FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 22. marts 2012 (1)
Sag C-12/11
Denise McDonagh
mod
Ryanair Ltd
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Dublin Metropolitan District Court (Irland))
»Luftfart – kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange forsinkelser – begrebet »usædvanlige omstændigheder« i henhold til forordning (EF) nr. 261/2004 – vulkanudbrud, der medfører lukning af luftrummet«
1. I den foreliggende præjudicielle sag skal Domstolen præcisere rækkevidden af den forpligtelse til at sørge for forplejning til og indkvartering af flypassagerer, der påhviler de transporterende luftfartsselskaber i henhold til artikel 5 og 9 i forordning (EF) nr. 261/2004 (2).
2. Artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 261/2004 bestemmer således, at hvis en flyafgang aflyses, skal de berørte passagerer tilbydes bistand af det transporterende luftfartsselskab i overensstemmelse med forordningens artikel 9. Det transporterende luftfartsselskab har pligt til at opfylde denne forpligtelse selv i de situationer, hvor aflysningen skyldes usædvanlige omstændigheder.
3. Baggrunden for nærværende sag er det udbrud af vulkanen Eyjafjallajökull, der fandt sted i perioden fra marts til maj i 2010 i Island, og som førte til lukning af luftrummet, der indebar aflysning af mere end 100 000 flyafgange, og som berørte ca. ti mio. flypassagerer.
4. I den foreliggende sag er spørgsmålet nærmere bestemt, om det transporterende luftartsselskab skal fritages for forpligtelsen til at sørge for forplejning til og indkvartering af de passagerer, hvis flyafgang aflyses på grund af lukning af luftrummet, som skyldes et vulkanudbrud. Med andre ord, er en begivenhed såsom lukning af luftrummet på grund af vulkanen Eyjafjallajökulls udbrud omfattet af begrebet »usædvanlige omstændigheder« som omhandlet i forordning nr. 261/2004, der i henhold til artikel 5 og 9 pålægger det transporterende luftfartsselskab at sørge for forplejning til og indkvartering af de passagerer, hvis flyafgang er blevet aflyst, eller går en sådan begivenhed ud over sådanne usædvanlige omstændigheder, hvilket således indebærer, at luftfartsselskabets forpligtelse bortfalder?
5. Dublin Metropolitan District Court (Irland) ønsker endvidere oplyst, om den forpligtelse til at sørge for forplejning og indkvartering, der er fastsat i disse bestemmelser, skal begrænses i tidsmæssig eller økonomisk henseende, når flyaflysningen skyldes usædvanlige omstændigheder. Såfremt dette spørgsmål besvares benægtende, ønsker retten oplyst, om bestemmelserne er ugyldige, for så vidt som de er i strid med proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling samt princippet om en »rimelig ligevægt mellem de forskellige interesser«, der er indeholdt i konventionen om indførelse af visse ensartede regler for international luftbefordring, undertegnet i Montreal den 9. december 1999 (3), samt med artikel 16 og 17 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (4).
6. I dette forslag til afgørelse vil jeg redegøre for grundene til, at jeg mener, at artikel 5 og 9 i forordning nr. 261/2004 skal fortolkes således, at omstændigheder såsom lukning af luftrummet på grund af vulkanudbrud udgør usædvanlige omstændigheder i forordningens forstand.
7. Jeg vil derefter redegøre for, hvorfor jeg mener, at disse bestemmelser ikke indeholder en fritagelse for eller en implicit begrænsning af forpligtelsen til at sørge for forplejning til og indkvartering af de passagerer, hvis flyafgange er blevet aflyst som følge af usædvanlige omstændigheder, og hvorfor denne konstatering ikke giver grundlag for at anfægte de nævnte bestemmelsers gyldighed.
I – Retsforskrifter
A – Internationale bestemmelser
8. Montrealkonventionen blev godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved afgørelse 2001/539/EF (5) og trådte i kraft for Den Europæiske Unions vedkommende den 28. juni 2004.
9. Tredje og femte afsnit i præamblen til Montrealkonventionen har følgende ordlyd:
»Som er klar over, at det er vigtigt at sikre forbrugernes interesser i international luftfart, og at der er behov for rimelig godtgørelse på grundlag af restitutionsprincippet.
[…]
Som er overbevist om, at staternes fælles indsats for yderligere at harmonisere og kodificere bestemte regler for international lufttransport ved hjælp af en ny konvention er den bedste måde, hvorpå en rimelig ligevægt mellem de forskellige interesser kan opnås.«
B – EU-retlige bestemmelser
10. Det anføres i første betragtning til forordning nr. 261/2004, at handling fra Fællesskabets side, når det drejer sig om lufttransport, bør bl.a. sigte på at sikre et højt beskyttelsesniveau for passagerer.
11. Det anføres i 14. betragtning til forordningen, at de transporterende luftfartsselskabers forpligtelser bør begrænses eller bortfalde, hvis en begivenhed skyldes usædvanlige omstændigheder, som ikke kunne have været undgået, selv om alle forholdsregler, der med rimelighed kunne træffes, faktisk var blevet truffet. Sådanne omstændigheder kan navnlig indtræffe som følge af politisk ustabilitet, vejrforhold, der er uforenelige med gennemførelsen af den pågældende flyvning, sikkerhedsrisici, uforudsete sikkerhedsproblemer eller strejker, der berører det transporterende luftfartsselskabs drift.
12. Forordningens artikel 5 har følgende ordlyd:
»1. Hvis en flyafgang aflyses, skal berørte passagerer:
[…]
b) tilbydes bistand af det transporterende luftfartsselskab i overensstemmelse med artikel 9, stk. 1, litra a), og artikel 9, stk. 2, samt i tilfælde af omlægning af rejsen når det nye afgangstidspunkt med rimelighed kan forventes at være senest dagen efter det planlagte afgangstidspunkt, bistand som specificeret i artikel 9, stk. 1, litra b) og c)
c) have ret til kompensation fra det transporterende luftfartsselskab i overensstemmelse med artikel 7 [...]
[…]
3. Et transporterende luftfartsselskab har ikke pligt til at udbetale kompensation i henhold til artikel 7, hvis det kan godtgøre, at aflysningen skyldes usædvanlige omstændigheder, som ikke kunne have været undgået, selv om alle forholdsregler, der med rimelighed kunne træffes, faktisk var blevet truffet.
[…]«
13. Artikel 9 i forordning nr. 261/2004 bestemmer:
»1. Når der henvises til denne artikel, tilbydes passagererne gratis:
a) måltider og forfriskninger, som står i rimeligt forhold til ventetiden
b) hotelophold
– hvis overnatning en eller flere nætter bliver nødvendig, eller
– hvis yderligere ophold ud over passagerens oprindelige hensigt bliver nødvendigt
c) transport mellem lufthavnen og overnatningsstedet (hotel eller andet).
2. Herudover tilbydes passagererne gratis to telefonopringninger, telex-, telefax- eller e-postmeddelelser.
3. I forbindelse med anvendelsen af denne artikel tager det transporterende luftfartsselskab særlige hensyn til de behov, som bevægelseshæmmede personer og eventuelle ledsagepersoner måtte have, samt til uledsagede børns behov.«
II – De faktiske omstændigheder i hovedsagen
14. Den 20. marts 2010 gik vulkanen Eyjafjallajökull i Island i udbrud. Den 14. april 2010 gik vulkanen ind i en eksplosiv fase, der indebar, at luftrummet over adskillige medlemsstater blev lukket den 15. april 2010 som følge af den vulkanske askesky, der opstod ved eksplosionen.
15. Mellem den 15. og den 23. april 2010 lukkede luftfartsmyndighederne luftrummet over det meste af Nordeuropa, herunder bl.a. det irske og det britiske luftrum. Herefter og frem til den 17. maj 2010 blev luftrummet over adskillige af de medlemsstater, som luftfartsselskabet Ryanair Ltd (6) udbyder luftfartstjenester til og fra, lukket i kortere eller længere perioder.
16. Luftfartsselskaberne var som følge af lukningen af luftrummet tvunget til at aflyse ca. 100 000 flyafgange alene i perioden fra den 15. til den 21. april 2010, og ti mio. passagerer kunne ikke rejse i denne periode.
17. Ryanair var tvunget til at aflyse ca. 9 500 flyafgange som følge af den vulkanske askesky, hvilket medførte forstyrrelse i rejseplanerne for 1,4 mio. af selskabets passagerer. Den forelæggende ret har oplyst, at Ryanair ønskede at levere sine tjenester til passagererne, men at selskabet ikke fik tilladelse til at foretage flyvninger på grund af luftrumslukningerne.
18. Commission for Aviation Regulation (kommissionen for lufttransportsbestemmelser) i Irland har anført, at vulkanen Eyjafjallajökulls udbrud og de dermed forbundne luftrumslukninger udgjorde usædvanlige omstændigheder i den forstand, hvor udtrykket er anvendt i forordning nr. 261/2004. De passagerer, hvis flyafgang blev aflyst, kunne derfor i medfør af forordningens artikel 5, stk. 3, ikke kræve kompensation i henhold til forordningens artikel 7.
19. Denise McDonagh var en af de passagerer, hvis flyafgang blev aflyst som følge af vulkanudbruddet. Hun havde købt en flybillet hos Ryanair til en flyafgang fra Faro til Dublin den 17. april 2010.
20. Denne flyafgang blev på selve dagen aflyst som følge af lukningen af luftrummet. Flytrafikken mellem Irland og Europa blev ikke genoptaget før den 22. april 2010. Denise McDonagh kunne til slut vende hjem til Irland den 24. april 2010.
21. I perioden fra den 17. til den 24. april 2010 sørgede Ryanair ikke for, at Denise McDonagh fik den i artikel 9 i forordning nr. 261/2004 fastsatte forplejning og indkvartering. Sagsøgeren er af den opfattelse, at Ryanair har pligt til at betale hende kompensation eller erstatning på i alt 1 129,41 EUR, hvilket svarer til hendes udgifter til at købe egne måltider, drikkevarer, indkvartering og transport. Denise McDonagh har derfor anlagt sag ved den forelæggende ret.
III – De præjudicielle spørgsmål
22. Dublin Metropolitan District Court er i tvivl om fortolkningen af artikel 5 og 9 i forordning nr. 261/2004 og om gyldigheden af disse bestemmelser. Den har derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Går omstændigheder såsom lukningerne af det europæiske luftrum på grund af vulkanen Eyjafjallajökulls udbrud i Island, hvilket forårsagede udbredte og fortsatte forstyrrelser i flytrafikken, ud over »usædvanlige omstændigheder« som omhandlet i forordning nr. 261/2004?
2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, spørges: Bortfalder forpligtelsen til at sørge for forplejning og indkvartering i henhold til [forordningens] artikel 5 og 9 under sådanne omstændigheder?
3) Såfremt spørgsmål 2 besvares benægtende, spørges: Er [forordningens] artikel 5 og 9 ugyldige, for så vidt som de er i strid med proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling samt princippet om en »rimelig ligevægt mellem de forskellige interesser«, der er indeholdt i Montrealkonventionen og i [charterets] artikel 16 og 17?
4) Skal forpligtelsen i artikel 5 og 9 [i forordning nr. 261/2004] fortolkes således, at den indeholder en implicit begrænsning, såsom en tidsmæssig og/eller økonomisk begrænsning af forpligtelsen til at sørge for forplejning og indkvartering i tilfælde, hvor aflysning er en følge af »usædvanlige omstændigheder«?
5) Såfremt spørgsmål 4 besvares benægtende, spørges: Er [forordningens] artikel 5 og 9 ugyldige, for så vidt som de er i strid med proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling samt princippet om en »rimelig ligevægt mellem de forskellige interesser«, der er indeholdt i Montrealkonventionen, og med [charterets] artikel 16 og 17?«
IV – Analyse
23. Den forelæggende ret ønsker med det første og det andet spørgsmål for det første oplyst, om artikel 5 og 9 i forordning nr. 261/2004 skal fortolkes således, at omstændigheder såsom lukning af luftrummet som følge af et vulkanudbrud falder uden for rammerne af »usædvanlige omstændigheder«, hvilket således indebærer, at det transporterende luftfartsselskabs forpligtelse til at sørge for forplejning til og indkvartering af de passagerer, hvis flyafgang er blevet aflyst som følge af lukningen, bortfalder.
24. Den forelæggende ret ønsker med det tredje spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om forordningens artikel 5 og 9 for det tilfælde, at en sådan luftrumslukning må anses for at udgøre en omstændighed, der går videre end usædvanlige omstændigheder, men hvor disse bestemmelser ikke desto mindre ikke fritager det transporterende luftfartsselskab for dets forpligtelse til at sørge for forplejning til og indkvartering af de passagerer, hvis flyafgang er blevet aflyst, er ugyldige, for så vidt som de er i strid med proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling samt princippet om en »rimelig ligevægt mellem de forskellige interesser«, der er indeholdt i Montrealkonventionen, og med charterets artikel 16 og 17.
25. Den forelæggende ret anmoder med det fjerde spørgsmål for det andet Domstolen om at fastslå, om den forpligtelse, der er fastsat i forordningens artikel 5 og 9, indeholder en implicit begrænsning, såsom en tidsmæssig og/eller økonomisk begrænsning af forpligtelsen til at sørge for forplejning til og indkvartering af passagerer, hvis flyafgang er blevet aflyst, når aflysningen er en følge af »usædvanlige omstændigheder«.
26. Såfremt dette ikke er tilfældet, ønsker den forelæggende ret med det femte spørgsmål oplyst, om disse bestemmelser er ugyldige, for så vidt som de er i strid med proportionalitetsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling samt princippet om en »rimelig ligevægt mellem de forskellige interesser«, der er indeholdt i Montrealkonventionen, og med charterets artikel 16 og 17.
A – Det første til det tredje spørgsmål
27. Det bemærkes indledningsvis, at det fremgår af artikel 5, stk. 1, litra b), i forordning nr. 261/2004, at det transporterende luftfartsselskab har pligt til at sørge for forplejning til og indkvartering af passagerer, hvis flyafgang aflyses. I modsætning til den pligt til kompensation, som er fastsat i forordningens artikel 5, stk. 1, litra c), gælder forpligtelsen til at sørge for forplejning til og indkvartering af passageren også i de tilfælde, hvor aflysningen er en følge af »usædvanlig omstændigheder« (7).
28. I den foreliggende sag ønsker den forelæggende ret ønsker oplyst, om omstændigheder såsom lukningen af luftrummet på grund af vulkanen Eyjafjallajökulls udbrud går ud over sådanne usædvanlige omstændigheder, således at enhver forpligtelse for det transporterende luftfartsselskabs til at sørge for forplejning til og indkvartering af de passagerer, hvis flyafgang er blevet aflyst på grund af lukningen, bortfalder.
29. Dette er ikke min opfattelse. Jeg mener derimod, at begrebet »usædvanlige omstændigheder« tillige omfatter alle exceptionelle begivenheder, herunder lukning af luftrummet på grund af et vulkanudbrud, der ikke kunne have været undgået, selv om alle forholdsregler, der med rimelighed kunne træffes, faktisk var blevet truffet.
30. Dette begreb er ikke defineret i forordning nr. 261/2004. Der anføres i 14. betragtning til forordningen kun enkelte vejledende eksempler (8) på begivenheder, der kan anses for usædvanlige omstændigheder, nemlig politisk ustabilitet, vejrforhold, der er uforenelige med gennemførelsen af den pågældende flyvning, sikkerhedsrisici, uforudsete sikkerhedsproblemer eller strejker, der berører det transporterende luftfartsselskabs drift.
31. Det fremgår at Domstolens faste praksis, at fastlæggelsen af betydningen og rækkevidden af udtryk, som ikke er defineret i EU-retten, skal ske efter deres normale mening i sædvanlig sprogbrug, idet der tages hensyn til den generelle sammenhæng, hvori de anvendes, og de mål, der forfølges med den lovgivning, som de udgør en del af. Når disse begreber forekommer i en bestemmelse, der er en undtagelse fra et princip, eller nærmere bestemt fra EU-retlige bestemmelser om forbrugerbeskyttelse, skal disse desuden læses således, at bestemmelsen kan fortolkes strengt (9).
32. I sædvanlig sprogbrug defineres »usædvanlig« som noget, der afviger fra det almindelige, noget, der er unormalt, exceptionelt eller uvanligt. Efter min opfattelse viser valget af dette ord klart, at EU-lovgiver har ønsket, at begrebet »usædvanlige omstændigheder« skal omfatte alle de omstændigheder, som det transporterende luftfartsselskab ikke har nogen kontrol over. Domstolen har i denne henseende i Wallentin-Hermann-dommen fastslået, at usædvanlige omstændigheder i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordning nr. 261/2004, vedrører en begivenhed, som i lighed med de begivenheder, der er nævnt i 14. betragtning til forordningen, ikke er et led i det berørte luftfartsselskabs sædvanlige aktivitetsudøvelse og ligger uden for luftfartsselskabets faktiske kontrol på grund af begivenhedens karakter eller oprindelse (10).
33. Jeg bemærker i øvrigt, at EU-lovgiver under det forberedende arbejde forud for vedtagelsen af forordning nr. 261/2004 oprindeligt ønskede at anvende begrebet »force majeure« i stedet for begrebet »usædvanlige omstændigheder« (11), eftersom førstnævnte begreb generelt anvendes for at beskrive de begivenheder, som mennesket ikke kan kontrollere, idet de er uforudseelige, uundgåelige og udefrakommende.
34. Det er min opfattelse, at disse elementer viser, at EU-lovgiver har ønsket at samle alle de omstændigheder, der falder uden for det transporterende luftfartsselskabs kontrol, under ét og samme begreb, nemlig »usædvanlige omstændigheder«, uanset hvilke omstændigheder der måtte være tale om, og hvor alvorlige de måtte være. Jeg mener derfor ikke, at der, som Ryanair har anført, findes en kategori, der går ud over de usædvanlige omstændigheder. En begivenhed som vulkanen Eyjafjallajökulls udbrud udgør derfor efter min opfattelse en usædvanlig omstændighed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordning nr. 261/2004, og medfører en forpligtelse for det transporterende luftfartsselskab til at sørge for forplejning til og indkvartering af de passagerer, hvis flyafgang blev aflyst på grund af udbruddet.
35. Den klare ordlyd og den indholdsmæssige forskel mellem forordningens artikel 5 og 9 indebærer endvidere, at det ikke uden at lave tilføjelser til ordlyden er muligt at skabe en særlig kategori af »helt usædvanlige« begivenheder, der skulle medføre, at det transporterende luftfartsselskabs forpligtelser bortfalder fuldstændigt.
36. Denne vurdering bekræftes efter min opfattelse af det formål, som forfølges med forordningen, og den sammenhæng, hvori forordningens artikler indgår.
37. Som Domstolen fastslog i dom af 19. november 2009 i sagen Sturgeon m.fl. (12), fremgår det nemlig klart af første til fjerde betragtning til forordning nr. 261/2004, at forordningen tilsigter at sikre et højt beskyttelsesniveau for luftfartspassagerer, uanset om de måtte være udsat for boardingafvisning, aflysning eller lange forsinkelser, da de alle er ofre for de samme alvorlige problemer og gener, der er forbundet med luftfart (13).
38. Det transporterende luftfartsselskabs forpligtelse, der består i at sørge for forplejning til og indkvartering af de passagerer, hvis flyafgange er blevet aflyst, dvs. at der sørges for forfriskninger, måltider, indkvartering eller tilrådighedsstillelse af kommunikationsmidler, tilsigter at opfylde passagerernes umiddelbare behov på stedet, uanset hvad årsagen er til flyafgangens aflysning (14), samt at forbedre beskyttelsen af passagerernes interesser (15).
39. Formålet med denne forpligtelse til forplejning og indkvartering adskiller sig på grund af forpligtelsens karakter og det mål, der forfølges derved, fra formålet med den pligt til at yde kompensation, som det transporterende luftfartsselskab pålægges, såfremt det ikke i tide informerer de berørte passagerer om den aflyste flyafgang.
40. Den kompensation, der kan opnås i henhold til artikel 5, stk. 1, litra c), og artikel 7 i forordning nr. 261/2004 har nemlig til formål at erstatte en skade, der næsten er den samme for alle passagerer, og som skyldes aflysningen af flyafgangen, og som består i et tab af tid, der i betragtning af sin uigenkaldelige karakter kun kan godtgøres med en kompensation (16). EU-lovgiver har klart ønsket at tilskynde de transporterende luftfartsselskaber til på forhånd at underrette passagerne på den berørte flyafgang, således at de kan undgå enhver vanskelighed og gene, og således at de i tide kan handle derefter (17). Det transporterende luftfartsselskabs forpligtelse kan kun bortfalde, såfremt aflysningen af flyafgangen skyldes usædvanlige omstændigheder, idet EU-lovgiver har fundet, at det transporterende luftfartsselskab ikke i en sådan situation er ansvarlig for aflysningen af flyafgangen (18).
41. Begrundelsen for den forpligtelse til forplejning og indkvartering, der er fastsat i artikel 5, stk. 1, litra b), og artikel 9 i forordning nr. 261/2004 er imidlertid en helt anden. Denne forpligtelse til at sørge for måltider, forfriskninger og i givet fald indkvartering har til formål at give passagerne mulighed for at fortsætte deres rejse på tilfredsstillende vilkår og at undgå, at passagererne overlades til sig selv, mens de venter på en omlægning af deres rejse, eller at der findes et rejsealternativ.
42. Forplejning og indkvartering udgør derfor en assistance til flypassagerer, der anses for at befinde sig i en særligt sårbar situation under sådanne omstændigheder. Denne assistance er derfor så meget desto mere uundværlig for de passagerere, der er strandet i en lufthavn på grund af usædvanlige omstændigheder.
43. Dette er efter min opfattelse grunden til, at EU-lovgiver har fundet, at forpligtelsen til forplejning og indkvartering, i modsætning til den kompensationspligt, som påhviler det transporterende luftfartsselskab, og som ikke indtræder, når det kan godtgøres, at aflysningen af flyafgangen skyldes usædvanlige omstændigheder, der ikke kunne have været undgået, skal gælde, uanset hvilken begivenhed der har ført til aflysningen, og uanset om det transporterende luftfartsselskab er ansvarlig for begivenhedens indtræden eller ej.
44. Det forekommer mig således, at pligten til at sørge for forplejning til og indkvartering af flypassagererne er så meget desto mere væsentlig og afgørende, når passagerernes flyafgang aflyses på grund af et vulkanudbrud, der har medført en lukning af luftrummet over flere medlemsstater i adskillige dage, og som indebærer, at visse passagerer er tvunget til at blive i lufthavnen eller langt fra deres hjem, mens de venter på, at luftrummet kan genåbnes.
45. Hvis det antages, at det transporterende luftfartsselskab under sådanne omstændigheder ikke skulle være forpligtet til at sørge for forplejning til og indkvartering af passagerne, vil dette alvorligt svække den effektive virkning af artikel 5, stk. 1, litra b), og artikel 9 i forordning nr. 261/2004 samt den ordning, som disse bestemmelser indgår i, og som har til formål som nævnt ovenfor at sikre et højt beskyttelsesniveau for flypassagerer.
46. Det er derfor min opfattelse, at artikel 5 og 9 i forordning nr. 261/2004 skal fortolkes således, at omstændigheder såsom lukning af luftrummet på grund af et vulkanudbrud udgør usædvanlige omstændigheder i forordningens forstand.
47. På baggrund af ovenstående betragtninger er det efter min opfattelse ufornødent at besvare det andet og det tredje spørgsmål.
B – Det fjerde og det femte spørgsmål
48. Den forelæggende ret ønsker med disse spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om den forpligtelse til at sørge for forplejning og indkvartering, der er fastsat i artikel 5 og 9 i forordning nr. 261/2004, skal begrænses tidsmæssigt eller økonomisk, når aflysningen af flyafgangen skyldes usædvanlige omstændigheder. Såfremt spørgsmålet besvares benægtende, ønsker den forelæggende ret oplyst, om disse bestemmelser er ugyldige, for så vidt som de er i strid med proportionalitetsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling samt princippet om en »rimelig ligevægt mellem de forskellige interesser«, der er indeholdt i Montrealkonventionen, og med charterets artikel 16 og 17.
49. Ryanair har anført, at den forpligtelse til at sørge for forplejning og indkvartering, som påhviler det transporterende luftfartsselskab, bør begrænses, når aflysningen skyldes usædvanlige omstændigheder. Ryanair har f.eks. anført, at forpligtelsen til at sørge for indkvartering skal begrænses til et dagligt fastsat beløb på 80 EUR pr. nat og for maksimalt tre nætter. Ryanair har tilsvarende anført, at forpligtelsen til at sørge for måltider og forfriskninger ligeledes skal begrænses tidsmæssigt og økonomisk, og at forpligtelsen til at betale for transporten mellem lufthavnen og overnatningsstedet skal begrænses til prisen for en rejse med offentlige transportmidler.
50. Det er ikke min opfattelse, at artikel 5 og 9 i forordning nr. 261/2004 indeholder en sådan implicit begrænsning af forpligtelsen til at sørge for forplejning til og indkvartering af de passagerer, hvis flyafgang er blevet aflyst som følge af usædvanlige omstændigheder.
51. Som anført af den franske regering (19), har EU-lovgiver nemlig for det første bevidst undladt at fritage det transporterende luftfartsselskab for forpligtelsen til at sørge for forplejning til og indkvartering af de passagerer, hvis flyafgang aflyses, når aflysningen skyldes usædvanlige omstændigheder (20).
52. Som jeg har nævnt i punkt 44 i dette forslag til afgørelse, er forpligtelsen til at sørge for forplejning og indkvartering særligt væsentlig, når der indtræder usædvanlige omstændigheder, som varer i længere tid. Det er netop i de situationer, hvor ventetiden er særlig lang som følge af aflysningen af en flyafgang, at det er nødvendigt at sikre sig, at de flypassagerer, hvis flyafgang er blevet aflyst, kan få adgang til helt nødvendige varer og tjenesteydelser i hele ventetidens varighed. Jeg bemærker i denne henseende, at det fremgår af artikel 9 i forordning nr. 261/2004, som langt fra indebærer en implicit begrænsning af forpligtelsen til at sørge for forplejning og indkvartering, at passagererne skal tilbydes »måltider og forfriskninger, som står i rimeligt forhold til ventetiden [ (21)]«. Der er således på ingen måde tale om en tidsmæssig eller økonomisk begrænsning af forpligtelsen til at sørge for forplejning og indkvartering.
53. Jeg vil igen fremhæve, at det er min opfattelse, at en begrænsning, som den Ryanair har foreslået, ville fratage forordningens artikel 5 og 9 en del af deres effektive virkning, idet de berørte flypassagerer efter nogle dage vil blive overladt til sig selv.
54. Efter min opfattelse kan denne vurdering ikke give grundlag for at anfægte disse bestemmelsers gyldighed, således som Ryanair har gjort gældende.
55. Hvad for det første angår proportionalitetsprincippet har Domstolen i IATA og ELFAA-dommen i forbindelse med en vurdering af gyldigheden af bl.a. artikel 5 og 6 i forordning nr. 261/2004, der henviser til forordningens artikel 9, haft lejlighed til at fastslå, at foranstaltninger såsom omlægning af rejsen for passagererne, eller at der sørges for forfriskninger, måltider, indkvartering eller kommunikationsmidler, varierer i forhold til størrelsen af passagerernes skade, og at disse foranstaltninger derfor ikke er åbenbart upassende, alene fordi luftfartsselskaberne ikke kan påberåbe sig undskyldningen om usædvanlige omstændigheder (22).
56. Ifølge Kommissionen bør forpligtelsen til at sørge for forplejning og indkvartering i henhold til artikel 9 i forordning nr. 261/2004 gælde, uden at det berørte transporterende luftfartsselskab pålægges en uforholdsmæssig og urimelig byrde, og assistancen bør derfor ydes inden for rammerne af, hvad der er forholdsmæssigt og rimeligt, henset til omstændighederne i det konkrete tilfælde og til de omkostninger, der er forbundet med at omlægge rejsen (23). Kommissionen har endvidere nævnt en række kriterier, som det transporterende luftfartsselskab kan tage i betragtning, såsom afstanden mellem lufthavnen og bopælen, afstanden mellem overnatningsstedet og lufthavnen samt tilgængeligheden og gennemsnitsprisen for en overnatning i det relevante område (24).
57. Efter min opfattelse ville det reelt indebære en implicit begrænsning af forpligtelsen til at sørge for forplejning og indkvartering, hvis det transporterende luftfartsselskab anvendte sådanne kriterier. Jeg mener, at det er den nationale ret, der i tilfælde af en tvist skal tage disse kriterier i betragtning og vurdere, om det beløb, som en flypassager kræver med henvisning til forpligtelsen til at sørge for forplejning og indkvartering, er urimeligt i lyset af de faktiske omstændigheder i hvert enkelt tilfælde.
58. Det forekommer mig i øvrigt heller ikke uforholdsmæssigt at lade de transporterende luftfartsselskaber være underlagt en sådan forpligtelse, for så vidt som disse luftfartsselskaber, som anført af Det Forenede Kongeriges regering, frit kan overvælte de omkostninger, der er forbundet med denne forpligtelse, på prisen for en flybillet (25).
59. Det er i denne henseende interessant at bemærke, at Ryanair med virkning fra den 4. april 2011 selv har indført en »EU261«-afgift pr. passager og pr. flyafgang med henblik på at opnå dækning for de omkostninger, som selskabet har afholdt som følge af navnlig forpligtelsen til at sørge for forplejning til og indkvartering af de passagerer, hvis flyafgang er blevet aflyst på grund af force majeure begivenheder (26). Ryanair har i denne sammenhæng udtrykkeligt henvist til lukningen af luftrummet som følge af det islandske vulkanudbrud. Ryanair har endvidere anført, at passagererne skal acceptere at betale denne afgift, når de indgår aftale med Ryanair om reservation af en flybillet, og at hvis de omkostninger, der er forbundet med forpligtelsen til at sørge for forplejning og indkvartering, mindskes i 2011, vil afgiften blive sænket i 2012. Omvendt vil den stige i 2012, hvis omkostningerne stiger i 2011. I det omfang Ryanair overvælter omkostningen ved den betalte kompensation på passagererne, hvilket selskabet er berettiget til at gøre, er det mig vanskeligt at forstå, på hvilken måde Ryanair skulle befinde sig i en urimelig uligevægtig situation.
60. Det transporterende luftfartsselskab må som erhvervsdrivende forvente at skulle afholde omkostninger, der er forbundet med forpligtelsen til at sørge for forplejning og indkvartering, for efter omstændighederne at opfylde forpligtelsen. En gennemgang af de tal, som Kommissionen har henvist til (27), og hvorefter der »kun« er indgivet ca. 10 000 klager af de mere end ti mio. passagerer, der var berørt af lukningen af luftrummet på grund af det islandske vulkanudbrud, forekommer det mig i øvrigt, at der ikke er tale om en uoverstigelig forpligtelse for de transporterende luftfartsselskaber, idet de for størstedelens vedkommende opfyldte deres forpligtelser i henhold til forordning nr. 261/2004 (28).
61. På baggrund af det ovenstående mener jeg ikke, at forordningens artikel 5 og 9 er i strid med proportionalitetsprincippet.
62. Ryanair har endvidere anført, at den omstændighed, at forpligtelsen til at sørge for forplejning til og indkvartering af passagererne i de tilfælde, hvor en flyafgang aflyses som følge af usædvanlige omstændigheder, er i strid med princippet om, at kompensationen til forbrugerne skal afspejle en rimelig ligevægt mellem de forskellige interesser, således som omhandlet i tredje og femte afsnit i præamblen til Montrealkonventionen.
63. Domstolen har i denne henseende i IATA og ELFAA-dommen fastslået, at eftersom bistand, forplejning og indkvartering af passagerer som omhandlet i artikel 6 i forordning nr. 261/2004 – hvori der henvises til samme forordnings artikel 9 – i tilfælde af en flyafgangs lange forsinkelse, udgør standardiserede og umiddelbare afhjælpningsforanstaltninger, er sådanne foranstaltninger ikke omfattet af de foranstaltninger, som Montrealkonventionen fastsætter betingelser for gennemførelsen af (29). Det er korrekt, at Domstolen i Walz-dommen af 6. maj 2010 (30), fastslog, at det følger af den rimelige ligevægt mellem de forskellige interesser, at i de forskellige situationer, hvor et transporterende luftfartsselskab anses for ansvarligt, begrænses kompensationen for ikke at pålægge det transporterende luftfartsselskab et uforholdsmæssigt tungt erstatningsansvar, som er meget svært at fastlægge og beregne, og som vil kunne udgøre en hindring for eller endog lamme dette selskabs økonomiske virksomhed (31). Den sag, der gav anledning til den dom, omhandlede imidlertid ikke forpligtelsen til at sørge for forplejning til og indkvartering af passagerne, men deres ret til en individuel erstatning som følge af den lidte skade i overensstemmelse med kapitel III i Montrealkonventionen (32). Dommen indgår således i en anden retlig sammenhæng end den, der er genstand for nærværende sag.
64. Jeg er derfor af den opfattelse, at artikel 5 og 9 i forordning nr. 261/2004 ikke er i strid med det princip om rimelig ligevægt mellem de forskellige interesser, der er omhandlet i Montrealkonventionen.
65. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den omstændighed, at disse bestemmelser indebærer en forpligtelse til at sørge for forplejning til og indkvartering af passagererne, der ikke pålægges erhvervsdrivende, som anvender andre transportmidler, er i strid med princippet om forbud mod forskelsbehandling, er det tilstrækkeligt at fastslå, at Domstolen har udtalt, at de forskellige transportmidler, henset navnlig til den måde, de fungerer på, betingelserne for deres tilgængelighed og deres nets udbredelse, ikke er substituerbare for så vidt angår anvendelsesbetingelserne. Situationen for de virksomheder, der opererer inden for hvert af disse transportområder, kan således ikke sammenlignes (33). Hvad angår luftfartsbefordring befinder de passagerer, der bliver udsat for aflysning eller lange forsinkelser af en flyafgang, sig i en situation, som objektivt er forskellig fra den, som passagerer fra andre transportmidler befinder sig i i lignende tilfælde (34). Domstolen konkluderede på dette grundlag, at artikel 5-7 i forordning nr. 261/2004 ikke var ugyldige som følge af en tilsidesættelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling (35).
66. Ryanair har endelig anført, at forpligtelsen til at sørge for forplejning til og indkvartering af passagererne i de tilfælde, hvor aflysningen af deres flyafgang skyldes usædvanlige omstændigheder, udgør et indgreb i de transporterende luftfartsselskabers ret til at drive egen virksomhed samt i deres ret til at besidde deres ejendom, at anvende den og træffe dispositioner hermed, som er fastsat i henholdsvis charterets artikel 16 og 17. Artikel 5 og 9 i forordning nr. 261/2004 er derfor ugyldige.
67. Ryanair har i det væsentligste anført, at forpligtelsen til at sørge for forplejning og indkvartering indebærer, at selskabet fratages en del af udbyttet af dets arbejdsindsats og af de investeringer, som det har foretaget (36).
68. Det bemærkes i denne henseende, at charterets artikel 52, stk. 1, bestemmer, at enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved charteret, skal være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kan der kun indføres begrænsninger, såfremt disse er nødvendige og faktisk svarer til mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
69. Som anført af den franske regering, fremgår det i denne henseende af artikel 169, stk. 1, TEUF, at Unionen skal fremme forbrugernes interesser og sikre et højt forbrugerbeskyttelsesniveau (37). Det fremgår endvidere af charterets artikel 38, at der skal sikres et højt forbrugerbeskyttelsesniveau i Unionens politikker. Som anført i punkt 37 i dette forslag til afgørelse, tilsigter forordning nr. 261/2004 at sikre et højt beskyttelsesniveau for luftfartspassagerer, uanset om de måtte være udsat for boardingafvisning, aflysning eller lange forsinkelser, da de alle er ofre for de samme alvorlige problemer og gener, der er forbundet med luftfart.
70. Som jeg har redegjort for i punkt 55-61 i dette forslag til afgørelse, er det min opfattelse, at den forpligtelse til at sørge for forplejning til og indkvartering af flypassagerer, som påhviler det transporterende luftfartsselskab i henhold til forordningens artikel 5 og 9, når aflysningen af flyafgangen skyldes usædvanlige omstændigheder, ikke er i strid med proportionalitetsprincippet.
71. Jeg mener derfor ikke, at forordningens artikel 5 og 9 er i strid med charterets artikel 16 og 17.
72. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at artikel 5 og 9 i forordning nr. 261/2004 skal fortolkes således, at de ikke indeholder en implicit fritagelse for eller en begrænsning af forpligtelsen til at sørge for forplejning til og indkvartering af de passagerer, hvis flyafgang er blevet aflyst som følge af usædvanlige omstændigheder. Denne konstatering giver ikke grundlag for at anfægte bestemmelsernes gyldighed.
V – Forslag til afgørelse
73. På denne baggrund foreslår jeg Domstolen at besvare de af Dublin Metropolitan District Court forelagte spørgsmål således:
»Artikel 5 og 9 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 261/2004 af 11. februar 2004 om fælles bestemmelser om kompensation og bistand til luftfartspassagerer ved boardingafvisning og ved aflysning eller lange forsinkelser og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 295/91 skal fortolkes således, at:
– omstændigheder såsom lukning af luftrummet som følge af et vulkanudbrud udgør usædvanlige omstændigheder som omhandlet i forordning nr. 261/2004, og
– bestemmelserne ikke indeholder en implicit fritagelse for eller en begrænsning af forpligtelsen til at sørge for forplejning til og indkvartering af de passagerer, hvis flyafgang er blevet aflyst som følge af usædvanlige omstændigheder. Denne konstatering giver ikke grundlag for at anfægte bestemmelsernes gyldighed.«