Spojené věci T-125/03 a T-253/03
Akzo Nobel Chemicals Ltd a Akcros Chemicals Ltd
v.
Komise Evropských společenství
„Hospodářská soutěž – Správní řízení – Vyšetřovací pravomoci Komise – Dokumenty zabavené během šetření – Ochrana důvěrnosti informací sdělených mezi advokáty a klienty – Přípustnost“
Shrnutí rozsudku
1. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Akty s právně závaznými účinky – Akty měnící právní postavení žalobce
(Článek 230 čtvrtý pododstavec ES)
2. Hospodářská soutěž – Správní řízení – Vyšetřovací pravomoci Komise – Odmítnutí podniku předložit komunikaci s advokátem z důvodu její důvěrnosti – Pravomoci Komise
(Nařízení Rady č. 17, článek 14)
3. Hospodářská soutěž – Správní řízení – Vyšetřovací pravomoci Komise – Pravomoc požadovat předložení informace sdělené mezi advokátem a klientem – Omezení – Ochrana důvěrnosti takové informace – Cíle
(Nařízení Rady č. 17, čl. 14)
4. Hospodářská soutěž – Správní řízení – Vyšetřovací pravomoci Komise – Pravomoc požadovat předložení informace sdělené mezi advokátem a klientem – Omezení – Ochrana důvěrnosti takové informace – Dosah
(Nařízení Rady č. 17, čl. 14)
5. Hospodářská soutěž – Správní řízení – Vyšetřovací pravomoci Komise – Pravomoc požadovat předložení informace sdělené mezi advokátem a klientem – Omezení – Ochrana důvěrnosti takové informace – Dosah
(Nařízení Rady č. 17, čl. 14)
6. Hospodářská soutěž – Správní řízení – Vyšetřovací pravomoci Komise – Pravomoc požadovat předložení informace sdělené mezi advokátem a klientem – Omezení – Ochrana důvěrnosti takové informace – Koncept důvěrnosti na úrovni Společenství
(Nařízení Rady č. 17, čl. 14)
1. Jestliže se podnik dovolává důvěrnosti informací sdělených mezi advokáty a klienty proto, aby se bránil zabavení dokumentu v rámci šetření provedeného na základě článku 14 nařízení č. 17, vyvolává rozhodnutí, kterým Komise tuto žádost zamítá, ve vztahu k tomuto podniku právní účinky tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení. Toto rozhodnutí, jehož případná protiprávnost nemá vliv na legalitu rozhodnutí nařizujícího šetření v jeho rámci, totiž uvedenému podniku odpírá ochranu stanovenou právem Společenství a je konečné a nezávislé na konečném rozhodnutí, kterým se konstatuje porušení pravidel hospodářské soutěže.
V tomto ohledu neposkytuje možnost podniku podat žalobu proti případnému rozhodnutí, kterým se konstatuje porušení pravidel hospodářské soutěže, náležitou ochranu jeho práv. Jednak správní řízení nemusí vyústit v rozhodnutí, kterým se konstatuje protiprávní jednání. A dále žaloba podaná proti tomuto rozhodnutí, je‑li přijato, každopádně neposkytuje podniku prostředek pro zabránění nezvratným účinkům, které by vyvolalo chybné seznámení se s dokumenty chráněnými jakožto důvěrné.
Z toho vyplývá, že rozhodnutí Komise, kterým se zamítá žádost o ochranu určitého dokumentu z důvodu důvěrnosti – a případně nařizuje předání dotčeného dokumentu – ukončuje zvláštní řízení odlišné od řízení, které má Komisi umožnit rozhodnout o existenci porušení pravidel hospodářské soutěže, a představuje tudíž akt, který může být předmětem žaloby na neplatnost, kterou v případě potřeby doplňuje návrh na předběžná opatření určený zejména k odložení jeho vykonatelnosti do doby, než Soud rozhodne o žalobě v hlavním řízení.
Rovněž pokud Komise během šetření zabaví dokument, jehož ochrana z důvodu důvěrnosti je uplatněna, a zařadí jej do vyšetřovacího spisu, aniž by jej vložila do zalepené obálky a aniž by přijala formální zamítavé rozhodnutí, nese s sebou tento fyzický úkon nutně implicitní rozhodnutí Komise odmítnout ochranu, které se podnik dovolává, a umožňuje Komisi bezprostředně se s dotčeným dokumentem seznámit. Toto implicitní rozhodnutí tedy musí mít rovněž možnost být předmětem žaloby na neplatnost
(viz body 46–49, 55)
2. V případě, kdy podnik podléhající šetření podle článku 14 nařízení č. 17, který se dovolává důvěrnosti, odmítne předložit mezi obchodními záznamy požadovanými Komisí korespondenci, kterou si vyměnil se svým advokátem, je povinen poskytnout pověřeným úředníkům Komise užitečné informace, které mohou prokázat, že tyto záznamy splňují podmínky odůvodňující jejich právní ochranu, aniž by musel být odhalen obsah dotyčných dokumentů. Pokud má Komise za to, že takový důkaz nebyl předložen, přísluší jí nařídit podle čl. 14 odst. 3 nařízení č. 17 předložení dotčené korespondence, a pokud je třeba, uložit podniku pokutu nebo penále podle téhož nařízení, aby byl uvedený podnik potrestán za to, že odmítl buď předložit doplňující důkazy, které Komise považovala za nezbytné, anebo předložit dokumenty, u nichž Komise měla za to, že nemají právem chráněnou důvěrnou povahu. Vyšetřovaný podnik má následně možnost podat žalobu na neplatnost proti takovému rozhodnutí Komise a případně k ní připojit návrh na předběžná opatření na základě článků 242 ES a 243 ES.
Pouhá skutečnost, že se podnik domáhá důvěrnosti dokumentu, tudíž nepostačuje k tomu, aby Komisi zabránila seznámit se s tímto dokumentem, jestliže tento podnik kromě toho nepředložil žádný užitečný důkaz, který by mohl prokázat, že tento dokument je skutečně chráněn z důvodu důvěrnosti. Dotčený podnik může zejména sdělit Komisi, kdo je autorem dokumentu a komu je dokument určen, objasnit funkce a odpovědnost každé z těchto osob a odkázat na cíl a celkové souvislosti, za nichž byl dokument sepsán. Rovněž může zmínit celkové souvislosti, za nichž byl dokument nalezen, způsob, jakým byl zařazen do spisu, nebo jiné dokumenty, které s ním souvisejí.
Ve značném počtu případů umožní pouhý zběžný přezkum, ze strany úředníků Komise, obecného popisu dokumentu nebo jeho záhlaví, názvu nebo jiných povrchových charakteristik těmto úředníkům ověřit správnost důvodů dovolávaných podnikem a ujistit se o důvěrné povaze dotčeného dokumentu za účelem ponechání tohoto dokumentu stranou. Nic to nemění na skutečnosti, že v určitých případech představuje i zběžný přezkum dokumentu riziko, že navzdory povrchové povaze tohoto přezkumu se úředníci Komise dozví informace, na které se vztahuje ochrana důvěrnosti informací sdělených mezi advokáty a klienty. Tak tomu může být zejména, jestliže důvěrná povaha dotčeného dokumentu jasně nevyplývá z jeho formální úpravy.
Podnik je nicméně povinen poskytnout úředníkům Komise užitečné informace, které mohou prokázat, že dotčené dokumenty mají skutečně důvěrnou povahu odůvodňující jejich ochranu, aniž by uvedený podnik musel odhalit obsah těchto dokumentů. Podnik vyšetřovaný podle čl. 14 odst. 3 nařízení č. 17 je tudíž oprávněn odepřít úředníkům Komise možnost nahlédnout, byť jen zběžně, do jednoho nebo více konkrétních dokumentů, o nichž tvrdí, že jsou chráněny jako důvěrné, má-li za to, že takové zběžné nahlédnutí nelze uskutečnit, aniž by byl odhalen obsah uvedených dokumentů, a pokud tuto skutečnost odůvodněně vysvětlí úředníkům Komise.
V případě, kdy má Komise během šetření podle čl. 14 odst. 3 nařízení č. 17 za to, že informace poskytnuté podnikem nemohou prokázat důvěrný charakter dotyčných dokumentů, zvláště když podnik odepře úředníkům Komise zběžné nahlédnutí do dokumentu, mohou úředníci Komise vložit kopie dotčeného dokumentu nebo dokumentů do zalepené obálky a poté si je odnést za účelem pozdějšího rozhodnutí sporu. Tento postup totiž umožňuje vyloučit rizika porušení důvěrnosti tím, že ponechá Komisi možnost zachovat si určitou kontrolu nad dokumentem, který je předmětem šetření, a zamezí riziku zmizení nebo pozdější manipulace s těmito dokumenty.
V každém případě za předpokladu, že by se Komise nespokojila s informacemi a vysvětleními podanými zástupci vyšetřovaného podniku za účelem prokázání, že dotčený dokument je chráněn z důvodu důvěrnosti, není oprávněna seznámit se s obsahem dokumentu před přijetím rozhodnutí, které dotčenému podniku umožňuje užitečně předložit věc Soudu.
V tomto ohledu je Komise povinna vyčkat před seznámením se s obsahem těchto dokumentů, než uplyne lhůta pro podání žaloby proti jejímu zamítavému rozhodnutí. V každém případě v rozsahu, v jakém taková žaloba nemá odkladný účinek, přísluší dotyčnému podniku podat návrh na odklad vykonatelnosti rozhodnutí zamítajícího žádost o tuto ochranu.
Jestliže podnik zneužije výše popsaný postup tím, že pouze za účelem odkladu podá zjevně neopodstatněné žádosti o ochranu důvěrnosti, nebo tím, že bude bez objektivního odůvodnění bránit případné zběžné kontrole dokumentů během šetření, disponuje Komise nástroji pro případné odrazení od takových praktik a pro jejich případné potrestání. Takové chování totiž může být potrestáno podle čl. 23 odst. 1 nařízení č. 1/2003 (a dříve čl. 15 odst. 1 nařízení č. 17) nebo zohledněno jako přitěžující okolnost pro výpočet případné pokuty uložené v rámci rozhodnutí o uložení sankce za porušení pravidel hospodářské soutěže.
(viz body 79–83, 85, 88–89)
3. S ohledem na zvláštní povahu zásady ochrany důvěrnosti informací sdělených mezi advokáty a klienty, jejímž účelem je jak zajištění plného výkonu práva jednotlivců na obhajobu, tak i ochrana požadavku, aby měl každý jednotlivec možnost obrátit se svobodně na svého advokáta, porušuje seznámení se s obsahem důvěrného dokumentu Komisí samo o sobě tuto zásadu.
Ochrana důvěrnosti tedy přesahuje požadavek, aby informace, které podnik svěřil svému advokátovi, nebo obsah právního stanoviska posledně uvedeného nebyly využity proti němu v rozhodnutí o uložení sankce za porušení pravidel hospodářské soutěže. Účelem této ochrany je zaprvé zaručit veřejný zájem řádného výkonu spravedlnosti spočívající v zajištění toho, aby se každý klient mohl svobodně obrátit na svého advokáta, aniž by se musel obávat, že důvěrné informace, které sdělil, mohou být později prozrazeny. Zadruhé je jejím cílem vyhnout se případnému porušení práva dotyčného podniku na obhajobu v důsledku seznámení se s obsahem důvěrného dokumentu Komisí a nesprávného zařazení tohoto dokumentu do vyšetřovacího spisu.
I kdyby tak tento dokument nebyl využit jako důkazní prostředek v rozhodnutí o uložení sankce za porušení pravidel hospodářské soutěže, může podnik utrpět újmu, která nemůže být nahrazena či může být nahrazena jen velmi obtížně. Jednak by informace chráněná jako důvěrná informace sdělená mezi advokáty a klienty mohla být Komisí přímo nebo nepřímo použita k získání nových informací nebo nových důkazních prostředků, aniž by je dotčený podnik vždy mohl identifikovat a zabránit jejich použití proti němu. Kromě toho by újma, kterou by utrpěl dotyčný podnik z důvodu zpřístupnění informací chráněných z důvodu důvěrnosti třetím osobám, mohla být nenapravitelná, například pokud by tato informace byla použita v oznámení námitek během správního řízení před Komisí. Samotná skutečnost, že Komise nemůže použít chráněné dokumenty jako důkazy v rozhodnutí o uložení sankce, tudíž nepostačuje k náhradě nebo k vyloučení újmy, která by vyplývala ze skutečnosti, že se Komise s obsahem uvedených dokumentů seznámila.
(viz body 86–87)
4. Nařízení č. 17 je třeba vykládat jakožto nařízení ochraňující důvěrnost komunikace s advokáty, jestliže se jednak jedná o korespondenci uskutečněnou v rámci a za účelem výkonu práva klienta na obhajobu, a dále jestliže je tato korespondence vedena nezávislými advokáty. Co se týče první z těchto dvou podmínek, aby byla ochrana účinná, musí se automaticky vztahovat na veškerou korespondenci vedenou po zahájení správního řízení na základě uvedeného nařízení, které může vést k vydání rozhodnutí podle článků 81 a 82 ES nebo k vydání rozhodnutí, jímž se podniku ukládá peněžitá sankce. Tuto ochranu lze rozšířit rovněž na předchozí korespondenci, která souvisí s předmětem takového řízení. S ohledem na její cíl je třeba uvedenou ochranu chápat tak, že se rovněž vztahuje na interní poznámky šířené v rámci podniku, které se omezují na převzetí textu nebo obsahu komunikace s nezávislými advokáty obsahující právní stanoviska.
Kromě toho k tomu, aby měl jednotlivec možnost obrátit se účinně a zcela svobodně na svého advokáta a aby tento advokát mohl účinně vykonávat svou roli pomáhat při výkonu spravedlnosti soudy a poskytovat právní pomoc za účelem plného výkonu práva na obhajobu, může být za určitých okolností nezbytným, aby klient připravil pracovní dokumenty nebo shrnutí, zejména za účelem shromáždění informací, které jsou užitečné, ne-li nezbytné k tomu, aby tento advokát pochopil kontext, povahu a dosah skutečností, ohledně nichž je požadována jeho pomoc. Příprava takových dokumentů se může ukázat zvláště nezbytnou v oblastech, v nichž jde o velké množství komplexních informací, jak je běžné v případě řízení, jejichž účelem je ukládat sankce za porušení článků 81 ES a 82 ES. Za těchto podmínek může skutečnost, že se Komise při šetření seznámí s takovými dokumenty, narušit právo vyšetřovaného podniku na obhajobu, jakož i veřejný zájem, který spočívá v úplném zajištění možnosti klienta obrátit se svobodně na svého advokáta.
Na takové přípravné dokumenty, i když nebyly předmětem korespondence s advokátem nebo nebyly vypracovány pro fyzické předání advokátovi, se však nicméně může vztahovat ochrana důvěrnosti informací sdělených mezi advokáty a klienty, pokud byly vypracovány výlučně za účelem požádání advokáta o právní stanovisko v rámci výkonu práva na obhajobu. Naproti tomu pouhá skutečnost, že dokument byl předmětem diskusí s advokátem, nemůže postačovat k tomu, aby mu byla tato ochrana přiznána.
Ochrana důvěrnosti informací sdělených mezi advokáty a klienty totiž představuje výjimku z vyšetřovacích pravomocí Komise, které jsou podstatné k tomu, aby Komise mohla odhalovat, ukončovat a ukládat sankce za protiprávní jednání porušující pravidla hospodářské soutěže. Tato protiprávní jednání jsou krom toho často pečlivě skrytá a obvykle velmi škodlivá pro řádné fungování společného trhu. Proto je nezbytné vykládat možnost považovat přípravný dokument za chráněný z důvodu důvěrnosti restriktivně. Podnik, který se dovolává této ochrany, nese důkazní břemeno, že dotčené dokumenty byly vypracovány pouze za účelem požádání advokáta o právní stanovisko. Toto musí jednoznačně vyplývat z obsahu samotných dokumentů nebo z kontextu, v němž byly tyto dokumenty připravovány a nalezeny.
Co se týče programu žalobkyň slučitelnosti s právem hospodářské soutěže, nepostačuje samotná skutečnost, že dokument byl vypracován v rámci takového programu, k tomu, aby byl tento dokument chráněn jakožto důvěrný. Tyto programy totiž zahrnují ve své šíři úkoly a informace, které často výrazně překračují výkon práva na obhajobu. Zejména skutečnost, že externí advokát mohl vytvořit nebo koordinovat program slučitelnosti, neposkytuje automaticky ochranu důvěrnosti všem dokumentům vypracovaným v rámci tohoto programu nebo v souvislosti s ním.
(viz body 117, 122–124, 127)
5. Ochrana přiznaná právem Společenství v rámci použití nařízení č. 17 z důvodu důvěrnosti informací sdělených mezi advokáty a klienty se použije pouze v rozsahu, v němž jsou tito advokáti nezávislí, tj. nejsou ke svému klientu vázáni zaměstnaneckým poměrem. Tento požadavek vyplývá z koncepce role advokáta považovaného za pomocníka při výkonu spravedlnosti a povolaného k tomu, aby poskytl zcela nezávisle a ve vyšším zájmu tohoto výkonu spravedlnosti právní pomoc, kterou klient potřebuje.
Koncept nezávislého advokáta je vymezen negativně v rozsahu, v němž tento advokát nesmí být vázán ke svému klientu zaměstnaneckým poměrem, a nikoliv pozitivně na základě příslušnosti k advokátní komoře nebo skutečnosti, že podléhá profesním disciplinárním a etickým předpisům. Takto zakotveným kritériem je rovněž kritérium právní pomoci poskytované „zcela nezávisle“ advokátem, který je ve vztahu k podniku, využívajícímu této pomoci, třetí osobou z hlediska struktury, hierarchie a funkce.
Z toho vyplývá, že komunikace s podnikovými právníky, tedy s poradci vázanými ke svým klientům zaměstnaneckým poměrem, je výslovně vyloučena z ochrany poskytované z důvodu důvěrnosti.
Podnikoví právníci a externí advokáti jsou zjevně v odlišných situacích zejména z důvodu funkčního, strukturálního a hierarchického začlenění podnikových právníků v rámci společností, které je zaměstnávají. Z odlišného zacházení s těmito profesemi tudíž nevyplývá žádné porušení zásady rovného zacházení s ohledem na ochranu důvěrnosti informací sdělených mezi advokáty a klienty.
(viz body 166–168, 174)
6. Ochrana důvěrnosti informací sdělených mezi advokáty a klienty představuje výjimku z vyšetřovacích pravomocí Komise. Z tohoto důvodu má tato ochrana přímý vliv na podmínky činnosti tohoto orgánu v tak zásadní oblasti pro fungování společného trhu, jakou je oblast dodržování pravidel hospodářské soutěže. Z těchto důvodů se Soudní dvůr a Soud věnovaly rozvinutí konceptu důvěrnosti informací sdělených mezi advokáty a klienty na úrovni Společenství, který vylučuje, aby osobní působnost konceptu důvěrnosti Společenství byla upravena vnitrostátním právem.
(viz bod 176)