). Judikatura Soudního dvora v této oblasti sleduje stejný přístup založený na zvláštních okolnostech každého případu(23).
54. S ohledem na výše uvedené je docela obtížné, ne-li nemožné, stanovit abstraktně obecné a univerzálně použitelné lhůty, ať už jde o maximální délku (po jejímž uplynutí bude řízení automaticky považováno za příliš dlouhé), nebo minimální délku (při jejímž nedosažení bude každé řízení považováno za příliš krátké).
55. Stanovisko Komise v projednávané věci tyto potíže potvrzuje. Na jedné straně, jak dokládá její legislativní návrh, Komise podle všeho schvaluje obecně stanovené maximální lhůty, a to v pochopitelném a chvályhodném zájmu zajistit rychlý přezkum ze strany soudu v oblasti mezinárodní ochrany(24). Na straně druhé Komise u specifického případu lhůty, která je skutečně spíše krátká, neskrývá určité pochyby. Tyto pochyby však nesouvisely s rozhodnutími přijatými mimo uvedenou lhůtu, ale spíše s rozhodnutími přijatými v jejím rámci. Implicitně je proto na schopnost respektování takové lhůty nazíráno s jistým podezřením jakožto na případný náznak uspěchané a neprofesionální práce soudu. Existují nicméně případy, v nichž lze rozhodnout poměrně rychle, a samozřejmě budou pravděpodobně existovat soudci, kteří dokáží vykonávat svou práci efektivněji než jiní.
56. V této okolnosti spočívá problém, který je vlastní lhůtám. Je pravda, že mohou přispět k urychlení řízení. Mají však také potenciál rozdělit je do dvou (stejně podezřelých) kategorií: řízení, která vyvolávají dojem, že jsou příliš pomalá, a ta, která jsou příliš rychlá. Jinými slovy, v otázce respektování lhůt se nikomu nelze zavděčit.
57. Tyto pochybnosti by zajisté bylo možné odmítnout, pokud by bylo možné zaručit, že zákonodárce zvolí ty správné lhůty, které budou soudy také dodržovat. To však vrací diskuzi zpět na začátek a k otázce (ne)možnosti stanovit jakékoli takové univerzálně přiměřené lhůty. Než abych znovu v tomto bodě rozdmýchával tuto diskuzi, varoval bych spíše před (nikoli nezbytně užitečnou(25)) mírou legislativního optimismu spjatého s takovým úsilím.
58. Bez ohledu na tyto úvahy skutečností zůstává, že v současnosti přiznává čl. 46 odst. 10 směrnice 2013/32 členským státům možnost stanovit lhůty pro přezkum rozhodnutí o mezinárodní ochraně. Maďarsko této možnosti využilo a stanovilo lhůtu 60 dnů. Je taková lhůta přiměřená?
2. Posouzení zaměřené na práva a individuální okolnosti případu
59. V případě posuzování přiměřenosti lhůty se vychází z individuálního případu. Lhůta musí umožňovat úplný a účinný přezkum dotčeného správního rozhodnutí podle právem předepsaných požadavků při respektování procesních práv žadatele. Nicméně i v rámci tohoto posouzení z hlediska zvláštností případu jsou relevantní rovněž širší souvislosti a podmínky, za nichž je soudní činnost vykonávána na vnitrostátní úrovni.
60. Vedle konkrétních záruk, které v tomto ohledu obsahuje Listina (kde mohou být relevantní různá práva v závislosti na konkrétní podobě každého případu), jsou také v sekundárním právu, a zejména ve směrnici 2013/32 stanoveny normy pro požadovanou úroveň přezkumu a zvláštní procesní práva.
61. Žadatelé mají právo na úplný a ex nunc přezkum, který zahrnuje případně posouzení potřeby mezinárodní ochrany(26), jakož i právo, aby jejich žádosti byly posouzeny s ohledem na jejich individuální situaci a konkrétní okolnosti (ať již v průběhu správní nebo soudní fáze řízení)(27). Soudní dvůr rovněž upřesnil, že vnitrostátní orgány mají povinnost spolupracovat se žadateli ve všech stadiích řízení, aby byly shromážděny všechny důkazy relevantní pro rozhodnutí(28). Přezkumné řízení musí poskytovat dostatečnou dobu pro splnění těchto povinností.
62. Pokud jde o zvláštní procesní práva, z čl. 12 odst. 1 ve spojení s čl. 12 odst. 2 směrnice 2013/32 vyplývá, že žadatelům musí být v řízení o přezkumu zaručena následující (nebo jim rovnocenná) práva.
63. Zaprvé podle čl. 12 odst. 1 písm. b) ve spojení s čl. 12 odst. 2 směrnice 2013/32 musí být žadatelům k dispozici tlumočník. V tomto ohledu poukazuji na případné obtíže, které zmiňuje předkládající soud a žalobce, spočívající v nalezení (a zajištění dostupnosti) tlumočníka pro jazyky, jež nejsou v Maďarsku obvyklé. Zadruhé podle čl. 12 odst. 1 písm. c) ve spojení s čl. 12 odst. 2 směrnice 2013/32 nesmí být žadatelům odepřena možnost komunikovat s Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky nebo jinou organizací poskytující právní poradenské nebo jiné poradenské služby žadatelům. Zatřetí podle čl. 12 odst. 1) písm. d) ve spojení s čl. 12 odst. 2 směrnice 2013/32 musí mít žadatelé a jejich právní poradci přístup k informacím podle čl. 10 odst. 3 písm. b)(29) a k informacím poskytnutým odborníky podle čl. 10 odst. 3 písm. d)(30), pokud rozhodující orgán zohlednil takové informace při rozhodování o jejich žádosti. Začtvrté podle článku 20 směrnice 2013/32 musí být žadatelům poskytnuta bezplatná právní pomoc a zastoupení. Podle článku 22 musí dostat žadatelé příležitost, aby se ve všech fázích řízení mohli radit s právním poradcem. Zapáté podle článků 24 a 25 musí být žadatelům se zvláštními potřebami a nezletilým osobám bez doprovodu poskytnuty zvláštní záruky. Zašesté se může ukázat jako nezbytné (třebaže to není ve všech případech povinné) vést se žadatelem osobní pohovor(31), nebo provést lékařskou prohlídku.
64. Předkládající soud neuvádí, zda bylo některé z těchto procesních práv nebo jiných práv zaručených unijním právem (a zejména Listinou) porušeno z důvodu lhůty, kterou právní předpisy upravují pro přezkum.
65. Vzhledem k tomu, že v této souvislosti chybí další informace, jsou vodítka, která může Soudní dvůr poskytnout, nutně omezená. Obecně se však musí vnitrostátní soud ujistit, že je schopen zaručit i) všechny právní požadavky na přezkum uvedené výše a individuální práva s ohledem na okolnosti daného případu ii) v kontextu všech okolností a podmínek, za kterých má plnit své soudcovské úkoly.
66. Oba tyto body jsou propojené. Stanovení a účinné fungování lhůt je spojeno s potřebou zohlednit podobu a složitost individuálního případu, jakož i s celkovou pracovní zátěží a podmínkami, za kterých musí dotčený soudce plnit své soudcovské úkoly.
67. Za určitých okolností by mohla být přiměřená i velmi krátká lhůta, pokud by se soudce zabýval pouze jedním nebo málo případy a měl k dispozici všechny nezbytné technické a materiální prostředky. Nicméně vzhledem k tomu, že obvyklé fungování soudů v členských státech bývá dost vzdálené od této utopie, je kromě konkrétního případu relevantní také pracovní zátěž a podmínky pro práci u daného soudu.
68. Je pravda, že členský stát může požadovat rychlé soudní rozhodování v záležitostech unijního práva, pokud vytvoří organizační a materiální podmínky pro dosažení takové rychlosti, aniž je třeba ohrožovat kvalitu soudního rozhodování. Pokud naopak členský stát pouze stanoví pevné lhůty, aniž vytvoří materiální podmínky, které jsou nezbytné k jejich dodržení (jsou-li například vnitrostátním soudům přidělovány desítky nebo dokonce stovky souběžných žalob, zatímco podmínky pro práci zůstávají stejné), pak se lpění na pevných lhůtách rozhodně nestává zárukou spravedlivého procesu.
69. Pokud ve světle těchto skutečností předkládající soud zjistí, že nelze v právem stanovené lhůtě provést úplný a ex nunc přezkum, včetně posouzení potřeby mezinárodní ochrany žadatele, a zároveň dodržet jeho práva zaručená podle unijního práva, musí upustit od použití příslušného ustanovení vnitrostátního práva a dokončit přezkum v co nejkratší lhůtě po uplynutí stanovené lhůty.(32)
70. Mým druhým dílčím závěrem proto je, že čl. 46 odst. 3 směrnice 2013/32, ve spojení s článkem 47 Listiny, musí být vykládán v tom smyslu, že otázku, zda je lhůta pro přezkum stanovená vnitrostátní právní úpravou přiměřená ve věci, kterou vnitrostátní soud projednává, musí posoudit vnitrostátní soud s ohledem na svou povinnost provést úplné a ex nunc posouzení, včetně případné potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice 2011/95, a zároveň zaručit práva žadatele stanovená zejména ve směrnici 2013/32. Pokud má vnitrostátní soud za to, že tato práva nelze zaručit, a to z důvodu zvláštních okolností případu nebo celkových podmínek, za nichž musí uvedený soud plnit své úkoly, jako je obzvláště vysoký počet žalob předložených současně, musí upustit od použití stanovené lhůty a dokončit přezkum v co nejkratší lhůtě po jejím uplynutí.
71. V případě, že je skutečně nezbytné vyloučit použití vnitrostátního pravidla, které stanoví lhůtu pro soudní přezkum, jako ultima ratio, je nutné dodat, že pro soudce, který takové rozhodnutí učinil, nesmí z této skutečnosti plynout žádné přímé nebo nepřímé důsledky. Tímto nepřímým typem případných důsledků se budu nyní zabývat.
3. Strukturální úroveň (a závěrečné poznámky)
72. Na jednání maďarská vláda zdůraznila, že z nedodržení dotčené lhůty neplynou pro soudce žádné přímé nebo bezprostřední důsledky.
73. Zároveň však také na jednání upozornil žalobce Soudní dvůr na řadu určitých nepřímých a pozdějších důsledků, které by údajně mohly následovat. Žalobce tvrdí, že soudce, který nedodržuje předmětné lhůty, ponese pravděpodobně následky z hlediska svých pracovních podmínek a pravidelných hodnocení. Žalobce dále poukazuje na dopad na plat a povýšení soudce. V případě opakovaného nedodržení lhůt může být dotčený soudce podroben důkladnějšímu (mimořádnému) hodnocení a hrozí mu riziko napomenutí nebo případného odvolání(33).
74. V rámci projednávané věci se odpověď na druhou otázku položenou předkládajícím soudem musí zakládat na posouzení dotčené lhůty, které je zaměřeno na práva a na konkrétní okolnosti případu, jak bylo popsáno v předchozím oddíle stanoviska. Je možné rozumně provést posouzení požadované unijním právem s ohledem na konkrétní případ a celkový nápad věcí u dotčeného soudu?
75. Samozřejmě existuje nad rámec individuálního na práva zaměřeného přístupu k takovým lhůtám také širší, strukturální problém dopadu takových lhůt na kvalitu přezkumu a činnost vnitrostátních soudů. Klíčový bod takového posouzení se přesouvá z právní ochrany v jednotlivém případě ke strukturálním otázkám a fungování systému(34).
76. Byť jsou tyto úvahy oprávněné a důležité, není úlohou Soudního dvora, aby se v projednávaném případě pouštěl v tomto ohledu do spekulací. S výjimkou tvrzení žalobce nepotvrdilo ani předkládací rozhodnutí, ani žádná jiná informace předložená Soudnímu dvoru existenci jakýchkoli takových strukturálních problémů. Z tohoto důvodu mám za to, že je možné poskytnout užitečnou a dostatečnou odpověď se zaměřením na konkrétní případ, jak bylo uvedeno v předchozím oddíle, přičemž zdůrazňuji, že odůvodněné nedodržení nepřiměřené lhůty v konkrétním případě nesmí mít pro dotčeného soudce ani nepřímé a pozdější následky.
77. Stojí za připomenutí, že existence orientačních lhůt pro přezkum jako takových představuje zcela běžný a neproblematický jev. Je také samozřejmé, že soudci, kteří neplní své úkoly na požadované úrovni, včetně dodržování přiměřených lhůt, musí nutně nést určité profesní následky. Mohou být napomenuti v rámci systému interního hodnocení dotyčného soudu. Nemusí být jmenováni předsedy senátu nebo povýšeni na soudce vyššího soudu anebo vykonávat jiné úkoly v rámci soudu založené na zásluhách. V tomto ohledu se povolání soudce neliší od řady jiných povolání.
78. V projednávané věci tedy nejde o otázku, zda v záležitostech mezinárodní ochrany mohou existovat soudní lhůty (ano, mohou), ale spíše o to, jak dlouhé mohou tyto lhůty rozumně být, a implicitně, k jakému účelu mohou být použity. K těmto posledním problémům je namístě učinit dvě závěrečné poznámky.
79. Zaprvé jsem varoval před nadměrným legislativním optimismem v souvislosti s úpravou univerzálních lhůt. Jestliže však pouhé přednostní projednání určitých druhů případů není považováno za dostatečné a namísto toho jsou zvoleny pevné soudní lhůty, pak není hlavním problémem nezbytně délka lhůt, ale spíše jejich koncepce a fungování. Univerzální model jedné lhůty je problematický. Jakákoli taková lhůta by proto měla být kromě toho, že musí být přiměřená co do délky s ohledem na celkový nápad věcí soudu nebo jednotlivého soudce, také pružná v tom smyslu, aby umožňovala zohlednění specifik a složitosti individuálního případu, a mohla být v případě nezbytnosti prodloužena. Stručně řečeno, soudní síň není montážní linkou v továrně.
80. Zadruhé Soudní dvůr opakovaně připomněl povinnost členských států plynoucí z čl. 19 odst. 1 SEU, kterou je vytvořit a zachovat přiměřené podmínky, za nichž je zaručena nezávislost soudců a za kterých mohou soudci plnit své úkoly takovým způsobem, který umožňuje účinnou ochranu práv jednotlivců, která jim přiznává unijní právo(35).
81. Zcela hypoteticky, systém, v němž by ochránci legality byli sami nuceni chovat se protiprávně, by stěží splňoval požadavky čl. 19 odst. 1 SEU. Kromě toho, pokud by dodržení poměrně krátkých lhůt mělo být někdy vynucováno, ať již přímo či nepřímo(36), bylo by zapotřebí zavést silné záruky k zajištění striktní rovnosti při jejich vynucování a k vyloučení jakéhokoli případného zneužití selektivního (ne)vynucování nereálných povinností pouze ve vztahu k některým soudcům.
V. Závěry
82. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (správní a pracovní soud hlavního města Budapešti, Maďarsko) následovně:
„1. Článek 46 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany, ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, a právo na účinný opravný prostředek v něm zakotvený, musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která soudům nepřiznává pravomoc měnit správní rozhodnutí přijatá v záležitostech mezinárodní ochrany. Za účelem zajištění užitečného účinku čl. 46 odst. 3 uvedené směrnice a zaručení práva na právní ochranu v souladu s článkem 47 Listiny musí být však v případě vrácení věci příslušnému správnímu orgánu nové rozhodnutí přijato v krátké lhůtě a musí být v souladu s posouzením obsaženým v rozsudku zrušujícím původní rozhodnutí. Kromě toho, pokud vnitrostátní soud po provedení úplného a ex nunc posouzení všech relevantních skutkových a právních okolností předložených žadatelem o mezinárodní ochranu konstatoval, že na základě kritérií stanovených ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany, musí být tomuto žadateli taková ochrana přiznána z důvodu, kterého se dovolává na podporu své žádosti, ale kdy správní orgán následně přijme protichůdné rozhodnutí, aniž za tímto účelem prokáže, že nastaly nové okolnosti odůvodňující nové posouzení potřeby mezinárodní ochrany uvedeného žadatele, musí uvedený soud změnit toto rozhodnutí, které není v souladu s jeho předchozím rozsudkem, a nahradit jej svým vlastním rozhodnutím o žádosti o mezinárodní ochranu, přičemž podle potřeby nepoužije vnitrostátní právní úpravu, která by mu takový postup zakazovala.
2. Článek 46 odst. 3 směrnice 2013/32, ve spojení s článkem 47 Listiny, musí být vykládán v tom smyslu, že otázku, zda je lhůta pro přezkum stanovená vnitrostátní právní úpravou přiměřená ve věci, kterou vnitrostátní soud projednává, musí posoudit vnitrostátní soud s ohledem na svou povinnost provést úplné a ex nunc posouzení, včetně případné potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice 2011/95, a zároveň zaručit práva žadatele stanovená zejména ve směrnici 2013/32. Pokud má vnitrostátní soud za to, že tato práva nelze zaručit, a to z důvodu zvláštních okolností případu nebo celkových podmínek, za nichž musí uvedený soud plnit své úkoly, jako je obzvláště vysoký počet žalob předložených současně, musí upustit od použití stanovené lhůty a dokončit přezkum v co nejkratší lhůtě po jejím uplynutí.“