Cause riunite T‑479/11 RENV e T‑157/12 RENV
Repubblica francese e IFP Énergies nouvelles
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 5 ottobre 2020
«Aiuti di Stato – Ricerca petrolifera – Regime di aiuti attuato dalla Francia – Garanzia implicita ed illimitata dello Stato conferita all’IFPEN mediante concessione dello status di EPIC – Vantaggio – Presunzione di esistenza di un vantaggio – Proporzionalità»
1. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione di un vantaggio ai beneficiari – Garanzia dello Stato a favore di un’impresa non soggetta alle procedure ordinarie di amministrazione controllata e liquidazione – Prova dell’esistenza di un vantaggio gravante sulla Commissione – Valutazione alla luce di tutti gli elementi rilevanti – Presunzione di vantaggio nei rapporti fra l’impresa beneficiaria della suddetta garanzia e i suoi fornitori e clienti – Presupposti – Verifica preliminare dell’esistenza di condizioni di mercato che giustifichino l’ipotesi di un vantaggio analogo a quello che sussiste nei rapporti dell’impresa beneficiaria con gli istituti bancari e finanziari – Assenza
(v. punti 74, 75, 82, 83, 87-92, 94-104)
2. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione di un vantaggio ai beneficiari – Garanzia dello Stato a favore di un’impresa non soggetta alle procedure ordinarie di amministrazione controllata e liquidazione – Prova dell’esistenza di un vantaggio mediante una presunzione di miglioramento della situazione finanziaria di tale impresa – Inversione della suddetta presunzione – Presupposti – Prova dell’insussistenza di un vantaggio economico effettivo in passato e in futuro
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 77, 124-132, 140-151)
3. Aiuti concessi dagli Stati – Decisione della Commissione – Valutazione della legittimità in base ai dati disponibili al momento dell’adozione della decisione
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 132, 133)
4. Aiuti concessi dagli Stati – Procedimento amministrativo – Obblighi della Commissione – Esame diligente e imparziale – Considerazione degli elementi il più possibile completi e affidabili – Portata dell’obbligo
(Artt. 107 e 108, § 2, TFUE)
(v. punti 134-143)
5. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Decisione che dichiara l’aiuto compatibile con il mercato interno a determinate condizioni – Violazione del principio di proporzionalità
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 202-207)
Sintesi
L’Institut français du pétrole, denominato attualmente IFP Énergies nouvelles (in prosieguo: l’«IFPEN»), è un ente pubblico francese cui sono state attribuite funzioni di ricerca e sviluppo, di formazione, nonché di informazione e di documentazione. Fino al 2006, l’IFPEN era costituito sotto forma di persona giuridica di diritto privato sottoposta al controllo economico e finanziario del governo francese. Nel 2006, l’IFPEN è stato trasformato in una persona giuridica di diritto pubblico, e segnatamente in ente pubblico a carattere industriale e commerciale (EPIC).
Nel 2011 (1), la Commissione europea ha ritenuto che la concessione di tale status avesse avuto come effetto di conferire all’IFPEN una garanzia pubblica illimitata su tutte le sue attività. Essa ne ha desunto che la copertura, mediante tale garanzia, delle attività economiche dell’IFPEN (come quelle di trasferimento di tecnologie e di ricerca contrattuale) costituiva un aiuto di Stato. La Commissione ha ritenuto, infatti, che l’IFPEN traesse un vantaggio economico dalla garanzia implicita e illimitata dello Stato, non solo nell’ambito dei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari, ma anche nei rapporti con i suoi fornitori e i suoi clienti. A suo avviso, tale vantaggio era selettivo, nei limiti in cui i concorrenti dell’IFPEN, soggetti alle procedure di insolvenza di diritto comune, non beneficiavano di un’analoga garanzia dello Stato. Cionondimeno, la Commissione ha concluso che, fatto salvo il rispetto di determinate condizioni, l’aiuto di Stato così concesso poteva essere considerato compatibile con il mercato interno.
La Repubblica francese e l’IFPEN hanno adito il Tribunale dell’Unione europea per ottenere l’annullamento della decisione impugnata. Con la sentenza iniziale del 26 maggio 2016 (2), il Tribunale aveva parzialmente accolto i ricorsi e annullato la decisione impugnata per la parte in cui essa qualificava la garanzia derivante dallo status di EPIC dell’IFPEN come aiuto di Stato. Nella sua sentenza iniziale, il Tribunale aveva ritenuto che, per dimostrare l’esistenza di un vantaggio economico a favore dell’IFPEN nell’ambito dei rapporti con i suoi fornitori e i suoi clienti, la Commissione non potesse far valere la presunzione di vantaggio economico conferito ad un EPIC dalla garanzia implicita e illimitata dello Stato collegata al suo status, stabilita dalla Corte (3). Inoltre, il Tribunale aveva parimenti dichiarato che, nei rapporti dell’IFPEN con gli istituti bancari e finanziari, tale presunzione di vantaggio era stata rovesciata in quanto, durante il periodo esaminato dalla decisione impugnata, all’IPFEN non era stato concesso alcun vantaggio economico effettivo, sotto forma di condizioni di finanziamento più favorevoli. A tal riguardo, il Tribunale aveva parimenti ritenuto che, poiché la presunzione era stata rovesciata per il periodo considerato nella decisione, tale presunzione non potesse essere invocata per il futuro senza un mutamento sostanziale delle circostanze in cui essa era stata rovesciata.
Investita dalla Commissione di una domanda di annullamento della sentenza iniziale, la Corte ha dichiarato, nella sua sentenza sull’impugnazione (4), che il Tribunale ha travisato la portata della presunzione di vantaggio economico. Anzitutto, la mera circostanza che il beneficiario di una garanzia implicita e illimitata dello Stato non abbia tratto, in passato, alcun vantaggio economico effettivo dal suo status di EPIC non è sufficiente, di per sé, a invertire la presunzione di vantaggio. Secondo la Corte, tale presunzione relativa può essere rovesciata soltanto nei limiti in cui sia dimostrato che l’EPIC non ha ottenuto in passato e, con ogni probabilità, non otterrà più in futuro un qualsivoglia vantaggio economico effettivo da detta garanzia. La Corte ha poi dichiarato che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel ritenere che la presunzione di vantaggio sia limitata ai rapporti che implicano un’operazione di finanziamento, segnatamente ai rapporti tra l’EPIC e gli istituti bancari e finanziari. Ciò premesso, essa ha precisato che tale presunzione non può essere estesa automaticamente ai rapporti fra un EPIC e i suoi fornitori e i suoi clienti senza esaminare in via preliminare se, tenuto conto dei comportamenti di tali operatori sul mercato, il vantaggio che l’ente può trarre sia simile a quello che il medesimo trae dai suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari, circostanza che spetta alla Commissione verificare.
Con la sua sentenza del 5 ottobre 2020, resa su rinvio della Corte, il Tribunale annulla parzialmente la decisione impugnata in quanto essa non ha dimostrato l’esistenza di un vantaggio che l’IFPEN ha potuto trarre dalla garanzia dello Stato nei suoi rapporti con i suoi fornitori e i suoi clienti, cosicché gli obblighi imposti per assicurare la loro compatibilità sono reputati sproporzionati.
Il Tribunale ricorda che, per applicare la presunzione di vantaggio nei rapporti di un EPIC con i suoi fornitori e i suoi clienti, in conformità alla sentenza sull’impugnazione, la Commissione è tenuta a verificare se i comportamenti dei fornitori e dei clienti sul mercato giustifichino un’ipotesi di vantaggio analoga a quella che sussiste nei rapporti dell’EPIC con gli istituti bancari e finanziari. Orbene, il Tribunale constata che la Commissione non ha proceduto a siffatta verifica preliminare. Da un lato, per quanto riguarda i rapporti fra l’IFPEN e i suoi fornitori, la Commissione riconosce che la decisione impugnata non contiene la dimostrazione dell’ipotesi di un vantaggio analogo a quello che sussiste tra l’IFPEN e gli istituti bancari e finanziari. Dall’altro, per quanto attiene ai rapporti fra l’IFPEN e i suoi clienti, il Tribunale rileva che la Commissione ha fatto ricorso ad un ragionamento ipotetico e che essa non ha effettuato un esame preliminare del contesto economico e giuridico che consentirebbe di ammettere la plausibilità di un’ipotesi di vantaggio nei rapporti fra l’IFPEN e i suoi clienti, analogo a quello che sussiste nei rapporti fra tale EPIC e gli istituti bancari e finanziari. Di conseguenza, il Tribunale dichiara che la Commissione non ha adempiuto all’obbligo di fornire la prova dell’esistenza di un aiuto di Stato per quanto riguarda i rapporti fra l’IFPEN e i suoi fornitori e clienti. Alla luce di tale constatazione, l’obbligo imposto all’IFPEN, al fine di verificare la compatibilità di aiuti la cui esistenza non è stata dimostrata, di trasmettere annualmente alla Commissione dati relativi agli importi dei beni acquisiti presso i suoi fornitori e delle attività economiche realizzate con i suoi clienti è considerato non idoneo e non necessario alla realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla normativa relativa agli aiuti di Stato. Pertanto, il Tribunale accoglie parzialmente il motivo vertente su una violazione del principio di proporzionalità.
Per contro, il Tribunale ritiene che la Commissione abbia correttamente considerato che la garanzia di cui beneficia l’IFPEN per via del suo status di EPIC conferisse un vantaggio economico per quanto attiene ai suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari. A tal riguardo, il Tribunale rileva che, benché la presunzione di vantaggio sia stata rovesciata per il passato, la Francia e l’IFPEN non sono riusciti a rovesciare tale presunzione per il futuro, come richiesto nella sentenza sull’impugnazione, a causa dell’irricevibilità degli argomenti sollevati. Infatti, tali argomenti si riferivano ad elementi di informazione che avrebbero dovuto essere portati a conoscenza della Commissione durante il procedimento d’indagine formale, nonché ad elementi di informazione posteriori all’adozione della decisione impugnata.