SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

PRIITA PIKAMÄEA,

predstavljeni 9. septembra 2020(1)

Združeni zadevi C‑225/19 in C‑226/19

R. N. N. S. (C‑225/19),

K. A. (C‑226/19)

proti

Minister van Buitenlandse Zaken

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (sodišče v Haagu, ki zaseda v Haarlemu, Nizozemska))

„Predhodno odločanje – Območje svobode, varnosti in pravice – Uredba (ES) št. 810/2009 – Člen 32 – Vizumski zakonik Skupnosti – Odločba o zavrnitvi izdaje vizuma – Pravica prosilca do pravnega sredstva zoper to odločbo – Pravica do pravnega sredstva – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah – Dobro upravljanje“

I.      Uvod

1.        Oba predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ju je vložilo rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (sodišče v Haagu, ki zaseda v Haarlemu, Nizozemska) na podlagi člena 267 PDEU, se nanašata na razlago člena 32 Uredbe (ES) št. 810/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti (v nadaljevanju: Vizumski zakonik)(2) v povezavi s členoma 41 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

2.        Ta predloga sta bila vložena v okviru dveh sporov med tožečima strankama iz postopkov v glavni stvari in pristojnimi nizozemskimi organi, ker so ti organi zavrnili vlogi tožečih strank za izdajo vizuma. Namen vprašanj za predhodno odločanje, predloženih Sodišču, je v bistvu izvedeti, ali mora država članica, ki sprejme končno odločitev o zavrnitvi vloge za izdajo vizuma na podlagi člena 32(1) Vizumskega zakonika, potem ko je druga država članica nasprotovala izdaji vizuma zaradi neposredne grožnje javnemu redu, notranji varnosti ali javnemu zdravju oziroma mednarodnim odnosom katere koli države članice, v svoji odločbi o zavrnitvi izdaje vizuma ali med naknadnim postopkom pritožbe navesti, katera država članica je izrazila nasprotovanje in kakšne vsebinske razloge je navedla v zvezi s tem. Drugo vprašanje, na katerem temeljita spora o glavni stvari, se nanaša na razpoložljiva pravna sredstva za izpodbijanje navedenih nasprotovanj izdaji vizuma.

3.        Ti zadevi dajeta Sodišču novo priložnost, da se izreče o pravici do učinkovitega pravnega sredstva, kot izhaja iz člena 47 Listine, na področju skupne vizumske politike, za katero je značilna delna harmonizacija zakonodaje(3) in na katerem ima postopkovna avtonomija držav članic še vedno nezanemarljivo vlogo, čeprav morajo Vizumski zakonik kot instrument, ki ureja pogoje za izdajo, razveljavitev ali preklic enotnih vizumov, zaradi zagotovitve skladnega izvajanja te politike načeloma enotno uporabljati(4) vsi organi držav članic, ne glede na to ali so del izvršne ali sodne oblasti.

4.        Zakonodajalec Unije je državam članicam prepustil, da zagotovijo uporabo določb Vizumskega zakonika v skladu s svojimi postopkovnimi pravili, vseeno pa je naložil obveznost spoštovanja določenih postopkovnih jamstev, priznanih v pravnem redu Unije, ki so izraz pravne države, kot sta obveznost obrazložitve in pravica do pravnega sredstva. Sodišče bo moralo razjasniti obseg teh postopkovnih jamstev in razložiti, kako jih je treba izvajati v okviru uporabe nacionalnih postopkovnih pravil, kadar je proti zavrnitvi izdaje vizuma vložena pritožba, ter pri tem upoštevati posebnosti področja skupne vizumske politike. S tem Sodišče ne bo le ščitilo pravne države, temveč bo tudi prispevalo k uresničitvi ciljev te politike.

II.    Pravni okvir

A.      Listina

5.        Člen 41 Listine določa:

„1.      Vsakdo ima pravico, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njegove zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku.

2.      Ta pravica vključuje predvsem:

(a)      pravico vsake osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene;

(b)      pravico vsake osebe do vpogleda v svoj spis ob spoštovanju legitimnih interesov zaupnosti ter poklicne in poslovne tajnosti;

(c)      obveznost uprave, da svoje odločitve obrazloži.

[…]“.

6.        Člen 47, prvi odstavek, Listine določa:

„Vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, ima pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu.“

7.        Člen 51(1) Listine določa:

„Določbe te listine se uporabljajo za institucije, organe, urade in agencije Unije ob spoštovanju načela subsidiarnosti, za države članice pa samo, ko izvajajo pravo Unije. Zato spoštujejo pravice, upoštevajo načela in spodbujajo njihovo uporabo v skladu s svojimi pristojnostmi.“

8.        Člen 52(1) Listine določa:

„Kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.“

B.      Vizumski zakonik

9.        V uvodnih izjavah 28 in 29 Vizumskega zakonika je navedeno:

„(28)      Ker cilja te uredbe, in sicer določitve postopkov in pogojev za izdajo vizumov za tranzit čez ozemlje držav članic ali načrtovano bivanje na njihovem ozemlju, ki ne presega treh mesecev v katerem koli šestmesečnem obdobju, države članice ne[…]morejo zadovoljivo doseči in ker ta cilj lažje doseže Skupnost, lahko Skupnost sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 Pogodbe. Skladno z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta uredba ne prekoračuje okvirov, ki so potrebni za doseganje navedenega cilja.

(29)      Ta uredba spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki jih priznava zlasti Konvencija Sveta Evrope o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter Listina Evropske unije o temeljnih pravicah.“

10.      Člen 1(1) Vizumskega zakonika določa:

„Ta uredba določa postopke in pogoje za izdajo vizumov za tranzit čez ozemlje držav članic ali za načrtovano bivanje na ozemlju držav članic, ki ne presega treh mesecev v katerem koli šestmesečnem obdobju.“

11.      Člen 2 Vizumskega zakonika določa:

„Za namene te uredbe se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

2.      ‚vizum‘ pomeni dovoljenje, ki ga izda država članica z namenom:

(a)      tranzita čez ozemlje ali načrtovanega bivanja na ozemlju držav članic, ki ne presega treh mesecev v katerem koli šestmesečnem obdobju od datuma prvega vstopa na ozemlje držav članic;

[…]

3.      ‚enotni vizum‘ pomeni vizum, veljaven za celotno ozemlje držav članic“.

12.      Člen 22 Vizumskega zakonika določa:

„1.      Država članica lahko zahteva, da se centralni organi drugih držav članic med obravnavo vlog, ki so jih vložili državljani določenih tretjih držav ali določene kategorije teh državljanov, posvetujejo z njenimi centralnimi organi. Tovrstno posvetovanje ni potrebno v primeru vlog za letališki tranzitni vizum.

2.      Centralni organi, s katerimi poteka posvetovanje, dajo odgovor v vsakem primeru v sedmih koledarskih dneh po posvetu. Če organi v navedenem roku ne odgovorijo, pomeni, da ne nasprotujejo izdaji vizuma.

3.      Države članice uradno obvestijo Komisijo o vložitvi ali zavrnitvi prošnje za tovrstno predhodno posvetovanje pred začetkom veljavnosti tega ukrepa. To se sporoči tudi v okviru schengenskega sodelovanja na lokalni ravni v zadevni sodni pristojnosti.

4.      Komisija s tovrstnimi uradnimi obvestili seznani države članice.

5.      Od dneva, ko je bilo zamenjano schengensko posvetovalno omrežje, kot je določeno v členu 46 Uredbe VIS, se v skladu s členom 16(2) navedene uredbe opravlja predhodno posvetovanje.“

13.      Člen 32(1) in (3) Vizumskega zakonika določa:

„1.      Brez poseganja v člen 25(1) se izdaja vizuma zavrne:

(a)      če:

[…]

(vi)      prosilec predstavlja grožnjo javnemu redu, notranji varnosti ali javnemu zdravju, kot je opredeljeno v členu 2(19) Zakonika o schengenskih mejah, ali mednarodnim odnosom katere koli države članice, zlasti če je bil razpisan ukrep v nacionalni zbirki podatkov držav članic za zavrnitev vstopa na isti podlagi, […].

[…]

2.      Prosilec je o sklepu o zavrnitvi in razlogih za zavrnitev obveščen s pomočjo standardnega obrazca iz Priloge VI.

3.      Prosilci, katerim se zavrne izdaja vizuma, se lahko pritožijo. Pritožbe se vložijo zoper državo članico, ki je sprejela končno odločitev o vlogi, v skladu z nacionalnim pravom te države članice. Države članice zagotovijo prosilcem informacije o postopku, v skladu s katerim je treba ravnati v primeru pritožbe, kakor je navedeno v Prilogi VI.“

14.      Priloga VI Vizumskega zakonika vsebuje standardni obrazec, ki se uporablja v okviru odločb o vlogi za izdajo vizuma. Med razlogi za odločitev je naveden seznam razlogov za zavrnitev izdaje vizuma, ki jih je treba označiti. Razlog za zavrnitev izdaje vizuma št. 5 se glasi:

„v schengenskem informacijskem sistemu (SIS) je ukrep za zavrnitev vstopa, ki ga je vnesla ____ (navedba države članice)“

15.      Razlog za zavrnitev izdaje vizuma št. 6 se glasi:

„ena ali več držav članic meni, da predstavljate nevarnost za javni red, notranjo varnost ali javno zdravje, kot je opredeljeno v točki 19 člena 2 Uredbe (ES) št. 562/2006 (Zakonik o schengenskih mejah), ali za mednarodne odnose ene ali več držav članic.“

C.      Uredba VIS

16.      Člen 38 Uredbe (ES) št. 767/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. julija 2008 o vizumskem informacijskem sistemu (VIS) in izmenjavi podatkov med državami članicami o vizumih za kratkoročno prebivanje (v nadaljevanju: Uredba VIS)(5) določa:

„1.      Ne glede na obveznost zagotavljanja drugih informacij v skladu s členom 12(a) Direktive 95/46/ES ima vsaka oseba pravico do vpogleda podatkov v VIS, ki se nanašajo na njo, in podatkov o državi članici, ki jih je v VIS vnesla. Tak dostop do podatkov lahko odobri zgolj država članica. Vsaka država članica zabeleži vse zahteve za tak dostop.

2.      Katera koli oseba, ki ugotovi, da so podatki o njej netočni, ima pravico do zahteve po njihovem popravku in njihovemu izbrisu, če dokaže, da so bili pridobljeni in vneseni nezakonito. Popravek in izbris podatkov v skladu s svojimi zakoni, uredbami in postopki izvede odgovorna država članica.

3.      Če je zahteva iz odstavka 2 vložena pri državi članici, ki zanjo ni neposredno odgovorna, jo njeni organi posredujejo organom odgovorne države v roku 14 dni. Ta v roku enega meseca preveri točnost podatkov in zakonitost njihove obdelave v okviru VIS.

4.      Če se izkaže, da so v VIS vneseni podatki res netočni ali so bili pridobljeni nezakonito, odgovorna država članica v skladu s členom 24(3) podatke popravi ali izbriše. Odgovorna država o popravku ali izbrisu podatkov zadevno osebo nemudoma obvesti.

5.      Če se odgovorna država članica ne strinja, da so v VIS vneseni podatki netočni oziroma da so bili pridobljeni nezakonito, razloge za nestrinjanje s popravkom ali izbrisom podatkov, ki se na zadevno osebo nanašajo, pisno opredeli in jih posreduje po pošti.

6.      Odgovorna država članica zadevni osebi omogoči dostop do informacij, ki ji lahko pomagajo pri sprejemanju nadaljnjih odločitev, če se s pisno obrazložitvijo ne strinja. Omenjene informacije vključujejo možne ukrepe in pritožbe, ki jih zadevna oseba lahko naslovi na pristojne organe ali sodišča odgovorne države članice ter vsakršno možno pomoč, vključno s pomočjo nacionalnih nadzornih organov iz člena 41(1), ki je na voljo v skladu z zakoni, uredbami in postopki navedene države članice.“

17.      Člen 40(1) Uredbe VIS določa:

„V vsaki državi članici ima katera koli oseba pravico vložiti tožbo ali pritožbo pri pristojnem organu ali na sodišču države članice, ki ji je kršila pravico do dostopa do svojih podatkov oziroma pravico do njihovega popravka ali izbrisa v skladu s členom 38(1) in (2).“

III. Dejansko stanje sporov o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

18.      Predložitveno sodišče pri obeh zadevah navaja enake razloge za predložitev predlogov za sprejetje predhodne odločbe Sodišču, razen v zvezi z individualnim položajem tožečih strank.

19.      Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari v zadevi C‑225/19, R. N. N. S., je egiptovski državljan, ki prebiva v državi izvora. 28. avgusta 2017 se je poročil z nizozemsko državljanko.

20.      Pri Minister van Buitenlandse Zaken (minister za zunanje zadeve, Nizozemska) je 7. junija 2017 zaprosil za enotni vizum, da bi obiskal bodoča tasta in taščo, ki prebivata na Nizozemskem.

21.      Ta minister je z odločbo z dne 19. junija 2017 zavrnil izdajo vizuma. Odločba o zavrnitvi je bila obrazložena z navedbo, da za eno ali več držav članic, v obravnavanem primeru za Madžarsko, R.N.N.S. predstavlja grožnjo javnemu redu, notranji varnosti ali javnemu zdravju, kot je opredeljeno v členu 2(19) Zakonika o schengenskih mejah, ali mednarodnim odnosom katere koli države članice.

22.      Minister za zunanje zadeve je 31. oktobra 2017 pritožbo, ki jo je R. N. N. S. vložil zoper to odločbo, zavrnil kot neutemeljeno.

23.      R. N. N. S. je 22. novembra 2017 zoper zadnjenavedeno odločbo pri predložitvenem sodišču vložil tožbo, v kateri trdi, da ne more predstavljati grožnje javnemu redu, notranji varnosti ali javnemu zdravju oziroma mednarodnim odnosom države članice. Tožeča stranka med drugim navaja neobstoj učinkovitega sodnega varstva, ker naj ne bi mogla vsebinsko izpodbijati odločbe o zavrnitvi ministra za zunanje zadeve. Po mnenju tega ministra, madžarski razlog za zavrnitev ne more biti predmet vsebinskega nadzora na Nizozemskem, saj bi moral R. N. N. S. v ta namen vložiti tožbo pri madžarskih sodiščih.

24.      Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari v zadevi C‑226/19, K. A., je sirska državljanka, ki prebiva v Saudovi Arabiji. Je vdova in ima polnoletne otroke, pri čemer eden prebiva na Švedskem, trije pa na Nizozemskem.

25.      K. A. je 2. januarja 2018 pri ministru za zunanje zadeve zaprosila za enotni vizum, da bi obiskala sina, ki prebiva na Nizozemskem.

26.      Ta minister je z odločbo z dne 15. januarja 2018 zavrnil izdajo vizuma. Odločba o zavrnitvi je bila obrazložena z navedbo, da za eno ali več držav članic, v obravnavanem primeru za Zvezno republiko Nemčijo, K. A. predstavlja grožnjo javnemu redu, notranji varnosti ali javnemu zdravju, kot je opredeljeno v členu 2(19) Zakonika o schengenskih mejah, ali mednarodnim odnosom katere koli države članice.

27.      Minister za zunanje zadeve je 14. maja 2018 pritožbo, ki jo je K. A. vložila zoper to odločbo, zavrnil kot neutemeljeno. V tem pritožbenem postopku je tožeča stranka ministra prosila, naj od nemških organov pridobi več informacij o razlogih, zaradi katerih menijo, da tožeča stranka predstavlja tako grožnjo. Vendar po mnenju ministra Vizumski zakonik Kraljevini Nizozemski ne nalaga, da mora nemške organe prositi za take informacije.

28.      K. A. je 28. maja 2018 zoper zadnjenavedeno odločbo pri predložitvenem sodišču vložila tožbo, v kateri trdi, da ne more predstavljati grožnje javnemu redu, notranji varnosti ali javnemu zdravju oziroma mednarodnim odnosom države članice. K. A. med drugim navaja neobstoj učinkovitega sodnega varstva, ker naj ne bi mogla izpodbijati razloga za zavrnitev, ker naj bi bil oblikovan preveč splošno. Po mnenju K. A., ki se sklicuje zlasti na člen 41 Listine, bi minister za zunanje zadeve nemške organe moral prositi za vsebinske razloge, na katerih temelji odločitev.

29.      Predložitveno sodišče opozarja, da v nobenem od obeh postopkov za tožeči stranki ni bil razpisan ukrep zavrnitve izdaje vizuma v vizumskem informacijskem sistemu (VIS) niti ukrep zavrnitve vstopa v schengensko območje v schengenskem informacijskem sistemu (SIS).

30.      V obeh postopkih v glavni stvari se postavlja vprašanje, ali in kako se lahko razlog za zavrnitev iz člena 32(1)(a)(vi) Vizumskega zakonika preveri v okviru pritožbe zoper končno odločbo o zavrnitvi izdaje vizuma in ali je ta vrsta nadzora učinkovito pravno sredstvo.

31.      V teh okoliščinah je rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (sodišče v Haagu, ki zaseda v Haarlemu) prekinilo postopek in Sodišču v vsakem od sporov, ki poteka pred njim, v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1.      Ali gre v primeru pritožbe v smislu člena 32(3) Vizumskega zakonika zoper dokončno odločbo o zavrnitvi vloge za izdajo vizuma na podlagi, ki je navedena v členu 32(1), točka (a), alinea (vi), Vizumskega zakonika, za učinkovito pravno sredstvo v smislu člena 47 Listine EU v naslednjih okoliščinah:

–        v obrazložitvi odločbe je država članica navedla zgolj: ‚Za eno ali več držav članic predstavljate grožnjo javnemu redu, notranji varnosti ali javnemu zdravju, kot je opredeljeno v členu 2(19), sedaj člen 2(21), Zakonika o schengenskih mejah, ali mednarodnim odnosom ene ali več držav članic‘;

–        niti v odločbi niti v pritožbenem postopku država članica ne navaja, za kateri specifični razlog ali razloge od štirih razlogov iz člena 32 (1), točka (a), alinea (vi), Vizumskega zakonika gre;

–        v pritožbenem postopku država članica ne navaja podrobnejših vsebinskih informacij niti podlage za razlog ali razloge, ki so podlaga za nasprotovanje druge države članice (ali držav članic)?

2.      Ali so okoliščine, opisane v prvem vprašanju, skladne z načelom dobrega upravljanja iz člena 41 Listine, zlasti z obveznostjo uprave, da svoje odločitve obrazloži?

3.      (a)      Ali bi bil odgovor na prvo in drugo vprašanje drugačen, če bi država članica v dokončni odločbi o vizumu navedla učinkovito in poleg tega dovolj natančno opredeljeno možnost pritožbe v drugi državi članici zoper poimensko navedeni pristojni organ v tej drugi državi članici (ali teh drugih državah članicah), ki je nasprotovala (ali so nasprotovale) iz razloga, navedenega v členu 32(1), točka (a), alinea (vi), Vizumskega zakonika, in je razlog za zavrnitev mogoče izpodbijati v okviru te pritožbe?

3.      (b)      Ali je za odgovor na prvo vprašanje v povezavi s tretjim vprašanjem (točka a) zahtevano, da se odločanje v pritožbenem postopku v in proti državi članici, ki je sprejela dokončno odločbo, prekine, dokler prosilec ni uspel uveljavljati pravice do pritožbe v drugi državi članici (ali državah članicah) in, če prosilec uveljavlja to možnost, dokler ni izdana (dokončna) odločba o tej pritožbi?

4.      Ali je za odgovor na vprašanja pomembno, ali je lahko državi članici (ali državam članicam) oz. njenim (njihovim) pristojnim organom, ki so nasprotovali izdaji vizuma, ponujena priložnost, da v pritožbenem postopku zoper dokončno odločbo o vizumu nastopa (nastopajo) kot druga tožena stranka in iz tega razloga lahko dobi (dobijo) priložnost za utemeljitev razloga ali razlogov, na katerih temelji njeno (njihovo) nasprotovanje?

IV.    Postopek pred Sodiščem

32.      Predložitveni odločbi z dne 5. marca 2019 sta v sodno tajništvo Sodišča prispeli 14. marca 2019.

33.      Stranki iz postopkov v glavni stvari, nizozemska, češka, nemška, italijanska, litovska in poljska vlada ter Evropska komisija so pisna stališča predložile v roku, določenem v členu 23 Statuta Sodišča Evropske unije.

34.      Sodišče je z ukrepom procesnega vodstva z dne 30. aprila 2020 vsem zainteresiranim strankam postavilo vprašanja za pisni odgovor. Pisna stališča o teh vprašanjih so bila predložena v predpisanem roku.

V.      Pravna analiza

A.      Uvodne ugotovitve

1.      Nujnost enotne uporabe Vizumskega zakonika kljub nepopolni harmonizaciji

35.      Pred analizo vprašanj za predhodno odločanje, predloženih Sodišču, je treba opozoriti na pomen Vizumskega zakonika in zakonodajni cilj tega pravnega instrumenta. Vizumski zakonik v skladu s svojim členom 1(1) določa postopke in pogoje za izdajo vizumov za tranzit čez ozemlje držav članic ali za načrtovano bivanje na ozemlju držav članic, ki ne presega treh mesecev v katerem koli šestmesečnem obdobju. Sprejet je bil z namenom, da se odpravi sistem različnih predpisov, ki so obstajali pred tem, zlasti glede bistvenih pogojev za vstop in postopkovnih jamstev, kakršni sta obveznost obrazložitve in pravica do pritožbe zoper odločbe o zavrnitvi. Zakonodajalec Unije je želel poenotiti te pogoje, da se prepreči „trgovanje z vizumi“ in zagotovi enako obravnavanje prosilcev za izdajo vizumov, kot je razvidno iz uvodne izjave 18 Vizumskega zakonika.

36.      Ker pa to področje ni povsem harmonizirano, določeni vidiki, ki so bolj ali manj povezani z izdajo vizumov, očitno spadajo v zakonodajno pristojnost držav članic. Na prvem mestu to izhaja iz dejstva, da Unija ni izvajala pristojnosti, ki jo deli z državami članicami na področju območja svobode, varnosti in pravice, na podlagi člena 4(2)(j) PDEU. Ob tem lahko pristojnost držav članic izhaja iz izrecne napotitve na pravo držav članic. Poleg tega se slednjim v zvezi z opravljanjem posebnih nalog lahko prizna prosta presoja ali diskrecijska pravica. Zakonodajne ali izvršilne pristojnosti Unije oziroma držav članic je torej treba izpeljati iz upoštevnih določb z razlago vsakega primera posebej.

2.      Politična občutljivost določenih vidikov

37.      Iz Vizumskega zakonika, kot iz vsakega zakonodajnega akta, ki je nastal s političnim kompromisom, je mogoče razbrati vidike, ki so veljali za občutljive in so jih države članice hotele same urejati. Zgodovina nastanka Vizumskega zakonika kaže na občutljivo naravo določenih vidikov, med katerimi sta obrazložitev odločbe o zavrnitvi vloge za izdajo vizuma in pravica prosilca do pritožbe, ki sta predmet zadev v glavni stvari.(6)

38.      Kot sem že navedel v uvodu teh sklepnih predlogov, to ne pomeni, da bi morale biti države članice pri izvajanju prava Unije v smislu člena 51(1) Listine oproščene obveznosti spoštovanja postopkovnih jamstev, predpisanih s členom 47 Listine. Po drugi strani je treba upoštevati posebnosti področja skupne vizumske politike in varnostne preudarke, na katere sklicujejo države članice, ki bi lahko upravičili sorazmerne omejitve navedenih postopkovnih jamstev.

B.      Prvo vprašanje

1.      Splošni vidiki

a)      Očitki tožečih strank iz postopkov v glavni stvari državam članicam

39.      Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali odločba o zavrnitvi izdaje vizuma, ki jo je pristojni nacionalni organ sprejel zaradi obstoja razloga za zavrnitev iz člena 32(1)(a)(vi) Vizumskega zakonika, spoštuje pravico do učinkovitega pravnega sredstva, kot je zagotovljena s členom 47 Listine, če je ta odločitev prosilcu za izdajo vizuma sporočena s standardnim obrazcem iz Priloge VI v skladu s členom 32(2) tega zakonika. Kot navaja predložitveno sodišče, ta standardni obrazec ne omogoča niti razlikovanja med različnimi kategorijami groženj iz člena 32(1)(a)(vi) Vizumskega zakonika, ki se uporabljajo za različne primere, niti pridobitve natančnejših informacij o vsebini in utemeljitvi razloga ali razlogov, ki so podlaga za nasprotovanje druge države članice, kajti država članica, pristojna za končno odločitev, ima načeloma možnost, da zgolj označi polje št. 6 standardnega obrazca.

40.      Vprašanje, na Sodišče naslovljeno z namenom, da bi se preverila združljivost upoštevnih določb Vizumskega zakonika in povezanih upravnih praks s členom 47 Listine, je mogoče pojasniti s tem, da tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari nacionalnim organov očitata, prvič, da niso zadostno obrazložili odločb o zavrnitvi, in drugič, da jima niso omogočili uresničevanja pravice do pritožbe zoper ti odločbi. Zdi se, da zatrjevana nezadostna obrazložitev odločb o zavrnitvi v več pogledih krši pravice tožečih strank iz postopkov v glavni stvari, česar ni mogoče a priori izključiti, še zlasti ker člen 32(3) Vizumskega zakonika v povezavi s členom 47 Listine državam članicam nalaga obveznost, da zoper odločbe o zavrnitvi izdaje vizuma zagotovijo postopek s pravnim sredstvom, v katerem mora bitiv neki fazi postopka zagotovljena možnost pravnega sredstva pred sodiščem.(7)

41.      Da bi prosilec lahko učinkovito uporabil pravna sredstva, ki so jih vzpostavile države članice, mora biti obveščen o razlogih, na katerih temelji odločba o zavrnitvi. Samo pod tem pogojem se lahko ob popolnem poznavanju razlogov odloči, ali je smiselno, da se obrne na pristojno sodišče. Sodišče pa mora biti seznanjeno z razlogi, da lahko izvaja nadzor nad zakonitostjo zadevne nacionalne odločbe.(8) Obveznost obrazložitve ima torej dvojni cilj, ki ga je treba upoštevati, da se zagotovi učinkovito pravno sredstvo. Zaradi jasnosti bo treba ta dva vidika analizirati ločeno – na eni strani način, kako je zavrnitev izdaje vizuma sporočena prosilcu, in na drugi strani nadzor nad zakonitostjo te odločbe.

b)      Področje uporabe pravice do učinkovitega pravnega sredstva in omejitve, določene v Listini

42.      Status državljanov tretjih držav, ki ga imata tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari, v obravnavanih primerih ne preprečuje uporabe člena 47 Listine. Kot je Sodišče potrdilo v sodbi El Hassani,(9) je pravica do sodnega nadzora nad zakonitostjo odločbe o zavrnitvi izdaje vizuma v neki fazi postopka zagotovljena vsem prosilcem. Ker je za učinkovito izvajanje tega nadzora nad zakonitostjo treba odločbo o zavrnitvi izdaje vizuma obrazložiti, kot je razloženo zgoraj,(10) je treba prosilcu priznati pravico do obveščenosti o razlogih, na katerih temelji odločba o zavrnitvi. V tem duhu je treba ugotoviti, da tudi državljani tretjih držav spadajo na področje uporabe člena 47 Listine in da se zato pred nacionalnimi organi lahko sklicujejo na pravico do učinkovitega pravnega sredstva.(11)

43.      Vendar je treba ugotoviti, kot je Sodišče opozorilo v sodbi ZZ,(12) da člen 52(1) Listine pod določenimi pogoji dopušča omejitve pri izvajanju pravic, ki jih Listina zagotavlja, vključno s pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Ta določba zahteva, da vsaka omejitev spoštuje bistveno vsebino zadevne temeljne pravice ter da je v skladu z načelom sorazmernosti nujna in da dejansko ustreza ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija. Zdi se mi, da je v obravnavanem primeru zakonodajalec Unije ob sprejetju Vizumskega zakonika uravnotežil interese jamstva pravne države na eni strani in zaščite javne varnosti na drugi strani, kar se v zakonodaji jasno kaže. Jamstva pravne države, natančneje obveznost obrazložitve upravnih aktov in možnost pritožbe zoper te akte, se, kot bom pojasnil v nadaljevanju, lahko omejijo, kadar je to v interesu javne varnosti.(13)

44.      Za koristen odgovor na vprašanja za predhodno odločanje je treba z razlago upoštevnih določb ugotoviti, kakšno vrednost je zakonodajalec Unije pripisal navedenim interesom in v kolikšni meri jih je hotel zaščititi. Ta razlaga bo razkrila sedanjo fazo razvoja prava Unije na področju skupne vizumske politike. Kot sem navedel zgoraj, se bom pri analizi pravice do učinkovitega pravnega sredstva, kakor se izvaja s sekundarnim pravom, osredotočil na dva vidika, to sta način, kako je zavrnitev izdaje vizuma sporočena prosilcu, in nadzor nad zakonitostjo te upravne odločbe.

2.      Način, kako je zavrnitev izdaje vizuma sporočena prosilcu

45.      Naj najprej pripomnim, da se je Sodišče z zelo splošnimi besedami izreklo o načinu, kako mora biti zadevna oseba seznanjena z razlogi, na katerih temelji upravna odločba v njeni zadevi, saj je zahtevalo le, da se z njimi seznani „bodisi že iz besedila same odločbe bodisi iz dopisa, s katerim so ji ti razlogi posredovani na njeno zahtevo, brez poseganja v pristojnost pristojnega sodišča, da od zadevnega organa zahteva, da jih posreduje“.(14) Iz tega sledi, da se razlogi načeloma lahko sporočijo na tri različne načine.

46.      Natančneje, če preidem na analizo nekaterih določb Vizumskega zakonika, člen 32(1) navedenega zakonika določa, da se izdaja vizuma zavrne, če prosilec predstavlja grožnjo javnemu redu, notranji varnosti ali javnemu zdravju, kot je opredeljeno v členu 2(19) Zakonika o schengenskih mejah, ali mednarodnim odnosom katere koli države članice, zlasti če je bil razpisan ukrep v nacionalni zbirki podatkov držav članic za zavrnitev vstopa na isti podlagi. V skladu s členom 32(2) tega zakonika je prosilec o sklepu o zavrnitvi in razlogih za zavrnitev obveščen s pomočjo standardnega obrazca iz Priloge VI. Ta odločba o zavrnitvi je izraz ugotovitev iz preučitve vloge, ki jo je opravila država članica, pristojna za končno odločitev, in rezultat postopka posvetovanja iz člena 22 Vizumskega zakonika. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da zadevni standardni obrazec državam članicam načeloma omogoča, da samo označijo polje št. 6, v katerem so našteti razlogi za zavrnitev, ne da bi zadevni osebi dale druge informacije. Standardni obrazec torej ne razlikuje med posameznimi razlogi za zavrnitev, navedenimi v členu 32(1) Vizumskega zakonika.

47.      Iz tega sledi, da je prosilec zelo na splošno in na kratko obveščen o razlogih za zavrnitev izdaje vizuma. Kot Komisija upravičeno navaja v pisnih stališčih, to državam članicam seveda ne preprečuje, da bi te informacije navedle na obrazcu, na primer v polju „Opombe“. Načeloma naj bi ta prostor namreč omogočal, da se prosilcu sporočijo koristne informacije, da bi lažje razumel razloge za zavrnitev, ugotovil morebitne napake in pri pristojnem nacionalnem organu zahteval popravke. V zvezi s tem je treba poudariti, da čeprav iz zgoraj navedenih določb ni mogoče izpeljati nobene obveznosti vključitve podrobnejših informacij, pa je ta možnost predvidena v standardnem obrazcu, ki je sestavni del Vizumskega zakonika. Zato je treba izhajati iz predpostavke, da standardni obrazec, v katerem je naveden obstoj enega ali več razlogov za zavrnitev in so vanj vključene morebitne opombe držav članic, pomeni „minimum informacij“, ki ga je zakonodajalec Unije štel za zadosten, da se spoštuje obveznost obrazložitve vsake odločbe o zavrnitvi izdaje vizuma kot izraza pravne države.

48.      Poleg tega je iz spisa razvidno, da sta tožeči stranki šele na podlagi zahteve pri nizozemskih organih izvedeli, kateri državi sta v posvetovalnem postopku iz člena 22 Vizumskega zakonika nasprotovali izdaji vizumov. Zato je treba ugotoviti, da je v nacionalnem upravnem postopku lahko predvidena možnost zagotavljanja dodatnih informacij, koristnih za prosilca, ki tako dopolnjujejo odločbo o zavrnitvi. Strinjam se z mnenjem nemške vlade, da bi bilo treba identiteto držav članic, ki so izrazile nasprotovanje, razkriti na izrecno zahtevo prosilca, da se zagotovi možnost izpodbijanja presoje teh držav članic o tem, kakšno grožnjo predstavlja prosilec.

49.      Iz navedenih ugotovitev glede na neobstoj izrecnih predpisov na ravni Unije v zvezi s stopnjo natančnosti obrazložitve, ki jo mora vsebovati odločba o zavrnitvi, sklepam, da je zakonodajalec Unije želel državam članicam prepustiti določitev, za katere informacije želijo, da se sporočijo prosilcu. Taka razlaga se mi zdi še toliko bolj koherentna, ker lahko obstajajo objektivni razlogi za manj podrobno obrazložitev navedene odločbe, kot bom pojasnil v teh predlogih.

a)      Razlogi, povezani z različnimi okoliščinami v pravnem redu Unije

1)      Omejitev obsega pravice, ki jo ščiti člen 47 Listine

50.      Prvič, objektivni razlogi, povezani s posebnostmi določenega normativnega okvira, lahko zahtevajo, da je obrazložitev upravnega akta manj natančna. Ta omejitev pravice posameznika do obrazložene upravne odločbe pogosto izhaja iz praktičnih razlogov, ki jih zakonodajalec upošteva, kot je delovna obremenitev uprave.(15) S teoretičnega vidika ima pravica, zagotovljena s členom 47 Listine, ki omogoča nadzor nad zakonitostjo upravnega dela, na nekaterih področjih prava Unije bolj omejen obseg kot na drugih, ne da bi bila s tem kršena njena bistvena vsebina.

51.      V teh okoliščinah je treba opozoriti na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero lahko obveznost obrazložitve nalaga nižjo stopnjo natančnosti glede na zadevno področje upravnega prava. Enako upoštevna se mi zdi sodna praksa Sodišča, v skladu s katero interes za pojasnila, ki bi ga lahko imel naslovnik, determinira, ali je obrazložitev upravne odločbe mogoče šteti za zadostno.(16) Vendar je očitno, da ta interes večinoma določi zakonodajalec sam, ker opredeli pravni status naslovnika na zadevnem področju.

52.      Zdi se, da Sodišče to prerogativo priznava zakonodajalcu, ko v svoji sodni praksi pojasnjuje, da v obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin. Po mnenju Sodišča je treba vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve prava Unije, presojati ne le glede na njeno besedilo, ampak tudi glede na sobesedilo in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje.(17) Zato je treba analizirati pravni status, ki ga ima na podlagi prava Unije prosilec za vizum.

2)      Pravo Unije ne daje nobene pravice do vstopa na ozemlje držav članic niti nobene subjektivne pravice do pridobitve vizuma

53.      V zvezi s tem naj takoj navedem, da pravo Unije državljanom tretjih držav ne daje nobene pravice do vstopa na ozemlje držav članic niti nobene subjektivne pravice do pridobitve vizuma. V celoti se strinjam s stališčem generalnih pravobranilcev P. Mengozzija, M. Bobka in M. Szpunarja, ki so soglasno zavrnili obstoj takih pravic, pri čemer so se oprli na poglobljeno analizo Vizumskega zakonika ter med drugim upoštevali njegov zakonodajni cilj, normativno vsebino njegovih določb in posebnosti skupne vizumske politike. V izognitev ponavljanju naj napotim na njihove sklepne predloge v obravnavanih zadevah, vseeno pa si pridržujem pravico, da navedem nekatere od njihovih ugotovitev, ki se mi zdijo najbolj upoštevne za obravnavani zadevi.

54.      Kot je generalni pravobranilec P. Mengozzi pravilno navedel v zadevi Koushkaki,(18) vizum ni bil zasnovan kot pravica, temveč nasprotno, kot obveznost za tistega, ki želi kratkotrajno bivati na ozemlju države članice, se pravi kot nujni pogoj za vstop na ozemlje Unije. Vizum je orodje za nadzor nad vstopi in torej nad migracijskimi tokovi.(19) Generalni pravobranilec P.Mengozzi je ugotovil tudi, da ima delovanje na vizumskem področju znotraj Unije bolj ali manj obrambne cilje, to sta boj proti nezakonitemu priseljevanju in izogibanje „trgovanju z vizumi“, s čimer se preprečuje, da bi katera od držav članic sprejela vizumsko politiko, ki bi bila bistveno ugodnejša za prosilce, saj bi taka politika zaradi neobstoja nadzora na notranjih mejah lahko pomenila nevarnost destabilizacije schengenskega prostora.(20) Ravno iz tega razloga Vizumski zakonik vzpostavlja obveznost zavrnitve izdaje vizuma, kadar pogoji, ki jih mora izpolniti prosilec, niso izpolnjeni.(21) Ker je namen delne harmonizacije, določene z Vizumskim zakonikom, enotna uporaba pravil, zlasti razlogov za zavrnitev, je torej očitno, da to ne pomeni, da morajo države članice v vseh okoliščinah izdati vizum.(22)

55.      Generalni pravobranilec M. Bobek je prišel do enake ugotovitve v sklepnih predlogih v zadevi El Hassani(23) s tem, da je opozoril, da že obstoj vizumske obveznosti izključuje idejo o subjektivni pravici vstopa na ozemlje države članice.(24) Skliceval se je na člen 2(2)(a) Vizumskega zakonika, iz katerega izhaja, da vizum pomeni „dovoljenje, ki ga izda država članica z namenom tranzita čez ozemlje ali načrtovanega bivanja na ozemlju držav članic, ki ne presega treh mesecev“. Navesti je treba, da obveznost pridobitve dovoljenja – to pomeni predhodne privolitve v smislu upravnega prava – ki je pogoj za vstop državljanov tretjih držav na ozemlje držav članic, logično predpostavlja neobstoj kakršnega koli avtomatizma v postopku izdaje vizuma. Zato sta generalna pravobranilca P. Mengozzi in M. Bobek upravičeno nasprotovala razlagi Vizumskega zakonika, v skladu s katero naj bi obstajala subjektivna pravica do pridobitve vizuma. Poleg tega naj poudarim, da iz besedila člena 30 Vizumskega zakonika jasno izhaja, da samo posedovanje enotnega vizuma ali vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo še ne pomeni samodejne pravice do vstopa.

56.      Menim, da tudi iz določb Listine ne more izhajati nobena subjektivna pravica, saj njene določbe državljanom tretjih držav samo v dveh posebnih okoliščinah podeljujejo pravice v zvezi s prostim gibanjem. Prvič, člen 15(3) Listine določa, da imajo državljani tretjih držav, ki smejo delati na ozemlju držav članic, pravico do enakih delovnih pogojev kot državljani Unije. Drugič, člen 45(2) Listine določa, da se „[s]voboda gibanja in prebivanja lahko v skladu s Pogodbama prizna državljanom tretjih držav, ki zakonito prebivajo na ozemlju ene od držav članic“. Kot je generalni pravobranilec M. Szpunar opozoril v sklepnih predlogih v zadevi Fahimian,(25) zato v Listini, ki predpostavlja zakonit vstop v Unijo, taka pravica ni bila ustvarjena.(26)

57.      Glede na zgornje preudarke in ob upoštevanju sodne prakse Sodišča, v skladu s katero interes, ki ga lahko ima naslovnik upravne odločbe, določa, ali je treba obrazložitev, ki jo vsebuje, šteti za zadostno, in ker se prosilec ne more sklicevati na nobeno subjektivno pravico v odnosu do uprave, se mi ne zdi nerazumno sprejeti manj natančnao obrazložitev odločbe o zavrnitvi izdaje vizuma.

3)      Izdaja vizuma kot izvajanje suverene pristojnosti

58.      Neobstoj subjektivne pravice, to je „legitimnega interesa, zaščitenega s pravom“ Unije,(27) ki [Uniji] nalaga določeno ravnanje za imetnika te subjektivne pravice“,(28) pokaže, da je prosilec glede na državo v položaju, ki ga lahko opredelimo kot šibkega. Vendar se mi zdi, da je zakonodajalec ob sprejetju Vizumskega zakonika želel prav to, predvsem če se upošteva, da izdaja vizuma državljanu tretje države pomeni izvajanje suverene pristojnosti, kot je opozoril generalni pravobranilec P. Mengozzi v zadevi Koushkaki. Natančneje, opozoril je, da pravica držav do nadzora nad vstopom oseb, ki niso njihovi državljani, na njihovo ozemlje spada v državno suverenost kot načela mednarodnega prava.(29)

59.      Generalni pravobranilec M. Szpunar je ta argument razvil v sklepnih predlogih v zadevi Fahimian, v katerih je pojasnil, da je ob sedanjem stanju mednarodnega javnega prava prvi vstop z namenom zakonite migracije področje z večinoma neomejeno diskrecijsko pravico države.(30) V skladu z ugotovitvami generalnega pravobranilca M. Szpunarja te suverenosti ne omajajo mednarodne obveznosti držav članic, ki izhajajo iz pogodb o človekovih pravicah,(31) na katere se tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari za pridobitev vstopa na ozemlje Kraljevine Nizozemske sicer ne sklicujeta. Prav tako dejstvo, da so države članice prostovoljno prevzele obveznosti v zvezi z mednarodno zaščito beguncev, ne glede na to, kako pomembne so te obveznosti, samo po sebi ne zadošča za dvom o njihovi polni pristojnosti za odločanje o tem, ali lahko državljani tretjih držav vstopijo na njihovo ozemlje. Kljub temu je zaradi jasnosti treba navesti, da se azilni sistem Unije, vključno z načelom „nevračanja“ v obravnavanem primeru ne uporablja, ker tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari ne prosita za status begunca na podlagi pravil in postopkov mednarodnega prava.

60.      Zaradi izčrpnosti je treba navesti, da se ne zdi, da se tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari lahko sklicujeta na določbe prava Unije na področju priseljevanja, ki določenim družinskim članom državljana tretje države dovoljujejo zakonito prebivanje na ozemlju držav članic. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da člen 4(1) Direktive sveta 2003/86/ES z dne 22. septembra 2003 o pravici do združitve družine(32) „državam članicam nalaga natančno določene pozitivne obveznosti, ki jim ustrezajo jasne subjektivne pravice, ker od njih zahteva, naj v primerih, ki jih določa Direktiva, dovolijo združitev družine nekaterih članov sponzorjeve družine, ne da bi imele možnost izvajati diskrecijsko pravico“.(33) Ker pa v predložitvenih odločbah ni nobenih konkretnih navedb v tem smislu, je treba šteti, da tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari nista vložili nobene prošnje za združitev družine. Poleg tega ni razvidno, ali izpolnjujeta merila družinskega člana, določena v tej direktivi. Zato je treba izhajati iz načela, da se ta predpis v obravnavanih primerih ne uporablja.

4)      Vizumski režim kot instrument zunanje in varnostne politike

61.      Drugi argument, ki po mojem mnenju potrjuje šibkejši status prosilca glede na državo v postopku izdaje vizuma, je povezan z naravo vizumskega režima kot instrumenta zunanje in varnostne politike;(34) ta argument sta navedla tudi generalni pravobranilec P. Mengozzi v zadevi Koushkaki(35) in generalni pravobranilec M. Bobek v zadevi El Hassani.(36) Za področje skupne zunanje in varnostne politike Unije je namreč značilen odločilen vpliv držav članic v postopku odločanja v Svetu Evropske unije, ki sprejema skupne ukrepe in stališča, saj države članice pri glasovanju ohranjajo široko diskrecijsko pravico, kar jasno kaže, kako izvajajo svojo suverenost.(37) Soglasje, potrebno za sprejetje navedenih sklepov na podlagi člena 24(2) PEU in člena 31 PEU, ter sekundarna vloga, ki je Parlamentu dodeljena v členu 36 PEU, prav tako dokazujeta prizadevanje, da se ohrani suverenost teh držav, ker ta elementa preprečujeta sprejetje zunanje in varnostne politike, določene brez njihove privolitve.(38) Ugotoviti je treba, da Pogodbi Unije izrecno priznavata pristojnosti držav članic glede oblikovanja in izvajanja njihove zunanje politike ter glede njihovih nacionalnih predstavništev v tretjih državah in pri mednarodnih organizacijah.(39) Vsi ti dejavniki vplivajo na vizumsko politiko Unije, čeprav se z njo povezane odločitve po spremembi Pogodb sprejemajo s kvalificirano večino. V praksi imajo države članice odločilno vlogo.(40)

62.      V zvezi s tem je mogoče ugotoviti, da več sporazumov, ki so jih Unija in njene države članice sklenile s tretjimi državami, in drugi pravni akti predvidevajo liberalizacijo vizumskega režima, ki olajšuje potovanja, gospodarsko dejavnost in stike med ljudmi. Ti sporazumi in pravni akti so del strategije, ki je izraz interesov Unije in njenih držav članic na področju skupne zunanje in varnostne politike.(41) Ta strategija lahko variira glede na mednarodne odnose in tudi glede na različne skupine tretjih držav. Državljanom določenih tretjih držav se lahko dodelijo privilegiji, kot je oprostitev vizumske obveznosti, na podlagi načela vzajemnosti in pod posebnimi pogoji, izpolnjevanje katerih nadzirajo Unija in njene države članice.(42) Ti privilegiji se zato lahko tudi prekličejo, če pogoji za njihovo dodelitev niso več izpolnjeni. Prav tako mora obstajati možnost njihovega preklica, če vzajemnost ni več zagotovljena, kot je pravilno navedel generalni pravobranilec P. Mengozzi v zadevi Koushkaki.(43) Kadar Unija in države članice sprejemajo odločitve o primernosti sklepanja takih sporazumov, izvajajo svoje suverene pristojnosti in zagotavljajo, da te odločitve ustrezajo potrebam, ki so jih opredelile; s tem prevzemajo svojo odgovornost do državljanov Unije.

63.      Menim, da je treba Vizumski zakonik razlagati ob upoštevanju zgornjih preudarkov. Ne sme se pozabiti, da Vizumski zakonik državljanom tretjih držav sicer priznava določen pravni status, vendar ta status določijo Unija in njene države članice, ki s tem uresničujejo svojo suvereno voljo. Zato je treba ugotoviti, da je v sedanji fazi razvoja prava Unije na področju vizumov posameznik samo „upravičenec“ z omejenimi pravicami, saj je njegov pravni status podrejen ciljem, ki jih Unija in njene države članice opredelijo v okviru zunanje in varnostne politike.

5)      Široka diskrecijska pravica nacionalnih organov pri ugotavljanju posameznikove upravičenosti do vizuma

64.      Nekaj opažanj moram navesti o še enem vidiku, povezanem z izvajanjem suverenosti, ki se mi zdi pomemben za to analizo, to je vloga nacionalnih organov pri obravnavanju vlog za izdajo vizuma.

65.      Najprej ugotavljam, da se v skladu s členom 32(1)(a)(vi) Vizumskega zakonika izdaja vizuma zavrne, če prosilec „predstavlja grožnjo“, kot je opredeljeno v členu 2(19) Zakonika o schengenskih mejah, kar pomeni, prvič, da pristojni organi ocenijo tveganje v skladu s členom 21 Vizumskega zakonika in, drugič, da ni potrebna absolutna gotovost, da obstaja resnična nevarnost. Nasprotno, zdi se, da za uporabo te določbe načeloma zadošča, da se ugotovijo nekateri indici, ki napeljujejo na grožnjo za zadevne legitimne interese.(44) Tako razlago je namreč mogoče pojasniti s preventivno naravo vizumskega režima, ki je bil zasnovan s ciljem, da varnost celotnega schengenskega območja ščiti pred zunanjimi tveganji, kot so nedovoljene migracije in trgovina z ljudmi.(45) Zato bi se načeloma lahko trdilo, da nacionalni organi na podlagi indicev, s katerimi razpolagajo, lahko nasprotujejo izdaji vizuma, ne da bi morali biti absolutno prepričani, da prosilec dejansko predstavlja grožnjo. Zaradi koherentnosti bi bilo treba za obrazložitev odločbe o zavrnitvi določiti manj stroge zahteve.

66.      Ugotavljam tudi, da je Sodišče v sodbi v zadevi Koushkaki(46) poudarilo široko diskrecijsko pravico državnih organov pri ugotavljanju, ali je posameznik upravičen do pridobitve vizuma. Iz te sodbe izhaja, da so za presojo posameznega položaja prosilca za vizum z vidika ugotavljanja, ali njegovi vlogi ne nasprotuje kateri od razlogov za zavrnitev, potrebne kompleksne ocene na podlagi zlasti osebnosti prosilca, njegove integracije v državi prebivališča, tamkajšnjega političnega, družbenega in gospodarskega položaja ter morebitne grožnje, ki bi jo predstavljal prihod tega prosilca, za javni red, notranjo varnost, javno zdravje ali mednarodne odnose ene od držav članic.(47) Po mnenju Sodišča te kompleksne ocene vključujejo izdelavo napovedi o predvidenem ravnanju navedenega prosilca in morajo temeljiti zlasti na obsežnem poznavanju njegove države prebivališča ter analizi različnih dokumentov, katerih verodostojnost in resničnost vsebine je treba preveriti, ter izjav prosilca, katerih zanesljivost je treba oceniti, kot to določa člen 21(7) Vizumskega zakonika.(48)

67.      Sodišče je v sodbi v zadevi El Hassani ponovno navedlo, da imajo nacionalni organi široko diskrecijsko pravico glede pogojev uporabe razlogov za zavrnitev, določenih v Vizumskem zakoniku, in glede presoje upoštevnih dejstev.(49)

68.      Navesti je treba, da se je Sodišče na enako razlogovanje uprlo v zadevi Fahimian, ki se je nanašala na razlago Direktive Sveta 2004/114/ES z dne 13. decembra 2004 o pogojih za sprejem državljanov tretjih držav za namene študija, izmenjav učencev, neplačanega usposabljanja ali prostovoljnega dela,(50) torej drugega pravnega akta, kot je Vizumski zakonik, ki pa prav tako spada na področje politike priseljevanja. Tako je Sodišče poudarilo, da imajo nacionalni organi široko diskrecijsko pravico pri presoji upoštevnih dejstev, na podlagi katerih preverjajo, ali so razlogi iz člena 6(1)(d) Direktive 2004/114, ki se nanašajo na obstoj grožnje – med drugim – za javno varnost, taki, da nasprotujejo sprejemu državljana tretje države.(51) Sodišče je razsodilo, da morajo ti nacionalni organi opraviti celovito presojo vseh elementov, iz katerih je razviden položaj te osebe, da bi ugotovili, ali navedena oseba pomeni grožnjo – čeprav potencialno – za javno varnost.(52) Zdi se mi pomembno poudariti, da je Sodišče pri tem po analogiji uporabilo svojo sodno prakso v zgoraj navedeni zadevi Koushkaki.(53)

69.      Menim, da taka diskrecijska pravica, ki jo imajo nacionalni organi pri ugotavljanju, ali je posameznik upravičen do pridobitve vizuma, potrjuje šibak pravni status, ki ga Vizumski zakonik priznava prosilcu.

6)      Pravnega okvira, ki se uporablja za državljanstvo Unije in notranji trg, ni mogoče prenesti na položaj prosilca za vizum

i)      Tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari nimata nobenega privilegiranega statusa

70.      Iz predložitvenih odločb izhaja, da nekaj družinskih članov tožečih strank iz postopkov v glavni stvari prebiva na Nizozemskem. Zato se postavlja vprašanje, ali imata tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari nekakšen privilegiran status, ker ti sorodniki živijo na ozemlju države članice Unije. Lahko bi se vsaj teoretično pomislilo na določeno povezavo s temeljnimi svoboščinami notranjega trga Unije.

71.      Menim, da je odgovor na to vprašanje očitno nikalen. Pravnega okvira, ki se uporablja za notranji trg Unije, ni mogoče prenesti na položaj prosilca za vizum, kar je še en pomemben razlog, zakaj temu prosilcu ni mogoče priznati podobne zaščite kot osebi, ki uresničuje pravico do prostega gibanja in prebivanja. V mislih imam zlasti pravila o obravnavanju družinskih članov državljana Unije, ki niso državljani države članice.

72.      Kot je Sodišče določilo v sodni praksi, je zakonodajalec Unije v veliki meri razširil uporabo prava Unije na področju vstopa in bivanja na ozemlju držav članic na državljane tretjih držav, zakonce državljanov držav članic.(54) Natančneje, z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC,(55) sta vsem državljanom tretjih držav, družinskim članom državljana Unije v smislu člena 2(2) te direktive, ki tega državljana Unije spremljajo ali se mu pridružijo v državi članici, razen v državi članici, katere državljan je, podeljeni pravica do vstopa in prebivanja v državi članici gostiteljici.

73.      V zvezi s tem je vseeno treba opozoriti, da je dejanski namen pravil, ki se uporabljajo za to kategorijo oseb, zagotoviti prosto gibanje državljana Unije. Zakonodajalec Unije je priznal pomen zaščite družinskega življenja državljanov držav članic, da bi se odstranile ovire za izvajanje temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbama.(56) Izvrševanje s Pogodbo zagotovljenih svoboščin bi bilo resno ovirano, če državljani Unije ne bi imeli pravice do običajnega družinskega življenja v državi članici gostiteljici.(57) S členom 21(1) PDEU in določbami Direktive 2004/38 se državljanom tretjih držav ne podeljuje nobena neodvisna pravica. Morebitne pravice, ki jih imajo ti državljani na podlagi določb prava Unije o državljanstvu Unije, so izvedene pravice zaradi uresničevanja pravice do prostega gibanja državljana Unije.(58)

74.      Zato poleg tega, da ni verjetno, da bi se te določbe uporabile za zadevni zadevi, ker se ne zdi, da sta tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari družinska člana v smislu člena 2(2) Direktive 2004/38, se mi zdi očitno, da zakonodajalec Unije ni nameraval razširiti kroga upravičencev na druge osebe, ki niso izrecno navedene v tej direktivi. Kot je pojasnjeno v prejšnjem odstavku, odločitev, da se pravica do vstopa in prebivanja razširi na določene družinske člane državljana Unije, sledi določeni logiki, ki je tesno povezana s pravom notranjega trga in temeljnimi pravicami. Države članice, zastopane v Svetu kot sozakonodajalski organi, so prostovoljno, na podlagi suverene odločitve pristale na podelitev pravic posebnemu krogu upravičencev, da bi se nadgradil koncept državljanstva Unije in utrdil notranji trg, kar posledično izključuje vsako uporabo člena 21(1) PDEU in določbe Direktive 2004/38 po analogiji za druge kategorije državljanov tretjih držav.

ii)    Zaščita javne varnosti v pravu notranjega trga

75.      Enako velja za pravne koncepte, ki so povezani z državljanstvom Unije ali spadajo na področje notranjega trga, na primer koncept razlogov „javne varnosti“ kot izjeme od splošnega pravila prostega gibanja. Kot sem navedel zgoraj v teh sklepnih predlogih,(59) se jamstva pravne države, med drugim obveznost obrazložitve upravnih aktov, lahko omejijo, če je to v interesu javne varnosti. Čeprav je ta splošna trditev načeloma pravilna, jo je treba dopolniti z nekaj pomembnimi pojasnili. Dejstvo, da se Vizumski zakonik in določbe o izvajanju svoboščin notranjega trga sklicujejo na „javno varnost“, ne pomeni, da gre za isti pravni koncept in da ga je treba enako razlagati. V skladu s tem, kar sem že navedel zgoraj,(60) okvir določbe v pravnem redu Unije odločilno vpliva na njeno razlago.

76.      Zato je generalni pravobranilec M. Szpunar upravičeno zavrnil prenos sodne prakse Sodišča, ki se nanaša na izjeme od splošnega pravila prostega gibanja, na vizumski režim, ki se obravnava v zadevah v glavni stvari. Kot je opozoril v zadevi Fahimian, je razumljivo, da se te izjeme razlagajo ozko,(61) ker je treba zagotoviti delovanje notranjega trga. Generalni pravobranilec M. Szpunar je navedel še druge pomembne argumente proti prenosu pravnih konceptov s področja notranjega trga na vizumski režim, na primer drugačno normativno strukturo.(62) To, da neka oseba velja za nenevarno za javno varnost, ni izjema od pravice do vstopa, ki se razlaga široko, temveč zgolj negativen pogoj pravice do vstopa. Kot je navedel generalni pravobranilec Szpunar, je okvir preprosto drug kot pri notranjem trgu, in ta okvir je pomemben. Poseben okvir prava tujcev Unije pomeni, da državljan tretje države ne uživa enakih pravic kot državljan države članice, to je državljan Unije. Poleg tega je generalni pravobranilec Szpunar – potem ko je navedel, da Direktiva 2004/114 temelji na členu 79 PDEU, ki je v tretjem delu, naslov V, Pogodbe DEU – poudaril razliko med javnim redom in varnostjo v pravu prostega gibanja v primerjavi s pravom tujcev.(63) V tem okviru se je skliceval na člen 72 PDEU, ki določa, da ne vpliva na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti, k čemur se bom vrnil v nadaljevanju analize.

77.      Iz zgornjih preudarkov izhaja, da pravnega statusa prosilca za vizum ni mogoče izenačiti s statusom državljana Unije ali njegovega družinskega člana, državljana tretje države. Zato je treba zavrniti vsako uporabo pravnih konceptov v zvezi z državljanstvom Unije in notranjim trgom po analogiji za vizumski režim.

iii) Načel, oblikovanih v zadevi ZZ, ni mogoče v celoti prenesti na obravnavana primera

78.      Nekoliko zadržan sem do tega, da bi se strinjal s predlogom Komisije, naj se načela, ki jih je Sodišče oblikovalo v zadevi ZZ,(64) po analogiji uporabijo za obravnavana primera. Kot je Komisija sama priznala v pisnih stališčih, je dejanski okvir drugačen od okvirja v obravnavanih zadevah, za katerega je značilno manj intenzivno poseganje organov. V zadevi ZZ je bil državljanu Unije zavrnjen vstop v državo članico, v kateri so živeli njegova žena in otroci ter v kateri je sam prebival več let, z obrazložitvijo, da njegova prisotnost v državi članici gostiteljici ogroža javno varnost. Nasprotno pa je bila v zadevah v glavni stvari tožečima strankama, ki sta državljana tretjih držav in nimata povezave z nobeno državo članico, zavrnjena izdaja vizuma. Posledično sta pravna okvira zadev zelo različna, saj je moralo Sodišče v zadevi ZZ razlagati določbe Direktive 2004/38, ne pa določb Vizumskega zakonika kot v zadevah v glavni stvari.

79.      Glede na velike razlike v dejanskem in pravnem okviru ter ob upoštevanju zgornjih preudarkov menim, da je v zvezi s tem, da bi se načela, ki jih je Sodišče oblikovalo v zadevi ZZ, uporabila brez zadržkov, potrebna previdnost, čeprav gre v obravnavanih dveh zadevah za podobno problematiko. Ta podobnost ne sme prikriti dejstva, da je zakonodajalec Unije uravnotežil interese obveznosti obrazložitve upravne odločbe na eni strani in zaščite javne varnosti na drugi strani, pri čemer je upošteval pravni okvir, ki se zelo razlikuje od pravnega okvira notranjega trga in v katerem ima zaščita javne varnosti osrednjo vlogo, kot bom pojasnil v naslednjih odstavkih.

b)      Razlogi, povezani z zaščito javne varnosti

80.      Kot je že navedeno zgoraj,(65) člen 52(1) Listine pod določenimi pogoji dopušča omejitve pri uresničevanju pravic, ki jih Listina zagotavlja, vključno s pravico do učinkovitega pravnega sredstva. S teoretičnega vidika se omejitve uresničevanja pravic lahko upravičijo s cilji splošnega interesa, ki jih priznava Unija. V zvezi s tem ugotavljam, da so vse države članice, ki so v teh zadevah predložile pisna stališča, kot razlog, da se ne razkrijejo informacije, ki se štejejo za zaupne, navajale zaščito javnega reda in nacionalne varnosti. Zaščita javne varnosti, zlasti pri ravnanju z zaupnimi podatki, je tak cilj splošnega interesa, kot to potrjuje več določb, ki zagotavljajo zaupnost informacij iz varnostnih razlogov.

81.      V skladu s členom 346(1) PDEU državi članici, ki je izrazila nasprotovanje, ni treba predložiti podatkov o razlogih, iz katerih je prosilec opredeljen kot grožnja za notranjo varnost v smislu člena 32(1)(a)(vi) Vizumskega zakonika, ker je sporočanje informacij v zvezi z varnostjo izredno občutljivo področje.

82.      Poleg tega je v členu 72 PDEU pojasnjeno, da skupna politika o priseljevanju in nadzoru zunanjih meja ne vpliva na izpolnjevanje obveznosti, ki jih imajo države članice glede vzdrževanja javnega reda in miru ter zagotavljanja notranje varnosti.(66) Ta pristojnost vključuje tudi uvedbo in uporabo določb o uradnem shranjevanju zaupnih dokumentov in razkritju takih dokumentov tretjim osebam. To načelo odgovornosti držav članic je Unija povzela tudi v določbi iz člena 8(3) Vizumskega zakonika o ureditvi zastopanja, ki določa, da je treba spoštovati pravila o varstvu podatkov in zaščiti.

83.      Sodišče pa je v svoji sodni praksi priznalo, da „[n]ujni preudarki, ki se nanašajo na varnost Unije ali njenih držav članic ali na vodenje njihovih mednarodnih odnosov, […] lahko nasprotujejo temu, da se zadevna oseba obvesti o nekaterih informacijah in dokazih“.(67) Zato je v izjemnih primerih in zlasti iz razlogov v zvezi z varnostjo države zadevnim osebam mogoče zavrniti zagotovitev določenih informacij. To velja tako za upravni postopek, kot je postopek izdaje vizuma, kot tudi za pritožbeni postopek pred sodiščem, kot bom pojasnil v nadaljevanju.

c)      Vmesni predlog

84.      Naj ob upoštevanju zgornjih preudarkov podam vmesni predlog, ki ga lahko povzamem tako.

85.      Standardni obrazec iz Priloge VI k Vizumskemu zakoniku državam članicam omogoča, da prosilcu zagotovijo dovolj podrobno obrazložitev, ki upošteva prosilčev pravni status.

86.      Čeprav v sedanji fazi razvoja prava Unije državam članicam ni treba zagotoviti podrobne obrazložitve, jim nič ne preprečuje, v standardni obrazec vključijo „opombe“, da bi olajšale nadzor nad zakonitostjo.

87.      Zakonodajalec Unije lahko tudi, potem ko ponovno uravnoteži zadevne interese, spremeni način sporočitve zavrnitve izdaje vizuma prosilcu. Prav to je zakonodajalec namreč storil s sprejetjem Uredbe (EU) 2019/1155 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 o spremembi Vizumskega zakonika(68). Ta zakonodajna revizija prinaša pomembne spremembe, saj je v novem standardnem obrazcu kategorija „nevarnost za javni red ali notranjo varnost“ ločena od kategorije „grožnja javnemu zdravju“. Trije razlogi za zavrnitev so zdaj razvrščeni v tri različna polja. Opozoriti je treba tudi na uvodno izjavo 15 nove uredbe, v kateri je navedeno, da bi „[u]radno obvestilo o zavrnitvi […] moralo vključevati podrobne informacije o razlogih za zavrnitev in o pritožbenem postopku. V pritožbenem postopku bi bilo treba prosilcem dati dostop do vseh ustreznih informacij za njihov primer, v skladu z nacionalnim pravom.“ Tako je mogoče ugotoviti voljo zakonodajalca, da postopoma prilagodi pravni status prosilca za vizum, da bi se bolje upoštevale zahteve po transparentnosti, ki jih nalaga pravica do učinkovitega pravnega sredstva.

3.      Nadzor nad zakonitostjo odločbe o zavrnitvi

88.      Zgornje ugotovitve o pravnem statusu prosilca za vizum in načinu, kako so mu sporočeni razlogi za zavrnitev, pomembno vplivajo na analizo obsega sodnega nadzora v okviru pritožbe iz člena 32(3) Vizumskega zakonika v povezavi s členom 47 Listine, kot bom pokazal v teh sklepnih predlogih.

a)      Podrobna pravila o nadzoru nad zakonitostjo spadajo na področje nacionalnega prava

89.      Zakonodajalec Unije je prosilcu podelil pravico do pritožbe v skladu z notranjim pravnim redom držav članic, zato se lahko postopki nadzora nad zakonitostjo razlikujejo od države članice do države članice. Načeloma so postopki lahko upravne, sodne ali celo kombinirane narave.(69) V zvezi s tem je Sodišče koristno pojasnilo zgoraj navedene določbe s tem, da je v sodbi v zadevi El Hassani odločilo, da čeprav „pravila [postopka s pravnim sredstvom zoper odločbe o zavrnitvi izdaje vizuma] ureja pravni red vsake države članice ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti[, mora t]a postopek […] zagotavljati, da v neki fazi postopka obstaja možnost pravnega sredstva pred sodiščem“.(70)

90.      Poleg tega je treba tudi v tem okviru ponovno navesti, da čeprav so v notranjem pravnem redu predvideni „kombinirani postopki“, na primer možnost pritožbe pri organu, ki je izdal odločbo o zavrnitvi (ali pri nadrejenem upravnem organu, pristojnem za pravni nadzor), državam članicam nič ne preprečuje, da zagotovijo čim podrobnejše informacije. Kljub temu ugotavljam, da se v nasprotju s tem, kar izhaja iz besedila prvega vprašanja za predhodno odločanje, zdi, da sta tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari od nizozemskih organov zakonito pridobili podrobnejše informacije, zlasti o državah članicah, ki sta nasprotovali izdaji vizumov. Zato se zdi, kot je bilo navedeno zgoraj v analizi,(71) da postopek na Nizozemskem zagotavlja minimalno raven transparentnosti.

91.      Pomena takega nadzora nad zakonitostjo se ne sme podcenjevati. Kot je navedel generalni pravobranilec P. Mengozzi v zadevi Koushkaki, je cilj vizumskega režima v bistvu vzpostaviti postopke s pogoji, ki so „za prosilca bolj pregledni in bolj jasni […] da bi se mu zagotovilo obravnavanje, ki spoštuje njegovo človeško dostojanstvo“.(72) Generalni pravobranilec M. Bobek pa je opozoril, da „obstaja pravica do pravilnega in zakonitega obravnavanja vloge [za izdajo vizuma], ta pravica pa je lahko podlaga za sodni nadzor odločbe, izdane na podlagi vloge“.(73) Vendar se pomembno vprašanje, ki ga je treba v teh sklepnih predlogih preučiti za odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje, nanaša na to, kako dosleden mora biti sodni nadzor odločbe o zavrnitvi izdaje vizuma.

b)      Manj poglobljen sodni nadzor kot posledica prerogativ Sveta na področju skupne zunanje in varnostne politike

92.      Vizumski režim kot instrument zunanje in varnostne politike Unije(74) je odvisen od prerogativ, ki jih ima Svet na tem področju, kar mu omogoča, da ta režim prilagaja glede na stanje mednarodnih odnosov in varnostne zahteve. Svet je skupaj z visokim predstavnikom Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko najprimernejši za opredeljevanje te politike in njeno izvajanje s predpisi, vključno v zvezi z vstopom državljanov tretjih držav na ozemlje Unije. Na podlagi informacij, ki jih zberejo različne službe Unije in držav članic, lahko oceni primernost vizumske politike oziroma njenih morebitnih sprememb.(75) Na tem področju torej izvaja svoje pristojnosti v interesu učinkovitega uresničevanja ciljev, določenih s Pogodbama.(76)

93.      V skladu s členom 13(2) PEU „[v]saka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi“. Ta določba izraža načelo institucionalnega ravnovesja, ki je značilnost institucionalnega okvira Unije in ki pomeni, da mora vsaka od institucij izvajati svoje pristojnosti ob ustreznem upoštevanju pristojnosti drugih institucij.(77) Razdelitev pristojnosti v Uniji in prerogative Sveta na področju skupne zunanje in varnostne politike nujno pomenijo, da morajo imeti druge institucije manj vplivno vlogo.(78) Enako velja za sodni nadzor aktov, ki jih sprejme Svet, kot dokazujeta člen 24(1) PEU in člen 275 PDEU, ki izrecno izključujeta pristojnost Sodišča na tem področju, razen za vidike, ki spadajo na področje uporabe člena 40 PEU v zvezi s postopki in obsegom dodeljenih pristojnosti institucij, in nadzor nad zakonitostjo omejevalnih ukrepov proti fizičnim ali pravnim osebam.(79) Kot bom pojasnil v teh sklepnih predlogih, so te ugotovitve pomembne, da se pojasni, kolikšen je obseg nacionalnega sodnega nadzora odločb, sprejetih na vizumskem področju.

94.      V ustavnih redih držav članic je določena razdelitev pristojnosti, podobna tej, ki je opisana v zgornjih odstavkih, ki izvršni oblasti tradicionalno in iz razlogov, ki sem jih navedel, podeljuje prerogative na področju zunanje in varnostne politike. Praviloma izvršna oblast države oblikuje zunanjo politiko ter zagotovi diplomatsko in konzularno predstavništvo na tujem.(80) V skladu s sklepanjem, navedenim v teh sklepnih predlogih, se mi zdi, da bi moral biti sodni nadzor aktov, neločljivo povezanih s tem področjem, kot so odločbe o izdaji vizumov, bolj omejen.

95.      V zvezi s tem naj spomnim, da je nacionalno sodišče pristojno za uporabo prava v zadevah, o katerih odloča, tako da presodi dejstva in odloči o morebitnih pravnih vprašanjih. Nasprotno pa načeloma nacionalno sodišče nima nobene pristojnosti ali strokovnega znanja in izkušenj s področja zunanje in varnostne politike. Poleg tega v svojem ustavnem redu nima legitimacije, potrebne za sprejemanje odločitev na tem izredno občutljivem področju. Prav tako ni mogoče izključiti, da njegovo delovanje ne bo ogrozilo ciljev, ki jih uresničujejo državni organi, pooblaščeni za opravljanje te naloge. Zato se mi pristop, s katerim bi se nacionalnemu sodišču hotelo dati nalogo, ki je ne bo moglo opravljati, ne zdi realističen. Vendar se mi zdi, da bi neomejen sodni nadzor vodil prav v to in bi sodišče lahko zavezoval, da vsakič preveri vse razloge za odločitev o zavrnitvi izdaje vizuma, da bi izpolnilo zahteve prava Unije.

96.      Po tem, ko sem upošteval vse zgoraj omenje vidike v okviru razlage člena 32(3) Vizumskega zakonika, sem prepričan, da mora v tem primeru nacionalno sodišče opraviti manj poglobljen sodni nadzor. V zvezi s tem naj navedem, da nisem edini generalni pravobranilec Sodišča, ki zagovarja to trditev, kot bom pokazal v naslednjih odstavkih.

c)      Države članice lahko določijo manj poglobljen sodni nadzor

97.      Brez zadržkov se namreč strinjam z mnenjem generalnih pravobranilcev M. Bobka in M. Szpunarja, ki sta se izrekla v prid manj poglobljenemu sodnemu nadzoru in se v svoji argumentaciji opirata na široko diskrecisjko pravico organov, ki odločajo o posameznikovi upravičenosti do pridobitve vizuma.

98.      Kot je generalni pravobranilec M. Bobek upravičeno opozoril, se „široka diskrecijska pravica, ki jo imajo na voljo organi držav članic, […] logično odraža v milejšem standardu sodnega nadzora, ki naj ga opravljajo sodišča držav članic“.(81) Generalni pravobranilec M. Szpunar pa ugotavlja, da „[š]iroka diskrecijska pravica pomeni omejeno sodno presojo, sicer bi bila diskrecijska pravica onemogočena, sodstvo pa bi opravljalo naloge izvršilne veje oblasti“.(82) Ta argumentacija se mi zdi posebno prepričljiva v kontekstu, kot je področje vizumov, v katerem morajo pristojni organi, kot sem že pojasnil, opravljati kompleksne ocene, da se varnost na celotnem schengenskem območju zaščiti pred zunanjimi tveganji, ne da bi bilo potrebno absolutno prepričanje, da obstaja konkretna grožnja.(83) Nacionalno sodišče ne more nadomestiti pristojnih organov, ki poleg tega razpolagajo s strokovnim znanjem in sredstvi, potrebnimi za opravljanje te naloge.

99.      Poleg tega se mi zdi, da gre v isto smer argumentacija generalnega pravobranilca P. Mengozzija, ko je zapisal, da je postopek pritožbe zasnovan z namenom preprečevanja arbitrarnih odločb.(84) Nadzor, namenjen preprečevanju arbitrarnosti, po definiciji pomeni obstoj relativno visokega praga za dokaz nezakonitosti upravne odločbe.(85)

100. Ta razlaga je potrjena s sodno prakso Sodišča, ki je v sodbi v zadevi Fahimian odločilo, da bi moral nacionalni sodni organ imeti pristojnost za obravnavo vseh upoštevnih vprašanj, vendar pa je nadzor omejen na to, da ni „očitnih napak pri presoji“(86).

101. Ta ugotovitev po mojem mnenju pomeni, da mora nacionalni organ, ki opravlja sodni nadzor odločbe o zavrnitvi izdaje vizuma, ki jo je uprava sprejela, ker zadevni posameznik predstavlja grožnjo javnemu redu, notranji varnosti ali javnemu zdravju oziroma mednarodnim odnosom katere koli države članice v smislu člena 32(1)(a)(vi) Vizumskega zakonika, imeti možnost, da sam preveri, ali je bil postopek posvetovanja s centralnimi organi drugih držav članic iz člena 22 Vizumskega zakonika pravilno uporabljen in ali so bila v zadevnem primeru spoštovana postopkovna jamstva.

102. V zvezi z vsebino odločbe o zavrnitvi mora sodni nadzor navedenemu nacionalnemu organu omogočati, da preveri, da meje diskrecijske pravice, ki jo ima uprava pri ugotavljanju posameznikove upravičenosti do pridobitve vizuma, niso bile prekoračene. V ta namen bo moral sodni organ preučiti, ali so podani upoštevni elementi, od katerih je odvisno izvajanje diskrecijske pravice. Če uprava ni storila očitnih napak pri presoji, mora sodni organ ugotoviti, da je odločba o zavrnitvi izdaje vizuma zakonita.

103. Sodni organ se mora za preučitev, ali je bila storjena očitna napaka pri presoji, opreti na informacije iz sodnega spisa, kar vključuje ustrezno izpolnjen obrazec, morebitne „opombe“ v utemeljitev odločbe o zavrnitvi in druge informacije, ki jih uprava po potrebi zagotovi v upravnem in predhodnem postopku. Sodni organ mora upoštevati posebne okoliščine vsakega posameznega primera, zlasti legitimne skrbi glede varnosti ob upoštevanju vrste in virov informacij.

d)      Kako uskladiti legitimne skrbi držav članic glede varnosti s postopkovnimi jamstvi, ki jih zahteva pravna država?

104. Organi bodo med opravljanjem sodnega nadzora občasno obdelovali zaupne podatke, zato se postavlja vprašanje, kako uskladiti legitimne skrbi držav članic s postopkovnimi jamstvi, ki jih zahteva pravna država.

105. Odgovor na to vprašanje načeloma izhaja iz zgornjih ugotovitev, v katerih se upošteva pravni status prosilca za vizum in skrbi držav članic glede varnosti. V sedanji fazi razvoja prava Unije državam članicam ni treba predložiti izčrpnega opisa razlogov za odločbo o zavrnitvi, ker bi to lahko povzročilo ali omogočilo razkritje občutljivih informacij, ki bi lahko pomenile resno nevarnost za nacionalne interese teh držav. Lahko se omejijo na to, da sodnemu organu dajo na voljo informacije, ki jih vsebuje standardni obrazec iz Priloge VI Vizumskega zakonika, vključno z „opombami“, in druge informacije, ki jih uprava zagotovi na primer na podlagi pritožbe, da bi se olajšal nadzor nad zakonitostjo.

106. Ker pravo Unije določa minimalna jamstva, državam članicam pa prepušča, da določijo podrobna pravila pritožbenega postopka ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti, tem državam nič ne preprečuje, da pod določenimi pogoji sodnemu organu ne bi zagotovile tudi informacij, ki so opredeljene kot zaupne. Kot je Sodišče priznalo v sodni praksi(87) lahko države članice, da bi zaščitile svoje nacionalne interese, od sodnega organa zahtevajo, naj „uporabi načine, ki mu omogočajo uskladiti legitimne skrbi glede varnosti v zvezi z vrstami in viri informacij, ki so bili upoštevani pri sprejetju zadevne odločbe o zavrnitvi, ter to, da je treba posamezniku v zadostni meri zagotoviti spoštovanje njegovih postopkovnih pravic, kot sta pravica do izjave in načelo kontradiktornosti“.

e)      Vmesni predlog

107. Glede na zgornje ugotovitve navajam ta vmesni predlog:

108. V pravu Unije je predviden omejen sodni nadzor, s katerim se upošteva posebno naravo postopka izdaje vizuma.

4.      Odgovor na prvo vprašanje

109. Na podlagi te analize je treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da odločba o zavrnitvi, ki jo prosilec za vizum prejme od nacionalnih organov, in sicer standardni obrazec z morebitnimi opombami, načeloma izpolnjuje zahteve pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 Listine. Čeprav v sedanji fazi razvoja prava Unije državam članicam ni treba zagotoviti podrobne obrazložitve, jim nič ne preprečuje, da v standardni obrazec vključijo „opombe“ in druge informacije, ki jih zagotovi uprava, na primer na podlagi pritožbe, da bi se olajšal nadzor nad zakonitostjo.

110. Ker pravo Unije določa minimalna jamstva in državam članicam prepušča, da določijo podrobna pravila postopka s pravnim sredstvom ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti, jim nič ne preprečuje, da pod določenimi pogoji dajo sodnemu organu na voljo tudi informacije, ki so opredeljene kot zaupne. Če je potrebno, države članice lahko, da bi zaščitile svoje nacionalne interese, od sodnega organa zahtevajo, da uporabi tehnike, ki mu omogočajo, da uskladi na eni strani legitimne skrbi glede varnosti v zvezi z naravo in viri informacij, ki so bili upoštevani pri sprejetju zadevne odločbe o zavrnitvi, ter na drugi strani to, da je treba posamezniku v zadostni meri zagotoviti spoštovanje njegovih postopkovnih pravic, kot sta pravica do izjave in načelo kontradiktornosti.

C.      Drugo vprašanje

111. Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba člen 41 Listine, ki določa pravico do dobrega upravljanja, razlagati tako, da nasprotuje praksi, kot je ta, ki je opisana v prvem vprašanju za predhodno odločanje.

112. Člen 41(1) Listine določa, da ima vsakdo pravico, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njegove zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku. Tako je iz besedila člena 41 Listine razvidno, da se ta člen ne nanaša na države članice, temveč le na institucije, organe, urade in agencije Unije.(88)

113. Zato se oseba, ki izpodbija odločbo o zavrnitvi izdaje vizuma, ne more sklicevati na člen 41(2)(c) Listine v zvezi z obveznostjo uprave, da obrazloži svoje odločitve, v katerem koli postopku, povezanem z njeno vlogo.(89)

114. Vendar je treba navesti, da je pravica do dobrega upravljanja vsebovana v določbah člena 47 Listine, ki se nanaša na pravico do učinkovitega sodnega varstva in poštenega sojenja.(90) Sodišče je priznalo, da je ta pravica izraz splošnega načela prava Unije, pravice do učinkovitega pravnega sredstva.(91) Zdaj je to načelo izraženo s členom 47 Listine.(92)

115. Ob upoštevanju teh ugotovitev menim, da je treba v zadevah v glavni stvari ugotoviti, da je v okoliščinah, navedenih v prvem vprašanju, pravica do dobrega upravljanja zagotovljena iz istih razlogov, kot so navedeni v odgovoru na prvo vprašanje za predhodno odločanje v zvezi s skladnostjo položaja, ki se obravnava v zadevnih primerih, s členom 47 Listine.

D.      Tretje in četrto vprašanje

116. Predlagam, da se na tretje in četrto vprašanje odgovori skupaj, saj se nanašata na možnost pritožbe zoper nasprotovanje izdaji vizuma, ki ga v postopku posvetovanja iz člena 22 Vizumskega zakonika izrazi druga država članica.

1.      Meje postopkovne avtonomije držav članic

117. V zvezi s tem je treba opozoriti, da se z Vizumskim zakonikom zakonodaja harmonizira le delno.(93) Iz tega izhaja, da ta zakonik ne določa nobenega posebnega postopka, s katerim je mogoče izpodbijati presojo države članice, ki je nasprotovala izdaji vizuma na podlagi člena 22(2) Vizumskega zakonika.

118. Poleg tega je treba navesti, da se postopek iz člena 8(1) in (2) Uredbe VIS za zadevna primera ne uporablja, saj za tožeči stranki iz postopkov v glavni stvari ni bil določen ukrep zavrnitve izdaje vizuma v VIS niti ukrep zavrnitve vstopa v schengensko območje v SIS.(94)

119. Iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da mora, kadar neko področje ni urejeno s predpisi Unije, notranji pravni red posamezne države članice določiti procesna pravila za uveljavljanje pravnih sredstev, s katerimi se varujejo pravice upravičencev, na podlagi načela procesne avtonomije, vendar le če niso manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobne položaje, za katere velja nacionalno pravo (načelo enakovrednosti), in če z njimi ni v praksi onemogočeno ali preveč oteženo uresničevanje pravic, ki jih priznava pravo Unije (načelo učinkovitosti).(95) Vendar pa se države članice ne morejo izogniti zahtevam, ki jih nalaga pravica, zagotovljena s členom 47 Listine, v zvezi z učinkovitim sodnim varstvom.(96) Zato morajo v svojih pravnih redih določiti ustrezna pravna sredstva.(97) Kot bom ponazoril v nadaljevanju, se lahko predvidijo različne možnosti, ne da bi dajal prednost določenemu modelu.(98)

2.      Obveznost obvestitve prosilcev o razpoložljivih pravnih sredstvih

120. V teh okoliščinah se postavlja vprašanje, ali morajo države članice prosilce obvestiti o razpoložljivih pravnih sredstvih. V zvezi s tem ugotavljam, da v Vizumskem zakoniku ni nobene določbe, ki bi izrecno urejala ta vidik. Vendar člen 32(3) Vizumskega zakonika določa obveznost, da se prosilcem zagotovijo informacije o razpoložljivih pravnih sredstvih zoper odločbo o zavrnitvi izdaje vizuma. Naklonjen sem uporabi te določbe po analogiji in to iz razlogov, ki jih bom pojasnil v teh sklepnih predlogih.

121. Kot je pojasnjeno zgoraj,(99) je odločba o zavrnitvi izraz ugotovitev iz preučitve vloge, ki jo je opravila država članica, pristojna za končno odločitev, in rezultat postopka posvetovanja iz člena 22 Vizumskega zakonika. Zato je mogoče predpostavljati, da je nasprotovanje ene ali več držav članic sestavni del upravne odločbe. Ker člen 32(2) Vizumskega zakonika določa, da mora biti prosilec o razlogih za zavrnitev obveščen s standardnim obrazcem iz Priloge VI tega zakonika, mislim, da je smiselno to obveznost obvestitve razširiti na razpoložljiva pravna sredstva zoper nasprotovanje ene ali več držav članic.

122. Člen 32(2) Vizumskega zakonika je treba uporabljati vsaj po analogiji, da se zagotovita koherentnost in učinkovitost sodnega varstva v okviru pritožbe, zagotovljene z Vizumskim zakonikom. Nacionalni upravni organi so z izvajanjem prava Unije neizogibno primorani v številne interakcije, ki ustvarjajo številne stične točke in povezave. V položaju, kakršen je ta v obravnavanih zadevah, ki vključuje uporabo predpisov iz različnih pravnih redov in udeležbo več upravnih subjektov, se obramba posameznikovih pravic lahko izkaže za zapleteno. Da ta obramba ne bi postala navidezna, bi po mojem mnenju za države članice morala obstajati obveznost, da prosilcem na zahtevo ali na podlagi pritožbe zagotovijo informacije o pravnih sredstvih.(100)

123. Iz sklepa Sodišča v zadevi Guérin automobiles/Komisija(101) izhaja, da večina držav članic pozna tako obveznost uprave, da zagotovi informacije. Kot Sodišče pravilno navaja, je navedena obveznost „praviloma uvedena in urejena s posegom zakonodajalca“.(102) Zakonodajalec Unije je tako obveznost obvestitve izrecno določil v členu 32(3) Vizumskega zakonika, da se olajša sodni nadzor. Z uporabo te določbe za razpoložljiva pravna sredstva zoper nasprotovanje ene ali več držav članic, ki jo predlagam, bi sodno varstvo, ki ga zagotavlja zakonodajalec, postalo koherentnejše in učinkovitejše.

124. Za konec naj opozorim, da Evropski kodeks dobrega ravnanja javnih uslužbencev, ki ga je razvil Evropski varuh človekovih pravic, v členu 19(1) določa obvezno navedbo možnosti pritožbe, ki je fizični osebi na voljo za izpodbijanje sklepa institucije Unije, ki lahko negativno vpliva na njene pravice ali interese. Enako velja za kodeks, ki ga je razvila Komisija in ki to obveznost nalaga, „kadar tako določa pravo Unije“. Čeprav se ta kodeksa neposredno ne uporabljata za obravnavana primera, ker Vizumski zakonik izvajajo države članice, pa je iz njiju mogoče sklepati, kako pomembna je taka informacija za obrambo pravic v upravnem postopku.(103)

3.      Točke za razmislek: možnosti v zvezi s pravnimi sredstvi, ki jih morajo razviti države članice

125. Kot sem navedel zgoraj, se obramba posameznikovih pravic v okoliščinah konkretnega primera lahko izkaže za zapleteno, kar velja še toliko bolj, ker so lahko v pravnih redih držav članic predvidena različna pravna sredstva. V informacijah o pravnih sredstvih bo treba upoštevati način, kako različni upravni subjekti sodelujejo v okviru preučitve vloge za izdajo vizuma.

126. Glede na to in ob upoštevanju postopkovne avtonomije držav članic pri določanju postopkovnih pravil za uveljavljanje pravnih sredstev, s katerimi se varujejo pravice upravičencev, se mi zdi, da je teoretično mogoče predvideti več možnosti. Po eni strani si je mogoče predstavljati pravno sredstvo izključno v državi članici, ki sprejme končno odločitev, pri čemer je ta možnost najbližja ideji „vse na enem mestu“, ki jo omenja predložitveno sodišče. Po drugi strani si je mogoče predstavljati pravno sredstvo v državi članici, ki je izrazila nasprotovanje. Namen naslednjih preudarkov je navesti nekaj točk za razmislek, da bi predložitveno sodišče dobilo koristen odgovor.

a)      Pravno sredstvo v državi članici, ki sprejme končno odločitev?

127. Kot je navedeno v členu 32(3) Vizumskega zakonika, je treba pritožbo zoper odločbo o zavrnitvi izdaje vizuma „vložiti zoper državo članico, ki je sprejela končno odločitev o vlogi, v skladu z nacionalnim pravom te države članice“.

128. Ker ni podrobnejših določb, to ne pomeni nujno, da je treba tudi nasprotovanje, ki ga je izrazila druga država članica, izpodbijati pred organi države članice, ki je sprejela končno odločitev. Vendar menim, da je treba besedilo člena 32(3) Vizumskega zakonika razlagati kot močan indic naklonjenosti zakonodajalca ideji „vse na enem mestu“, navedeni v uvodni izjavi 7 Vizumskega zakonika, ki bi prosilcu omogočala, da ima samo enega sogovornika in da vse upravne formalnosti opravi na enem mestu. Prednosti za zaščito njegovih interesov so še toliko bolj očitne, ker bi mu to prihranilo trud opravljanja upravnih postopkov pri več nacionalnih upravah, ki delujejo vsaka v skladu s svojimi pravili. Koncept upravnega postopka, ki poteka v več fazah in predvideva sodelovanje več specializiranih subjektov, namreč ni neznan upravnemu pravu na ravni Unije in na ravni držav članic. Zato državam članicam nič ne preprečuje, da sporazumno vzpostavijo ustrezne mehanizme, vsaj do sprejetja morebitnih sprememb Vizumskega zakonika.

129. Določbe Vizumskega zakonika takemu pristopu ne nasprotujejo, če je predviden v nacionalnem postopkovnem pravu in sporazumih med zadevnimi državami članicami, ki so jih sklenile ob uresničevanju svojih suverenih pravic. V zvezi s tem je treba opozoriti na možnost, ki jo imajo države članice na podlagi člena 8 Vizumskega zakonika, ki jim omogoča, da jih za obravnavanje vlog in izdajanje vizumov zastopa druga država članica. Čeprav se ta določba nanaša samo na poseben primer, to je zastopanje, kaže, da lahko ena država članica svoje pristojnosti prenese na organe druge države članice, da obravnavajo vloge za izdajo vizuma.

130. V nasprotju s tem, kar se zdi, da predpostavlja predložitveno sodišče, se mi intervencija države članice, ki je izrazila nasprotovanje, v samem sodnem postopku,(104) ne zdi edina možnost. Lahko bi predvideli tudi prenos informacij med zadevnimi državami članicami v duhu lojalnega sodelovanja in medsebojnega zaupanja – kar sta načeli, na katerih temelji Unija, kot je navedeno v členu 4(3) PEU –(105) pri čemer država članica, pristojna za končno odločitev, nacionalnemu sodišču zagotovi pridobljene informacije. Ta država članica bi se, da bi zaščitila zaupnost predloženih informacij, lahko zavezala, da bo od sodnega organa zahtevala, naj uporabi načine, navedene v točki 106 teh sklepnih predlogov.

b)      Pravno sredstvo v državi članici, ki je izrazila nasprotovanje?

131. Pravno sredstvo bi morda lahko bilo na voljo v državi članici, ki nasprotuje izdaji vizuma.

132. Vendar je treba ugotoviti, da tak pristop, čeprav mu pravo Unije ne nasprotuje, prosilcu za vizum nalaga poseben trud v tem smislu, da bi moral vložiti pritožbo pri organih države članice, s katero nima nobene povezave in ki morda ni cilj njegovega potovanja.(106) S tega stališča se zahteva, naj prosilec vloži pritožbo v državi članici, ki nasprotuje izdaji vizuma, ne zdi najboljša možnost za zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva.

133. Če bi bilo v drugi državi članici predvideno „nasprotno“ pravno sredstvo, bi bilo, dokler se postopek z njim ne zaključi, zaradi koherentnosti in učinkovitosti sodnega varstva razumno predvideti prekinitev „glavnega“ postopka.

c)      Odgovor na tretje in četrto vprašanje

134. Na podlagi navedenih argumentov predlagam, naj se na tretje in četrto vprašanje odgovori tako.

135. Države članice so pristojne za odločitev o naravi pravnih sredstev in o konkretnih pravilih o pravnih sredstvih, s katerimi lahko prosilci za vizum izpodbijajo nasprotovanje izdaji vizuma, izraženo v postopku posvetovanja, določenega v členu 22 Vizumskega zakonika.

136. Enako kot določa člen 32(3) Vizumskega zakonika, bi države članice prosilcem na zahtevo ali na podlagi pritožbe morale zagotoviti informacije o pravnih sredstvih.

VI.    Predlog

137. Ob upoštevanju zgornjih preudarkov Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (sodišče v Haagu, ki zaseda v Haarlemu, Nizozemska), odgovori:

1.      Odločba o zavrnitvi, ki jo prosilec za vizum prejme od nacionalnih organov, to je standardni obrazec iz Priloge VI k Uredbi (ES) št. 810/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti (vizumski zakonik), in ki vsebuje morebitne opombe, načeloma izpolnjuje zahteve pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Čeprav v sedanji fazi razvoja prava Unije državam članicam ni treba zagotoviti podrobne obrazložitve, jim nič ne preprečuje, da v standardni obrazec vključijo „opombe“ in druge informacije, ki jih zagotovi uprava, na primer na podlagi pritožbe, da bi se olajšal nadzor nad zakonitostjo.

2.      Ker pravo Unije določa minimalna jamstva in državam članicam prepušča, da določijo podrobna pravila postopka s pravnim sredstvom ob upoštevanju načel enakovrednosti in učinkovitosti, jim nič ne preprečuje, da pod določenimi pogoji dajo sodnemu organu na voljo tudi informacije, ki so opredeljene kot zaupne. Če je potrebno, države članice lahko, da bi zaščitile svoje nacionalne interese, od sodnega organa zahtevajo, da uporabi tehnike, ki mu omogočajo, da uskladi na eni strani legitimne skrbi glede varnosti v zvezi z naravo in viri informacij, ki so bili upoštevani pri sprejetju zadevne odločbe o zavrnitvi, ter na drugi strani to, da je treba posamezniku v zadostni meri zagotoviti spoštovanje njegovih postopkovnih pravic, kot sta pravica do izjave in načelo kontradiktornosti.

3.      Države članice so pristojne za odločitev o naravi pravnih sredstev in o konkretnih pravilih o pravnih sredstvih, s katerimi lahko prosilci za vizum izpodbijajo nasprotovanje izdaji vizuma, izraženo v postopku posvetovanja, določenega v členu 22 Vizumskega zakonika.

4.      Države članice morajo prosilcem na zahtevo ali na podlagi pritožbe zagotoviti informacije o pravnih sredstvih.

1      Jezik izvirnika: francoščina.

2       UL 2009, L 243, str. 1.

3       Glej stališče generalne pravobranilke E. Sharpston v zadevi Vo (C‑83/12 PPU, EU:C:2012:170, točka 42) in njene sklepne predloge v zadevi Vethanayagam in drugi (C‑680/17, EU:C:2019:278, točka 37).

4       Glej v tem smislu sodbo z dne 19. decembra 2013, Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862, točke od 44 do 55).

5       UL 2008, L 218, str. 60.

6       V Meloni, A., „The Community Code on Visas: harmonisation at last?“, European Law Review, 2009, zv. 34, str. 671, je pojasnjeno, da je bila za Parlament, ki so ga podpirale Komisija in nekatere države članice, ki so te določbe štele za „temeljni kamen“ jamstev za prosilce za izdajo vizuma, uvedba obveznosti obrazložitve zavrnitve izdaje vizuma in pravice do pritožbe zahteva, o kateri se ni bilo mogoče pogajati. Nasprotno pa velika večina držav članic ni bila naklonjena obrazložitvi zavrnitve izdaje vizuma in je v strahu pred prevelikimi obremenitvami nacionalnih sodišč nasprotovala uvedbi pravice do pritožbe. Vizumski zakonik je z uvedbo teh obveznosti odpravil slabost prejšnje ureditve, to je neenotni pristop v zvezi s pravicami in pravnimi sredstvi, ki so na voljo prosilcem za izdajo vizuma, katerih vloge so bile zavrnjene.

7       Sodba z dne 13. decembra 2017 (C‑403/16, EU:C:2017:960, točka 42).

8       Sodba z dne 4. junija 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, točka 53 in navedena sodna praksa).

9       Sodba z dne 13. decembra 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, točka 42).

10       Glej točko 41 teh sklepnih predlogov.

11       Jarass, H., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. izdaja, München 2016, člen 47 Listine, točke 5, 48 in 49, trdi, da se člen 47 Listine načeloma uporablja samo za sodni postopek, medtem ko člen 41(2) Listine določa pravice v okviru predhodnega upravnega postopka. Vendar se je na člen 47 Listine mogoče sklicevati, če se člen 41 Listine ne uporablja, kar velja, kadar države članice izvajajo pravo Unije. Po mnenju avtorja iz člena 47 Listine izhaja obveznost zadostne obrazložitve upravnih odločb, ki vplivajo na položaj zadevne osebe. Vendar je organ lahko oproščen take obrazložitve iz razlogov, povezanih z varnostjo države. Glej tudi Lemke, S., Europäisches Unionsrecht, 7. izdaja, Baden‑Baden 2015, člen 47 Listine, točka 4, str. 807, ki se izreče za uporabo člena 47 Listine, kadar države članice izvajajo pravo Unije. Brouwer, E. R., „Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat – Vertegenwoordigingsafspraken in het EU‑visumbeleid en het recht op effectieve rechtsbescherming“, SEW Tijdschrift voor Europees en Economisch recht, 2015 (april), str. 165, analizira neobstoj obrazložitve odločbe o zavrnitvi izdaje vizuma v povezavi s členom 47 Listine. V Hoffmann, H., The EU Charter of Fundamental Rights, Oxford 2014, točka 47.67, str. 1219, je analizirana pravica do pridobitve obrazložitve upravnega akta z vidika učinkovitega sodnega varstva na podlagi člena 47 Listine.

12       Sodba z dne 4. junija 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, točka 51).

13       Glej sodbo z dne 15. februarja 2016, J.N. (C‑601/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:84, točka 53). Glej v tem smislu Van Drooghenbroeck, S./Rizcallah, C., Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Commentaire article par article, Bruylant, Bruselj 2018, str. 1099 in 1103.

14       Sodbe z dne 17. novembra 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, točka 41), z dne 17. marca 2011, Peñarroja Fa (C‑372/09 in C‑373/09, EU:C:2011:156, točka 63), in z dne 4. junija 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, točka 53).

15       Glej sodbo z dne 12. julija 1989, Belardinelli in drugi/Sodišče (225/87, EU:C:1989:309, točka 7), v kateri Sodišče opozori na svojo ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero lahko žirija na natečaju s številnimi udeleženci – da se upoštevajo praktični vidiki takega natečaja – v prvi fazi kandidatom sporoči samo merila in rezultat izbora, pozneje pa lahko kandidatom, ki za to izrecno zaprosijo, zagotovi individualna pojasnila.

16       Glej v tem smislu sodbe z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink's France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 63); z dne 10. julija 2008, Bertelsmann in Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, točka 166); z dne 16. novembra 2011, Bank Melli Iran/Svet (C‑548/09 P, EU:C:2011:735, točka 93); z dne 15. novembra 2012, Al‑Aqsa/Svet in Nizozemska/Al‑Aqsa (C‑539/10 P in C‑550/10 P, EU:C:2012:711, točka 139); z dne 11. julija 2013, Team Relocations in drugi/Komisija (C‑444/11 P, neobjavljena, EU:C:2013:464, točka 120), in z dne 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 122).

17       Glej v tem smislu sodbe z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink's France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 63); z dne 22. junija 2004, Portugalska/Komisija (C‑42/01, EU:C:2004:379, točka 66); z dne 10. julija 2008, Bertelsmann in Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392, točka 166); z dne 15. novembra 2012, Al‑Aqsa/Svet in Nizozemska/Al‑Aqsa (C‑539/10 P in C‑550/10 P, EU:C:2012:711, točka 140); z dne 11. julija 2013, Team Relocations in drugi/Komisija (C‑444/11 P, neobjavljena, EU:C:2013:464, točka 120), in z dne 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 122).

18       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232).

19       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, točka 51).

20       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, točka 51).

21       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, točka 52).

22       Kot navaja češka vlada v odgovoru na vprašanja Sodišča ob sklicevanju na pravne podlage iz Pogodb, ki so omogočile sprejetje Vizumskega zakonika, je namen teh pravil samo poenotiti postopke držav članic na posebnem področju, ne pa uvesti splošne pravice do vstopa na ozemlje držav članic.

23       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659).

24       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, točka 98).

25       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908).

26       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, točka 29).

27        V skladu z opredelitvijo v Von Jhering, R., „Der Geist des römischen Rechts auf verschiedenen Stufen seiner Entwicklung“, III. del, prvi oddelek, Leipzig 1865, str. 316, navedeno v Hacker, P, Verhaltensökonomik und Normativität, Tübingen 2017, str. 234.

28       Alexy, R., „Grundrechte als subjektive Rechte und als objektive Normen“, Der Staat, 1990, št. 29, str. 53.

29       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, točka 47).

30       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, točka 27).

31       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, točka 28).

32       UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 224.

33       Glej v tem smislu sodbi z dne 27. junija 2006, Parlament/Svet (C‑540/03, EU:C:2006:429, točka 60), in z dne 4. marca 2010, Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117, točka 41).

34       Meloni, A., „EU visa policy: What kind of solidarity?“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, zv. 24, št. 5, str. 652.

35       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, točka 51).

36       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, točka 99).

37       V Palosaari, T., „From ‚Thin‘ to ‚Thick‘ foreign policy europeanization: Common Foreign and Security Policy and Finland“, European Foreign Affairs Review, 12/2016, zvezek 21, številka 4, str. 583, sta poudarjena medvladni značaj skupne zunanje in varnostne politike Unije ter tradicionalni odnos tega področja do suverenosti države; v Koutrakos, P., „Judicial review in the EU's common foreign and security policy“, International and Comparative Law Quarterly, 01/2018, zv. 67, št. 1, str. 1, je navedeno, da je zunanja in varnostna politika po splošnem prepričanju področje suverene volje in nacionalnih interesov par excellence.

38       Carli, E., La politica di sicurezza e di difesa comune dell’Unione europea, Torino 2019, str. 16 in 393, poudarja zahtevo po soglasnem sprejemanju odločitev v Svetu, iz česar je po mnenju avtorja razvidna medvladna narava skupne zunanje in varnostne politike.

39       Glej „Izjavo o skupni zunanji in varnostni politiki“, Izjava št. 13, priložena Sklepni listini Medvladne konference, ki je sprejela Lizbonsko pogodbo.

40       Dumas, P., L'accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l'Union européenne, Bruselj 2013, str. 146; Balleix, C., La politique migratoire de l’Union européenne, Pariz 2013, str. 47.

41       Meloni, A., „EU visa policy: What kind of solidarity?“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 10/2017, zv. 24, št. 5, str. 653.

42       Dumas, P., L'accès des ressortissants des pays tiers au territoire des États membres de l'Union européenne, Bruselj 2013, str. 144; Delcour, L., „The EU’s visa liberalisation policy – What kind of transformative power in neighbouring regions?“, The Routledge Handbook of the Politics of Migration in Europe, poglavje 32, London 2019, str. 410.

43       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, točka 49).

44       Glej podobne ugotovitve generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, točka 58).

45       Mungianu, R., „Frontex: Towards a Common Policy on External Border Control“, European Journal of Migration and Law, zv. 15, št. 4, 2013, str. 360; García Andrade, P., „EU external competences in the field of migration: How to act externally when thinking internally“, Common Market Law Review, 02/2018, zv. 55, št. 1, str. 163; Mazille, C., „L'accès des étrangers au territoire de l'Union et l'exigence de sécurité publique“, Revue française de droit administratif, 11/2017, št. 5, str. 929.

46       Sodba z dne 19. decembra 2013, Koushkaki (C‑84/12, EC:C:2013:862).

47       Sodba z dne 19. decembra 2013, Koushkaki (C‑84/12, EC:C:2013:862, točka 56).

48       Sodba z dne 19. decembra 2013, Koushkaki (C‑84/12, EC:C:2013:862, točka 57).

49       Sodba z dne 13. decembra 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, točka 36).

50       JO 2004, L 375, str. 12.

51       Sodba z dne 4. aprila 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, točka 42). Treba je omeniti tudi sodbo z dne 10. septembra 2014, Ben Alaya (C‑491/13, EU:C:2014:2187, točka 33), ki se prav tako nanaša na razlago Direktive 2004/114.

52       Sodba z dne 4. aprila 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, točka 43).

53       Sodba z dne 19. decembra 2013, Koushkaki (C‑84/12, EC:C:2013:862, točka 60).

54       Sodba z dne 25. julija 2008, Metock in drugi (C‑127/08, EU:C:2008:449, točka 57).

55       UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46.

56       Sodba z dne 25. julija 2008, Metock in drugi (C‑127/08, EU:C:2008:449, točka 56).

57       Sodba z dne 25. julija 2008, Metock in drugi (C‑127/08, EU:C:2008:449, točka 62).

58       Sodbe z dne 8. maja 2013, Ymeraga in drugi (C‑87/12, EU:C:2013:291, točka 34), z dne 12. marca 2014, O. in B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, točka 36), in z dne 18. decembra 2014, McCarthy in drugi (C‑202/13, EU:C:2014:2450, točka 34).

59       Glej točko 43 teh sklepnih predlogov.

60       Glej točko 50 teh sklepnih predlogov.

61       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, točka 56).

62       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, točka 59).

63       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, točka 61).

64       Sodba z dne 4. junija 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, točka 51).

65       Glej točko 43 teh sklepnih predlogov.

66       V Caniard, H., „Pouvoirs et moyens de l’Agence européenne de garde‑frontières et de garde‑côtes: Le règlement (UE) 2016/1624 traduit‑il un renforcement des moyens et capacités?“, De Frontex à Frontex – Vers l’émergence d’un service européen des garde‑côtes et garde‑frontières, Bruselj 2019, str. 43, je opozorjeno, da čeprav so Uniji dodeljene pristojnosti na področju območja svobode, varnosti in pravice, Pogodbi vsebujeta določbe, ki pristojnost pridržujejo državam članicam.

67       Sodbi z dne 4. junija 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, točka 54), in z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 125).

68        UL 2019, L 188, str. 25.

69       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, točka 119).

70       Sodba z dne 13. decembra 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, točka 42).

71       Glej točko 48 teh sklepnih predlogov.

72       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, točka 56).

73       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, točka 105).

74       Glej točke od 61 do 63 teh sklepnih predlogov.

75       Glej točko 62 teh sklepnih predlogov.

76       Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2. izdaja, Ofxord 2012, str. 486, trdi, da je Svet najpomembnejša institucija na področju skupne zunanje in varnostne politike. Čeprav je za odločanje v okviru uporabe Pogodbe DEU značilna jasna razdelitev pristojnosti med Parlamentom, Svetom in Komisijo, kar od njih zahteva stalno sodelovanje, pa Svet očitno „obvladuje“ skupno zunanjo in varnostno politiko. Avtor pojasni, da so naloge Sveta na tem področju predvsem „izvršne“.

77       Sodbi z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija (C‑409/13, EU:C:2015:217, točka 64), in z dne 28. julija 2016, Svet/Komisija (C‑660/13, EU:C:2016:616, točki 31 in 32).

78       Glej točko 61 teh sklepnih predlogov v zvezi s sekundarno vlogo, dodeljeno Parlamentu na področju skupne zunanje in varnostne politike.

79       Glej sodbi z dne 19. julija 2016, H/Svet in Komisija (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, točka 39), in z dne 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 60).

80       Glej na primer ustavno pravo Združenih držav Amerike, ki zajema pravno teorijo o „executive power“, ki predsedniku v primerjavi s Kongresom daje velike pristojnosti na področju zunanje in obrambne politike (v tem smislu Prakash, S., and Ramsey, M., „The Executive Power over Foreign Affairs“, Yale Law Journal, 11/2001, zv. 111, št. 2, november 2001, str. 233), vlogo zvezne vlade na podlagi nemškega ustavnega prava (Röben, V., Außenverfassungsrecht, Tübingen 2007, str. 91) in prerogative izvršne oblasti v francoskem ustavnem pravu (Martin, V., „Les relations extérieures, ‚domaine réservé‘ du pouvoir exécutif?“, Giornale di Storia Costituzionale, 2014, št. 28, str. 77).

81       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, točka 109).

82       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Fahimian (C‑544/15, EU:C:2016:908, točka 72).

83       Glej točko 65 teh sklepnih predlogov.

84       Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:232, točka 63). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, točka 109), v katerih navede, da „zadostuje […] da nacionalna sodišča zagotovijo, da o zavrnitvi izdaje vizuma ni bilo odločeno arbitrarno“.

85       Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je upravna odločba o odobritvi preiskave samovoljna, če je bila sprejeta, ne da bi kakršna koli dejanska okoliščina lahko upravičila navedeno preiskavo. Glej v tem smislu sodbi z dne 18. junija 2002, HI (C‑92/00, EU:C:2002:379, točke od 56 do 64) in z dne 22. oktobra 2002, Roquette Frères (C‑94/00, EU:C:2002:603, točka 55).

86       Sodba z dne 4. aprila 2017, Fahimian (C‑544/15, EU:C:2017:255, točka 46).

87       Sodbi z dne 3 septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija (C‑402/05 P in C‑415/05 P, EU:C:2008:461, točka 344), in z dne 4. junija 2013, ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, točka 57).

88       Sodbe z dne 21. decembra 2011, Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, točka 28), z dne 17. julija 2014, YS in drugi (C‑141/12 in C‑372/12, EU:C:2014:2081, točka 67), in z dne 5. novembra 2014, Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, točka 44).

89       Glej Lemke, S., Europäisches Unionsrecht (von der Groeben/Schwarze/Hatje), Art. 47, 7. izdaja, Baden‑Baden 2015, str. 807, kjer je navedeno, da se člen 41 Listine ne uporablja za upravno postopkovno pravo držav članic, celo kadar izvajajo pravo Unije.

90       Sklepni predlogi generalne pravobranilke E. Sharpston v združenih zadevah YS in drugi (C‑141/12 in C‑372/12, EU:C:2013:838, točka 36).

91       Sodba z dne 8. maja 2014, H.N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, točka 49).

92       Sodba z dne 22. decembra 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, točki 30 in 31), sklep z dne 1. marca 2011, Chartry (C‑457/09, EU:C:2011:101, točka 25), in sodba z dne 28. julija 2011, Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, točka 49).

93       Glej točko 3 teh sklepnih predlogov.

94       Glej točko 29 teh sklepnih predlogov.

95       Sodbe z dne 15. marca 2017, Aquino (C‑3/16, EU:C:2017:209, točka 48), z dne 13. decembra 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, točki 25 in 26), in z dne 19. marca 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2020:216, točka 26).

96       Sodbe z dne 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125, točka 47); z dne 15. septembra 2016, Star Storage in drugi (C‑439/14 in C‑488/14, EU:C:2016:688, točka 46), in z dne 8. novembra 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, točka 65).

97       Glej v tem smislu von Danwitz, T., Europäisches Verwaltungsrecht, Köln 2008, str. 277.

98       Po mnenju Alber, S., Europäische Grundrechte-Charta – Kommentar, Stern/Sachs, München 2016, člen 47, točki 55 in 56, str. 711, člen 47 Listine ne pojasnjuje, katera pravna sredstva morajo določiti države članice. Zato se lahko razlikujejo od države do države. Ta določba ne zahteva ne njihove harmonizacije ne njihove prilagoditve najvišjemu standardu.

99       Glej točko 46 teh sklepnih predlogov.

100       Schmidt-Assmann, E., Kohärenz und Konsistenz des Verwaltungsrechtsschutzes, Tübingen 2015, str. 55, je naklonjen obvezni zagotovitvi informacij o pravnih sredstvih, ki jih ima na voljo naslovnik upravne odločbe, vsaj v zapletenih upravnih položajih.

101       Sklep z dne 5. marca 1999, Guérin automobiles/Komisija (C‑153/98 P, EU:C:1999:123).

102       Sklep z dne 5. marca 1999, Guérin automobiles/Komisija (C‑153/98 P, EU:C:1999:123, točka 14).

103       Sander, P., Charta der Grundrechte der Europäischen Union – GRC‑Kommentar (Holoubek/Lienbacher), člen 41, točka 21, Dunaj 2014, str. 543, in Jarass, H., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. izdaja, člen 47, točka 49, menita, da iz sodne prakse Sodišča ni mogoče jasno sklepati na obveznost, da je treba naslovnika upravne odločbe obvestiti o pravnih sredstvih. Kljub temu pa navajata pomen kodeksov dobrega ravnanja javnih uslužbencev Evropskega varuha človekovih pravic in Komisije.

104      Nemška in poljska vlada sta se v odgovorih na vprašanja Sodišča sklicevali na določbe nacionalnega prava s področja upravnega postopka, ki načeloma tretjim osebam, ki imajo pravni interes, dovoljujejo udeležbo v sodnem postopku. Vendar je več držav članic izrazilo pomisleke v zvezi s to možnostjo ob upoštevanju načela suverene enakosti držav, ki izključuje, da se država podredi sodišču druge države (par in parem non habet imperium; glej sodbo Meddržavnega sodišča z dne 3. februarja 2012, Nemčija c. Italija, Grčija (intervenientka), v zadevi o imuniteti države pred sodnimi postopki).

105      Kljub temu moram ugotoviti, da sta nemška in poljska vlada v odgovorih na vprašanja Sodišča opozorili, da taka izmenjava informacij med organi držav članic dejansko lahko obstaja. Poljska vlada meni, da mora država članica, ki nasprotuje izdaji vizuma na podlagi člena 22(2) Vizumskega zakonika, svoje nasprotovanje obrazložiti. Če take obrazložitve ni, lahko država članica, ki obravnava vlogo za izdajo vizuma, postavi vprašanje, da dobi dodatne informacije (vključno z ustreznimi dodatnimi dokumenti, kadar je to primerno). Po mnenju poljske vlade je odgovore na vprašanja in morebitne dokumente mogoče posredovati v okviru izmenjave informacij, ki dopolnjuje posvetovanje o vizumih, če to niso tajne informacije, za katere bi bilo treba spoštovati zahteve, ki veljajo za tajne informacije, in uporabiti ustrezna varna sredstva prenosa. Na vprašanja, ki dopolnjujejo posvetovanje o vizumih, bi bilo treba odgovoriti brez nepotrebnega odlašanja.

106      Glej podobno sklepanje generalne pravobranilke E. Sharpston v sklepnih predlogih v zadevi Vethanayagam in drugi (C‑680/17, EU:C:2019:278, točka 81) v zvezi z mehanizmom zastopanja iz člena 8 Vizumskega zakonika.