ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)
4 octobre 2023 (*)
« Marchés publics de services – Prestations de services d’assistance technique au Haut Conseil judiciaire et aux autorités ukrainiennes – Irrégularités dans la procédure d’attribution des marchés – Recouvrement des montants indûment versés – Administrateur de la société bénéficiaire – Responsabilité non contractuelle »
Dans l’affaire T‑407/21,
PB, représenté par Me L. Levi, avocate,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. J. Estrada de Solà et J. Baquero Cruz, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de M. F. Schalin (rapporteur), président, Mme P. Škvařilová‑Pelzl et M. I. Nõmm, juges,
greffier : M. V. Di Bucci,
vu la phase écrite de la procédure, notamment :
– la décision du 20 juillet 2021 de suspendre la procédure jusqu’à la décision du Tribunal mettant fin à l’instance dans l’affaire T‑775/20, PB/Commission,
– la mesure d’organisation de la procédure du 5 octobre 2022 invitant les parties à exposer les conséquences qu’elles tiraient pour la présente affaire de l’arrêt du 14 septembre 2022, PB/Commission (T‑775/20, non publié, sous pourvoi, EU:T:2022:542),
vu l’absence de demande de fixation d’une audience présentée par les parties dans le délai de trois semaines à compter de la signification de la clôture de la phase écrite de la procédure et ayant décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, de statuer sans phase orale de la procédure,
rend le présent
Arrêt
1 Par son recours, le requérant, PB, demande, d’une part, sur le fondement de l’article 263 TFUE, l’annulation de la décision C(2021) 3338 final de la Commission, du 5 mai 2021, relative au recouvrement d’un montant de 5 038 737,86 euros majoré des intérêts dus par l’administrateur de la société [Confidentiel] (ci-après la « décision attaquée ») et, d’autre part, sur le fondement de l’article 268 TFUE, la condamnation de la Commission européenne à la réparation du préjudice matériel qu’il déclare avoir subi à la suite de l’adoption de cette décision, augmenté des intérêts de retard au taux appliqué par la Banque centrale européenne (BCE) majoré de 7 points, ainsi que le paiement de 10 000 euros à titre de dommages et intérêts, sous réserve de parfaire.
Antécédents du litige et faits postérieurs à l’introduction du recours
Marché TACIS
2 Le 25 janvier 2006, l’Union européenne, représentée par sa délégation en Ukraine (ci-après la « délégation en Ukraine »), a lancé un appel d’offres portant la référence EuropeAid/122038/C/SV/UA dans le but de conclure le contrat portant la référence TACIS/2006/101‑510 (ci-après le « marché TACIS »), à savoir un marché de services pour la fourniture d’une assistance technique aux autorités ukrainiennes en vue du rapprochement de la législation ukrainienne avec la législation de l’Union.
3 Le marché TACIS s’inscrivait dans le cadre du programme d’assistance technique à la Communauté des États indépendants (TACIS), dont l’objet était de favoriser la transition vers une économie de marché et de renforcer la démocratie et l’État de droit dans les États partenaires d’Europe orientale et d’Asie centrale. Le programme TACIS a été institué en vertu du règlement (CE, Euratom) no 99/2000 du Conseil, du 29 décembre 1999, relatif à la fourniture d’une assistance aux États partenaires d’Europe orientale et d’Asie centrale (JO 2000, L 12, p. 1).
4 Le 17 juin 2006, le marché TACIS a été attribué au consortium coordonné par la société de droit belge dont le requérant est le gérant (ci-après la « société coordinatrice »). Le contrat avec la société coordinatrice a été signé le 17 juillet 2006 pour une valeur maximale de marché de 4 410 000 euros.
5 Les 9 juin et 23 juillet 2006, l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) a reçu deux courriels anonymes contenant des allégations selon lesquelles la société coordinatrice avait disposé du cahier des charges de l’appel d’offres avant les autres soumissionnaires concurrents.
6 À la suite de ces allégations, l’OLAF a effectué une mission d’enquête. Dans un rapport d’analyse du 7 avril 2009, il a relevé l’existence d’irrégularités graves et de possibles faits de corruption.
7 Les premières constatations de l’OLAF, qui concernaient plusieurs marchés publics et impliquaient tant la société coordinatrice qu’une société intermédiaire d’intelligence économique (ci-après la « société intermédiaire ») qui l’avait assistée lors de la participation à l’appel d’offres du marché TACIS, moyennant le versement d’une prime de succès, ont donné lieu à une transmission aux autorités judiciaires françaises, le 27 juin 2008, et belges, le 14 septembre 2009.
8 Le 16 juillet 2009, l’exécution du marché TACIS et les paiements s’y rapportant ont été suspendus.
9 Le 19 avril 2010, l’OLAF a transmis à la Commission son rapport d’enquête final, qui a confirmé l’existence d’irrégularités graves et de possibles faits de corruption. Il a recommandé à la délégation en Ukraine de résilier le marché TACIS et de procéder à des recouvrements des montants indûment versés.
10 Par lettre du 8 février 2012, la société coordinatrice a contesté le maintien de la suspension du marché TACIS et a demandé la libération de la garantie bancaire qu’elle avait constituée. Le 22 février 2012, la délégation en Ukraine a informé la société coordinatrice du maintien de sa position.
11 Le 20 avril 2012, la délégation en Ukraine a informé la société coordinatrice de son intention de lever la suspension du marché TACIS, au motif, d’une part, de la durée prolongée de l’enquête judiciaire menée par les autorités belges et, d’autre part, de ce que ledit marché pouvait être considéré comme étant exécuté.
12 Le 19 mars 2013, la délégation en Ukraine a informé la société coordinatrice que le marché TACIS pouvait être considéré comme ayant été exécuté, à la suite de l’approbation du rapport final, du paiement de la facture finale et du remboursement de la garantie bancaire.
13 Le 24 mai 2018, la délégation en Ukraine a notifié à la société coordinatrice son intention de recouvrer toutes les sommes versées au titre du marché TACIS, lesquelles s’élevaient à un montant de 4 241 507 euros.
Marché CARDS
14 Le 24 octobre 2007, l’Union, représentée par l’Agence européenne pour la reconstruction (AER), a lancé un appel d’offres portant la référence EuropeAid/125037/D/SER/YU dans le but de conclure le contrat portant la référence CARDS/2008/166‑429 (ci-après le « marché CARDS »), à savoir un marché de services pour la fourniture de services d’assistance technique au Haut Conseil judiciaire, en Serbie.
15 Ce marché de services s’inscrivait dans le cadre du programme d’assistance communautaire pour la reconstruction, le développement et la stabilisation (CARDS) dont l’objet était de fournir une assistance communautaire aux pays de l’Europe du Sud-Est en vue de leur participation au processus de stabilisation et d’association avec l’Union. Le programme CARDS a été institué en vertu du règlement (CE) no 2666/2000 du Conseil, du 5 décembre 2000, relatif à l’aide à l’Albanie, à la Bosnie-et-Herzégovine, à la Croatie, à la République fédérale de Yougoslavie et à l’ancienne République yougoslave de Macédoine et abrogeant le règlement (CE) no 1628/96 ainsi que modifiant les règlements (CEE) no 3906/89 et (CEE) no 1360/90 et les décisions 97/256/CE et 1999/311/CE (JO 2000, L 306, p. 1). L’instrument d’aide de préadhésion (IAP), institué en vertu du règlement (CE) no 1085/2006 du Conseil, du 17 juillet 2006, établissant un instrument d’aide de préadhésion (IAP) (JO 2006, L 210, p. 82), lui a succédé au titre de la période allant de 2007 à 2013.
16 Le 10 juin 2008, le marché CARDS a été attribué au consortium coordonné par la société coordinatrice. Le contrat avec la société coordinatrice a été signé le 30 juillet 2008 pour une valeur maximale de marché de 1 999 125 euros.
17 À la suite de la disparition de l’AER en décembre 2008, le marché CARDS a été transféré à la délégation de l’Union en Serbie (ci-après la « délégation en Serbie »).
18 Le 24 septembre 2008, l’OLAF a reçu une lettre anonyme contenant des allégations selon lesquelles, d’une part, les curriculum vitæ d’experts non principaux communiqués par la société coordinatrice dans le cadre de l’appel d’offres étaient faux et, d’autre part, le cahier des charges avait été adapté au profit de certains experts.
19 À la suite de ces allégations, l’OLAF a effectué une mission d’enquête. Dans un rapport d’analyse du 7 avril 2009, l’OLAF a relevé l’existence d’irrégularités graves et de possibles faits de corruption.
20 Le 31 mars 2010, l’exécution du marché CARDS a été suspendue. Par courriers des 1er et 20 avril 2010, la société coordinatrice a demandé des informations complémentaires au sujet de cette décision. Le 21 avril 2010, la délégation en Serbie a informé la société coordinatrice que la suspension se fondait sur les informations reçues de l’OLAF selon lesquelles la société coordinatrice aurait eu accès au cahier des charges trois semaines avant la publication de l’appel d’offres.
21 Le 28 novembre 2011, l’OLAF a transmis à la Commission son rapport d’enquête final, qui a confirmé l’existence d’irrégularités graves et de possibles faits de corruption. L’OLAF a recommandé à la délégation en Serbie de résilier le marché CARDS et de procéder à des recouvrements.
22 Le 28 juillet 2014, l’OLAF a adopté un rapport d’analyse complémentaire dans lequel il a présenté des éléments de preuve supplémentaires qui confirmaient les conclusions des rapports antérieurs.
Procédures pénales nationales
23 Les premières constatations de l’OLAF relatives aux conditions d’attribution du marché CARDS ont été transmises aux autorités judiciaires françaises et belges, dans les mêmes conditions que pour le marché TACIS (voir point 7 ci-dessus).
24 Le 3 mai 2016, la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Versailles (France) a jugé que certains éléments de preuve fournis par l’OLAF contre la société coordinatrice et le requérant devaient être considérés comme étant irrecevables dans l’ordre juridique interne, de sorte que ladite juridiction a prononcé l’« annulation » des rapports de l’OLAF qui, dès lors, ne pouvaient plus être utilisés dans les procédures judiciaires nationales. Sur cette base, le juge d’instruction français a rendu le 5 décembre 2017 une ordonnance de non-lieu en ce qui concernait la société coordinatrice et le requérant, mais de renvoi devant une juridiction pénale en ce qui concernait la société intermédiaire et ses dirigeants ainsi qu’un membre du personnel de l’Union.
25 Le 5 octobre 2017, le tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Belgique), statuant sur l’instance concernant, notamment, l’attribution des marchés CARDS et TACIS, a rendu un jugement par lequel il a déclaré les poursuites pénales engagées, notamment, contre la société coordinatrice et le requérant, irrecevables. Il a estimé que les rapports portés à l’attention de la justice belge par les fonctionnaires de l’OLAF étaient fondés sur des éléments de preuve préalablement déclarés nuls par la justice française et qui étaient entachés par la même nullité.
26 Le 18 octobre 2018, le tribunal de grande instance de Paris (France) a rendu un jugement de condamnation de la société intermédiaire, de ses dirigeants et du membre du personnel de l’Union, pour corruption. Un appel a été formé à l’encontre de ce jugement.
Mesures de recouvrement à l’encontre de la société coordinatrice
27 Le 15 octobre 2019, la Commission a adopté la décision C(2019) 7318 final, relative à la réduction des montants dus au titre du marché [TACIS] et au recouvrement des montants indûment versés (ci-après la « décision de recouvrement TACIS »). La Commission a, en particulier, considéré que la procédure relative à ce marché était entachée d’une irrégularité substantielle au sens de l’article 103 du règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO 2002, L 248, p. 1, ci-après le « règlement financier de 2002 »), que ladite irrégularité était imputable au consortium coordonné par la société coordinatrice et qu’elle était suffisamment grave pour justifier que le montant dudit marché soit réduit de 4 410 000 euros à 0 euro. Tous les paiements effectués, d’un montant total de 4 241 507 euros, ont ainsi été considérés comme ayant été indûment versés et devant faire l’objet d’un recouvrement auprès de la société coordinatrice.
28 Le même jour, la Commission a adopté la décision C(2019) 7319 final, relative à la réduction des montants dus au titre du [marché CARDS] et au recouvrement des montants indûment versés (ci-après la « décision de recouvrement CARDS »). La Commission a, en particulier, considéré que la procédure relative à ce marché était entachée d’une irrégularité substantielle au sens de l’article 103 du règlement financier de 2002, que ladite irrégularité était imputable au consortium coordonné par la société coordinatrice et qu’elle était suffisamment grave pour justifier que le montant dudit marché soit réduit de 1 199 125 euros à 0 euro. Tous les paiements effectués, d’un montant total de 1 197 055,86 euros, ont ainsi été considérés comme ayant été indûment versés et devant faire l’objet d’un recouvrement auprès de la société coordinatrice. Lors de sa notification à la société coordinatrice, la décision en question était accompagnée d’une note de débit datée du 16 octobre 2019, portant sur le paiement par cette dernière de la somme de 1 197 055,86 euros au plus tard le 15 novembre 2019.
29 Le 19 novembre 2019, la société coordinatrice a saisi le Tribunal de deux recours contestant la légalité des décisions de recouvrement TACIS et CARDS et comportant des demandes indemnitaires au titre de la responsabilité non contractuelle de l’Union, lesdits recours ayant été respectivement enregistrés sous les numéros T‑795/19 et T‑796/19.
30 Le 7 février 2020, la société coordinatrice a attrait l’Union, représentée par la Commission, devant le tribunal de première instance francophone de Bruxelles, à qui, en substance, elle a demandé, au titre du marché TACIS, de juger que l’Union n’était pas en droit d’ordonner la réduction à zéro du montant dudit marché et, au titre du marché CARDS, de juger que l’Union n’était pas en droit de résilier celui-ci.
31 Le 19 février 2021, le tribunal de première instance francophone de Bruxelles a rendu un jugement par lequel il a déclaré qu’il disposait du pouvoir de juridiction requis pour connaître de l’action introduite par la société coordinatrice contre l’Union, en ce qui concernait tant le marché TACIS que le marché CARDS, tout en décidant de surseoir à statuer sur le fond dans l’attente de la ou des décisions mettant fin à l’instance dans l’affaire T‑795/19, HB/Commission, et dans l’affaire T‑796/19, HB/Commission.
32 Par arrêts du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:917), et du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑796/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:918), le Tribunal a, d’une part, rejeté les deux recours formés devant lui comme étant irrecevables, en ce qu’ils tendaient à l’annulation des décisions de recouvrement CARDS et TACIS, et comme étant non fondés, en ce qu’ils tendaient à l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union et, d’autre part, condamné la Commission au paiement des dépens, y compris ceux afférents à la procédure de référé qui avait été engagée par la société coordinatrice.
33 Avant même le prononcé des arrêts du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑795/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:917), et du 21 décembre 2021, HB/Commission (T‑796/19, non publié, sous pourvoi, EU:T:2021:918), sous le visa de l’article 299 TFUE et de l’article 100, paragraphe 2, du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1, ci-après le « règlement financier de 2018 »), la Commission a adopté la décision C(2021) 3339 final, du 5 mai 2021, relative au recouvrement d’une créance d’un montant de 4 241 507,00 euros à la charge de la société coordinatrice, au titre du marché TACIS, et la décision C(2021) 3340 final, du 5 mai 2021, relative au recouvrement d’une créance d’un montant de 1 197 055,86 euros à la charge de la société coordinatrice, au titre du marché CARDS.
34 Par arrêt du 6 juillet 2022, HB/Commission (T‑408/21, non publié, sous pourvoi, EU:T:2022:418), le Tribunal a annulé les décisions C(2021) 3339 final et C(2021) 3340 final de la Commission, du 5 mai 2021 (voir point 33 ci-dessus), aux motifs, en substance, que la Commission, en l’absence d’une clause compromissoire dans les marchés CARDS et TACIS, ne disposait pas du pouvoir d’adopter lesdites décisions sur le fondement de l’article 299 TFUE.
Mesures de recouvrement à l’encontre du requérant
35 Le 13 décembre 2019, la Commission a adressé deux lettres au requérant afin de l’informer qu’elle avait l’intention d’adopter à son égard des mesures administratives, telles que prévues aux articles 4 et 7 du règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JO 1995, L 312, p. 1). Elle a exposé qu’elle considérait que la responsabilité personnelle du requérant était engagée dans la mesure où il avait participé à la réalisation des irrégularités lors de l’attribution des marchés TACIS et CARDS et que, en tout état de cause, en sa qualité d’administrateur de la société coordinatrice, il était la personne qui aurait dû veiller à ce que ces irrégularités ne fussent pas commises.
36 Le 22 octobre 2020, la Commission a adopté la décision C(2020) 7151 final, relative à l’application d’une mesure administrative à l’encontre [du requérant], retirant les montants indûment perçus au titre du [marché TACIS] et du [marché CARDS] (ci-après la « mesure administrative à l’encontre du requérant »). Par cette décision, la Commission a constaté, en substance, que le requérant, en sa qualité d’administrateur de la société coordinatrice, avait participé activement à la réalisation des irrégularités reprochées à cette dernière en ce qui concerne les marchés TACIS et CARDS, dont il devait être considéré comme étant également responsable, en étant tenu, solidairement avec la société coordinatrice, au paiement des sommes réclamées au titre des décisions de recouvrement TACIS et CARDS.
37 En outre, le 5 mai 2021, sur le fondement de l’article 299 TFUE, la Commission a adopté la décision attaquée, par laquelle elle enjoint au requérant de s’acquitter, conjointement avec la société coordinatrice, du paiement de la somme globale de 5 038 737,86 euros, majorée des intérêts, ladite somme se décomposant en une somme de 4 241 507 euros en principal, au titre du marché TACIS, et en une somme de 1 197 055,86 euros en principal, au titre du marché CARDS, diminuée de la somme de 399 825 euros au titre de la garantie financière déjà appelée par la Commission.
38 Par arrêt du 14 septembre 2022, PB/Commission (T‑775/20, non publié, sous pourvoi, EU:T:2022:542), le Tribunal a annulé la mesure administrative à l’encontre du requérant. Le Tribunal a estimé, en substance, que les dispositions du règlement financier de 2002 et celles du règlement no 2988/95 ne constituaient pas une base juridique suffisante autorisant la Commission à adopter à l’encontre du requérant la mesure administrative en cause.
39 Par ordonnance du 20 octobre 2022, PB/Commission (T‑407/21 R, non publiée, EU:T:2022:655), le président du Tribunal a ordonné le sursis à l’exécution de la décision attaquée, après avoir constaté, notamment, que le moyen soulevé par le requérant, tiré de l’absence de compétence de la Commission pour adopter la décision attaquée, dans les circonstances de l’espèce, n’était pas dépourvu de fondement sérieux. Les dépens de la procédure en question ont été réservés.
Conclusions des parties
40 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner l’Union à rembourser tous les montants éventuellement recouvrés par la Commission sur la base de la décision attaquée, augmentés des intérêts de retard au taux appliqué par la BCE, majoré de 7 points ;
– condamner l’Union au paiement de 10 000 euros à titre de dommages et intérêts, sous réserve de parfaire ;
– condamner la Commission aux entiers dépens.
41 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter la demande en annulation comme étant non fondée ;
– rejeter l’ensemble de la demande indemnitaire comme étant non fondée ;
– condamner le requérant aux dépens.
En droit
Sur la demande en annulation
42 À l’appui du recours, en ce qu’il tend à l’annulation de la décision attaquée, le requérant invoque trois moyens.
43 Dans le cadre du premier moyen, le requérant se prévaut d’une violation des articles 98 et 100 du règlement financier de 2018 en ce que la Commission ne détenait à son égard aucune créance certaine pouvant être formalisée dans une décision formant titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE. Le requérant relève que le juge compétent au titre des marchés CARDS et TACIS, à savoir le tribunal de première instance francophone de Bruxelles, a été saisi d’une contestation sérieuse portant sur l’existence des créances revendiquées par la Commission à l’égard de la société coordinatrice en vertu desdits marchés et qu’il n’a pas encore statué, de sorte que ces créances ne présentaient elles-mêmes pas de caractère certain et ne pouvaient pas être invoquées en tant que base de la décision attaquée.
44 Le deuxième moyen est tiré d’une violation des formes substantielles, en ce que la décision attaquée ne comporterait pas de motivation s’agissant du choix de la Commission de poursuivre le recouvrement des créances litigieuses à l’encontre du requérant, solidairement avec la société coordinatrice. La Commission aurait également méconnu les devoirs de diligence et d’impartialité en ignorant les éléments pertinents du cas d’espèce, en particulier les décisions des juridictions pénales nationales.
45 Dans le cadre du troisième moyen, le requérant expose que la décision attaquée est intrinsèquement liée aux décisions C(2021) 3339 final et C(2021) 3340 final, du 5 mai 2021, qui formaient titre exécutoire à l’encontre de la société coordinatrice (voir point 33 ci-dessus). Or, dans la mesure où, en l’absence de clause compromissoire dans les marchés CARDS et TACIS, la Commission n’aurait pas disposé du pouvoir d’adopter ces dernières décisions, elle n’aurait pas davantage disposé du pouvoir d’adopter la décision attaquée, puisque la cause de son action aurait été de nature contractuelle. Le requérant rappelle que l’adoption par la Commission d’un acte exécutoire en vertu de l’article 299 TFUE n’est possible que si les juridictions de l’Union sont elles-mêmes compétentes en vertu d’une clause compromissoire, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
46 Dans ses observations sur les conséquences qu’il tire de l’arrêt du 14 septembre 2022, PB/Commission (T‑775/20, non publié, sous pourvoi, EU:T:2022:542), pour la présente affaire, le requérant fait valoir que, par cet arrêt, le Tribunal a annulé la mesure administrative à son égard, dont la décision attaquée est la conséquence directe, puisqu’elle en constitue le titre exécutoire. Or, bien que ledit arrêt n’ait pas eu formellement pour effet d’annuler la décision attaquée et que la Commission n’ait pas davantage retiré ladite décision, cette dernière devrait néanmoins être annulée à son tour, dans la mesure où elle serait la conséquence directe de la mesure administrative à son égard (voir point 36 ci-dessus).
47 À titre liminaire, ainsi que dans ses observations sur les conséquences qu’elle tire de l’arrêt du 14 septembre 2022, PB/Commission (T‑775/20, non publié, sous pourvoi, EU:T:2022:542), la Commission fait valoir que la décision attaquée repose entièrement sur la mesure administrative à l’encontre du requérant, qui a été annulée par le Tribunal. Par conséquent, la Commission sollicite qu’il soit sursis à statuer dans l’attente que la Cour ait statué sur le pourvoi (affaire C‑721/22 P) formé à l’encontre dudit arrêt.
48 En outre, la Commission fait observer que, dans son recours, le requérant n’a soulevé à aucun moment le moyen retenu par le Tribunal dans l’arrêt du 14 septembre 2022, PB/Commission (T‑775/20, non publié, sous pourvoi, EU:T:2022:542), pour annuler la décision qui lui avait été déférée, tiré de l’absence de base légale dans le règlement financier pour recouvrer, auprès d’un tiers qui aurait participé à des irrégularités, des sommes indûment payées à un contractant.
49 S’agissant du premier moyen, la Commission expose que, selon l’article 98, paragraphe 3, sous a), du règlement financier de 2018, une créance est certaine lorsqu’elle n’est soumise à aucune condition, de sorte que l’existence d’une contestation n’empêche pas le constat de son caractère certain. La jurisprudence aurait d’ailleurs confirmé à plusieurs reprises que le fait qu’une créance ait été contestée n’empêchait pas qu’elle fût considérée comme certaine au sens du règlement financier.
50 S’agissant du deuxième moyen, la Commission conteste le défaut allégué de motivation et fait valoir que, en tout état de cause, le contexte de la décision est déjà connu du requérant. La Commission conteste également la méconnaissance du droit d’être entendu que, selon elle, le requérant confond avec un prétendu droit l’autorisant à exiger que la Commission soit d’accord avec lui. Quant à la prétendue violation du devoir d’impartialité, il s’agirait d’un argument reposant sur une affirmation dénuée de preuve et de raisonnement. La Commission expose que, dans ses écritures produites dans le cadre de l’affaire T‑775/20, elle s’est déjà expliquée au sujet du rapport entre les procédures pénales nationales et la procédure relative au recouvrement des sommes réclamées au titre des marchés CARDS et TACIS.
51 S’agissant du troisième moyen, la Commission fait valoir que les créances au titre des marchés CARDS et TACIS ne sont pas de nature contractuelle, mais administrative, et que, en tout état de cause, cela n’emporte en l’espèce aucune conséquence dans la mesure où les relations avec le requérant, ainsi que ce dernier l’admet, ne s’inscrivent pas dans un contexte contractuel.
52 En l’espèce, la décision attaquée a été adoptée sous le visa, notamment, de l’article 299 TFUE et sous celui du règlement financier de 2018, en particulier l’article 100, paragraphe 2, dudit règlement.
53 L’article 299 TFUE dispose :
« Les actes du Conseil, de la Commission ou de la Banque centrale européenne qui comportent, à la charge des personnes autres que les États, une obligation pécuniaire forment titre exécutoire.
L’exécution forcée est régie par les règles de la procédure civile en vigueur dans l’État sur le territoire duquel elle a lieu [...]
[...]
L’exécution forcée ne peut être suspendue qu’en vertu d’une décision de la Cour [...] »
54 L’article 100, paragraphe 2, premier alinéa, du règlement financier de 2018 dispose :
« Une institution de l’Union peut formaliser la constatation d’une créance à charge de personnes autres que des États membres dans une décision qui forme titre exécutoire au sens de l’article 299 [TFUE]. »
55 Ainsi que cela ressort des considérants 13 à 15 de la décision attaquée, la créance que la Commission déclare détenir à l’égard du requérant correspond aux montants qui auraient été indûment versés à la société coordinatrice au titre des marchés CARDS et TACIS et que celle-ci devrait rembourser à la Commission en vertu des décisions de recouvrement CARDS et TACIS (voir points 27 et 28 ci-dessus). Selon les termes de la décision attaquée, le requérant serait également tenu au remboursement de ces montants dans la mesure où, en sa qualité d’administrateur de la société coordinatrice, il aurait dû veiller à ce que les irrégularités imputées à la société coordinatrice ne soient pas commises, ce qui aurait engagé sa responsabilité.
56 Aux considérants 16 et 22 de la décision attaquée, la Commission expose, en substance, que l’existence de sa créance découle des termes de la mesure administrative à l’encontre du requérant et que, dans la mesure où ce dernier n’a pas donné suite à la demande de paiement de la somme qui lui était réclamée, la procédure prévue à l’article 299 TFUE doit être appliquée.
57 Ainsi que la Commission l’admet dans ses observations sur les conséquences qu’elle tire de l’arrêt du 14 septembre 2022, PB/Commission (T‑775/20, non publié, sous pourvoi, EU:T:2022:542) (voir point 47 ci-dessus), la décision attaquée repose entièrement sur la mesure administrative à l’encontre du requérant, qu’elle vise à convertir en titre exécutoire dans les conditions de l’article 299 TFUE.
58 Or, l’arrêt du 14 septembre 2022, PB/Commission (T‑775/20, non publié, sous pourvoi, EU:T:2022:542), ayant eu pour effet d’annuler rétroactivement la mesure administrative à l’encontre du requérant (voir, par analogie, arrêt du 2 avril 2014, Ben Ali/Conseil, T‑133/12, non publié, EU:T:2014:176, point 86), la Commission ne disposait pas, envers ce dernier, d’une obligation pécuniaire pouvant être convertie en titre exécutoire en vertu de l’article 299 TFUE lors de l’adoption de la décision attaquée. À cet égard, il convient de rappeler que, dans cet arrêt, le Tribunal a considéré, en substance, que l’application conjointe de l’article 103, troisième alinéa, du règlement financier de 2002 et des articles 4 et 7 du règlement no 2988/95 ne permettait pas l’adoption de la mesure administrative à l’encontre du requérant, dans la mesure où il était constant que ce dernier n’avait pas la qualité de contractant et qu’il n’était pas le bénéficiaire direct des paiements effectué par l’Union.
59 En outre, compte tenu des termes de l’arrêt du 14 septembre 2022, PB/Commission (T‑775/20, non publié, sous pourvoi, EU:T:2022:542), contrairement à ce que soutient la Commission, il n’appartenait pas au requérant, dans le cadre de la présente procédure, de réitérer à l’encontre de la décision attaquée le moyen d’annulation qu’il avait déjà formulé envers la mesure administrative à son égard, puisque ladite mesure avait déjà fait l’objet d’une annulation sur le fondement de ce moyen et qu’elle sous-tendait, à elle seule, l’éventuel bien-fondé de la décision attaquée. Dès lors, il était suffisant que le requérant se prévale de l’annulation de ladite mesure, qui privait la Commission de la possibilité de se prévaloir d’une créance à son égard.
60 Il y a donc lieu de déclarer fondé le premier moyen, dans la mesure où la Commission ne détenait pas à l’égard du requérant une créance pouvant être formalisée par une décision formant titre exécutoire au sens de l’article 299 TFUE, et, partant, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les deuxième et troisième moyens, d’annuler la décision attaquée.
61 À titre surabondant, s’agissant de la demande de la Commission présentée dans son mémoire en défense et tendant à ce qu’il soit sursis à statuer dans l’attente que la Cour ait elle-même statué sur le pourvoi (affaire C‑721/22 P) formé à l’encontre de l’arrêt du 14 septembre 2022, PB/Commission (T‑775/20, non publié, sous pourvoi, EU:T:2022:542), il y a lieu de rappeler que, par décision du 7 novembre 2022, une telle demande a déjà été rejetée.
Sur la demande indemnitaire
62 Le requérant expose que les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union sont remplies. Tout d’abord, les illégalités reprochées à la Commission dans le cadre de la demande d’annulation de la décision attaquée, à savoir, en particulier, la violation du principe de bonne administration, l’absence de compétence de la Commission pour adopter ladite décision et le défaut de base juridique de cette dernière, constitueraient des violations suffisamment caractérisées d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers. Ensuite, le préjudice allégué, même s’il ne s’est pas encore matérialisé, pourrait néanmoins se matérialiser de manière certaine et réelle à un stade futur. L’exécution de la décision attaquée menacerait le patrimoine du requérant et pourrait placer ce dernier dans l’impossibilité de faire face à ses besoins élémentaires. Enfin, son préjudice moral serait distinct de son préjudice matériel et se serait matérialisé par des problèmes de santé sérieux en lien avec les actions de la Commission à son égard.
63 La Commission fait valoir que le requérant n’a pas démontré que la condition tenant à l’existence d’un préjudice indemnisable était remplie. En premier lieu, le préjudice matériel ne serait pas matérialisé, puisqu’aucune somme n’aurait été recouvrée au titre de la décision attaquée. En second lieu, la réalité du préjudice moral ne serait pas avérée au regard des termes vagues du certificat médical produit par le requérant et alors que le préjudice allégué se rapporterait, pour partie, à une période où la Commission avait pris l’engagement de ne pas engager de procédures d’exécution. En outre, l’annulation de la décision attaquée pourrait constituer une forme suffisante de réparation du préjudice moral.
64 En vertu de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, en matière de responsabilité non contractuelle, l’Union doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l’exercice de leurs fonctions.
65 L’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, au sens de l’article 340, deuxième alinéa, TFUE, est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché à l’institution, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué (voir, en ce sens, arrêt du 2 mars 2010, Arcelor/Parlement et Conseil, T‑16/04, EU:T:2010:54, point 139 et jurisprudence citée).
66 Le caractère cumulatif de ces trois conditions d’engagement de la responsabilité implique que, lorsque l’une d’entre elles n’est pas remplie, le recours en indemnité doit être rejeté dans son ensemble, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions (voir arrêt du 8 mai 2003, T. Port/Commission, C‑122/01 P, EU:C:2003:259, point 30 et jurisprudence citée).
67 S’agissant de la condition de la responsabilité non contractuelle de l’Union tenant à la réalité du dommage, il importe de rappeler que ce dernier doit être réel et certain, ainsi qu’évaluable. En revanche, un dommage purement hypothétique et indéterminé ne donne pas droit à réparation (voir ordonnance du 7 juillet 2006, Établissements Toulorge/Parlement et Conseil, T‑167/02, non publiée, EU:T:2006:193, point 28 et jurisprudence citée).
68 En outre, il incombe à la partie requérante d’apporter des éléments de preuve au juge de l’Union afin d’établir l’existence et l’ampleur de son préjudice (arrêt du 21 mai 1976, Roquette frères/Commission, 26/74, EU:C:1976:69, points 22 à 24, et ordonnance du 7 juillet 2006, Établissements Toulorge/Parlement et Conseil, T‑167/02, non publiée, EU:T:2006:193, point 29).
69 En premier lieu, s’agissant du chef de préjudice invoqué par le requérant qui correspond aux montants que la Commission serait susceptible de recouvrer à son égard à un stade futur, sur la base de la décision attaquée, assortis d’intérêts de retard, il y a lieu de constater qu’il ne s’est pas réalisé, ni à la date d’introduction du recours ni postérieurement, et que, par conséquent, il demeure hypothétique et est dépourvu de caractère certain.
70 Si le requérant invoque le fait que son patrimoine est insuffisant pour apurer la créance dont la Commission revendique le paiement, il n’en demeure pas moins que, à ce stade, il n’est pas démontré que le recouvrement effectif desdites sommes serait intervenu et, compte tenu de l’annulation de la décision attaquée par le présent arrêt, cette situation n’est pas susceptible d’évoluer.
71 Faute pour le requérant d’avoir démontré la réalité du dommage en question, la demande d’indemnisation du présent chef de préjudice n’est donc pas fondée et il y a lieu de la rejeter.
72 En second lieu, s’agissant du préjudice moral invoqué par le requérant, évalué, ex æquo et bono, à la somme de 10 000 euros, sous réserve de parfaire, les éléments produits par le requérant ne permettent de constater ni sa réalité, ni le lien qu’il présenterait avec le comportement fautif que le requérant impute à la Commission.
73 À cet égard, il y a lieu de relever que, s’agissant, en substance, de la menace persistante consistant à voir la Commission tenter de recouvrer les sommes qu’elle lui réclame, lesdites sommes dépassant de loin la valeur du patrimoine qu’il a constitué tout au long de sa carrière et de son travail, ce qui serait de nature à le priver de la faculté de faire face à ses besoins élémentaires, le requérant ne produit aucun élément susceptible d’en démontrer la réalité. Par conséquent, le présent chef de préjudice ne saurait fonder une quelconque demande indemnitaire, la condition tenant à la réalité du dommage n’étant pas remplie.
74 En outre, si le requérant a produit un certificat médical daté du 8 juin 2021 faisant état de « symptômes en lien avec une situation de stress important », les termes de ce certificat sont beaucoup trop vagues pour établir un lien entre lesdits symptômes et le comportement fautif attribué à la Commission, de sorte que la condition tenant à l’existence d’un lien de causalité n’est pas remplie.
75 Au vu des considérations qui précèdent, il apparaît que toutes les conditions d’engagement de la responsabilité de l’Union ne sont pas réunies cumulativement pour les chefs de préjudice invoqués par le requérant. Il y a donc lieu de considérer que le chef de conclusions tendant à l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union est non fondé et de le rejeter.
Sur les dépens
76 Aux termes de l’article 134, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supporte ses propres dépens. Toutefois, si cela apparaît justifié au vu des circonstances de l’espèce, le Tribunal peut décider que, outre ses propres dépens, une partie supporte une fraction des dépens de l’autre partie.
77 En l’espèce, dans la mesure où le chef de conclusions du requérant tendant à l’annulation de la décision attaquée a été accueilli, tandis que son chef de conclusions tendant à l’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union a été rejeté, il y a lieu de condamner le requérant et la Commission à supporter chacun leurs propres dépens afférents à la présente procédure. Par ailleurs, dans la mesure où, par l’ordonnance du 20 octobre 2022, PB/Commission (T‑407/21 R, non publiée, EU:T:2022:655), le président du Tribunal a ordonné le sursis à l’exécution de la décision attaquée et où cette dernière a été annulée par le Tribunal, il y a lieu de condamner la Commission à supporter les dépens afférents à la procédure de référé.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision C(2021) 3338 final de la Commission, du 5 mai 2021, relative au recouvrement d’un montant de 5 038 737,86 euros majoré des intérêts dus par l’administrateur de la société [Confidentiel] est annulée.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) PB et la Commission européenne supporteront chacun leurs propres dépens afférents à la présente procédure.
4) La Commission est condamnée aux dépens afférents à la procédure de référé.
Schalin | Škvařilová-Pelzl | Nõmm |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 4 octobre 2023.
Signatures