MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MICHALA BOBEKA
od 5. prosinca 2019.(1)
Predmet C‑406/18
PG
protiv
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Upravni i radni sud u Budimpešti, Mađarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Zajednička politika azila i supsidijarne zaštite – Zajednički postupci za priznavanje međunarodne zaštite – Direktiva 2013/32/EU – Članak 46. stavak 3. – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Pravo na učinkovit pravni lijek – Opseg ovlasti prvostupanjskog suda – Nepostojanje ovlasti izmjene – Rok od 60 dana za donošenje odluke suda”
I. Uvod
1. Koje je razumno trajanje sudskih postupaka? To pitanje, s kojim su upoznati svi moderni pravosudni sustavi, obično se postavlja pri donošenju odluke o tome je li razdoblje razmatranja predmeta bilo predugo i jesu li time bila povrijeđena prava stranke na pošteno suđenje.
2. Nije često da se sud, uključujući i ovaj Sud, suočava sa suprotnim pitanjem, odnosno je li rok (u ovom slučaju rok od najviše 60 dana) prekratak, čime se predmetni sud sprečava u ispunjenju zadanog standarda razmatranja predmeta (u ovom slučaju u potpunosti i ex nunc razmatranje upravne odluke kojom se odbija zahtjev za međunarodnu zaštitu u skladu s člankom 46. stavkom 3. Direktive 2013/32/EU(2), čime se moguće krši pravo stranke na pošteno suđenje.
3. Sud koji je uputio zahtjev također pita može li se smatrati da se poštuje pravo na učinkoviti pravni lijek iz članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32 kada nacionalni sudovi nemaju ovlast izmijeniti upravnu odluku, a to je pitanje nedavno postavljeno Sudu u predmetima Alheto i Torubarov(3).
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. Uvodnom izjavom 18. Direktive 2013/32 određuje se da je „u interesu država članica i podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu da se odluke o zahtjevima za međunarodnu zaštitu donose što prije, ne dovodeći u pitanje valjanost i sustavnost razmatranja koje se provodi”.
5. Uvodnom izjavom 34. te direktive određuje se da „postupci za razmatranje potreba za međunarodnu zaštitu trebaju biti takvi da nadležnim tijelima omoguće provođenje temeljitog razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu”.
6. Članak 31. Direktive 2013/32 odnosi se na „postupak razmatranja”. Njime se utvrđuje sljedeće:
„[…]
2. Države članice osiguravaju da se postupak razmatranja što prije zaključi ne dovodeći u pitanje odgovarajuće i cjelovito razmatranje.
3. Države članice osiguravaju da se postupak razmatranja zaključi u roku od šest mjeseci od ulaganja zahtjeva.
[…]
5. U svakom slučaju države članice zaključuju postupak razmatranja najkasnije u roku od 21 mjesec od podnošenja zahtjeva.
[…]”
7. Članak 46. Direktive 2013/32 odnosi se na „pravo na učinkoviti pravni lijek”. Njime je određeno sljedeće:
„1. Države članice osiguravaju da podnositelji zahtjeva imaju pravo na učinkoviti pravni lijek pred sudom, protiv:
(a) odluke donesene u vezi s njihovim zahtjevom za međunarodnu zaštitu, uključujući odluku:
i. o razmatranju neutemeljenosti zahtjeva u vezi statusa izbjeglice i/ili supsidijarne zaštite;
ii. o nedopuštenosti zahtjeva u skladu s člankom 33. stavkom 2.;
iii. donesenu na granici ili u tranzitnim zonama države članice, kako je opisano u članku 43. stavku 1.;
iv. [da se] ne provede razmatranje u skladu s člankom 39.;
[…]
3. Zbog [Radi] usklađivanja sa stavkom 1., države članice osiguravaju da učinkovit pravni lijek [predvidi] u potpunosti i u ex nunc razmatranju [potpuno i ex nunc razmatranje] činjeničnih i pravnih pitanja, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom 2011/95/EU, barem u žalbenim postupcima pred prvostupanjskim sudom.
4. Države članice utvrđuju razumne rokove i druga potrebna pravila za ostvarivanje prava podnositelja zahtjeva na učinkovit pravni lijek u skladu sa stavkom 1. Rokovi ne smiju onemogućiti ili učiniti posebno teškim takvo ostvarivanje prava.
[…]
10. Države članice mogu utvrditi rokove u kojima sud, prema stavku 1., treba razmotriti odluku tijela odlučivanja.
[…]”
B. Mađarsko pravo
8. U skladu s člankom 68. stavkom 2. menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Zakon br. LXXX iz 2007. o pravu na azil) (u daljnjem tekstu: Zakon o pravu na azil), sud mora donijeti presudu u roku od 60 dana od dana podnošenja sudu zahtjeva za razmatranje upravne odluke. U skladu s člankom 68. stavkom 5. tog zakona, sud ne može izmjenjivati odluke tijela nadležnog u području azila.
III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja
9. Tužitelj u glavnom postupku, koji je irački državljanin i pripadnik kurdske etničke skupine, stigao je u mađarsku tranzitnu zonu Tompa koja se nalazi na granici između Mađarske i Srbije.
10. Dana 22. kolovoza 2017. podnio je zahtjev za priznavanje statusa izbjeglice.
11. Dana 18. siječnja 2018. Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Ured za imigraciju i azil, Mađarska) odbio je odobriti podnositeljev zahtjev za međunarodnu zaštitu. Donio je odluku da se podnositelja zahtjeva mora vratiti s područja Europske unije na područje Kurdistanske regionalne uprave Iraka te naložio izvršenje upravne odluke protjerivanjem tužitelja. Također je podnositelju zahtjeva izrekao dvogodišnju zabranu ulaska.
12. Podnositelj zahtjeva je osporavao tu upravnu odluku pred Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságom (Upravni i radni sud u Budimpešti, Mađarska), odnosno sudom koji je uputio zahtjev.
13. Na raspravi je potvrđeno da su prethodno donesene dvije druge upravne odluke kojima se odbija isti zahtjev. Te su odluke poništene dvjema presudama koje je donio drugi nacionalni sud. Međutim, nakon izmjena zakonodavstva na nacionalnoj razini u vezi s nadležnošću sudova u predmetima o pravu azila ovaj je predmet došao u nadležnost suda koji je uputio zahtjev.
14. U tim je okolnostima Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Upravni i radni sud u Budimpešti) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 47. Povelje [Europske unije] o temeljnim pravima i članak 31. [Direktive 2013/32], u vezi s člancima 6. i 13. Europske konvencije o ljudskim pravima, tumačiti na način da je moguće da država članica osigura učinkoviti pravni lijek čak i ako njezini sudovi ne mogu mijenjati odluke donesene u postupcima azila, već ih samo mogu poništiti i naložiti provedbu novog postupka?
2. Treba li članak 47. Europske povelje o temeljnim pravima i članak 31. [Direktive 2013/32], također u vezi s člancima 6. i 13. Europske konvencije o ljudskim pravima, tumačiti na način da im se ne protivi zakonodavstvo države članice kojim se za provedbu sudskih postupaka azila utvrđuje jedinstveni obvezni rok od ukupno 60 dana, neovisno o pojedinačnim okolnostima i posebnostima slučaja te o mogućim poteškoćama prilikom dokazivanja?”
15. Sud koji je uputio zahtjev zatražio je da se o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odluči u hitnom prethodnom postupku, predviđenom člankom 107. Poslovnika Suda. Odlukom od 31. srpnja 2018. nadležno vijeće Suda odlučilo je ne prihvatiti taj zahtjev.
16. Tužitelj, mađarska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Također su sudjelovali na raspravi održanoj 11. rujna 2019.
IV. Ocjena
17. U nastavku iznosim strukturu ovog mišljenja. Najprije ću objasniti zašto smatram da su navedenim presudama Suda u predmetima Alheto i Torubarov riješena sva pitanja sadržana u prvom pitanju suda koji je uputio zahtjev (A). Vezano uz drugo pitanje, predložit ću da prihvatljivost propisanog roka od 60 dana ovisi o tome omogućuje li se njime jamčenje tužiteljevih postupovnih prava. To mora procijeniti nacionalni sud s obzirom na posebne okolnosti predmeta, svoju obvezu provođenja potpunog i ex nunc razmatranja, ali također u kontekstu ukupnih okolnosti i uvjeta pod kojima je taj sud pozvan izvršavati svoje sudske ovlasti. Ako nacionalni sud na temelju navedenih elemenata zaključi da se predmetnom roku ne može udovoljiti, taj sud mora zanemariti propisani rok i dovršiti razmatranje u najkraćem mogućem roku po isteku tog roka (B).
A. Prvo pitanje: Predmeti Alheto i Torubarov
18. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati je li nepostojanje ovlasti za izmjenu odluke koju je donijelo upravno tijelo u postupku za međunarodnu zaštitu spojivo s pravom na učinkoviti pravni lijek pred sudom iz članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32(4), u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja)(5).
19. Člankom 46. stavkom 3. Direktive 2013/32 utvrđeno je da „države članice osiguravaju da učinkovit pravni lijek [predvidi] u potpunosti i u ex nunc razmatranju [potpuno i ex nunc razmatranje] činjeničnih i pravnih pitanja, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom 2011/95/EU, barem u žalbenim postupcima pred prvostupanjskim sudom”.
20. Tom je odredbom na razini sekundarnog zakonodavstva određena vrsta preispitivanja koje se mora provesti kada se odluka iz područja primjene Direktive 2013/32 osporava pred sudom. Dakako, tumačenje i provedba te odredbe moraju biti u skladu s pravom na djelotvoran pravni lijek utvrđenim člankom 47. Povelje(6).
21. Sud je članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32 nedavno tumačio u dvjema presudama.
22. U predmetu Alheto Sud je naglasio da, kao prvo, Direktivom 2013/32 nije utvrđen poseban način na koji treba provesti članak 46. stavak 3. Stoga je na državama članicama da donesu konkretan model preispitivanja. Kao drugo, razmatranje suda mora predstavljati ex nunc i potpuno preispitivanje pravnih i činjeničnih pitanja. Kao treće, u slučajevima kada sud može samo poništiti upravnu odluku za koju utvrdi da je nezakonita, države članice moraju jamčiti da nadležno upravno tijelo u kratkom roku donese novu odluku koja se temelji na ishodu postupka razmatranja od strane suda(7).
23. U presudi u predmetu Torubarov(8) Sud je imao priliku detaljnije analizirati pitanje tih uvjeta u odnosu na funkcioniranje, u konkretnom slučaju, modela preispitivanja koji je usvojila Mađarska u području međunarodne zaštite. Taj model izmijenjen je s 15. rujnom 2015. na način da je model prema kojemu je sud mogao poništiti i izmijeniti upravnu odluku zamijenjen modelom prema kojemu sud može samo poništiti odluku i vratiti predmet upravnom tijelu radi donošenja nove odluke.
24. U tom kontekstu Sud je utvrdio da nadležna tijela nemaju diskrecijsku ovlast za odobravanje statusa izbjeglice ili supsidijarne zaštite ako su ispunjeni uvjeti iz Direktive 2011/95/EU(9). Određivanjem obveze relevantnog suda da razmotri, kada je to primjenjivo, tužiteljeve potrebe za međunarodnom zaštitom, člankom 46. stavkom 3. Direktive 2013/32 tom je sudu povjerena ovlast da odluči ispunjava li tužitelj navedene uvjete(10).
25. Stoga, kada sud poništi odluku upravnog tijela, koja se temelji na iscrpnom i ažuriranom razmatranju svih relevantnih pravnih i činjeničnih elemenata i vrati predmet upravnom tijelu radi donošenja nove odluke, to tijelo više ne raspolaže diskrecijskom ovlasti u pogledu odluke o odobravanju ili odbijanju tražene zaštite. U protivnom bi se, kao što je to presudio Sud, članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 47. Povelje te člancima 13. i 18. Direktive 2011/95, oduzeo koristan učinak(11).
26. Pored navedenoga, činjenica da mađarskim pravom nije predviđen nijedan drugi pravni lijek koji bi omogućio nacionalnom sudu da osigura poštovanje svoje presude, Sud smatra da je predmetni tužitelj bio lišen prava na djelotvoran pravni lijek(12). Vezano uz potrebno postupanje, Sud je zaključio da u tim okolnostima sud mora izmijeniti upravnu odluku kojom zanemaruje svoje prethodno stajalište i pri tome izuzeti iz primjene nacionalni propis koji mu zabranjuje takvo postupanje(13).
27. Kada je riječ o ovom slučaju, treba istaknuti tri točke.
28. Kao prvo, iz objašnjenja suda koji je uputio zahtjev proizlazi da je nacionalni propis o kojem je riječ u ovom predmetu isti kao onaj u predmetu Torubarov, odnosno da je riječ o članku 68. stavku 5. Zakona o pravu na azil kojim je predviđeno da nacionalni sudovi ne smiju mijenjati upravne odluke donesene u području međunarodne zaštite.
29. Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev u svojoj odluci kojom upućuje prethodno pitanje ne objašnjava je li nadležno upravno tijelo poštovalo raniju presudu donesenu u predmetu istog podnositelja zahtjeva, a koju je donio drugi nacionalni sud, te ako nije, u kojoj mjeri to nije činilo(14).
30. Kao treće, formulacija prvog prethodnog pitanja i obrazloženje odluke kojom se upućuje prethodno pitanje relativno su kratki i apstraktni. Ne ističu se dodatna razmatranja osim općenitog upita o tome je li pravo na učinkovit pravni lijek na temelju članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 47. Povelje, omogućeno modelom sudske zaštite određenim člankom 68. stavkom 5. Zakona o pravu na azil.
31. Stoga, u nedostatku ikakvih daljnjih razlikovnih elemenata, smatram da je na prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev Sud u međuvremenu u cijelosti odgovorio presudama u predmetima Alheto i Torubarov. S obzirom na te odluke, odgovor je dvojak.
32. Kao prvo, iz predmeta Alheto proizlazi da postojanje sudskog modela koji se temelji na ovlasti poništenja upravnih odluka kao takvo ne krši uvjet djelotvorne sudske zaštite. Države članice slobodne su uvesti bilo koji model razmatranja suda koji smatraju prikladnim. Međutim, također moraju zajamčiti da, u slučaju da se spis vrati nadležnom upravnom tijelu nakon poništenja prvotne odluke, nova odluka, koja je u skladu s ocjenom iz presude, bude donesena brzo.
33. Kao drugo, iz presude u predmetu Torubarov proizlazi da, kada se sudska odluka, kojom je sud proveo potpuno i ex nunc preispitivanje potrebe za međunarodnom zaštitom, ne uzme u obzir u kasnijoj odluci nadležnog upravnog tijela, sud mora izmijeniti tu odluku i zamijeniti odluku upravnog tijela svojom odlukom te izuzeti iz primjene nacionalni zakon koji mu zabranjuje da to učini.
34. Prema mojem mišljenju, te tvrdnje daju dovoljan odgovor na prvo prethodno pitanje.
35. Stoga je moj prvi međuzaključak da članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 47. Povelje, i pravo na učinkoviti pravni lijek koje je njime propisano treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalno zakonodavstvo kojim se sudovima ne daje ovlast da izmijene upravne odluke donesene u predmetima međunarodne zaštite. Međutim, kako bi se osigurao koristan učinak članka 46. stavka 3. te direktive i zajamčilo pravo na učinkoviti pravni lijek u skladu s člankom 47. Povelje, u slučaju da se spis vrati na ponovno odlučivanje nadležnom upravnom tijelu, nova odluka mora se donijeti u kratkom roku i mora biti u skladu s ocjenom iz presude kojom je poništena prvotna odluka. Međutim, kada nacionalni sud, nakon što je u potpunosti i ex nunc razmotrio sve relevantne činjenične i pravne elemente koje je podnio podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu, utvrdi da se primjenom kriterija predviđenih Direktivom 2011/95 tom podnositelju zahtjeva mora priznati takva zaštita zbog razloga koji ističe u prilog svojem zahtjevu, ali upravno tijelo nakon toga donese suprotnu odluku, a da prethodno u tu svrhu nije utvrdilo da su se pojavili novi elementi koji opravdavaju novu ocjenu potreba za međunarodnom zaštitom podnositelja zahtjeva, taj sud mora izmijeniti tu odluku koja nije u skladu s njegovom prethodnom presudom i zamijeniti je vlastitom odlukom u vezi sa zahtjevom za međunarodnu zaštitu te, ako je potrebno, izuzeti iz primjene nacionalni zakon koji mu zabranjuje takvo postupanje.
B. Drugo pitanje: prihvatljivost roka od 60 dana
36. Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 47. Povelje(15), zakonodavstvo kojim se sudu daje jedinstveni obvezni rok od 60 dana da dovrši svoje preispitivanje upravne odluke u području međunarodne zaštite, neovisno o pojedinačnim okolnostima i posebnostima predmeta.
37. Najprije ću istaknuti probleme utvrđivanja općih rokova a da pritom ne bude moguće razlikovanje između pojedinačnih predmeta (1). Zatim ću razmotriti predmetni rok iz dvaju komplementarnih kutova. S jedne strane, kroz prizmu prava koja se moraju zajamčiti podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu u svakom pojedinačnom predmetu u fazi sudskog preispitivanja (2). S druge strane, iako to nije odlučujuće u okviru ovog predmeta, potrebno je također spomenuti strukturne implikacije rokova koji su potencijalno prekratki za provođenje pravičnog postupka od strane nacionalnog suda (3).
1. Problemi sa sudskim rokovima (ili, zašto je rijetko kada moguće sve mjeriti istom mjerom)
38. Sud koji je uputio zahtjev ističe da roku od 60 dana često nije moguće udovoljiti ili da mu je moguće udovoljiti samo uz velike poteškoće, osobito kada razjašnjavanje činjenica zahtijeva više rasprava ili kada je nužno prikupiti više dokaznog materijala. Rok bi mogao dovesti do nezakonitog postupanja suda ako on ne rasvijetli činjenice zbog nastojanja da udovolji roku. Podnositelji zahtjeva često moraju osobno pristupiti sudu, u prisutnosti tumača, što može oduzeti vrijeme, osobito kada je riječ o jezicima koji se rijetko govore u Mađarskoj. Provedbu postupka u predmetnom roku može dodatno otežati činjenica da se podnositelj zahtjeva ne nalazi u mjestu sjedišta suda, a sud smatra potrebnim da mu podnositelj zahtjeva pristupi osobno.
39. Stranke iznose različita mišljenja o prihvatljivosti predmetnog roka.
40. Tužitelj je na raspravi naveo da predmetni rok u praksi sprečava sudove u provedbi temeljite i cjelovite analize. Slažući se u bitnome sa sudom koji je uputio zahtjev, tužitelj je nabrojao niz postupovnih koraka koje mora poduzeti sud koji odlučuje u predmetima međunarodne zaštite. Ako nacionalni sud ulaže napore u provedbu potpunog preispitivanja prema zadanom standardu, on u praksi neće moći udovoljiti roku od 60 dana.
41. Mađarska vlada smatra da je predmetni rok u skladu sa zahtjevom djelotvorne sudske zaštite, tim više što sud može koristiti sredstva elektroničke komunikacije i nove tehnologije kako bi ubrzao postupak u slučajevima koji zahtijevaju složenije razmatranje.
42. Komisija ističe da s obzirom na to da Direktiva 2013/32 ne sadržava nikakva zajednička pravila o rokovima, navedeno je obuhvaćeno postupovnom autonomijom država članica. Ona u tom kontekstu smatra da zahtjevu djelotvornosti nije udovoljeno jer je predmetni rok ujednačen i obvezan, te ne dopušta uzimanje pojedinačnih okolnosti u obzir. Komisija se konkretno poziva na nacrt članka 55. iz svojeg prijedloga uredbe kojom bi se zamijenila postojeća Direktiva 2013/32(16). U tom prijedlogu Komisija predlaže uvođenje zajedničkih pravila o rokovima i preporučenim rokovima od šest mjeseci, dva mjeseca i jednog mjeseca, od kojih se svaki može produljiti za dodatna tri mjeseca. S obzirom na opći rok od šest mjeseci, Komisija smatra da je rok od 60 dana neprihvatljiv.
43. Na raspravi je izneseno nekoliko važnih pojašnjenja vezano uz narav predmetnog roka.
44. S jedne strane, rok je indikativan, postupovni rok. Stvara „moralnu obvezu” sucima da donesu odluku u tom roku. Mađarska vlada tvrdila je da nepoštovanje roka od 60 dana ne dovodi ni do kakvih izravnih ili trenutačnih posljedica, ni u pogledu samog predmeta i ovlasti donošenja odluke (poput suca koji gubi nadležnost za donošenje odluke u predmetu) ni u pogledu predmetnog suca (poput automatskog sankcioniranja suca)(17).
45. S druge strane, predmetni rok jest općenit (s obzirom na to da se primjenjuje na sve slučajeve u području međunarodne zaštite) i ne može se produžiti (s obzirom na to da ne postoji nikakav mehanizam produženja ili prilagođavanja roka zbog okolnosti konkretnog predmeta).
46. S treće strane, rok se odnosi na dan do kojeg presuda mora biti pročitana na javnoj raspravi, a ne na dan do kojeg se pisani primjerak presude mora dostaviti podnositelju zahtjeva.
47. Naposljetku, mađarska vlada istaknula je da je predmetno pravilo na snazi deset godina. Ono tako prethodi zakonskoj izmjeni iz rujna 2015. koja se odnosila na ovlast sudova da izmijene upravne odluke.
48. Uvodno bi trebalo istaknuti da, općenito, postojanje rokova za preispitivanje kao takvih nije problematično. Postoje u mnogim državama članicama(18). Osim toga, člankom 46. stavkom 10. Direktive 2013/32 izričito je predviđena takva mogućnost. Naime, postojanje roka u kojem sud mora provesti preispitivanje doprinosi ispunjenju cilja rješavanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu što je prije moguće, kako je općenito navedeno u uvodnoj izjavi 18. i članku 31. stavku 2. Direktive 2013/32.
49. Međutim, pored tih širokih načelnih izjava, posebno onih o tome da rokovi mogu biti određeni i da mogu pridonijeti ubrzanju postupaka preispitivanja, direktiva ne sadržava nijedno dodatno zajedničko pravilo.
50. Prijedlogom Komisije(19) nastoje se donijeti detaljna pravila o rokovima. Međutim, osim činjenice da je još uvijek u tijeku zakonodavni postupak, ne može se negirati, kao što je to Mađarska istaknula u svojim pisanim podnescima i kao što je to Komisija potvrdila na raspravi, da upravo taj prijedlog nije baš u potpunosti podržan.
51. Postojeća situacija možda ukazuje na šire, dvojake poteškoće utvrđivanja općeg i opće primjenjivog roka kada je riječ o prikladnom trajanju sudskog preispitivanja.
52. Kao prvo, vrijeme je relativno. Možda nije tajna da različiti pravosudni sustavi u Europskoj uniji donose odluke u različitim vremenskim okvirima(20). Tako se određeno trajanje postupaka koje je u jednoj državi članici prihvatljivo za određenu vrstu postupka u drugoj državi članici može činiti nemoguće kratkim ili pak previše dugim u nekoj trećoj.
53. S druge strane, postoji poteškoća u određivanju općih rokova u danima ili mjesecima unutar kojih se određeni sudski postupak mora dovršiti. Sudska praksa Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) potvrđuje tu poteškoću, mutatis mutandis, pri ocjeni je li određeni sudski postupak bio pretjerano dug i je li se time povrijedilo pravo na pošteno suđenje na temelju članka 6. stavka 1. EKLJP‑a. U tom kontekstu ESLJP je razradio test na temelju nekoliko kriterija kojim ocjenjuje je li trajanje nekog sudskog postupka bilo razumno ili ne(21). Takvo određivanje uvijek u velikoj mjeri ovisi o predmetu: u određenim slučajevima trajanje od osam godina je u skladu s člankom 6. EKLJP‑a, dok u nekim drugim predmetima trajanje od tri godine neće biti u skladu s navedenim člankom. Međutim, praktično je nemoguće odrediti opće i univerzalno primjenjive rokove koji govore o tome koji broj godina ili mjeseci se smatra odgovarajućim(22). Sudska praksa ovog Suda u ovom području slijedi isti pristup utemeljen na konkretnim okolnostima svakog predmeta(23).
54. S obzirom na navedeno, prilično je teško, ako ne i nemoguće, apstraktno odrediti opće i opće primjenjive rokove za preispitivanje, bilo u pogledu najdužeg trajanja (nakon kojega će se postupak automatski smatrati predugim) ili najkraćeg trajanja (kraće od kojeg će se svi postupci smatrati prekratkima).
55. Komisijino stajalište u ovom predmetu također potvrđuje tu teškoću. S jedne strane, radi razumljivog i hvalevrijednog osiguravanja brzog sudskog preispitivanja u pitanjima iz područja međunarodne zaštite, čini se da Komisija općenito odobrava maksimalne rokove, kao što to pokazuje njezin prijedlog zakonodavstva(24). S druge strane, kada se suočava s konkretnim primjerom zaista prilično kratkog roka, Komisija ne može prikriti određenu nelagodu. No ta se nelagoda ne odnosi na odluke donesene izvan roka, već na one donesene unutar njega. Stoga se implicitno na mogućnost poštovanja takvog roka gleda s određenom sumnjom, kao na mogući pokazatelj sučevog brzopleto i nestručno obavljenog posla. Međutim, ipak postoje slučajevi u kojima jest moguće prilično brzo odlučiti i, očigledno, vjerojatno postoje suci koji mogu svoj posao obavljati učinkovitije od ostalih.
56. U tome je problem s rokovima. Oni zaista mogu pomoći ubrzanju postupaka. No također mogu dovesti do podjele na dvije (jednako sumnjive) kategorije: na one u koje se sumnja zato što su prespori i na one u koje se sumnja zato što su prebrzi. Drugim riječima, nije dobro ako poštujete rokove, a nije dobro ni ako ih ne poštujete.
57. Naravno da bi se takve dvojbe mogle odbaciti kada bi se moglo zajamčiti da će zakonodavac odabrati ispravne rokove i da će ih sudovi poštovati. Međutim, to vraća ravno na početak rasprave i dovodi do (ne)mogućnosti određivanja ikakvih opće prihvatljivih rokova. Umjesto da ponovno otvorim raspravu o tom pitanju, jednostavno ću upozoriti na oprez vezano uz (ne nužno koristan(25)) stupanj zakonodavnog optimizma uključenog u takva nastojanja.
58. Neovisno o tim razmatranjima, činjenica je da se člankom 46. stavkom 10. Direktive 2013/32 trenutačno daje mogućnost državama članicama da odrede rokove preispitivanja odluka o međunarodnoj zaštiti. Mađarska je iskoristila tu mogućnost i odredila rok od 60 dana. Je li takav rok prihvatljiv?
2. Ocjena povezana s konkretnim predmetom i usmjerena na prava
59. Kada je riječ o ocjeni prihvatljivosti roka, polazišna je točka pojedinačni predmet. Rok mora omogućiti potpuno i učinkovito preispitivanje predmetne upravne odluke, u skladu sa zadanim standardima, uz istodobno poštovanje postupovnih prava podnositelja zahtjeva. Međutim, čak i prilikom ocjene u okviru konkretnog predmeta, relevantni su i širi kontekst i uvjeti pod kojima se izvršava sudska ovlast na nacionalnoj razini.
60. Pored konkretnih jamstava koja u vezi s time sadržava Povelja (kada različita prava mogu biti relevantna ovisno o konkretnim okolnostima svakog predmeta), zadani standard preispitivanja i posebna postupovna prava također su određeni sekundarnim zakonodavstvom, konkretno, Direktivom 2013/32.
61. Podnositelji zahtjeva imaju pravo na potpuno i ex nunc razmatranje, koje uključuje, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom(26), kao i pravo da njihovi zahtjevi budu ocijenjeni u odnosu na njihov pojedinačni položaj i konkretne okolnosti (bilo u upravnoj ili sudskoj fazi)(27). Sud je također pojasnio da postoji obveza nacionalnih tijela da surađuju u svim fazama s podnositeljima zahtjeva kako bi prikupili sve elemente potrebne za donošenje odluke(28). Postupkom razmatranja mora se omogućiti prihvatljiv vremenski rok za ispunjenje tih obveza.
62. U vezi s konkretnim postupovnim pravima, iz članka 12. stavka 1., u vezi s člankom 12. stavkom 2. Direktive 2013/32, proizlazi da se podnositeljima zahtjeva mora zajamčiti uživanje sljedećih prava (ili njima jednakih prava) u fazi preispitivanja.
63. Prvo, u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (b), u vezi s člankom 12. stavkom 2. Direktive 2013/32, mora im se omogućiti tumač. U tom pogledu ističem moguće poteškoće, koje su naveli sud koji je uputio zahtjev i tužitelj, pri pronalasku (i osiguravanju dostupnosti) tumača za jezike koji se rijetko govore. Drugo, u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (c), u vezi s člankom 12. stavkom 2. Direktive 2013/32, podnositeljima zahtjeva ne smije se uskratiti mogućnost komuniciranja s UNHCR‑om ili s bilo kojom drugom organizacijom koja osigurava pravno savjetovanje ili drugo savjetovanje. Treće, u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (d) u vezi s člankom 12. stavkom 2. Direktive 2013/32, podnositeljima zahtjeva i njihovim pravnim savjetnicima dozvoljava se pristup informacijama iz članka 10. stavka 3. točke (b)(29), te informacijama koje daju stručnjaci iz članka 10. stavka 3. točke (d)(30), kada se te informacije uzimaju u razmatranje u svrhu donošenja odluke o njihovu zahtjevu. Četvrto, u skladu s člankom 20. Direktive 2013/32, podnositeljima zahtjeva mora se omogućiti besplatna pravna pomoć i zastupanje. Prema članku 22., podnositeljima zahtjeva mora se dati mogućnost savjetovanja s pravnim savjetnikom u svim fazama postupka. Peto, u skladu s člancima 24. i 25., podnositeljima zahtjeva s posebnim potrebama i maloljetnicima bez pratnje moraju se omogućiti posebna jamstva. Šesto, kao nužan (iako ne strogo obvezujući u svim predmetima) može se pokazati osobni razgovor s podnositeljem zahtjeva(31) ili provedba zdravstvenog pregleda.
64. Sud koji je uputio zahtjev ne navodi je li zbog zakonom propisanog roka za preispitivanje došlo do povrede ijednog postupovnog prava ili drugog prava zajamčenog pravom Unije (i osobito Poveljom).
65. U nedostatku daljnjih informacija u vezi s time, smjernice koje može dati Sud nužno su ograničene. Međutim, nacionalni sud mora općenito osigurati svoju sposobnost da zajamči (i) sve prethodno navedene standarde preispitivanja i pojedinačna prava uzimajući u obzir okolnosti pojedinačnog predmeta, (ii) u okviru ukupnih okolnosti i uvjeta pod kojima je pozvan da izvršava svoje sudske ovlasti.
66. Oba argumenta su kompatibilna. Određivanje i učinkovita primjena rokova povezani su s potrebom uzimanja u obzir konkretnih okolnosti i složenosti pojedinačnog predmeta, kao i s ukupnim radnim opterećenjem i uvjetima u kojima predmetni sudac mora izvršavati svoje sudske ovlasti.
67. U određenim okolnostima čak i kratak rok može biti razuman, kada bi se sudac bavio samo jednim slučajem ili nekoliko slučajeva i kada bi raspolagao svim potrebnim tehničkim i materijalnim resursima. Međutim, s obzirom na to da je uobičajeno funkcioniranje sudova država članica prilično daleko od takve utopije, osim pojedinačnog predmeta također su relevantni radno opterećenje i uvjeti rada na određenom sudu.
68. Država članica zasigurno može u predmetima iz prava Unije od sudova zahtijevati brzinu ako stvori organizacijske i materijalne uvjete za postizanje takve brzine, bez potrebe da se dovede u pitanje kvaliteta sudskog odlučivanja. Nasuprot tomu, ako države članice ponude samo stroge rokove, a da pritom ne stvore razumne materijalne uvjete potrebne za ispunjenje tih rokova (na primjer, ako su nacionalnim sudovima istodobno dodijeljeni deseci ili čak stotine zahtjeva, dok uvjeti rada ostaju isti), tada ustrajanje na strogim rokovima postaje sve osim jamstvo pravičnog sudskog postupka.
69. Ako, s obzirom na te elemente, nacionalni sud smatra da je nemoguće, u danom zakonskom roku, provesti potpuno i ex nunc preispitivanje, uključujući razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom podnositelja zahtjeva, on mora izuzeti iz primjene relevantnu odredbu nacionalnog zakona i provesti preispitivanje u najkraćem mogućem roku nakon isteka tog roka(32) ako želi poštovati prava podnositelja zahtjeva zajamčena pravom Unije.
70. Stoga je moj drugi međuzaključak da članak 43. stavak 3. Direktive 2013/32, u vezi s člankom 47. Povelje treba tumačiti na način da podrazumijeva da je na nacionalnom sudu da ocijeni prihvatljivost roka za preispitivanje utvrđenog nacionalnim zakonodavstvom u predmetu koji se vodi pred nacionalnim sudom, uzimajući u obzir svoju obvezu da provede potpuno i ex nunc preispitivanje, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom 2011/95/EU i jamčeći prava podnositelja zahtjeva kako je posebno određeno Direktivom 2013/32. Ako nacionalni sud smatra da ta prava nije moguće zajamčiti s obzirom na posebne okolnosti predmeta ili s obzirom na ukupne uvjete pod kojima taj sud mora ispunjavati svoje zadaće, poput osobito velikog broja zahtjeva koji se istodobno podnose, taj sud mora izuzeti iz primjene važeći rok i provesti razmatranje u što kraćem roku po isteku navedenog roka.
71. Treba dodati da, ako je stvarno potrebno izuzeti iz primjene nacionalne propise kojima se sudovima određuje rok za preispitivanje, kao ultima ratio, tada ne bi trebalo biti izravnih ili neizravnih negativnih posljedica za suca koji donese takvu odluku. Sad prelazim na vrstu mogućih neizravnih posljedica.
3. Strukturna razina (i završne napomene)
72. Na raspravi je mađarska vlada ustrajala na tome da sudac o kojem se radi ne snosi nikakve izravne ili trenutačne posljedice zbog nepoštovanja predmetnog roka.
73. Međutim, također na raspravi, tužitelj je skrenuo pozornost Suda na niz pomalo neizravnih i naknadnih posljedica koje bi navodno mogle uslijediti. Tužitelj upućuje na to da će sudac koji ne poštuje predmetne rokove vjerojatno trpjeti posljedice vezano uz uvjete rada i redovito ocjenjivanje rada. To može utjecati na njegovu plaću i napredovanje. U slučaju ponovljenog nepoštovanja rokova, predmetni sudac može se podvrgnuti detaljnijoj (izvanrednoj) ocjeni rada i izlaže se opasnosti od opomene ili čak razrješenja(33).
74. U kontekstu ovog predmeta, odgovor na drugo pitanje suda koji je uputio zahtjev trebao bi se temeljiti na ocjeni roka koja je utemeljena na pravima i specifičnostima ovog predmeta kako je navedeno u prethodnom odjeljku: je li moguće, u granicama razumnog, provesti ocjenu koju zahtijeva pravo Unije uzimajući u obzir pojedinačni slučaj i razinu opterećenosti predmetnog suda?
75. Dakako, osim pojedinačnog pristupa takvim rokovima, usmjerenog ka pravima, postoji i širi, strukturni problem utjecaja takvih rokova na kvalitetu preispitivanja i funkciju nacionalnog sudstva. Žarište te ocjene pomiče se s pravne zaštite u pojedinačnom slučaju na strukturna pitanja i rad sustava(34).
76. Bez obzira na valjanost i važnost takvih razmatranja, uloga Suda nije da se upušta u nagađanje vezano uz ovaj predmet. Osim izjava tužitelja, ni odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ni bilo koja druga informacija pred ovim Sudom nisu potvrdili postojanje takvih strukturnih problema. Stoga smatram da se koristan i dostatan odgovor može ponuditi ako se usredotoči na pojedinačni slučaj, kao što je to predloženo u prethodnom odjeljku, ali uz isticanje da opravdano zanemarivanje nerazumnog roka u pojedinačnom predmetu ne može imati čak ni neizravne i naknadne posljedice za predmetnog suca.
77. Vrijedi ponoviti da je postojanje okvirnih rokova za preispitivanje kao takvih dosta uobičajena i neproblematična pojava. Također je jasno da suci koji ne izvršavaju svoje zadaće u skladu s traženim standardima, uključujući poštovanje razumnih rokova, nužno trpe određene profesionalne posljedice. Može ih se opomenuti u mjeri predviđenoj unutarnjim sustavom pojedinog suda namijenjenom ocjenjivanju rada Moguće je da ne budu imenovani predsjednikom vijeća ili promaknuti na viši sud ili da ne mogu preuzeti ostale poslove unutar suda koji se dodjeljuju na temelju zasluga. U tom se smislu zanimanje suca ne razlikuje od mnogih drugih zanimanja.
78. Stoga se ovaj predmet ne odnosi na pitanje mogu li uopće postojati sudski rokovi u području međunarodne zaštite (naravno da mogu), već kakvi ti rokovi mogu razumno biti i, posljedično, u koje se svrhe mogu primjenjivati. Potrebne su dvije završne napomene o potonjim pitanjima.
79. Kao prvo, upozoravam na pretjerani zakonodavni optimizam pri određivanju opće primjenjivih rokova. Međutim, ako se samo dodjeljivanje prioriteta određenim vrstama predmeta ne smatra dovoljnim i ako se umjesto toga odaberu fiksni sudski rokovi, ključno pitanje nije nužno duljina rokova, već prije njihovo oblikovanje i djelovanje. Pristup prema kojem se svima mjeri istom mjerom je problematičan. Stoga, osim što mu je trajanje razumno u pogledu ukupnog opterećenja suda ili pojedinačnog suca, svaki takav rok trebao bi također biti prilagodljiv na način da je dopušteno uzeti u obzir posebnosti i složenost pojedinačnog predmeta i produljiti rok ako je potrebno. Jednostavno rečeno, sudnica nije tvornička proizvodna traka.
80. S druge strane, Sud je više puta podsjetio na obvezu država članica iz članka 19. stavka 1. UEU‑a da osmisle i održavaju odgovarajuće uvjete kako bi se zajamčila neovisnost sudaca i omogućilo sucima da mogu izvršavati svoje zadaće na način koji omogućuje djelotvornu zaštitu prava pojedinaca koja uživaju na temelju prava Unije(35).
81. Čisto hipotetski, sustav u kojem su oni kojima je povjereno provođenje zakona prisiljeni ponašati se nezakonito teško može ispuniti standarde članka 19. stavka 1. UEU‑a. Osim toga, ako poštovanje relativno kratkih rokova ikada bude propisano, bilo izravno ili neizravno(36), trebalo bi uvesti snažna jamstva u svrhu osiguranja stroge jednakosti u njihovoj provedbi i isključiti svaku potencijalnu zloupotrebu na temelju selektivne (ne)provedbe nemogućih obveza isključivo u odnosu prema pojedinim sucima.
V. Zaključak
82. S obzirom na navedena razmatranja, predlažem Sudu da Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Upravni i radni sud u Budimpešti, Mađarska) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 46. stavak 3. Direktive br. 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite, u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima i pravom na učinkoviti pravni lijek koje iz nje proizlazi, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis kojim se sudovima ne daje ovlast da izmijene upravne odluke donesene u predmetima međunarodne zaštite. Međutim, nužnost da se osigura praktični učinak članka 46. stavka 3. te direktive i zajamči učinkoviti pravni lijek u skladu s člankom 47. Povelje zahtijeva da se, u slučaju da se spis vrati na ponovno odlučivanje nadležnom upravnom tijelu, nova odluka donese u kratkom roku, i da pritom bude u skladu s ocjenama iz presude kojom je proglašeno poništenje prvotne odluke. Nadalje, kada nacionalni sud, nakon što je u potpunosti i ex nunc razmotrio sve relevantne činjenične i pravne elemente koje je podnio podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu, utvrdi da se primjenom kriterija predviđenih Direktivom 2011/95/EU Europskog parlamenta i vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite, tom podnositelju zahtjeva mora priznati takva zaštita zbog razloga koji ističe u prilog svojem zahtjevu, ali upravno tijelo nakon toga donese suprotnu odluku, a da prethodno u tu svrhu nije utvrdilo da su se pojavili novi elementi koji opravdavaju novu ocjenu potreba za međunarodnom zaštitom navedenog podnositelja zahtjeva, taj sud mora izmijeniti tu odluku koja nije u skladu s njegovom prethodnom presudom i zamijeniti je vlastitom odlukom u vezi sa zahtjevom za međunarodnu zaštitu te, ako je potrebno, izuzeti iz primjene nacionalni propis koji mu zabranjuje takvo postupanje.
2. Članak 46. stavak 3. Direktive 20132, u vezi s člankom 47. Povelje, treba tumačiti na način da je na nacionalnom sudu da u predmetu koji se pred njim vodi ocijeni prihvatljivost roka za preispitivanje utvrđenog nacionalnim zakonodavstvom, uzimajući u obzir svoju obvezu da provede potpuno i ex nunc preispitivanje, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom 2011/95/EU i jamčeći pravo podnositelja zahtjeva kako je posebno određeno Direktivom 2013/32. Ako nacionalni sud smatra da ta prava nije moguće zajamčiti s obzirom na posebne okolnosti predmeta ili ukupne uvjete pod kojima taj sud mora obavljati svoje zadaće, poput vrlo velikog broja zahtjeva koji se istodobno podnose, taj sud mora po potrebi izuzeti iz primjene važeći rok i provesti razmatranje što je brže moguće po njegovu isteku.