Asuntos acumulados T‑125/03 y T‑253/03

Akzo Nobel Chemicals Ltd y Akcros Chemicals Ltd

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Competencia — Procedimiento administrativo — Facultades de verificación de la Comisión — Documentos incautados durante una inspección — Protección de la confidencialidad de las comunicaciones entre abogados y clientes — Admisibilidad»

Sumario de la sentencia

1.      Recurso de anulación — Actos recurribles — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios — Actos que modifican la situación jurídica del demandante

(Art. 230 CE, párr. 4)

2.      Competencia — Procedimiento administrativo — Facultades de verificación de la Comisión — Negativa de la empresa a aportar una comunicación con un abogado alegando la confidencialidad de la misma — Facultades de la Comisión

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 14)

3.      Competencia — Procedimiento administrativo — Facultades de verificación de la Comisión — Facultad de exigir la presentación de una comunicación entre el abogado y su cliente — Límites — Protección de la confidencialidad de tal comunicación — Objetivos

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 14)

4.      Competencia — Procedimiento administrativo — Facultades de verificación de la Comisión — Facultad de exigir la presentación de una comunicación entre el abogado y su cliente — Límites — Protección de la confidencialidad de tal comunicación — Alcance

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 14)

5.      Competencia — Procedimiento administrativo — Facultades de verificación de la Comisión — Facultad de exigir la presentación de una comunicación entre el abogado y su cliente — Límites — Protección de la confidencialidad de tal comunicación — Alcance

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 14)

6.      Competencia — Procedimiento administrativo — Facultades de verificación de la Comisión — Facultad de exigir la presentación de una comunicación entre el abogado y su cliente — Límites — Protección de la confidencialidad de tal comunicación — Concepto comunitario de confidencialidad

(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 14)

1.      Cuando una empresa invoca la confidencialidad de las comunicaciones entre abogados y clientes para oponerse a la incautación de un documento en el marco de una inspección realizada en virtud del artículo 14 del Reglamento nº 17, la decisión mediante la cual la Comisión se opone a tal petición produce efectos jurídicos frente a dicha empresa, modificando de manera caracterizada su situación jurídica. En efecto, tal decisión —cuya eventual ilegalidad carece de incidencia sobre la legalidad de la decisión que ordena la inspección en cuyo marco se inscribe— deniega a la empresa el beneficio de una protección prevista por el Derecho comunitario y reviste un carácter definitivo e independiente de la decisión final por la que se declara una infracción de las normas sobre la competencia.

A este respecto, la posibilidad que tiene la empresa de interponer recurso contra una eventual decisión que declare la existencia de una infracción de las normas sobre la competencia no basta para garantizar a dicha empresa la protección adecuada de sus derechos. Por una parte, puede ocurrir que el procedimiento administrativo finalice sin una decisión que declare la existencia de una infracción. Por otra parte, incluso si tal decisión se adopta, el recurso interpuesto contra la misma no proporciona en todo caso a la empresa el medio de evitar los efectos irreversibles que supondría el conocimiento irregular de documentos que gozan de protección en virtud de la confidencialidad.

De lo anterior resulta que la decisión de la Comisión que deniega una solicitud de protección de un documento determinado en virtud de la confidencialidad —y que ordena, en su caso, que se aporte el documento en cuestión— pone fin a un procedimiento especial distinto del procedimiento que permite a la Comisión pronunciarse sobre la existencia de una infracción de las normas sobre la competencia y constituye, por tanto, un acto susceptible de recurso de anulación, acompañado, si resulta necesario, de una demanda de medidas provisionales destinada, en particular, a suspender la ejecución hasta que el Tribunal de Primera Instancia resuelva el recurso principal.

Del mismo modo, cuando en el curso de una inspección la Comisión se incauta de un documento cuya protección en virtud de la confidencialidad ha sido invocada e incorpora dicho documento al expediente de la inspección sin introducirlo en un sobre lacrado y sin haber adoptado formalmente una decisión denegatoria, dicho acto material implica necesariamente la decisión tácita de la Comisión de denegar la protección invocada por la empresa y permite que la Comisión adquiera conocimiento inmediato del documento en cuestión. En consecuencia, también esta decisión tácita debe poder ser objeto de un recurso de anulación.

(véanse los apartados 46 a 49 y 55)

2.      En el caso de que una empresa sometida a una inspección con arreglo al artículo 14 del Reglamento nº 17 se niegue, invocando la confidencialidad, a aportar, entre los documentos profesionales exigidos por la Comisión, la correspondencia intercambiada con su abogado, dicha empresa está obligada a proporcionar a los agentes de la Comisión, aunque sin necesidad de desvelar el contenido de los documentos de que se trate, los elementos útiles para probar que tales documentos cumplen los requisitos que justifican su protección legal. Si la Comisión considera que no se ha aportado tal prueba, le corresponde ordenar, al amparo del artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 17, que se aporte la correspondencia de que se trate y, en caso necesario, imponer a la empresa una multa o una multa coercitiva en virtud del mismo Reglamento con el fin de sancionar la negativa de ésta ya sea a aportar los elementos de prueba adicionales considerados necesarios por la Comisión, ya a aportar los documentos que la Comisión considere que no tienen un carácter confidencial legalmente protegido. Posteriormente, la empresa inspeccionada podrá interponer un recurso de anulación contra la Decisión de la Comisión, acompañado, en su caso, de una demanda de medidas provisionales al amparo de los artículos 242 CE y 243 CE.

Así pues, el mero hecho de que una empresa invoque la confidencialidad de un documento no es suficiente para impedir a la Comisión acceder a dicho documento si, al margen de ello, la empresa no aporta ningún elemento útil para probar que, efectivamente, el documento goza de protección en virtud de la confidencialidad. Entre otras cosas, la empresa inspeccionada podrá indicar a la Comisión quiénes son el autor y el destinatario del documento de que se trate, explicar las respectivas funciones y responsabilidades de cada uno de ellos y hacer referencia a la finalidad del documento y al contexto en el que se redactó. Del mismo modo, la empresa puede mencionar el contexto en el que se descubrió el documento y la manera en la que fue clasificado, así como remitirse a otros documentos con los que tenga relación.

En un elevado número de casos, bastará un somero examen, por parte de los agentes de la Comisión, del aspecto general del documento o del membrete, título u otras características superficiales del mismo para que dichos agentes puedan verificar la exactitud de las justificaciones invocadas por la empresa y comprobar el carácter confidencial del documento de que se trate, a fin de dejarlo de lado. Mas no debe pasarse por alto que, en algunas ocasiones, incluso un somero examen del documento implica el riesgo de que, pese a su carácter confidencial, los agentes de la Comisión adquieran conocimiento de informaciones amparadas por la confidencialidad de las comunicaciones entre abogados y clientes. Tal podría ser el caso, en particular, si el carácter confidencial del documento en cuestión no se dedujera claramente de los signos externos.

Pues bien, la empresa afectada, sin tener obligación de desvelar el contenido de los documentos de que se trate, debe presentar a los agentes de la Comisión los elementos de prueba que permitan determinar que tales documentos tienen un carácter confidencial que justifica su protección. Por consiguiente, toda empresa que sea objeto de una inspección basada en el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 17 tendrá derecho a negar a los agentes de la Comisión la posibilidad de consultar —incluso someramente— uno o varios documentos concretos que considere que gozan de protección en virtud de la confidencialidad, siempre que la empresa en cuestión estime que tal somero examen resulta imposible sin desvelar el contenido de los documentos de que se trate y que así se lo explique, de manera motivada, a los agentes de la Comisión.

En los casos en que, en el curso de una inspección basada en el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 17, la Comisión estime que los elementos presentados por la empresa no son idóneos para probar el carácter confidencial de los documentos en cuestión, especialmente cuando la empresa niega a los agentes de la Comisión la consulta somera de un documento, dichos agentes podrán introducir una copia del documento o documentos de que se trate en un sobre lacrado y llevársela consigo con vistas a la ulterior resolución de la discrepancia. Este procedimiento permite, en efecto, descartar el riesgo de violación de la confidencialidad, dejando al mismo tiempo a la Comisión la posibilidad de conservar cierto control sobre los documentos que son objeto de la inspección y evitando así el riesgo de la desaparición o manipulación ulterior de dichos documentos.

En todo caso, en el supuesto de que la Comisión no considere satisfactorios los elementos y explicaciones facilitados por los representantes de la empresa inspeccionada a fin de probar que el documento de que se trate goza de protección en virtud de la confidencialidad, la Comisión no tiene derecho a conocer el contenido del documento antes de haber adoptado una decisión que permita a la empresa afectada recurrir oportunamente ante el Tribunal de Primera Instancia.

A este respecto, la Comisión, antes de adquirir conocimiento del contenido de los documentos de que se trate, deberá esperar a que haya finalizado el plazo para interponer recurso contra su decisión denegatoria. En todo caso, en la medida en que tal recurso carece de efecto suspensivo, corresponderá a la empresa afectada presentar una demanda de medidas provisionales dirigida a la suspensión de la ejecución de la decisión denegatoria de la solicitud de tal protección.

Si una empresa abusa del procedimiento descrito más arriba, bien formulando, con fines meramente dilatorios, solicitudes de protección en virtud de la confidencialidad manifiestamente infundadas, o bien oponiéndose, sin justificación objetiva, a un eventual control sucinto de los documentos en el curso de una inspección, la Comisión dispone de instrumentos para, en su caso, desalentar y sancionar tales prácticas. En efecto, los referidos comportamientos podrían sancionarse en virtud del artículo 23, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003 [y anteriormente del artículo 15, apartado 1, del Reglamento nº 17] o tenerse en cuenta en concepto de circunstancias agravantes para el cálculo de una eventual multa impuesta en el marco de una decisión sancionadora por infracción de las normas sobre la competencia.

(véanse los apartados 79 a 83, 85, 88 y 89)

3.      Habida cuenta de la particular naturaleza del principio de la protección de la confidencialidad de las comunicaciones entre abogados y clientes —cuyo objeto consiste tanto en salvaguardar el pleno ejercicio del derecho de defensa de los justiciables como en proteger la exigencia de que todo justiciable debe tener la posibilidad de dirigirse con entera libertad a su abogado—, el hecho de que la Comisión adquiera conocimiento de un documento confidencial constituye por sí mismo una violación del referido principio.

En efecto, la protección de la confidencialidad resulta más amplia que la exigencia de que la información confiada por la empresa a su abogado o el contenido del asesoramiento de éste no sean utilizados contra dicha empresa en una decisión sancionadora por infracción de las normas sobre la competencia. En primer lugar, la protección de que se trata tiene por objeto garantizar el interés público de una recta administración de la justicia consistente en garantizar que todo cliente tenga la libertad de dirigirse a su abogado sin temor a que la información confidencial que le comunique pueda ser ulteriormente divulgada. En segundo lugar, tiene como finalidad evitar el perjuicio que para el derecho de defensa de la empresa afectada puede suponer el hecho de que la Comisión adquiera conocimiento del contenido de un documento confidencial y de que dicho documento se incorpore irregularmente al expediente de la inspección.

En efecto, incluso si dicho documento no se utiliza como medio de prueba para una decisión sancionadora por infracción de las normas sobre la competencia, la empresa puede sufrir perjuicios que no podrán ser objeto de reparación o que sólo podrán serlo con muchas dificultades. Por un lado, la información protegida por la confidencialidad de las comunicaciones entre abogados y clientes podría utilizarla la Comisión, directa o indirectamente, para obtener nueva información o nuevos medios de prueba, sin que la empresa afectada estuviera siempre en condiciones de identificarlos y de impedir que sean utilizados contra ella. Por otro lado, no resultaría reparable el perjuicio que sufriría la empresa afectada como consecuencia de la divulgación a terceros de información protegida por la confidencialidad, por ejemplo si tal información se utilizara en un pliego de cargos en el curso del procedimiento administrativo tramitado por la Comisión. Por consiguiente, el mero hecho de que la Comisión no pueda utilizar los documentos protegidos como elementos de prueba para una decisión sancionadora no es suficiente para reparar o eliminar los perjuicios que resultarían del hecho de que la Comisión adquiriera conocimiento del contenido de dichos documentos.

(véanse los apartados 86 y 87)

4.      El Reglamento nº 17 debe interpretarse en el sentido de que protege la confidencialidad de las comunicaciones entre abogados y clientes siempre que, por un lado, se trate de una correspondencia mantenida en el marco y en interés del derecho de defensa del cliente y que, por otro lado, emane de abogados independientes. En lo que atañe al primero de estos dos requisitos, para que la protección resulte eficaz debe entenderse en el sentido de que ampara de pleno derecho cualquier correspondencia mantenida una vez incoado el procedimiento administrativo regulado en dicho Reglamento y que pueda dar lugar a una decisión de aplicación de los artículos 81 CE y 82 CE o de imposición a la empresa de una sanción pecuniaria. La protección deberá poder extenderse igualmente a la correspondencia anterior relacionada con el objeto de dicho procedimiento. Debe entenderse que la mencionada protección, habida cuenta de su finalidad, se extiende igualmente a las notas internas difundidas en el seno de una empresa que se limiten a reproducir el texto o el contenido de las comunicaciones con abogados independientes que contengan asesoramiento jurídico.

Por otro lado, para que un justiciable pueda dirigirse de un modo útil con entera libertad a su abogado y para que éste pueda ejercer de manera eficaz su función de colaborador de la Justicia y de asistencia jurídica para el pleno ejercicio del derecho de defensa, puede resultar necesario, en determinadas circunstancias, que su cliente elabore documentos de trabajo o de síntesis, concretamente para recabar la información que será útil o incluso indispensable a dicho abogado para comprender el contexto, la naturaleza y el alcance de los hechos en relación con los cuales se requiere su asistencia. Además, la elaboración de tales documentos puede resultar particularmente necesaria en las materias que suponen el manejo de un gran volumen de informaciones complejas, tal como sucede, en particular, en el caso de los procedimientos destinados a sancionar las infracciones de los artículos 81 CE y 82 CE. En tales circunstancias, el conocimiento de tales documentos por parte de la Comisión, en el curso de una inspección, podría vulnerar el derecho de defensa de la empresa inspeccionada, así como el interés público consistente en garantizar plenamente que todo cliente tenga la posibilidad de dirigirse con entera libertad a su abogado.

Por consiguiente, aunque los referidos documentos preparatorios no hayan sido intercambiados con un abogado o no se hayan creado para ser transmitidos materialmente a un abogado, podrán estar amparados por la confidencialidad de las comunicaciones entre abogados y clientes cuando hayan sido elaborados exclusivamente con vistas a pedir asesoramiento jurídico a un abogado en el marco del ejercicio del derecho de defensa. En cambio, el mero hecho de que un documento haya sido objeto de discusión con un abogado no es suficiente para atribuirle la referida protección.

En efecto, la protección en virtud de la confidencialidad de las comunicaciones entre abogados y clientes constituye una excepción a las facultades de inspección de la Comisión, que son esenciales para permitir que dicha institución descubra, ponga fin y sancione las infracciones de las normas sobre la competencia. Este tipo de infracciones, por lo demás, son con frecuencia objeto de concienzuda ocultación y resultan en general sumamente perniciosas para el buen funcionamiento del mercado común. Por esta razón, es necesario interpretar restrictivamente la posibilidad de que un documento preparatorio goce de protección en virtud de la confidencialidad. Incumbe a la empresa que invoca tal protección la carga de probar que los documentos de que se trate han sido redactados con el único fin de pedir asesoramiento jurídico a un abogado. Lo anterior debe deducirse inequívocamente del contenido de los propios documentos o del contexto en el que éstos hayan sido preparados y localizados.

En lo que atañe a los programas de adaptación de las empresas al Derecho de competencia, el hecho de que un documento haya sido redactado en el marco de uno de tales programas no basta por sí solo para atribuir a dicho documento protección en virtud de la confidencialidad. En efecto, los programas de este tipo, por su magnitud, incluyen tareas y engloban informaciones que con frecuencia exceden ampliamente del ejercicio del derecho de defensa. En particular, el hecho de que un abogado externo haya podido concebir y/o coordinar un programa de adaptación al Derecho de la competencia no puede conferir automáticamente la protección de la confidencialidad a todos los documentos elaborados en el marco de dicho programa o en relación con el mismo.

(véanse los apartados 117, 122 a 124 y 127)

5.      La protección reconocida por el Derecho comunitario, en el marco de la aplicación del Reglamento nº 17, en virtud de la confidencialidad de las comunicaciones entre abogados y clientes se aplica únicamente en la medida en que los abogados en cuestión sean independientes, es decir, que no estén vinculados a sus clientes por una relación laboral. Esta exigencia procede de la concepción de la función del abogado como un colaborador de la Justicia que debe proporcionar, con toda independencia y en el interés superior de ésta, la asistencia legal que el cliente necesita.

Así pues, el concepto de abogado independiente se define de una manera negativa, en la medida en que tal abogado no debe estar vinculado a su cliente por una relación laboral, y no de una manera positiva, basada en la pertenencia a un Colegio de Abogados o en la sujeción a las normas disciplinarias y deontológicas profesionales. De este modo, el criterio consagrado es el de la asistencia jurídica prestada «con toda independencia» por un abogado que, desde el punto de vista orgánico, jerárquico y funcional, tenga la condición de tercero en relación con la empresa que se beneficia de dicha asistencia.

De lo anterior se deduce que quedan expresamente excluidas de la protección en virtud de la confidencialidad las comunicaciones con los abogados de empresa, a saber, con los abogados vinculados a sus clientes por una relación laboral.

Teniendo en cuenta que los abogados de empresa y los abogados externos se encuentran manifiestamente en situaciones diferentes, debido fundamentalmente a la integración funcional, orgánica y jerárquica de los abogados de empresa en el seno de las sociedades para las que trabajan, el hecho de tratar de manera diferente a estos profesionales desde el punto de vista de la confidencialidad de las comunicaciones entre abogados y clientes no supone ninguna violación del principio de igualdad de trato.

(véanse los apartados 166 a 168 y 174)

6.      La protección de la confidencialidad de las comunicaciones entre abogados y clientes constituye una excepción a las facultades de inspección de la Comisión. Por ello, tal protección afecta directamente a las condiciones de actuación de dicha institución en un ámbito tan esencial para el funcionamiento del mercado común como el del cumplimiento de las normas sobre la competencia. Por estas razones, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia se han esforzado en desarrollar un concepto comunitario de la confidencialidad de las comunicaciones entre abogados y clientes, el cual excluye que el ámbito de aplicación personal del concepto comunitario de confidencialidad se rija por el Derecho nacional.

(véase el apartado 176)