Vec T‑486/18 RENV
Danske Slagtermestre
proti
Európskej komisii
Rozsudok Všeobecného súdu (prvá komora) z 10. apríla 2024
„Štátna pomoc – Režim príspevkov na odvádzanie odpadových vôd – Sťažnosť konkurenta – Rozhodnutie, ktorým sa po ukončení fázy predbežného preskúmania konštatuje neexistencia štátnej pomoci – Požiadavka nestrannosti – Objektívna nestrannosť – Pojem ‚výhoda‘ – Zásada súkromného subjektu v trhovom hospodárstve – Analýza prírastkovej ziskovosti ex ante – Oznámenie Komisie o pojme ‚štátna pomoc‘“
1. Základné práva – Charta základných práv – Právo na riadnu správu vecí verejných – Požiadavka nestrannosti – Objektívna nestrannosť – Rozhodnutie Komisie, ktorým sa konštatuje neexistencia štátnej pomoci týkajúcej sa vnútroštátneho režimu príspevkov na odvádzanie odpadových vôd – Rozhodnutie pripravené a podpísané členom Komisie, ktorý spolupracoval ako národný minister pri prijímaní dotknutého vnútroštátneho režimu – Člen Komisie, ktorý vo funkcii národného ministra verejne zaujal stanovisko v prospech dotknutého vnútroštátneho režimu – Situácia, ktorá môže vyvolať legitímnu pochybnosť o prípadnej zaujatosti uvedeného člena Komisie – Porušenie požiadavky nestrannosti
(Charta základných práv Európskej únie, článok 41 ods. 1)
(pozri body 26 – 44)
2. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Priznanie výhody príjemcom – Kritériá posúdenia – Zásah štátu, ktorý má hospodársku povahu – Posúdenie podľa zásady súkromného subjektu
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
(pozri body 51 – 57)
3. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Posúdenie podľa zásady súkromného subjektu – Posúdenie so zreteľom na všetky relevantné aspekty spornej transakcie a jej kontext – Diskrečná právomoc Komisie – Vlastné obmedzenie uvedenej právomoci prijatím oznámenia o pojme štátna pomoc – Povinnosť Komisie uplatňovať zásadu súkromného subjektu pri dodržaní metódy analýzy uvedenej v tomto oznámení – Porušenie
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ; oznámenie Komisie 2016/C 262/01, bod 228)
(pozri body 66 – 91)
4. Pomoc poskytovaná štátmi – Pojem – Posúdenie podľa zásady súkromného subjektu – Prvky posúdenia – Vyhliadky ziskovosti dotknutého opatrenia
(Článok 107 ods. 1 ZFEÚ)
(pozri body 92 – 98)
Zhrnutie
Všeobecný súd, na ktorý bola vec vrátená Súdnym dvorom, zrušil rozhodnutie Komisie(1), v ktorom konštatovala, že dánska právna úprava týkajúca sa poplatkov, ktoré sa platia subjektom čistiacim odpadové vody, neznamená poskytnutie štátnej pomoci v prospech veľkých bitúnkov. V tomto rámci Všeobecný súd spresnil jednak požiadavku nestrannosti Komisie a jednak uplatnenie zásady súkromného subjektu v trhovom hospodárstve v kontexte, o aký ide v prejednávanej veci. Všeobecný súd v tomto poslednom ohľade pripomenul povinnosť Komisie dodržiavať kritériá stanovené v tejto súvislosti v jej oznámení o pojme štátna pomoc.(2)
Zákonom prijatým v roku 2013(3) (ďalej len „zákon z roku 2013“) Dánsko nahradilo režim jednotného poplatku za meter kubický vody pre všetkých spotrebiteľov vody, ktorí boli napojení na tú istú čističku odpadových vôd, degresívnym viacstupňovým systémom, ktorý stanovuje tarifu v závislosti od objemu vypúšťaných odpadových vôd (ďalej len „viacstupňová tarifikácia“). Tento nový systém tarifikácie v podstate stanovuje zníženie ceny za meter kubický od určitého objemu vypúšťaných odpadových vôd, čo má za následok zníženie poplatkov, ktoré platia najväčší spotrebitelia vody.
Danske Slagtermestre, profesijné združenie, ktoré tvrdí, že zastupuje dánske malé mäsiarstva, bitúnky, veľkoobchodníkov a spracovateľské podniky, podalo Komisii sťažnosť z dôvodu, že vyššie uvedený zákon poskytol veľkým bitúnkom štátnu pomoc v podobe zníženia príspevkov na čistenie odpadových vôd.
V rozhodnutí z 19. apríla 2018 Komisia usúdila, že viacstupňová tarifikácia zavedená zákonom z roku 2013 neposkytuje určitým podnikom žiadnu osobitnú výhodu, a teda nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Na podporu tohto záveru Komisia s odkazom na svoje oznámenie o pojme štátna pomoc konštatovala, že súkromný subjekt v trhovom hospodárstve by zaviedol viacstupňový systém.
Danske Slagtermestre podalo na Všeobecný súd žalobu o neplatnosť tohto rozhodnutia.
Uznesením z 1. decembra 2020(4) Všeobecný súd zamietol túto žalobu ako neprípustnú z dôvodu nedostatku aktívnej legitimácie združenia Danske Slagtermestre. V odvolacom konaní Súdny dvor rozhodol, že toto profesijné združenie má aktívnu legitimáciu, zrušil vyššie uvedené uznesenie a vrátil vec Všeobecnému súdu na ďalšie konanie vo veci samej.(5)
Posúdenie Všeobecným súdom
V prvom rade Všeobecný súd preskúmal žalobný dôvod na zrušenie založený na tom, že Komisia porušila požiadavku nestrannosti stanovenú v článku 41 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie. Podľa žalobcu bola táto požiadavka porušená pri prijímaní napadnutého rozhodnutia, keďže členka Komisie zodpovedná za hospodársku súťaž, ktorá podpísala toto rozhodnutie, tiež spolupracovala ako ministerka dánskej vlády na prijatí zákona z roku 2013.
V tejto súvislosti Všeobecný súd pripomenul, že inštitúciám, orgánom, úradom a agentúram Únie prináleží, aby splnili požiadavku nestrannosti, najmä pokiaľ ide o jej zložku týkajúcu sa objektívnej nestrannosti, podľa ktorej dotknutá inštitúcia musí poskytnúť dostatočné záruky na vylúčenie akýchkoľvek legitímnych pochybností o prípadnej zaujatosti, pričom zdanie môže mať tiež svoj význam.
Po tomto spresnení Všeobecný súd po prvé uviedol, že členka Komisie zodpovedná za hospodársku súťaž, ktorá podpísala napadnuté rozhodnutie, bola v čase predloženia návrhu zákona z roku 2013 a jeho prijatia ministerkou hospodárstva a vnútra, ako aj podpredsedníčkou vlády Dánskeho kráľovstva. Po druhé, keďže viacstupňová tarifikácia mala mať vplyv na výdavky jednotlivcov a podnikov, je odôvodnené domnievať sa, že mohla byť navrhnutá po dohode s uvedenou ministerkou. Po tretie dotknutá členka Komisie na vnútroštátnej úrovni verejne a výslovne zaujala stanovisko v prospech viacstupňovej tarifikácie.
Vzhľadom na tieto skutočnosti Všeobecný súd zastával názor, že sa možno legitímne domnievať, že dotknutá členka Komisie mala záujem na tom, aby príspevok na čistenie odpadových vôd stanovený zákonom z roku 2013 nebol spochybnený z dôvodu jeho protiprávnosti z hľadiska pravidiel práva Únie týkajúcich sa štátnej pomoci.
Všeobecný súd ďalej overoval, či postup prijímania napadnutého rozhodnutia, poskytoval dostatočné záruky na to, aby sa vylúčilo, že v dôsledku takéhoto záujmu bude uvedený postup poznačený porušením požiadavky nestrannosti.
V tomto ohľade Všeobecný súd zdôraznil, že napriek kolegiálnej povahe spôsobu prijímania rozhodnutí v rámci Komisie bola dotknutá členka Komisie nielen zodpovedná za prípravu napadnutého rozhodnutia, ale bola aj jedinou osobou, ktorá napadnuté rozhodnutie podpísala.
Takáto situácia pritom môže v očiach tretích osôb vyvolať legitímnu pochybnosť o prípadnej zaujatosti tejto členky Komisie, a to nezávisle od jej osobného správania. Preto konanie, ktoré viedlo k prijatiu napadnutého rozhodnutia, neposkytovalo dostatočné záruky objektívnej nestrannosti.
V druhom rade Všeobecný súd pre úplnosť preskúmal tretí žalobný dôvod na zrušenie založený na tom, že Komisia porušila článok 107 ods. 1 ZFEÚ, keď nesprávne dospela k záveru, že zavedenie viacstupňovej tarifikácie neposkytuje žiadnu výhodu niektorým podnikom.
Všeobecný súd po tom, čo potvrdil, že Komisia správne preskúmala existenciu výhody z hľadiska kritéria súkromného subjektu, najprv uviedol, že úlohou Komisie tak bolo určiť, či podniky, ktoré využívali znížené tarify za čistenie odpadových vôd, mohli získať porovnateľnú výhodu od primerane opatrného a starostlivého súkromného subjektu, a to najmä vzhľadom na jeho vyhliadky ziskovosti.
Keďže Komisia uplatnila na účely tohto preskúmania metódu analýzy ziskovosti ex ante stanovenú v bode 228 svojho oznámenia o pojme štátna pomoc, Všeobecný súd okrem iného zdôraznil, že Komisia sa prijatím tohto oznámenia sama obmedzila pri výkone svojej diskrečnej právomoci, pokiaľ ide o spresnenia, ktoré v ňom uviedla v súvislosti s koncepciami spojenými s pojmom štátna pomoc. V súlade s bodom 228 uvedeného oznámenia bola Komisia v dôsledku toho povinná v súvislosti s každým podnikom napojeným na čističku odpadových vôd preskúmať, či príspevok zaplatený na základe viacstupňovej tarifikácie mohol pokryť náklady vyplývajúce z jeho používania predmetnej infraštruktúry.
Vzhľadom na to, že Komisia založila svoje preskúmanie výlučne na priemerných údajoch týkajúcich sa celkových nákladov a celkových príjmov šiestich z deväťdesiatich ôsmich dánskych obcí, nerešpektovala bod 228 svojho oznámenia o pojme štátna pomoc a v dôsledku toho ani hranice, ktoré stanovila pre svoju diskrečnú právomoc prijatím tohto oznámenia.
V každom prípade aj keby Komisia mohla uplatniť metódu analýzy ziskovosti ex ante bez toho, aby vykonala preskúmanie každého používateľa, mala prinajmenšom možnosť overiť, či viacstupňová tarifikácia umožňuje s dostatočnou pravdepodobnosťou pripísať používateľom prírastkové náklady, teda náklady, ktoré priamo vznikli ich používaním čističky odpadových vôd.
V napadnutom rozhodnutí pritom boli všetky náklady, ktoré nesúviseli s množstvom spotrebovanej vody, považované za fixné náklady, a preto boli rozdelené medzi všetkých jednotlivých používateľov, aj keby takéto náklady existovali len z dôvodu prítomnosti určitého používateľa v sieti. Komisia teda nemohla tvrdiť, že overila, či príspevok na čistenie odpadových vôd určený podľa viacstupňového systému umožňoval pokryť prírastkové náklady v strednodobom horizonte.
V dôsledku toho Komisia nerešpektovala hranice, ktoré stanovila pre svoju diskrečnú právomoc prijatím oznámenia o pojme štátna pomoc, keď konštatovala, že príspevok na čistenie odpadových vôd je v súlade so zásadou súkromného subjektu.
Všeobecný súd ďalej pripomenul, že ak zásah verejnoprávneho subjektu v prospech podniku nezohľadňuje nijakú perspektívu ziskovosti, a to ani z dlhodobého hľadiska, nemožno ho považovať za zlučiteľný so zásadou súkromného subjektu. V napadnutom rozhodnutí však Komisia konštatovala, že zľavy zavedené viacstupňovou tarifikáciou môžu spĺňať zásadu súkromného subjektu len pod podmienkou, že príspevok na čistenie odpadových vôd pokrýva náklady vynaložené prevádzkovateľmi čističiek odpadových vôd.
Komisia navyše tým, že neskúmala, či uplatnenie viacstupňovej tarifikácie umožňovalo prevádzkovateľom čističiek odpadových vôd ponechať si ziskové rozpätie, hoci bolo nesporné, že táto nová tarifikácia má ako celok za následok zníženie výšky príspevku na čistenie odpadových vôd v porovnaní so systémom jednotného poplatku, ktorý nahrádza, znovu porušila požiadavku ziskovosti, a teda aj zásadu súkromného subjektu. Všeobecný súd tak pripomenul, že analýza ziskovosti ex ante vymedzená v bode 228 oznámenia o pojme štátna pomoc predpokladá, že vnútroštátne opatrenie posudzované Komisiou prispieva ku „kumulatívnej“ ziskovosti prevádzkovateľa infraštruktúry, takže na to, aby bolo uvedené opatrenie v súlade so zásadou súkromného subjektu, má túto ziskovosť zvyšovať, hoci aj z dlhodobého hľadiska, a nie ju znižovať.
Napokon Komisia v napadnutom rozhodnutí nesprávne usúdila, že súkromný subjekt by zohľadnil skutočnosť, že zachovanie vysokých taríf za čistenie vody v podstate so sebou prináša riziko, že najväčší spotrebitelia vody sa rozhodnú odpojiť od centralizovanej siete čistenia odpadových vôd, keďže riziko takéhoto odpojenia bolo hypotetické a nedostatočne podložené.
Všeobecný súd tak dospel k záveru, že Komisia porušila článok 107 ods. 1 ZFEÚ, ako aj oznámenie o pojme štátna pomoc, keď sa domnievala, že príspevok na čistenie odpadových vôd neposkytuje žiadnu výhodu z dôvodu, že by ho zaviedol aj súkromný subjekt.
Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené vyššie, Všeobecný súd zrušil napadnuté rozhodnutie.