KOHTUJURISTI ETTEPANEK
F. G. JACOBS
esitatud 16. detsembril 2004(1)
Kohtuasi C-267/03
Lars Erik Staffan Lindberg
versus
Riksåklagaren
1. Käesolev kohtuasi puudutab liikmesriigi kohustust teatada tehniliste standardite direktiivi(2) kohaselt komisjonile (ja selle kaudu teistele liikmesriikidele) tehniliste eeskirjade eelnõudest. Täpsemalt, kas liikmesriigil on kohustus teatada siseriikliku õigusakti sellisest muutmisest, millega keelatakse hasartmängude korraldamine teatud liiki mänguautomaatidel.
Direktiiv
2. Direktiivi eesmärk on, nii nagu selle preambulis märgitakse,(3) takistada selliste siseriiklike tehniliste eeskirjade ja standardite vastuvõtmist, mis võivad endast kujutada kaubandustõkkeid, kui need ei ole vajalikud oluliste nõuete täitmiseks ega taotle üldist huvi, mille peamiseks tagatiseks need on. Seega, kui liikmesriik kaalub sellise meetme vastuvõtmist, tuleb komisjoni ja teisi liikmesriike teavitada ning anda neile piisavalt aega selliste muudatusettepanekute tegemiseks, millega kõrvaldatakse või vähendatakse tõkked, mida see võib kaupade vabale liikumisele põhjustada või, komisjoni puhul, ettepaneku tegemiseks sama valdkonda reguleeriva ühenduse direktiivi vastuvõtmiseks. Euroopa Kohus on seda eesmärki kirjeldanud kui „kaitsta preventiivse kontrolli kaudu kaupade vaba liikumist, mis on üks ühenduse alustest”.(4)
3. Direktiivi artiklis 1 on sätestatud mitu asjakohast mõistet.
4. Asjaolude asetleidmise ajal kehtinud direktiivi redaktsiooni artikli 1 lõike 9 kohaselt hõlmavad tehnilised eeskirjad kolme liiki meetmeid.
5. Esiteks hõlmavad need tehnilisi spetsifikatsioone, mille järgimine on toote turustamisel või kasutamisel liikmesriigis või selle põhiosas de jure või de facto kohustuslik. Artikli 1 lõike 2 kohaselt on tehniline spetsifikatsioon „dokumendis sisalduv spetsifikatsioon, millega nähakse ette toote nõutavad omadused, nagu kvaliteet, kasutusotstarve, ohutus, mõõtmed, sealhulgas nõuded toote müüginimetuse, terminite, tunnuste, kontrollimise ja kontrollimeetodite, pakendamise, märgistamise ja etikettimise ning vastavushindamismenetluse kohta”.
6. Teiseks hõlmavad need muid nõudeid, sealhulgas haldusnorme, mis on samuti kohustuslikud. Artikli 1 lõike 3 kohaselt on muud nõuded „nõuded, mis ei ole tehniline spetsifikatsioon ja mis esitatakse tootele eelkõige tarbijate või keskkonna kaitsmise eesmärgil ning mis mõjutavad selle elutsüklit pärast turuleviimist, nagu kasutamise, ringlussevõtu, taaskasutamise või kõrvaldamise tingimused, kui need võivad oluliselt mõjutada toote koostist, olemust või turustamist”.
7. Kolmandaks hõlmavad need õigus- ja haldusnorme, „mis keelavad toote valmistamise, impordi, turustamise või kasutamise”.
8. Nende mõistete kohaldamisel on toode „iga tööstuslikult valmistatud toode ja põllumajandustoode” (artikli 1 lõige 1).
9. Lõpuks, tehniliste eeskirjade eelnõu on peaasjalikult tehnilise eeskirja tekst, mis on ettevalmistamisetapis, kus saab veel teha olulisi muudatusi (artikli 1 lõige 10).
10. Artikli 8 lõige 1 paneb liikmesriikidele kohustuse edastada komisjonile selle direktiivi kohaldamisala puudutavate tehniliste eeskirjade eelnõud, välja arvatud siis, kui tegemist on rahvusvahelise või Euroopa standardi täieliku teksti ülevõtmisega, mille puhul piisab teatest vastava standardi kohta. Kui pärast edastamist tehakse eelnõusse muudatusi, eelkõige muutes oluliselt selle reguleerimisala, lisades spetsifikatsioone või muutes neid rangemaks, tuleb sellest uuesti teavitada.
11. Artikli 9 kohaselt peavad liikmesriigid nende eelnõude vastuvõtmise mitme kuu võrra edasi lükkama, et anda komisjonile võimalus kontrollida nende vastavust ühenduse õigusele või teha ettepanek võtta samas küsimuses vastu direktiiv.
12. Artikkel 10 näeb ette ühe või mõlema kohustuse suhtes mitu piiratud erandit. Artikleid 8 ja 9 ei kohaldata eelkõige sätetele, millega siseriiklik õigus viiakse lihtsalt vastavusse ühenduse õigusega (artikli 10 lõige 1) ning artiklit 9 ei kohaldata muu hulgas eeskirjadele, millega keelatakse valmistamine, kui nendega ei takistata toodete vaba liikumist (artikli 10 lõige 2).
13. Tuleb märkida, et kõnealune direktiivi redaktsioon enam ei kehti ja olukorda reguleeritakse praegu direktiiviga 98/34/EÜ.(5) Seda muudeti peaaegu kohe direktiiviga 98/48/EÜ,(6) millega selle kohaldamisala laiendati infoühiskonna teenustele, mis on „vahemaa tagant elektroonilisel teel ja teenusesaaja isikliku taotluse alusel ning tavaliselt tasu eest osutatavad teenused”.(7)
14. Euroopa Kohus on sedastanud, et teavitamise kohustuse rikkumine põhjustab olukorra, kus kõnealuseid tehnilisi eeskirju ei saa üksikisikute vastu kasutada; siseriiklikud kohtud peavad jätma kohaldamata sellised siseriiklikud tehnilised eeskirjad, millest ei ole direktiivi kohaselt teatatud.(8)
Kõnealused siseriiklikud menetlused ja eeskirjad
15. L. E. S. Lindberg mõisteti süüdi keelatud mänguautomaatidel ebaseadusliku avaliku hasartmängu korraldamises Rootsis ajavahemikul jaanuarist 1997 kuni aprillini 1998. Högsta Domstolen (ülemkohus) peab kassatsiooni korras otsustama, kas kõnealust tüüpi mänguautomaadil avaliku hasartmängu korraldamise keeldu saab kohaldada, sest see tuleneb tehnilistest eeskirjadest, millest ei ole direktiivi kohaselt teatatud.
16. Kõnealune mänguautomaat on üldlevinud automaat, millel mängija võib võita auhinna, kui mänguautomaat reastab teatavad kujundid, kusjuures tulemus sõltub suuresti juhuslikkusest. Iseloomulik tunnus, mis eristab seda teistest sarnastest mänguautomaatidest, on käesoleva asja seisukohast see, et mänguautomaat ei anna ühtegi võitu ise välja. Võidu korral annab võidu isiklikult kätte mänguautomaadil hasartmänge korraldav isik.
17. Rootsi kriminaalkoodeksi kohaselt on juhuslikkusel põhinevate hasartmängude avalik korraldamine õigusrikkumine, kui panused on majanduslikult olulised, välja arvatud i) kui kõnealune hasartmäng ei ole loteriiseadusega keelatud või ii) kui kõnealuse hasartmängu korraldamiseks võib selle õigusakti kohaselt võtta tegevusloa ja kui korraldaja on tegevusloa saanud.
18. Enne 1. jaanuari 1995 oli hasartmängude korraldamine mänguautomaatidel täielikult keelatud, välja arvatud rahvusvahelistel liinidel sõitvate laevade pardal. Sellest kuupäevast alates võimaldas uus loteriiseadus, mis võeti vastu 1994. aastal (edaspidi „1994. aasta seadus”), saada loa hasartmängude korraldamiseks teatavatel mänguautomaatidel Rootsi territooriumil.
19. 1994. aasta seadus keelab loteriide avaliku korraldamise ilma tegevusloata. Loterii mõiste hõlmab muu hulgas järgmist: „bingomängud, mänguautomaadid, rulett, täringu- ja kaardimängud, püramiidkirjad ja teised taolised mängud” ning nende mängude korral laieneb keeld igale olukorrale, mille puhul mänge korraldatakse kasusaamise eesmärgil, vaatamata sellele, kas seda korraldatakse üldsusele või mitte.
20. Seaduse esialgses redaktsioonis määratleti mänguautomaadid eranditult kui automaadid, mis annavad võidu välja kaupadena, sularahas, tšekkidena, mängumärkidena vms ning millel mängides võiduvõimalus põhineb juhuslikkusel, või automaadid, mis annavad võidu välja sularahas ning millel mängimise võiduvõimalus sõltub mängija osavusest.
21. Hasartmängu korraldamiseks mänguautomaadil saab võtta tegevusloa teatud tingimustel, mis on seotud eelkõige panuste ja võitude väärtusega.
22. Nende sätete tõlgendamine seoses automaatidega, mis ei maksnud ise ühtegi võitu välja, põhjustas mõningaid vaidlusi. Teatavad apellatsioonikohtud tõlgendasid 1994. aasta seadust selliselt, et need automaadid ei kuulu üldse kõnealuse seaduse kohaldamisalasse, nii et nende tegevus ei olnud ei keelatud ega eeldanud ka tegevusloa olemasolu.
23. Selle tahtmatuna tundunud seaduselünga kõrvaldamiseks võeti vastu 1994. aasta seaduse muudatus, mis jõustus 1. jaanuarist 1997 (edaspidi „1996. aasta muudatus). Mänguautomaatide mõistet laiendati, nii et see hõlmas kõik „mehaanilised või elektroonilised mänguautomaadid”, kuid tegevusloa võis endiselt anda vaid eespool loetletud automaatidele, mis maksavad ise võidud välja. See tähendas, et hasartmängude korraldamine kasu saamise eesmärgil või üldsuse jaoks oli kõnealustel automaatidel keelatud.
24. 1996. aasta muudatusest ei teatatud komisjonile kui tehniliste eeskirjade eelnõust; Rootsi valitsus oli seisukohal, et tegemist oli vaid varasemate eeskirjade selgitusega ja see ei eeldanud direktiivi kohast teavitamist.
25. Mõned ametiasutused väljendasid sellegipoolest kahtlust selle seisukoha õigsuses. Seetõttu otsustas Rootsi valitsus saata teate, kuigi tema esialgne seisukoht ei olnud muutunud. Pärast teatamist jõustati muudatus uuesti alates 1. veebruarist 2002. Teatamine ja seaduse uuesti jõustamine toimusid siiski pärast asjaolude asetleidmist ajavahemikus jaanuarist 1997 kuni aprillini 1998.
26. Siseriiklikus kohtumenetluses väidab L. E. S. Lindberg seda, et 1996. aasta muudatusest, mille alusel teda süüdistatakse, oleks pidanud direktiivi kohaselt komisjonile teatama, ja kuna sellest ei teatatud, ei saa muudetud seadust tema vastu kasutada.
27. Tundub, et peaprokurör on selle seisukohaga nõus ega vaidle ebaseadusliku hasartmängu korraldamise alusel esitatud süüdistusest vabastamisele vastu.
28. Högsta Domstolen on enne kohtuotsuse tegemist siiski palunud eelotsust järgmistes küsimustes:
„1. Kas siseriikliku õigusaktiga kehtestatud toote kasutamise keeldu võib pidada tehniliseks eeskirjaks, millest tuleb direktiivi alusel teavitada?
2. Kas siseriikliku õigusaktiga kehtestatud teenuse osutamise keeldu, millel on mõju toote kasutamisele, võib pidada tehniliseks eeskirjaks, millest tuleb direktiivi alusel teavitada?
3. Kas siseriikliku õigusaktiga toote ülesehitusega seotud teenuse uuesti määratlemist võib pidada tehniliseks eeskirjaks, millest tuleb direktiivi alusel teavitada, kui uuel määratlusel on mõju toote kasutamisele?
4. Millist tähtsust omavad järgmised asjaolud teavitamise kohustuse jaoks:
– siseriiklikes õigusnormides tegevusloa korra asendamine keeluga,
– toote/teenuse suurem või väiksem väärtus,
– toote/teenuse turu suurus või
– siseriikliku õiguse uute sätete mõju kasutamisele, mis võib seisneda kasutamise täielikus keelus või võimalikel kasutamisaladel keelatud või piiratud kasutamises?”
29. L. E. S. Lindberg (kes viitab siseriiklikele kohtutele esitatud menetlusdokumentidele), Portugali, Rootsi ja Ühendkuningriigi valitsus ja komisjon esitasid kirjalikud märkused. Kohtuistungil esitasid suulised märkused L. E. S. Lindberg, Prantsuse ja Portugali valitsus ning komisjon.
Hinnang
30. Enne kui üksteise järel analüüsida liikmesriigi kohtu nelja küsimust, tuleks käsitleda kahte esialgset teemat: nende küsimuste piiritlemine seoses kaubavahetuse tegelike või võimalike piirangutega ja liikmesriikide õigusega hasartmänge reguleerida; ning vaidlusaluse keelu jõustumise kuupäev siseriiklikus õiguses.
Küsimuste piiritlemine
31. Liikmesriigi kohus palub juhist, et lahendada küsimus, kas 1996. aasta muudatust võib direktiivi toona kehtinud redaktsiooni määratluse kohaselt pidada tehniliseks eeskirjaks.
32. Direktiivi kohane teavitamise kohustus sõltub sellest määratlusest ja mitte sellest, kas muudatuse tagajärg on ühendusesisese kaubavahetuse tegelik või võimalik piiramine.
33. On tõsi, et direktiivi eesmärk on kaitsta kaupade vaba liikumist.
34. Mehhanism, mida selles kasutatakse, on siiski preventiivne kontroll. Liikmesriikide kohustus kontrollis osaleda ei tohi sõltuda sellest, kas asjaomane meede on tegelikult vastuolus asutamislepingu vaba liikumise sätetega.
35. Selleks et otsustada, kas meede vastab asutamislepingu vaba liikumise sätetele, tuleb lisaks sellele, kas tegemist on kaubavahetuse piiramisega, uurida ka seda, kas piirang võib olla õigustatud asutamislepingus või kohtupraktikas sätestatud põhjustel ja kas see on proportsionaalne taotletud eesmärgiga. Neid tegureid ei ole siiski asjakohane kaaluda enne, kui otsustatakse, kas meetmest tuleb preventiivse kontrolli süsteemi raames teavitada. Kontrollisüsteem ise on ette nähtud nende tegurite hindamiseks ja see nõrgeneks oluliselt, kui teavitamise kohustus sõltuks selle hinnangu tulemusest. Lisaks, nagu ma olen juba märkinud,(9) raskendab igasugune vajadus meetme mõju eelnevalt hinnata otsuse tegemist selle kohta, millised meetmed on asjakohased.
36. Samuti on selge, et artikli 10 lõikes 2 on sätestatud erand nende meetmete jaoks, mis ei takista kaupade vaba liikumist.
37. Seda erandit kohaldatakse siiski vaid meetmete suhtes, millega keelatakse mingi toote valmistamine, ja sellega vabastatakse vaid kohustusest lükata meetme vastuvõtmine edasi, mitte kohustusest sellest teavitada. Kõnealune erand ei ole seega käesoleva juhtumi seisukohast asjakohane.
38. Lõpuks on tõsi ka see, et kuigi Euroopa Kohus sedastas kohtuasjas CIA Security, et „teavitamise kohustuse rikkumine kujutab endast olulist menetluskorra rikkumist, mille tulemusena ei saa kõnealuseid tehnilisi eeskirju kohaldada üksikisikute suhtes”,(10) leidis ta hiljem kohtuasjas van der Burg, et ei ole mõtet otsustada, kas mittekohaldatavus puudutab kõiki juhtumeid või vaid selliseid, kus on tegemist tõelise kaubandustõkkega või kaupade vaba liikumise takistamisega. Sellegipoolest asus kohtujurist Ruiz-Jarabo viimati mainitud kohtuasjas seisukohale, et teatamata jäetud tehnilist eeskirja ei peaks kohaldama vaid olukorras, kus see võib tõenäoliselt takistada teatud toote kasutamist või turustamist,(11) mida Euroopa Kohtu varasem otsus kohtuasjas Lemmens tundub toetavat.(12)
39. Samas tuginevad eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused eeldusele, et kõnealune siseriiklik eeskiri mõjutab teatud mänguautomaatide kasutamist Rootsis, ja on selge, et meede, mis mõjutab teatud toote kasutamist mingis liikmesriigis, mõjutab tõenäoliselt ka selliste toodete turustamist kõnealuses liikmesriigis ja nende liikumist sellesse liikmesriiki,(13) nii et viimati märgitud küsimus ei tundu käesoleva kohtuasjaga seoses tõusetuvat.
40. Sellest tuleneb, et mitu Portugali valitsuse märkust, mis puudutavad üldiselt seda, kas meetmed, mida liikmesriigid võtsid avalikes huvides, realiseerides oma suveräänset õigust hasartmänge reguleerida, on kooskõlas asutamislepingu vaba liikumise sätetega, ja mis on seotud selliste meetmete põhjendamisega seoses hasartmängu laadiga, ei ole lahendatava küsimuse seisukohast otseselt asjakohased.
41. Tooksin vaid esile, et Euroopa Kohus on hiljuti kinnitanud, et hasartmängude korraldamist piiravad siseriiklikud eeskirjad, isegi kui need kujutavad endast kaubandustõkkeid, võivad olla põhjendatud üldisest huvist tulenevate ülekaalukate põhjuste tõttu.(14)
Kõnealuse keelu kehtestamise kuupäev
42. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused põhinevad ka eeldusel, et keeld korraldada hasartmänge teatud mänguautomaatidel kehtestati 1996. aasta muudatusega, mitte ei olnud eelnevalt sätestatud 1994. aasta seaduses.
43. Rootsi valitsus leiab siiski oma kirjalikes märkustes, et kõnealuse muudatusega ei muudetud õigusakti sisuliselt ja et kõnealune keeld kehtis juba 1995. aastast alates. Seetõttu palub ta Euroopa Kohtul täpsustada, et teavitamise kohustus puudub sellise tehnilise eeskirja puhul, mis ei muuda kehtivat õiguslikku seisu.
44. On selge, et Euroopa Kohus ei ole pädev tõlgendama Rootsi õigusakte. Vaid siseriiklik kohus võib tuvastada, kas kõnealune keeld kehtestati 1994. aasta seadusega või 1996. aasta muudatusega. Tõstatatud küsimustele vastates tuleb seega võtta aluseks eelotsusetaotluse esitanud kohtu kasutatud eeldus, et keeld kehtestati muudatusega.
45. Teen seetõttu vaid kaks märkust Rootsi valitsuse vastupidise hüpoteesi kohta.
46. Esiteks tundub olevat mõistlik, et muudatusest, mis mõjutab vaid tehnilise eeskirja sõnastust, kuid ei muuda kehtivat õiguslikku seisu, ei tule direktiivi kohaselt teatada. Nagu Euroopa Kohus sedastas kohtuasjas Colim:(15) „tehniliste eeskirjade „eelnõuks” [...] ei saa pidada, ning seetõttu ei saa see alluda teavitamise kohustusele, siseriiklikku meedet, mis sätestab uuesti või asendab ilma sinna uusi tehnilisi spetsifikatsioone ja teisi uusi või lisanõudeid lisamata olemasolevaid tehnilisi eeskirju, kui need normid võeti vastu pärast [...] direktiivi jõustumist ning nendest on komisjoni nõuetekohaselt teavitatud.”
47. On vahest siiski harukordne, et meetme sõnastuse muutmine ei mõjuta kuidagi selle sisu. Kui selline mõjutus on võimalik – ja tundub, et Rootsi ametiasutuste hulgas puudub üksmeel selles, kas 1996. aasta muudatus muudab kehtivat õiguslikku seisu – peaks meetmest teatama, et taotleda preventiivse kontrolli eesmärki, mis on direktiiviga loodud süsteemi olemasolu mõte. Tuleb meeles pidada, et artikli 8 lõike 1 kolmanda lõigu kohaselt peavad liikmesriigid edastama eelnõu uuesti, kui seda on oluliselt muudetud.
48. Teiseks, kui 1994. aasta seaduses tõepoolest sisaldus selle esialgse vastuvõtmise ajal kõnealune keeld ja kui seadus võeti vastu pärast Euroopa Majanduspiirkonna lepingu jõustumist 1. jaanuaril 1994 ning kuna Rootsi on lepingu osalisriik, tuleb märkida, et direktiiv – erinevalt peaprokuröri väljendatud seisukohast – näib olevat juba sel ajal Rootsi suhtes kehtinud.(16)
49. Direktiivi toona kehtinud redaktsioon eeldab siiski teistsugust analüüsi. Direktiiviga 94/10, mida tuleb kohaldada 1996. aastal vastu võetud siseriikliku õigusakti puhul, sätestatud muudatuste rakendamise tähtaeg lõppes alles 1. juulil 1995. Need muudatused täiendasid oluliselt tehniliste eeskirjade määratlust. Lisaks tuleb Rootsi valitsuse kohustusi ja nende kohustuste rikkumise tagajärgi hinnates arvestada seda, et Rootsi oli 1994. aastal Euroopa Majanduspiirkonna, mitte Euroopa Liidu liikmesriik, sest Rootsi ühines Euroopa Liiduga 1. jaanuaril 1995.
Esimene küsimus
50. Esimeses küsimuses küsitakse seda, kas siseriikliku õigusaktiga kehtestatud toote kasutamise keeldu võib pidada tehniliseks eeskirjaks, millest tuleb direktiivi kohaselt teavitada.
51. Kui küsimuse sõnastus on nii üldine, on vastus selgelt jaatav. Direktiivi artikli 1 lõikes 9 määratletakse täpselt, et tehniliste eeskirjade hulka kuuluvad „õigus- ja haldusnormid, mis keelavad toote [...] kasutamise”. Selline keeld kuulub seega direktiivi artikli 1 lõikes 9 ja eespool punktis 7 osutatud tehniliste eeskirjade kolmandasse alarühma.
52. Samas võidakse põhikohtuasjas käsitletava normiga mitte keelata toote kasutamine, vaid kaudsemalt sellise teenuse osutamine, mis mõjutab seda kasutamist. Kohtupraktikast(17) on selge, et mänguautomaatidel hasartmängude korraldamine üldsusele on teenus.
53. Eelotsusetaotluse esitanud kohus võtab seda võimalust arvesse oma teises ja kolmandas küsimuses.
Teine küsimus
54. Teises küsimuses küsitakse, kas siseriikliku õigusaktiga kehtestatud teenuse osutamise keeldu, mis mõjutab toote kasutamist, võib pidada tehniliseks eeskirjaks, millest tuleb direktiivi kohaselt teavitada.
55. Kohaldamisele kuuluvas direktiivi redaktsioonis laieneb teavitamise nõue vaid toodetele, mitte teenuseid mõjutavatele tehnilistele eeskirjadele. Alles direktiivi 98/34, mida on muudetud direktiiviga 98/48, jõustumisel laiendati teavitamise kohustust teatud tüüpi teenustele, kuid siiski mitte sellistele teenustele, mida käsitletakse käesolevas asjas.(18)
56. See asjaolu ei mõjuta siiski käesolevat asja, kuna küsimus ei käsitle teenustekaubandust, vaid teatud teenuse osutamise keelu võimalikku mõju teatud toodetega kauplemisele. Normiga, millega keelatakse selline teenus, mille osutamiseks kasutatakse teatud toodet, keelustatakse ilmselgelt ka toote kasutamine selle teenuse osutamisel. Kui toodet ei tohi piiranguteta kasutada muuks otstarbeks, võib keelul olla selline kõrvalmõju, et see kas keelab täielikult toote igasuguse kasutamise või eeldab, et toode vastab teatud tehnilistele nõuetele, et seda võiks kasutada muuks lubatud otstarbeks.
57. Seoses sellega märkis Portugali valitsus siiski, et accessorium sequitur principale põhimõtte kohaselt ei saa sätted, mis keelavad teatud teenuse või piiravad seda ja mõjutavad seeläbi selle teenuse osutamiseks tingimata vajaliku toote kasutamist, olla toodet käsitlevad tehnilised eeskirjad.
58. Euroopa Kohus selgitas kohtuasjas Anomar, et kuigi hasartmängude korraldamisele mänguautomaatidel kohaldatakse asutamislepingu teenuste osutamise vabaduse sätteid, kohaldatakse mänguautomaatide impordile kaupade vaba liikumise sätteid, vaatamata nende kahe vahelisele seosele.(19)
59. Järelikult peab olema võimalik hinnata õigusnormi, mis mõjutab nii hasartmängude korraldamist mänguautomaatidel kui nende kasutamist (mis omakorda mõjutab mänguautomaatidega kauplemist), nii teenuste osutamise vabadusega seoses esimesel juhul kui kaupade vaba liikumisega seoses (sisaldades võimalust, et tegemist võib olla tehnilise eeskirjaga) teisel juhul.
60. Seega võib käesolevas asjas käsitleda õigusnormi, mis keelab hasartmängude korraldamise üldsusele ja/või kasu saamise eesmärgil mänguautomaatidel, mis ei anna võite otse mängijale, selliste mänguautomaatide kasutamise keeluna või nõudena, et kõik mänguautomaadid tuleb konstrueerida nii, et need annavad võidu otse välja kas kaubana, sularahas, tšekkidena, mängumärkidena vms.
61. Esimese võimaluse kohta on Ühendkuningriigi valitsus märkinud, et Rootsi õigusakt vaid piirab, ent ei keela kõnealuste mänguautomaatide kasutamist, mistõttu see ei ole hõlmatud tehnilise eeskirja mõistega.
62. Minu arvates tuleb siiski lähemalt uurida seda, milliseid kasutusvõimalusi keeld ei hõlma.
63. Mil viisil võib mänguautomaati kasutada otstarbekohaselt, kui sellel ei või korraldada hasartmänge kasu saamise eesmärgil ning kui seda ei või anda üldsusele kasutamiseks? Oletatavasti oleks teatud erakasutus endiselt lubatud, kuid tuleb silmas pidada, et Rootsi loteriiseaduse kohaselt hõlmab üldsuse mõiste ka eraklubisid.(20)
64. Toote kasutamise keeld, mis ei ole siiski valduskeeld, ei keela tegelikult kunagi kõiki mõeldavaid kasutusviise (mänguautomaati võiks kasutada ukse lahti hoidmiseks, kuigi vähesed inimesed sooviksid muretseda seda selleks otstarbeks).
65. Kaaludes, kas teenuse osutamise keeld, mis mõjutab toote kasutamist, tähendab toote kasutamise keeldu, tuleb minu arvates kõrvale jätta täiesti marginaalsed kasutusviisid, milleks toodet võiks siiski kasutada, kuid milleks see ei ole mõeldud.(21) Kui lubatuks jäävad vaid marginaalsed kasutusviisid, tuleb seda pidada kasutamiskeeluks, mis kuulub direktiivi artikli 1 lõikes 9 ja eespool punktis 7 märgitud tehniliste eeskirjade kolmandasse kategooriasse. Teisalt, kui järelejäänud võimalikud kasutusviisid on vaid piiratud, kuid mitte täiesti marginaalsed, nõustuksin Ühendkuningriigi valitsusega, et tegemist ei ole kasutamiskeeluga direktiivi tähenduses.
66. Nõustun ka Portugali valitsuse poolt kohtuistungil tehtud ettepanekuga, mille kohaselt ei ole tegemist kasutamiskeeluga direktiivi tähenduses, kui kõnealune toode on masin, mida võib programmeerida täitma erinevaid funktsioone ja keeld puudutab vaid üht neist funktsioonidest.
67. Teise võimalusega seoses – mille kohaselt õigusnormi, mis keelab hasartmängude korraldamise mänguautomaatidel, mis ei maksa võite ise välja, võidakse käsitada nõudena konstrueerida kõik mänguautomaadid võite välja maksma – kehtivad mitu eespool nimetatud kaalutlust. Eelkõige tuleb kõrvale jätta toote võimalikud ilmselgelt marginaalsed kasutusviisid, milleks see toode ei ole mõeldud.
68. Selle asemel, et kaaluda, kas kõnealuse teenuse keeldu võib käsitleda teatud toote täieliku kasutamiskeeluna, tuleks siiski kaaluda, kas see tähendab toote kasutamise keeldu niivõrd, kuivõrd toode ei vasta teatavatele tehnilistele nõuetele (mida kohaldatakse teiste, lubatud kasutusviiside korral). Sel juhul oleks tegemist nõudega, mille kohaselt toote kasutamine eeldab, et toode vastab nendele kriteeriumidele, mis võib seega tähendada, et keeld on toote nõutavaid omadusi määratlev tehniline spetsifikatsioon ja kuulub direktiivi artikli 1 lõikes 9 ja eespool punktis 5 osutatud ning direktiivi artikli 1 lõikes 2 määratletud tehniliste eeskirjade esimesse kategooriasse.
69. Käesoleval juhul tundub mulle, et nõue, mille kohaselt tuleb mänguautomaadid konstrueerida võite välja maksma, on selgelt tehniline spetsifikatsioon selle mõiste tavapärases tähenduses ja miski direktiivi artikli 1 lõike 2 määratluses ei räägi selle vastu.
70. Seega, kui teatud toote kasutamisega seotud teenuse osutamine on keelatud, st et on keelatud ka toote kasutamine teenuse osutamiseks, tuleb esitada järgmised küsimused:
– kas toodet võib üldse seaduslikult kasutada mõnel teisel otstarbel, milleks toode on konstruktsiooniliselt mõeldud ja mis ei ole täiesti marginaalne?
– kui võib, siis kas seda võib seaduslikult kasutada selleks otstarbeks vaid juhul, kui see vastab teatud tehnilistele spetsifikatsioonidele?
71. Kui vastus esimesele küsimusele on eitav või kui vastus teisele küsimusele on jaatav, on teenuse osutamise keeld tehniline eeskiri, millest tuleb direktiivi kohaselt teatada.
72. Hinnangu andmine on siseriikliku kohtu pädevuses, kuid menetlusdokumentide põhjal tundub tõenäoline, et kõnealuse siseriikliku õigusnormi puhul on tegemist tehnilise eeskirjaga, millest tuleb direktiivi kohaselt teatada, välja arvatud kui kõnealuseid mänguautomaate saab teatud viisil kasutada otstarbel, milleks need on konstruktsiooniliselt mõeldud, nimelt hasartmängude mängimiseks, mis ei ole täiesti marginaalne ja mis ei eelda, et automaadid konstrueeritakse võite välja maksma.
Kolmas küsimus
73. Kolmanda küsimusega tahetakse teada, kas siseriiklikus õigusaktis sisalduvat teenuse uut määratlust seoses toote konstruktsiooniga võib pidada tehniliseks eeskirjaks, millest tuleb teavitada, kui uus määratlus mõjutab toote kasutamist.
74. See ei oleks ei lihtne ega viiks ka edasi, kui püüda sellele küsimusele nii üldiselt vastata. Küsimust tuleb vaadelda kontekstis, st see osutab reguleeritud teenuse (st teenuse, mille osutamine on lubatud vaid teatud tingimustel) uuele määratlusele, mis, kuna see puudutab selle teenuse osutamisel kasutatava toote valmistamist, mõjutab toote kasutamist.
75. Oluline osa selle küsimuse vastusest tuleneb teise küsimuse vastusest. Kuivõrd teenuse osutamist piiratakse või keelatakse nii, et mõne toote kasutamine on keelatud kas täielikult või juhul, kui toode ei vasta teatud tehnilistele nõuetele, on piirangu või keelu kehtestamine tehniline eeskiri, mille eelnõust tuleb teatada.
76. Kolmandas küsimuses lisandub asjaolu, et see puudutab teenuse uut määratlust, mitte selle osutamise keelamist.
77. Olen juba viidanud kohtuotsusele Colim ja direktiivi artikli 8 lõikele 1,(22) mis, nagu komisjon on märkinud, viitavad õigele tõlgendusele.
78. Artikli 8 lõike 1 kolmanda lõigu mõtte kohaselt tuleb teavitada komisjoni igasugusest teenuse uuest määratlemisest, mis muudab oluliselt tehnilise eeskirja kohaldamisala, lisab spetsifikatsioone või nõudeid või muudab spetsifikatsioonid või nõuded piiravamaks ja see kehtib seda enam, kui uue määratlusega kehtestatakse tegelikult uus direktiivi kohaldamisalasse kuuluv tehniline eeskiri.
79. Kui meetme suhtes, mis sätestab uuesti või asendab olemasoleva tehnilise eeskirja, lisamata sinna uusi või täiendavaid spetsifikatsioone, ei kehti teavitamise kohustus, võib sellest teha vastupidise järelduse, et sellise meetme suhtes, millega lisatakse uusi või täiendavaid spetsifikatsioone, kehtib see kohustus.
80. Teisisõnu, uue määratluse mõju, mitte see, et tegemist on uuesti määratlemisega, määrab, kas sellest tuleb teatada või mitte.
Neljas küsimus
81. Lõpuks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas
– tegevusloa nõude asendamine keeluga,
– toote/teenuse väärtus,
– toote/teenuse turu suurus või
– uute sätete mõju kasutamisele, mis võib seisneda kasutamise täielikus keelus või võimalikel kasutamisaladel keelatud või piiratud kasutamises
on tegurid, mis mõjutavad teavitamise kohustust.
82. Tundub, et esimese ja neljanda teguri puhul on seni tõdetu andnud selge vastuse.
83. Toote kasutamise keelu kehtestamine kuulub direktiivi artikli 1 lõike 9 kohaldamisalasse, samas kui piirang, millest hoolimata võib toodet kasutada muul kui täiesti marginaalsel viisil, sinna ei kuulu.
84. Sellega seoses ei tundu olevat oluline, kas nüüd keelatud kasutus oli varem lubatud või eeldas tegevusluba, kuna sätted, mis nõuavad tegevuse jaoks eelneva tegevusloa olemasolu, ei ole tehnilised eeskirjad.(23)
85. Nimetatud teine ja kolmas tegur tõstatavad seevastu küsimuse teavitamise kohustusega seonduvast võimalikust de minimis erandist.
86. Nagu komisjon märgib, ei mainita direktiivis ühtegi sellist erandit, välja arvatud ehk territoriaalne erand, mille olemasolu võib järeldada artikli 1 lõikest 9: tehnilised spetsifikatsioonid ja teised nõuded, mille järgimine ei ole kohustuslik vähemalt liikmesriigi põhiosas, ei ole direktiivi määratluse kohaselt tehnilised eeskirjad. Kuna miski ei viita sellele, et kõnealune keeld oleks kuidagi territoriaalselt piiratud, ei ole see aspekt käesoleva juhtumi seisukohast asjakohane.
87. Küsimus, kas de minimis reeglile on ruumi kaubandustõkke olemasolu määramisel – ja Euroopa Kohus on sageli võtnud eitava seisukoha – ei tundu olevat preventiivse kontrolli süsteemi seisukohast asjakohane, kuna süsteemi eesmärk on eelkõige võimaldada hinnata tegelikku või võimalikku mõju kaubavahetusele. Igal juhul tundub komisjoni märkuste põhjal, et Rootsi kõnealust liiki mänguautomaatide operaatorid, valmistajad ja importijad on esitanud 1996. aasta muudatuse piirava mõju osas mitu kaebust. See olukord viitab pigem sellele, et avaldunud mõju, milline see ka ei oleks, ei ole tähtsusetu.
Lõppmärkused
88. Minu pakutud analüüs annab alust oletada, et eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab pärast vajalike faktide selgitamist, et 1996. aasta muudatus oli tehniline eeskiri direktiivi tähenduses.
89. Kui see on nii, tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peab muudatuse jätma kohaldamata, kuna sellest ei teatatud komisjonile direktiivi kohaselt.
90. Minu arvates peab selliste meetmete kohaldamata jätmise kohustusel olema siiski teatud piirid.
91. Näiteks jään seisukohale, et sellist käsitlust on keeruline kohaldada üksikisikute vahelistes vaidlustes,(24) ja olen juba varem viidanud kohtujurist D. Ruiz-Jarabo Colomer seisukohale, mille järgi tuleks kohaldamata jätta vaid õigusnormid, mis võivad takistada teatud toote kasutamist või turustamist.(25)
92. Sellegipoolest ei ületata neid piire käesolevas asjas, mis selgelt kuulub selle rikkaliku kohtupraktika kohaldamisalasse, mille kohaselt liikmesriigile kohustusliku direktiiviga vastuolus olevaid siseriiklikke norme ei saa üksikisikute vastu kasutada, ja mis puudutab õigusnormi, mis võib kahtlemata takistada teatud toote kasutamist ja turustamist.
93. Kõnealune kohtuasi ei ole ka võrreldav kohtuasjaga Lemmens(26), milles Euroopa Kohus otsustas, et alkomeetreid käsitlevast tehnilisest eeskirjast teavitamise kohustuse rikkumist ei saa kasutada kaitse argumendina kriminaalsüüdistuse vastu, kui süüdistus on esitatud teise sätte alusel, kuid tugineb tõendusmaterjalile, mis on saadud kõnealuse eeskirjaga lubatud seadmega. Kõnealuses asjas on süüdistus esitatud teatamata jäetud eeskirja enda alusel ja kaitsel peab olema võimalik apelleerida teavitamise kohustuse rikkumisele.
Ettepanek
94. Neil põhjustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Högsta Domstoleni küsimustele järgmiselt:
1. Toote kasutamise keelu lisamine siseriiklikku õigusesse on selline tehniline eeskiri, millest tuleb nõukogu 28. märtsi 1983. aasta direktiivi 83/189/EÜ, millega nähakse ette tehnilistest standarditest ja eeskirjadest teatamise kord, kohaselt teatada.
2. Teenust käsitleva keelu, mis avaldab mõju teatud toote kasutamisele, kehtestamine siseriiklikus õiguses on selline tehniline eeskiri, millest tuleb direktiivi 83/189 kohaselt teavitada, kui keelu tagajärjel:
– ei saa toodet seaduslikult üldse kasutada otstarbel, milleks see on konstruktsiooniliselt mõeldud ja mis ei ole täiesti marginaalne
või
– toodet võib seaduslikult sellisel otstarbel kasutada vaid juhul, kui see vastab teatud tehnilistele spetsifikatsioonidele.
3. Toote konstruktsiooniga seonduvalt teenuse uuesti määratlemine siseriiklikus õiguses on tehniline eeskiri, millest tuleb direktiivi 83/189 kohaselt teatada, kui uus määratlus mõjutab toote kasutamist ühel kahest eespool määratletud viisist.
4. Tegevusloa nõude asendamisel keeluga siseriiklikus õiguses kehtib sama teavitamise kohustus nagu keelu kehtestamisel.
5. Sellised tegurid nagu toote või teenuse suurem või väiksem väärtus või toote või teenuse turu suurus ei ole teavitamise kohustuse seisukohast olulised.