Asuntos acumulados T‑202/10 RENV II y T‑203/10 RENV II

Stichting Woonlinie y otros

contra

Comisión Europea

«Ayudas de Estado — Viviendas sociales — Régimen de ayudas en favor de entidades promotoras de viviendas sociales — Ayudas existentes — Compromisos del Estado miembro — Decisión por la que se declara la ayuda compatible con el mercado interior — Artículo 17 del Reglamento (CE) n.º 659/1999 — Servicio de interés económico general — Artículo 106 TFUE, apartado 2 — Definición de la misión de servicio público»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Octava ampliada) de 15 de noviembre de 2018

1.      Recurso de anulación — Actos recurribles — Actos de trámite — Exclusión — Escrito de la Comisión con el que expresa dudas en cuanto a la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior y propone medidas apropiadas — Acto que constituye una etapa en el procedimiento de elaboración de una decisión que declara la incompatibilidad con el mercado interior de la ayuda — Exclusión

[Art. 263 TFUE; Reglamento (CE) n.º 659/1999 del Consejo, art. 17]

2.      Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Régimen de ayudas — Concepto — Pago de ayudas individuales — Inclusión

[Art. 108 TFUE; Reglamento (CE) n.º 659/1999 del Consejo, art. 1, letra d)]

3.      Ayudas otorgadas por los Estados — Examen por la Comisión — Régimen de ayudas — Concepto — Necesidad de una disposición legislativa como fundamento de dicho régimen — Inexistencia

[Art. 108 TFUE; Reglamento (CE) n.º 659/1999 del Consejo, art. 1, letra d)]

4.      Procedimiento judicial — Alegación de motivos nuevos en el curso del proceso — Requisitos — Ampliación de un motivo existente

(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 84, ap. 1)

5.      Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Exclusión — Requisitos enunciados en la sentencia Altmark — Carácter acumulativo

(Art. 107 TFUE, ap. 1)

6.      Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Distinción entre el criterio de la sentencia Altmark, dirigido a determinar la existencia de una ayuda, y el criterio del artículo 106 TFUE, apartado 2, que permite establecer la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior

(Arts. 106 TFUE, ap. 2, y 107 TFUE, ap. 1)

7.      Competencia — Empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general — Definición de servicios de interés económico general — Facultad de apreciación de los Estados miembros — Límites — Control de la Comisión y control jurisdiccional limitados a los casos de error manifiesto

(Arts. 106 TFUE, ap. 2, y 107 TFUE, ap. 1)

8.      Ayudas otorgadas por los Estados — Ayudas existentes — Medidas destinadas a compensar el coste de las misiones de servicio público asumidas por una empresa — Examen de la compatibilidad de la ayuda con el mercado común por parte de la Comisión — Necesidad de tener en cuenta el riesgo de compensación excesiva únicamente de cara al futuro

(Art. 106 TFUE, ap. 2, y 107 TFUE, ap. 1)

9.      Competencia — Empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general — Evaluación de los costes adicionales generados por la misión de servicio público — Facultad de apreciación de la Comisión

(Art. 106 TFUE, ap. 2)

1.      Dado que un escrito de la Comisión con arreglo al artículo 17 del Reglamento n.º 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 108 TFUE, en el que expresa sus dudas acerca de la compatibilidad de un régimen de ayudas con el mercado interior y que propone medidas apropiadas, constituye una primera etapa en la elaboración de una decisión por la que se declara incompatible con el mercado interior el régimen de ayudas y que estas dudas se ven confirmadas en dicha decisión, no puede impedirse a un demandante alegar la ilegalidad de que adolece la apreciación contenida en ese escrito en apoyo de su recurso contra la citada Decisión.

(véase el apartado 41)

2.      Del artículo 1, letra d), del Reglamento n.º 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 108 TFUE, se desprende que el hecho de que se paguen ayudas individuales no excluye la existencia de un régimen que fundamente la concesión de tales ayudas.

A este respecto, que la Comisión reciba denuncias relativas a ventas individuales de terrenos a precios inferiores al de mercado no se opone a la existencia de un régimen de ayudas conforme al cual se conceden estas ayudas individuales.

(véase el apartado 50)

3.      La exigencia de una disposición legislativa como base de un régimen de ayudas no forma parte de la definición de régimen de ayudas en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento n.º 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 108 TFUE.

(véase el apartado 51)

4.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 63)

5.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 72 a 74)

6.      Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 76 y 77)

7.      Aunque el Estado miembro dispone de una amplia facultad de apreciación en cuanto a la determinación de lo que considera un servicio de interés económico general (SIEG), ello no le dispensa de demostrar de modo suficiente en Derecho que el perímetro de este sea necesario y proporcionado con respecto a una necesidad real de servicio público. En efecto, la carga de la prueba de demostrar que el SIEG está delimitado de manera suficientemente clara recae sobre las autoridades nacionales. La no aportación de pruebas por parte del Estado miembro de que concurren estos criterios o el incumplimiento de estos puede constituir un error manifiesto de apreciación que la Comisión está obligada a tener en cuenta.

A la vista, por una parte, de las amplias facultades de apreciación de que disponen los Estados miembros con respecto a la definición de una misión de SIEG y a las condiciones de su realización y, por otra parte, del alcance del control que la Comisión puede ejercer en este ámbito, que se limita al error manifiesto, el control que debe ejercer el Tribunal General sobre la apreciación de la Comisión a este respecto no puede rebasar ese mismo límite y, por tanto, dicho control debe circunscribirse a examinar si la Comisión afirmó o negó fundadamente la existencia de un error manifiesto del Estado miembro.

(véanse los apartados 81, 82 y 98)

8.      El examen de las ayudas existentes por parte de la Comisión solo puede dar lugar a medidas que produzcan efecto de cara al futuro. Por lo tanto, la Comisión únicamente puede proponer medidas apropiadas si considera que el sistema de financiación en cuestión presenta un riesgo de compensación excesiva de cara al futuro.

En estas circunstancias, si bien es posible que, en el marco del examen permanente de una ayuda existente, según las peculiaridades del caso concreto, investigar si hubo una posible compensación excesiva en el pasado pueda eventualmente tener interés para apreciar la compatibilidad de esa ayuda existente con el mercado común, no lo es menos que dicha búsqueda no es, por sí misma, forzosamente indispensable para apreciar correctamente la necesidad de proponer medidas apropiadas de cara al futuro y para la determinación de esas medidas. En definitiva, el riesgo o la ausencia de riesgo de compensación excesiva de cara al futuro depende, esencialmente, de las modalidades concretas del propio régimen de financiación, y no de la circunstancia de que, en la práctica, dicho régimen haya dado lugar a una compensación excesiva en el pasado.

A este respecto, en un escrito con arreglo al artículo 17 del Reglamento n.º 659/1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 108 TFUE, que contiene una apreciación preliminar de la Comisión, esta última no está obligada a demostrar que las actividades accesorias de las entidades en cuestión se benefician efectivamente de ayudas de Estado o que realmente se han producido subvenciones cruzadas.

(véanse los apartados 120 y 154 a 156)

9.      Es necesaria una definición clara del servicio de interés económico general (SIEG) para garantizar el cumplimiento del requisito de proporcionalidad de la ayuda, es decir, para garantizar que la compensación concedida no excede de lo que es necesario para cumplir la misión de servicio público.

A este respecto, al solicitar a las autoridades nacionales que definan el SIEG de vivienda social teniendo en cuenta un grupo destinatario compuesto por las familias socialmente desfavorecidas, la Comisión les pide que identifiquen claramente las misiones de servicio público para las que se han concedido las compensaciones. Esta definición específica permite determinar los costes ocasionados por la ejecución del SIEG y evitar compensaciones excesivas y, por otro lado, que las actividades ejercidas por las entidades promotoras de viviendas sociales fuera del SIEG no se beneficien de las ayudas estatales para evitar subvenciones cruzadas.

(véanse los apartados 148 y 149)