Sag C-117/20
bpost SA
mod
Autorité belge de la concurrence
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af d’appel de Bruxelles (Belgien))
Domstolens dom (Store Afdeling) af 22. marts 2022
»Præjudiciel forelæggelse – konkurrence – posttjenester – takstordning vedtaget af den befordringspligtige virksomhed – bøde, der pålægges af en national tilsynsmyndighed for postsektoren – bøde, der pålægges af en national konkurrencemyndighed – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 50 – princippet ne bis in idem – spørgsmålet, om der er tale om samme lovovertrædelse – artikel 52, stk. 1 – begrænsninger af princippet ne bis in idem – kumulation af retsforfølgelse og sanktioner – betingelser – forfølgelse af et mål af almen interesse – proportionalitet«
1. Grundlæggende rettigheder – princippet ne bis in idem – fastsat i såvel chartret om grundlæggende rettigheder som i syvende tillægsprotokol til den europæiske menneskerettighedskonvention – samme betydning og omfang
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50 og art. 52, stk. 3)
(jf. præmis 22 og 23)
2. Grundlæggende rettigheder – princippet ne bis in idem – betingelser for anvendelse – kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter – kriterier for bedømmelse af den strafferetlige karakter – retlig kvalificering af lovovertrædelsen i national ret, lovovertrædelsens art og strengheden af den sanktion, der pålægges
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50)
(jf. præmis 24-27)
3. Grundlæggende rettigheder – princippet ne bis in idem – betingelser for anvendelse – spørgsmålet, om der foreligger en endelig forudgående afgørelse – bedømmelseskriterier – endelig afgørelse truffet efter en vurdering af realiteten i sagen
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50)
(jf. præmis 29 og 30)
4. Grundlæggende rettigheder – princippet ne bis in idem – betingelser for anvendelse – spørgsmålet, om der er tale om samme lovovertrædelse – bedømmelseskriterier – identiske faktiske handlinger
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50)
(jf. præmis 33-38)
5. Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – begrænsning af udøvelsen af de rettigheder og friheder, der er fastsat i chartret – begrænsning af princippet ne bis in idem – betingelser – overholdelse af nævnte princips væsentligste indhold – vurdering
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50 og art. 52, stk. 1)
(jf. præmis 43)
6. Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – begrænsning af udøvelsen af de rettigheder og friheder, der er fastsat i chartret – begrænsning af princippet ne bis in idem – betingelser – forfølgelse af et mål af almen interesse – kumulation af retsforfølgelse og sanktioner i medfør af sektorspecifikke regler og konkurrenceretten – lovgivninger, der forfølger forskellige legitime formål
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50 og art. 52, stk. 1)
(jf. præmis 44-47)
7. Grundlæggende rettigheder – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – begrænsning af udøvelsen af de rettigheder og friheder, der er fastsat i chartret – begrænsning af princippet ne bis in idem – betingelser – overholdelse af proportionalitetsprincippet – kumulation af retsforfølgelse og sanktioner i medfør af sektorspecifikke regler og konkurrenceretten –spørgsmål, om kumulation af retsforfølgelse og sanktioner er passende, forholdsmæssig og strengt nødvendig – vurdering – kriterier
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 50 og art. 52, stk. 1)
(jf. præmis 48-57)
Resumé
Fra 2010 oprettede den historiske leverandør af posttjenester i Belgien, bpost SA, en ny takstordning.
Ved afgørelse af 20. juli 2011 pålagde den belgiske tilsynsmyndighed for postsektoren (1) bpost en bøde på 2,3 mio. EUR for at have tilsidesat de gældende sektorspecifikke bestemmelser, for så vidt som den nye ordning var støttet på en uberettiget forskelsbehandling mellem mellemleddene og de direkte kunder.
Denne afgørelse blev annulleret af cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles, Belgien) med den begrundelse, at den pågældende takstpraksis ikke udgjorde forskelsbehandling. Denne dom, der er blevet endelig, blev afsagt efter en anmodning om præjudiciel afgørelse, som gav anledning til Domstolens dom af 11. februar 2015, bpost (2).
Den belgiske konkurrencemyndighed havde ved afgørelse af 10. december 2012 i mellemtiden fastslået, at bpost havde gjort sig skyldig i misbrug af dominerende stilling, hvilket er forbudt i henhold til lov om beskyttelse af konkurrencen (3) samt artikel 102 TEUF. Dette misbrug bestod i vedtagelsen og gennemførelsen af den nye takstordning i perioden fra januar 2010 til juli 2011. Den belgiske konkurrencemyndighed pålagde bpost en bøde på 37 399 786 EUR, der blev beregnet under hensyntagen til den bøde, som tilsynsmyndigheden for postsektoren tidligere havde pålagt.
Denne afgørelse blev ligeledes annulleret af cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles), idet den var i strid med princippet ne bis in idem. I denne henseende fandt nævnte domstol, at de procedurer, som tilsynsmyndigheden for postsektoren og konkurrencemyndigheden havde ført, vedrørte samme faktiske omstændigheder.
Cour de cassation (kassationsdomstol, Belgien) ophævede denne dom og hjemviste sagen til cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles).
Inden for rammerne af den procedure, der efterfulgte denne hjemvisning, besluttede cour d’appel de Bruxelles (appeldomstolen i Bruxelles) at forelægge Domstolen to præjudicielle spørgsmål med henblik på nærmere bestemt at få oplyst, om princippet ne bis in idem, der er fastsat i artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), er til hinder for, at en leverandør af posttjenester pålægges en bøde for en overtrædelse af EU-konkurrenceretten, når denne leverandør tidligere har været genstand for en endelig afgørelse vedrørende en overtrædelse af de sektorspecifikke regler i postsektoren for de samme faktiske omstændigheder.
Som svar på disse spørgsmål præciserede Domstolen, sat i Store Afdeling, såvel rækkevidden af som begrænsningerne for den beskyttelse, der ydes i medfør af princippet ne bis in idem, der er sikret i chartrets artikel 50.
Domstolens bemærkninger
Indledningsvis bemærkede Domstolen, at princippet ne bis in idem, således som det er fastsat i chartrets artikel 50, forbyder kumulation af såvel retsforfølgelse som sanktioner af strafferetlig karakter som omhandlet i denne bestemmelse for de samme forhold og mod samme person.
Eftersom den forelæggende ret havde bekræftet, at de procedurer, der var indledt af henholdsvis tilsynsmyndigheden for postsektoren og den belgiske konkurrencemyndighed, havde strafferetlig karakter, udtalte Domstolen dernæst, at anvendelsen af princippet ne bis in idem er undergivet en dobbelt betingelse, nemlig dels at der skal foreligge en endelig forudgående afgørelse (betingelsen »bis«), dels at de samme faktiske omstændigheder skal være omfattet af den forudgående afgørelse og af de efterfølgende retsforfølgelser eller afgørelser (betingelsen »idem«).
For så vidt som afgørelsen fra tilsynsmyndigheden for postsektoren blev annulleret ved en dom, der havde fået retskraft, hvorved bpost blev frifundet for den retsforfølgelse, som selskabet havde været genstand for i henhold til de sektorspecifikke regler i postsektoren, fremgik det, at den procedure, som denne myndighed havde indledt, var blevet afsluttet med en endelig afgørelse, hvorved betingelsen »bis« var opfyldt i dette tilfælde.
Hvad angår betingelsen »idem« er det relevante kriterium for vurderingen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, om de faktiske handlinger er identiske, uanset deres retlige kvalificering i national ret og den retlige interesse, der beskyttes. I denne henseende skal det forhold, at de faktiske handlinger er de samme, forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der følger af begivenheder, som i det væsentlige er de samme, for så vidt som de involverer samme ophavsmand og er indbyrdes uadskilleligt forbundne i tid og rum.
Det tilkom derfor den forelæggende ret at afgøre, om de faktiske omstændigheder, som havde været genstand for de to procedurer, der var indledt mod bpost i henhold til henholdsvis de sektorspecifikke regler og til konkurrenceretten, var identiske. Såfremt dette måtte være tilfældet, udgjorde kumulationen af de to procedurer mod bpost en begrænsning af princippet ne bis in idem, der er sikret ved chartrets artikel 50.
En sådan begrænsning af princippet ne bis in idem kan imidlertid være berettiget på grundlag af chartrets artikel 52, stk. 1. I henhold til denne bestemmelse skal enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved chartret, være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. I nævnte bestemmelse præciseres endvidere, at der under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kun kan indføres begrænsninger af disse rettigheder og friheder, såfremt disse er nødvendige og faktisk opfylder mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
I denne henseende anførte Domstolen, at muligheden for kumulation af retsforfølgelse foretaget af to forskellige nationale myndigheder og sanktioner pålagt af disse respekterer det væsentligste indhold af chartrets artikel 50, forudsat at den nationale lovgivning ikke gør det muligt at retsforfølge og pålægge sanktioner vedrørende samme forhold eller for samme overtrædelse eller med henblik på at forfølge samme formål, men udelukkende fastsætter muligheden for kumulation af retsforfølgelse og sanktioner i medfør af særskilte lovgivninger.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt en sådan kumulation kan opfylde et formål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, fastslog Domstolen, at begge de lovgivninger, i henhold til hvilke bpost blev forfulgt, forfulgte særskilte, legitime formål. Mens de sektorspecifikke regler i postsektoren tilsigtede at liberalisere det indre marked for posttjenester, havde reglerne om beskyttelse af konkurrencen nemlig til formål at sikre en ufordrejet konkurrence på det indre marked. Det er således lovligt, når en medlemsstat for at sikre videreførelsen af processen for liberalisering af det indre marked for posttjenester, samtidig med at den kontrollerer, at dette marked fungerer, straffer overtrædelser af dels de sektorspecifikke regler, som har til formål at liberalisere det pågældende marked, dels de nationale og EU-retlige konkurrenceregler.
Hvad angår overholdelsen af proportionalitetsprincippet kræver dette princip, at kumulation af retsforfølgelse og sanktioner fastsat i en national lovgivning ikke må overskride grænserne for, hvad der er egnet til og nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med denne lovgivning, hvilket forudsætter, at der, såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst bebyrdende foranstaltning, og at de byrder, som pålægges, ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede formål.
I denne henseende fremhævede Domstolen, at der kan tages hensyn til den omstændighed, at to procedurer forfølger forskellige formål af almen interesse, som det er berettiget at beskytte kumulativt, som led i analysen af forholdsmæssigheden af en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner som en faktor, der kan begrunde denne kumulation, forudsat at disse procedurer supplerer hinanden, og at den yderligere byrde, som nævnte kumulation udgør, således kan begrundes ved de to forfulgte mål.
Med hensyn til, om en sådan kumulation af retsforfølgelse og sanktioner er strengt nødvendig, skal det vurderes, om byrderne for de berørte personer som følge af nævnte kumulation er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt, og om alle de pålagte sanktioner står i forhold til overtrædelsernes grovhed. Med henblik herpå skal det undersøges, om der foreligger klare og præcise regler, der gør det muligt at forudse, hvilke handlinger og undladelser der kan gøres til genstand for en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner, samt koordinering mellem de to kompetente myndigheder, om de to procedurer er blevet ført tilstrækkeligt koordineret og i nær tidsmæssig tilknytning, og om alle de pålagte sanktioner står i forhold til overtrædelsernes grovhed.
Den eventuelle begrundelse for en kumulation af sanktioner er således underlagt betingelser, der, når de er opfyldt, uden dog at rejse tvivl om, hvorvidt der som sådan foreligger et »bis«, skal begrænse de pågældende procedurers særskilte karakter på det funktionelle plan og således den konkrete betydning, som den omstændighed, at de procedurer, der føres over for de berørte personer, kumuleres, har for de pågældende.