MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 31. listopada 2019.(1)
Predmet C‑715/17
Europska komisija
protiv
Republike Poljske
Predmet C‑718/17
Europska komisija
protiv
Republike Mađarske
Predmet C‑719/17
Europska komisija
protiv
Češke Republike
„Područje slobode, sigurnosti i pravde – Neizvršavanje obveza države članice – Odluke (EU) 2015/1523 i (EU) 2015/1601 – Privremene mjere u području međunarodne zaštite u korist Helenske Republike i Talijanske Republike – Krizna situacija zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja u državno područje država članica – Premještanje takvih državljana na državno područje drugih država članica – Obveza država članica da u redovitim vremenskim razmacima, a najmanje svaka tri mjeseca, navode broj podnositelja zahtjeva koji se mogu brzo premjestiti na njihovo državno područje – Posljedične obveze provedbe djelotvornog premještanja – Članak 72. UFEU‑a i unutarnja sigurnost”
1. Raspodjela, između država članica, osoba koje traže međunarodnu zaštitu u Europskoj uniji u redovnim je okolnostima uređena Uredbom br. 604/2013 (u daljnjem tekstu: Uredba Dublin III)(2). Međutim, aktualni sukob u Siriji rezultirao je dramatičnim porastom ukupnog broja osoba koje traže takvu zaštitu(3). Opasno pomorsko putovanje preko Sredozemlja bilo je, te još uvijek jest, važna ruta za ulazak takvih osoba (i ostalih potencijalnih izbjeglica) u Europsku uniju(4). Ta ruta stavlja ogroman pritisak na dvije države članice, Italiju i Grčku (u daljnjem tekstu: najizloženije države članice), koje imaju dugačku obalu na Sredozemnom moru koju je u praksi nemoguće nadzirati. Te države članice u redovnim bi okolnostima, u skladu s člankom 13. Uredbe Dublin III(5), bile odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koje podnesu osobe koje preko njihova državnog područja ulaze u Europsku uniju(6). Obje su preplavljene velikim brojem potencijalnih podnositelja zahtjeva(7).
2. Vijeće je 14. odnosno 22. rujna 2015. usvojilo dvije odluke kojima je uvelo privremene mjere u korist najizloženijih država članica: Odluku Vijeća (EU) 2015/1523(8) i Odluku Vijeća (EU) 2015/1601(9). Pravna osnova obje odluke bio je članak 78. stavak 3. UFEU‑a. Tim su odlukama uspostavljena detaljna pravila za premještanje 40 000 odnosno 120 000 podnositelja zahtjeva. U nastavku ću te dvije odluke zajedno nazivati „odluke o premještanju”, a pojedinačno ću na njih upućivati po potrebi.
3. Pobijanje zakonitosti Odluke 2015/1601 nije bilo uspješno(10).
4. Komisija je sada pokrenula postupke zbog povrede protiv triju država članica: Poljske (predmet C‑715/17), Mađarske (predmet C‑718/17) i Češke Republike (predmet C‑719/17). U nastavku ću te tri države članice zajedno nazivati „tri tužene države članice”.
5. Komisija u tim usporednim postupcima navodi da su tri tužene države članice povrijedile, u slučaju Poljske i Češke Republike, članak 5. stavak 2. kako Odluke 2015/1523 tako i Odluke 2015/1601 (u daljnjem tekstu: zahtjev preuzimanja obveze) ili, u slučaju Mađarske, samo članak 5. stavak 2. Odluke 2015/1601, i obveze koje posljedično imaju na temelju članka 5. stavaka 4. do 11. tih odluka, te da stoga nisu pomogle Italiji i Grčkoj premještanjem podnositeljâ zahtjeva za međunarodnu zaštitu na svoja državna područja kako bi se kod njih ispitao meritum pojedinačnih zahtjeva(11).
6. Poljska, Mađarska i Češka Republika osporavaju dopuštenost tužbi. Podredno tvrde da se mogu pozvati na članak 72. UFEU‑a kako bi opravdale neprimjenjivanje tih odluka (čiju valjanost sada ne osporavaju), jer Unijine mjere poduzete na temelju glave V. dijela trećeg UFEU‑a (u okviru koje se nalazi članak 78. UFEU‑a, osnova odluka o premještanju) „ne utječ[u] na izvršavanje odgovornosti koju države članice imaju u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti”.
7. Tri su predmeta zajedno razmatrana te ću iznijeti zajedničko mišljenje za sva tri postupka zbog povrede.
Pravni okvir
8. Odluke o premještanju ne mogu se izolirano promatrati. One su donesene u kontekstu (veoma složenih) obveza i posljedičnih aranžmana u međunarodnom pravu i pravu Unije, uključujući opširnu i detaljnu presudu Suda u predmetu Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće. Taj ću kontekst pokušati što je moguće jezgrovitije prikazati.
Opća deklaracija o ljudskim pravima
9. Članak 14. stavak 1. Opće deklaracije o ljudskim pravima(12) načelno predviđa da „[s]vatko pred progonom ima pravo tražiti i dobiti utočište u drugim zemljama”. Međutim, njezin članak 14. stavak 2. predviđa da se „[n]a to […] pravo ne može pozivati u slučaju progona koji su izravna posljedica nepolitičkih zločina ili djela protivnih ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda”(13).
Ženevska konvencija
10. Članak 1.A stavak 2. prvi podstavak Konvencije o statusu izbjeglica(14) predviđa da se pojam „izbjeglica” odnosi na svaku osobu koja se „uslijed osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini, ili zbog političkog mišljenja, ne može, ili zbog tog straha, ne želi prihvatiti zaštitu dotične zemlje”. U drugom podstavku te odredbe dodano je pojašnjenje da se, kada je riječ o osobama bez državljanstva, „dotična zemlja” odnosi na zemlju uobičajenog boravišta.
11. Međutim, članak 1.F predviđa da se Ženevska konvencija „neće […] primjenjivati na osobu za koju postoje ozbiljni razlozi za sumnju: (a) da je počinila zločin protiv mira, ratni zločin, ili zločin protiv čovječnosti, propisan međunarodnim dokumentima; (b) da je počinila ozbiljan nepolitički zločin izvan zemlje utočišta prije nego što je u nju prihvaćena kao izbjeglica; (c) da je kriva za postupke koji su u suprotnosti s ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda”.
Ugovor o Europskoj uniji
12. Članak 4. stavak 2. UEU‑a predviđa da „Unija poštuje jednakost država članica pred Ugovorima, kao i njihove nacionalne identitete, koji su neodvojivo povezani s njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, uključujući regionalnu i lokalnu samoupravu. Ona poštuje njihove temeljne državne funkcije, uključujući osiguranje teritorijalne cjelovitosti države, očuvanje javnog poretka i zaštitu nacionalne sigurnosti. Nacionalna sigurnost posebice ostaje isključiva odgovornost svake države članice”.
Ugovor o funkcioniranju Europske unije
13. Članak 72. UFEU‑a dio je poglavlja 1. („Opće odredbe”) u okviru glave V. UFEU‑a („Područje slobode, sigurnosti i pravde”; u daljnjem tekstu: PSSP). U njemu je kratko predviđeno da „[o]va glava ne utječe na izvršavanje odgovornosti koju države članice imaju u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti”.
14. Članak 78. stavak 1. UFEU‑a, koji je dio poglavlja 2. („Politike koje se odnose na graničnu kontrolu, azil i useljavanje”), obvezuje Uniju da „razvija zajedničku politiku azila, supsidijarne zaštite i privremene zaštite čiji je cilj svakom državljaninu treće zemlje kojem je potrebna međunarodna zaštita ponuditi odgovarajući status i osigurati poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja imigranta (non‑refoulement). Ta politika mora biti u skladu sa Ženevskom konvencijom […] te s drugim odgovarajućim ugovorima”. Članak 78. stavak 2. UFEU‑a pruža zakonodavnu osnovu za usvajanje mjera namijenjenih uspostavi zajedničkog europskog sustava azila (u daljnjem tekstu: ZESA)(15).
15. Članak 78. stavak 3. UFEU‑a propisuje da „[u] slučaju da se jedna ili više država članica nađe u kriznoj situaciji zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja, Vijeće, na prijedlog Komisije, može usvojiti privremene mjere u korist dotične države članice ili dotičnih država članica. Vijeće odlučuje nakon savjetovanja s Europskim parlamentom”.
16. Članak 80. UFEU‑a predviđa da „[p]olitike Unije određene ovim poglavljem i njihovu provedbu uređuje načelo solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti među državama članicama, uključujući i njegove financijske implikacije. Kada god je to potrebno, akti Unije usvojeni na temelju ovog poglavlja sadržavaju odgovarajuće mjere za primjenu tog načela”.
Povelja o temeljnim pravima
17. Članak 18. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(16) propisuje da je „[z]ajamčeno […] pravo na azil, uz poštovanje pravila iz Ženevske konvencije […] te u skladu s [UEU‑om] i [UFEU‑om]”.
Relevantni elementi pravne stečevine o azilu
18. Opširnim sekundarnim zakonodavstvom Unije uspostavljena je ZESA te su utvrđena jedinstvena postupovna i materijalna pravila koja države članice moraju primjenjivati kada obrađuju zahtjeve za međunarodnu zaštitu i o njima odlučuju.
Direktiva o standardima za kvalifikaciju
19. Direktiva 2011/95 (u daljnjem tekstu: Direktiva o standardima za kvalifikaciju)(17) sadržava jedinstvene standarde koje treba primjenjivati kada se određuje imaju li državljani trećih zemalja ili osobe bez državljanstva pravo na status izbjeglica ili na supsidijarnu zaštitu. Ona ujedno sadržava odredbe o isključenju iz takvog statusa te odredbe koje omogućuju državama članicama da u određenim okolnostima opozovu, ponište ili odbiju obnoviti takav status.
20. „Međunarodna zaštita” je u članku 2. točki (a) definirana kao „status izbjeglice i status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita kako je definirana u točkama (e) i (g)”; „izbjeglica” je u članku 2. točki (d) definiran u skladu s člankom 1.A stavkom 2. prvim podstavkom Ženevske konvencije; u članku 2. točki (e) objašnjeno je da „‚status izbjeglice’ znači priznavanje kao izbjeglice državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva od strane države članice”; a članak 2. točka (f) sadržava definiciju „osobe koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu”.
21. „Zahtjev za međunarodnom zaštitom” je u članku 2. točki (h) definiran kao „zahtjev za zaštitom koji […] podnosi državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva, a može se shvatiti kao traženje statusa izbjeglice ili supsidijarne zaštite”, dok je „podnositelj zahtjeva” u članku 2. točki (i) definiran kao „državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja je podnijela zahtjev za međunarodnom zaštitom u pogledu kojeg još nije donesena konačna odluka”.
22. Direktiva o standardima za kvalifikaciju dalje se redom bavi procjenom zahtjevâ za međunarodnu zaštitu (poglavlje II., članci 4. do 8.) i uvjetima za status izbjeglice (poglavlje III., članci 9. do 12.). Članak 12., naslovljen „Isključenje”, sadržava detaljan popis obveznih razloga koji državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva isključuju iz mogućnosti stjecanja statusa izbjeglice. Za potrebe ovog predmeta važno je istaknuti članak 12. stavak 2., u kojem su navedeni razlozi koji približno odgovaraju onima sadržanima u članku 1.F Ženevske konvencije(18).
23. Poglavlje IV., naslovljeno „Status izbjeglice”, sadržava dugačku odredbu (članak 14.) u kojoj su navedene okolnosti u kojima se status izbjeglice, nakon što je odobren, ipak može okončati ili ne obnoviti. Među njima su slučajevi u kojima dotična osoba nije trebala imati takav status sukladno članku 12. (članak 14. stavak 3. točka (a)), u kojima je njezino pogrešno iznošenje činjenica bilo odlučujuće za odobravanje statusa izbjeglice (članak 14. stavak 3. točka (b)), u kojima postoje opravdani razlozi za to da se dotičnu osobu smatra „opasno[šću] za sigurnost države članice u kojoj se nalazi” (članak 14. stavak 4. točka (a)) te u kojima „dotična osoba, s obzirom da je pravomoćno osuđena za teško kazneno djelo, predstavlja opasnost za društvo države članice” (članak 14. stavak 4. točka (b))(19).
24. U okviru poglavlja V., naslovljenog „Uvjeti za odobrenje supsidijarne zaštite”, članak 17. sadržava odredbe o isključenju državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva iz mogućnosti stjecanja supsidijarne zaštite koje su približno slične onima koje su u članku 12. u tom smislu predviđene u pogledu statusa izbjeglice. Među obveznim razlozima za isključenje, pored onih sadržanih u članku 12. direktive, koji odražava članak 1.F Ženevske konvencije, je okolnost u kojoj „[podnositelj zahtjeva] predstavlja[…] opasnost za društvo ili sigurnost države članice u kojoj se nalaz[i]” (članak 17. stavak 1. točka (d)). Člankom 17. stavkom 2. prošireno je područje primjene odredbe o obveznom isključenju tako da obuhvaća „osobe koje potiču ili na drugi način sudjeluju u izvršenju zločina ili djela navedenih u [članku 17. stavku 1.]”. Osim toga, članak 17. stavak 3. državama članicama omogućuje da državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva isključe iz mogućnosti stjecanja supsidijarne zaštite „ako je dotična osoba prije svog dolaska u državu članicu počinila jedno ili više kaznenih djela izvan područja primjene [članka 17. stavka 1.], a koja bi bila kažnjiva kaznom zatvora da su počinjena u dotičnoj državi članici, i ako je dotična osoba napustila svoju zemlju podrijetla isključivo da bi izbjegla kažnjavanje koje proizlazi iz tih kaznenih djela”.
25. Poglavlje VI., naslovljeno „Status supsidijarne zaštite”, u članku 19. sadržava odredbu ekvivalentnu odredbi o statusu izbjeglica u članku 14., s popisom okolnosti u kojima se status supsidijarne zaštite, nakon što je odobren, ipak može okončati ili ne obnoviti. To je dopušteno, među ostalim, ako je dotična osoba mogla biti isključena(20) iz takve zaštite u skladu s člankom 17. stavkom 3. (članak 19. stavak 2.) ili je trebala biti isključena u skladu s člankom 17. stavcima 1. ili 2. (članak 19. stavak 3. točka (a)) ili ako je njezino pogrešno iznošenje činjenica bilo odlučujuće za odobravanje tog statusa (članak 19. stavak 3. točka (b)).
26. Naposljetku, u okviru poglavlja VII., naslovljenog „Sadržaj međunarodne zaštite”, članak 21. odnosi se na zaštitu od prisilnog udaljenja ili vraćanja. Iako obvezuje države članice da „poštuju načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja u skladu sa svojim međunarodnim obvezama” (stavak 1.), njegov stavak 2. izričito predviđa da „[a]ko nije zabranjeno međunarodnim obvezama navedenim u [članku 21. stavku 1.], države članice mogu prisilno udaljiti ili vratiti izbjeglicu, bez obzira je li mu status službeno priznat ili nije, ako (a) postoje opravdani razlozi da se dotična osoba smatra opasnom za sigurnost države članice u kojoj se nalazi; ili (b) dotična osoba, s obzirom da je pravomoćno osuđena za posebno teško kazneno djelo, predstavlja opasnost za društvo te države članice”.
Direktiva o postupcima
27. Direktiva 2013/32 (u daljnjem tekstu: Direktiva o postupcima)(21) uspostavlja jedinstvene postupke za obradu zahtjeva za međunarodnu zaštitu. U uvodnoj izjavi 51. te direktive izričito je navedeno da, „[u] skladu s člankom 72. [UFEU‑a], ova Direktiva ne utječe na ispunjavanje obveza koje države članice imaju u vezi s održavanjem javnog reda i mira, te u vezi osiguranja unutarnje sigurnosti”.
28. Definicija „podnositelja zahtjeva” u članku 2. točki (c) te direktive zrcali članak 2. točku (i) Direktive o standardima za kvalifikaciju.
29. Budući da su među brojnim podnositeljima zahtjeva koje se imalo premjestiti na temelju odluka o premještanju bili maloljetnici bez pratnje, treba spomenuti članak 25. stavak 6. točku (a) podtočku iii. i točku (b) podtočku iii. Direktive o postupcima, koji omogućuje državama članicama da odstupe od inače primjenjivih postupovnih pravila ako „postoje ozbiljni razlozi da se smatra da [maloljetnik bez pratnje] predstavlja opasnost za nacionalnu sigurnost ili javni red države članice ili je […] bio prisilno istjeran zbog ozbiljnih razloga javne sigurnosti ili javnog reda prema nacionalnom pravu”(22).
30. Općenitije, članak 31. Direktive o postupcima, naslovljen „Postupak razmatranja”, izričito ovlašćuje države članice da ubrzaju postupak razmatranja i/ili da taj postupak provedu na granici ili u tranzitnim zonama ako se, među ostalim, „podnositelj zahtjeva može iz ozbiljnih razloga smatrati opasnošću za nacionalnu sigurnost ili javni red države članice, ili ako je […] iz ozbiljnih razloga nacionalne sigurnosti ili javnog reda prema nacionalnom pravu bio prisilno protjeran” (članak 31. stavak 8. točka (j))(23).
Direktiva o prihvatu
31. Direktiva 2013/33 (u daljnjem tekstu: Direktiva o prihvatu)(24) nadopunjava Direktivu o postupcima tako što utvrđuje detaljna pravila o tretmanu (u daljnjem tekstu: prihvat) podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu dok se njihovi zahtjevi obrađuju. Definicija „podnositelja zahtjeva” u članku 2. točki (b) te direktive zrcali članak 2. točku (i) Direktive o standardima za kvalifikaciju.
32. U okviru poglavlja II., naslovljenog „Opće odredbe o uvjetima prihvata”, člankom 7. stavkom 1. utvrđeno je načelo da se podnositelji zahtjeva mogu slobodno kretati na državnom području države članice domaćina ili na području koje im ta država članica odredi. Međutim, iznimno od tog načela, članak 7. stavak 2. izričito dopušta državama članicama da „odluč[e] o boravištu podnositelja zahtjeva zbog javnog interesa, javnog reda ili, kada je potrebno, zbog brzog razmatranja i učinkovita praćenja njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu”.
33. Člankom 8. uređeno je zadržavanje podnositeljâ zahtjeva. U skladu s člankom 8. stavkom 2., „[k]ada se pokaže potrebnim, i na temelju pojedinačne ocjene svakog slučaja, države članice mogu zadržati podnositelja zahtjeva, ako se ne mogu primijeniti druge manje prisilne mjere”. U iscrpnom popisu dopuštenih razloga za zadržavanje među ostalim je predviđen, u članku 8. stavku 3. točki (e), slučaj „kada to zahtijeva zaštita nacionalne sigurnosti ili javnog reda”.
Direktiva o vraćanju
34. Naposljetku, za slučaj da podnositelj zahtjeva kojemu međunarodna zaštita nije odobrena nastavi nezakonito boraviti na državnom području države članice, Direktiva 2008/115 (u daljnjem tekstu: Direktiva o vraćanju)(25) predviđa jedinstvena pravila za njegovo uklanjanje i repatrijaciju.
35. U članku 1. je objašnjeno da se direktivom „utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava [Unije] kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i ljudskih prava”.
36. Članak 2. predviđa da se direktiva primjenjuje, podložno određenim iznimkama(26), na državljane trećih zemalja koji nezakonito borave na državnom području države članice.
37. Članak 6. stavak 1. nalaže državama članicama da izdaju odluku o vraćanju(27) u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovu državnom području. U slučaju kad se odlazak državljanina treće zemlje zahtijeva odmah iz razloga javnog poretka ili javne sigurnosti, takva se odluka može izdati čak i ako ta osoba ima valjanu dozvolu boravka ili drugo odobrenje koje joj omogućuje pravo na boravak koju je izdala druga država članica (članak 6. stavak 2.). Dotičnoj se osobi obično daje odgovarajući rok od 7 do 30 dana za dobrovoljni odlazak (članak 7. stavak 1.), ali „[a]ko postoji opasnost od bijega […] ili ako konkretna osoba predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, države članice mogu se suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili mogu odobriti vrijeme kraće od sedam dana” (članak 7. stavak 4.). Za provođenje udaljavanja mogu se, kao posljednje sredstvo, upotrijebiti prisilne mjere (članak 8. stavak 4.).
38. Članak 11. odnosi se na određivanje zabrane ulaska kao dodatka udaljavanju. Takva je zabrana obvezna ako nije odobren nikakav rok za dobrovoljni odlazak (članak 11. stavak 1. točka (a)). Trajanje zabrane ulaska „utvrđuje se u pogledu svih relevantnih okolnosti pojedinačnog slučaja i u pravilu ne prelazi pet godina. Međutim, može biti duža od pet godina, ako državljanin treće zemlje predstavlja ozbiljnu opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost” (članak 11. stavak 2.). U posebnim okolnostima, kada je takav prisilan tretman proporcionalan i opravdan, države članice mogu državljanina treće zemlje zadržati u svrhu udaljavanja (vidjeti detaljna pravila članka 15.).
Odluke o premještanju
39. Europska unija je prije usvajanja odluka o premještanju poduzela mjere radi suočavanja s globalnom migracijskom krizom. Nakon donošenja Komisijine preporuke od 8. lipnja 2015.(28), 27 država članica (ne uključujući Mađarsku), zajedno s Islandom, Lihtenštajnom, Norveškom i Švicarskom (u daljnjem tekstu: dublinske države), dogovorilo se 20. srpnja 2015. da putem višestranih i nacionalnih programa presele 22 504 raseljenih osoba iz trećih zemalja kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita(29). Mjesta preseljenja raspoređena su između država članica i dublinskih država sukladno obvezama utvrđenima u prilogu rezoluciji od 20. srpnja 2015.(30)
40. Dana 14. i 22. rujna 2015., Vijeće je usvojilo Odluku 2015/1523 odnosno Odluku 2015/1601, koristeći članak 78. stavak 3. UFEU‑a kao pravnu osnovu za uvođenje privremenih mjera radi rješavanja krizne situacije s kojom su se suočavale najizloženije države članice. Obje su odluke usvojene povodom Komisijina prijedloga te nakon savjetovanja s Europskim parlamentom. Odluka 2015/1523 usvojena je jednoglasno(31), dok je Odluka 2015/1601 usvojena kvalificiranom većinom(32). Tekst tih odluka nije identičan u svim pogledima. U skladu s Odlukom 2015/1523, 40 000 podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu imalo se premjestiti iz Italije i Grčke prema dogovoru koji su države članice postigle rezolucijom od 20. srpnja 2015. U skladu s Odlukom 2015/1601, 120 000 podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu imalo se premjestiti iz Italije i Grčke. U prilozima tim odlukama bio je određen točan broj osoba koje se imalo premjestiti u pojedine države članice.
41. Komisija je 15. prosinca 2015. usvojila Preporuku za dobrovoljni humanitarni program prihvata u suradnji s Turskom, predloživši da države sudionice prihvate osobe raseljene zbog sukoba Siriji kojima je potrebna međunarodna zaštita te koje su turska tijela registrirala prije 29. studenoga 2015. Takav bi program bio mjera potpore uzajamnim obvezama predviđenima u Zajedničkom akcijskom planu EU‑a i Turske od 29. studenoga 2015.(33)
Odluka 2015/1523
42. U uvodnim izjavama Odluke 2015/1523(34) bilo je navedeno sljedeće:
„(1) U skladu s člankom 78. stavkom 3. [UFEU‑a], u slučaju da se jedna ili više država članica nađe u hitnoj situaciji zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja, Vijeće, na prijedlog Komisije i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, može donijeti privremene mjere u korist dotične države članice ili dotičnih država članica.
(2) U skladu s člankom 80. UFEU‑a, politike Unije u području graničnih kontrola, azila i imigracija te njihova provedba trebaju se uređivati načelom solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti među državama članica, a akti Unije doneseni u tom području trebaju sadržavati odgovarajuće mjere za primjenu tog načela.
(3) Nedavna krizna situacija u Sredozemlju potaknula je institucije Unije da odmah priznaju postojanje izvanrednih migracijskih tokova u toj regiji i poduzmu konkretne mjere solidarnosti u korist najizloženijih država članica. Konkretno, na zajedničkom sastanku ministara vanjskih i unutarnjih poslova 20. travnja 2015. Komisija je predstavila plan od deset točaka koji sadrži izravne mjere koje treba poduzeti kao odgovor na tu krizu, među ostalim i obvezu razmatranja mogućnosti mehanizma hitnog premještanja.
(4) Na svojem sastanku 23. travnja 2015. Europsko vijeće odlučilo je, među ostalim, ojačati unutarnju solidarnost i odgovornost, a posebno se obvezalo povećati hitnu pomoć najizloženijim državama članicama i razmotriti mogućnosti organizacije hitnog premještanja među državama članicama na dobrovoljnoj osnovi te rasporediti timove Europskog potpornog ureda za azil (EASO) u najizloženije države članice s ciljem zajedničke obrade zahtjeva za međunarodnu zaštitu, uključujući registraciju i uzimanje otisaka prstiju.
(5) U rezoluciji od 28. travnja 2015. Europski parlament ponovno je naglasio potrebu da Unija svoj odgovor na nedavne tragedije na Sredozemlju temelji na solidarnosti i pravednoj podjeli odgovornosti te pojača napore u tom području naspram onih država članica koje prihvaćaju najveći broj izbjeglica i podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, u apsolutnom ili relativnom smislu.
[…]
(9) Među državama članicama u kojima su zabilježene situacije znatnog pritiska i u svjetlu nedavnih tragičnih događaja na Sredozemlju, posebno su se Italija i Grčka suočile s dotad nezabilježenim dotokom migranata, uključujući podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita, koji dolaze na njihova državna područja i stvaraju znatan pritisak na njihove migracijske sustave i sustave azila.
(10) Prema podacima Europske agencije za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama (Frontex) središnje i istočne sredozemne rute bile su rute kojima se najčešće koristilo za nezakonite prelaske granica Unije u 2014. U 2014. je na nezakonit način samo u Italiju stiglo više od 170 000 migranata, što je u odnosu na 2013. povećanje od 277 %. Stalan rast zabilježen je i u Grčkoj, u koju je pristiglo više od 50 000 nezakonitih migranata, što je u odnosu na 2013. povećanje od 153 %. Ukupan broj dodatno je povećan tijekom 2015. U prvih šest mjeseci 2015. u Italiji je zabilježeno povećanje od 5 % nezakonitih prelazaka granice u usporedbi s istim razdobljem prošle godine. Grčka se tijekom istog razdoblja suočila s naglim porastom broja nezakonitih prelazaka granice, koji je šest puta veći od zabilježenog broja tijekom prvih šest mjeseci 2014. (više od 76 000 u razdoblju od siječnja do lipnja 2015. u usporedbi s 11 336 u razdoblju od siječnja do lipnja 2014.). Znatan udio ukupnog broja nezakonitih migranata u te dvije regije činili su migranti s državljanstvima koja, na temelju podataka Eurostata, imaju visoku stopu priznavanja na razini EU‑a.
[…]
(13) Zbog aktualne nestabilnosti i sukoba u neposrednom susjedstvu Italije i Grčke, vrlo je vjerojatno da će se na njihove migracijske sustave i sustave azila i dalje stvarati značajan i povećan pritisak, uz znatan udio migranata kojima bi mogla biti potrebna međunarodna zaštita. To pokazuje da je zaista potrebno solidarizirati se s Italijom i Grčkom i dopuniti dosadašnja djelovanja privremenim mjerama u području azila i migracija.
[…]
(16) Ako neka država članica bude suočena sa sličnom hitnom situacijom zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja, Vijeće, na prijedlog Komisije i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, može donijeti privremene mjere u korist dotične države članice, na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a. Takve mjere mogu uključivati, prema potrebi, suspenziju obveza te države članice predviđenih ovom Odlukom.
(17) U skladu s člankom 78. stavkom 3. UFEU‑a predviđene mjere u korist Italije i Grčke trebale bi biti privremene naravi. Razdoblje od 24 mjeseca razumno je s obzirom na to da je cilj osigurati da mjere predviđene ovom Odlukom imaju stvarni utjecaj u pogledu potpore Italiji i Grčkoj pri rješavanju znatnih migracijskih tokova na njihovim državnim područjima.
(18) Mjere premještanja iz Italije i iz Grčke, kako su predviđene ovom Odlukom, povlače za sobom privremeno odstupanje od pravila utvrđenog u članku 13. stavku 1. Uredbe [Dublin III] prema kojem bi Italija i Grčka inače bile odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu temeljenog na kriterijima utvrđenima u poglavlju III. te Uredbe, kao i privremeno odstupanje od postupovnih koraka, među ostalim rokova, utvrđenih u člancima 21., 22. i 29. te Uredbe. Ostale odredbe Uredbe [Dublin III], uključujući provedbena pravila utvrđena u Uredbi Komisije (EZ) br. 1560/2003(35) i Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 118/2014(36), i dalje se primjenjuju, kao i u njima navedena pravila u vezi s obvezom države članice koja obavlja transfer da pokrije troškove transfera podnositelja zahtjeva u državu članicu premještanja i u vezi sa suradnjom na transferima među državama članicama, kao i u vezi s prijenosom podataka putem elektroničke komunikacijske mreže ‚DubliNet’.
Ova Odluka također povlači za sobom odstupanje od pristanka podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu iz članka 7. stavka 2. Uredbe (EU) br. 516/2014 Europskog parlamenta i Vijeća(37).
(19) Mjere premještanja ne oslobađaju države članice od potpune primjene Uredbe [Dublin III], među ostalim odredaba koje se odnose na spajanje obitelji, posebnu zaštitu maloljetnika bez pratnje i diskrecijsku klauzulu iz humanitarnih razloga.
[…]
(21) Privremene mjere namijenjene su smanjenju znatnog pritiska na sustave azila Italije i Grčke, posebno premještanjem znatnog broja podnositelja zahtjeva kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita, a koji su u državno područje Italije ili Grčke ušli nakon datuma stupanja na snagu ove Odluke. Na temelju ukupnog broja državljana trećih zemalja koji su u 2014. u Italiju ili Grčku ušli nezakonitim putem te broja onih kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita, ukupno 40 000 podnositelja zahtjeva kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita trebalo bi premjestiti iz Italije i iz Grčke. Taj broj odgovara približno 40 % ukupnog broja državljana trećih zemalja kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita, a koji su 2014. u Italiju ili Grčku ušli neregularnim putem. Stoga mjere premještanja predložene u ovoj Odluci predstavljaju pravednu podjelu tereta između Italije i Grčke s jedne strane i država članica s druge strane. Na temelju istih ukupnih dostupnih podataka za 2014. i za prva četiri mjeseca 2015. za Italiju i Grčku, 60 % tih podnositelja zahtjeva trebalo bi premjestiti iz Italije odnosno 40 % iz Grčke.
[…]
(24) U cilju provedbe načela solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti te budući da je ova Odluka svojevrstan daljnji razvoj politike u tom području, primjereno je osigurati da države članice koje iz Italije i Grčke premještaju podnositelje zahtjeva kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita u skladu s ovom Odlukom prime paušalni iznos za svaku premještenu osobu koji je jednak paušalnom iznosu predviđenom člankom 18. Uredbe (EU) br. 516/2014, točnije 6 000 EUR, i koji se odobrava primjenom istih postupaka. To povlači za sobom ograničeno, privremeno odstupanje od članka 18. Uredbe (EU) br. 516/2014 jer bi paušalan iznos trebalo platiti za premještene podnositelje zahtjeva umjesto za korisnike međunarodne zaštite. Takvo privremeno širenje opsega potencijalnih primatelja paušalnog iznosa nedvojbeno se smatra sastavnim dijelom hitnog mehanizma uspostavljenog ovom Odlukom.
(25) Potrebno je osigurati brzu uspostavu postupka premještanja i praćenje provedbe privremenih mjera uz blisku administrativnu suradnju među državama članicama i operativnu potporu koju će pružiti EASO.
(26) Sve dok se ne obavi transfer podnositelja zahtjeva, tijekom postupka premještanja trebalo bi uzeti u obzir državnu sigurnost i javni red. Uz potpuno poštovanje temeljnih prava podnositelja zahtjeva, uključujući relevantna pravila o zaštiti podataka, ako država članica ima opravdane razloge smatrati da podnositelj zahtjeva predstavlja opasnost za državnu sigurnost ili javni red, o tome bi trebala obavijestiti druge države članice.
[…]
(32) Trebalo bi poduzeti mjere radi izbjegavanja sekundarnih kretanja premještenih osoba iz države članice premještanja u druge države članice koje bi moglo ometati učinkovitu primjenu ove Odluke. Osobito, podnositelje zahtjeva trebalo bi obavijestiti o posljedicama njihova daljnjeg nezakonitog kretanja unutar država članica i o činjenici da, ako im država članica premještanja odobri međunarodnu zaštitu, u načelu imaju pravo samo na prava povezana s međunarodnom zaštitom u toj državi članici.
[…]
(41) S obzirom na hitnost situacije, ova Odluka trebala bi stupiti na snagu sljedećeg dana od dana objave u Službenom listu Europske unije”.
43. U članku 1. je bilo predviđeno da su Odlukom 2015/1523 „uv[edene] privremene mjere u području međunarodne zaštite u korist Italije i Grčke kako bi im se pružila potpora da se bolje nose s hitnom situacijom zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja u tim državama članicama”.
44. U članku 2. bile su utvrđene sljedeće definicije:
„(a) ‚zahtjev za međunarodnu zaštitu’ znači zahtjev za međunarodnu zaštitu kako je definirano u članku 2. točki (h) Direktive [o standardima za kvalifikaciju];
(b) ‚podnositelj zahtjeva’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu u pogledu kojeg još nije donesena konačna odluka;
(c) ‚međunarodna zaštita’ znači status izbjeglice i status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita kako je definirano u članku 2. točki (e) odnosno točki (g) Direktive [o standardima za kvalifikaciju];
(d) ‚članovi obitelji’ znači članovi obitelji kako je definirano u članku 2. točki (g) Uredbe [Dublin III];
(e) ‚premještanje’ znači transfer podnositelja zahtjeva s državnog područja države članice koja je prema kriterijima utvrđenima u poglavlju III. Uredbe [Dublin III] navedena kao odgovorna za razmatranje njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu na državno područje države članice premještanja;
(f) ‚država članica premještanja’ znači država članica koja postane odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu u skladu s Uredbom [Dublin III] podnositelja zahtjeva nakon njegova ili njezina premještanja u državno područje te države članice.”
45. U skladu s člankom 3. stavkom 1., premještanje na temelju Odluke 2015/1523 odvijalo se samo u pogledu podnositelja zahtjeva koji bi svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu podnio u Italiji ili u Grčkoj i za kojeg bi te države inače bile odgovorne u skladu s kriterijima za određivanje odgovorne države članice utvrđenima u poglavlju III. Uredbe Dublin III.
46. Članak 4. je predviđao:
„Prema dogovoru koji su države članice postigle rezolucijom od 20. srpnja 2015. predstavnika vlada država članica koji su se sastali u okviru Vijeća o premještanju iz Italije i iz Grčke 40 000 osoba kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita:
(a) 24 000 podnositelja zahtjeva premješta se iz Italije na državno područje drugih država članica;
(b) 16 000 podnositelja zahtjeva premješta se iz Grčke na državno područje drugih država članica.”
47. Postupak premještanja bio je utvrđen u članku 5. Ta je odredba bila sročena vrlo slično članku 5. Odluke 2015/1601, koji u potpunosti citiram u nastavku. Tekst prvonavedene odredbe ovdje stoga neću izložiti.
48. Članak 10. je predviđao da „[d]ržava članica premještanja dobiva paušalni iznos od 6 000 EUR za svaku osobu premještenu u skladu s ovom Odlukom. Financijska potpora provodi se primjenom postupaka utvrđenih u članku 18. Uredbe (EU) br. 516/2014”.
49. U skladu s člankom 12., Komisija je na temelju informacija koje bi pružile države članice i relevantne agencije morala svakih šest mjeseci podnositi izvješća Vijeću o provedbi Odluke 2015/1523. Komisija je Vijeće ujedno morala izvještavati, svakih šest mjeseci na temelju informacija koje bi pružile Italija i Grčka, o provedbi „hodogramâ” u smislu članka 8.(38)
50. Člankom 13. bilo je predviđeno da će Odluka 2015/1523 stupiti na snagu 15. rujna 2015. te se primjenjivati do 17. rujna 2017.
Odluka 2015/1601
51. U uvodnim izjavama Odluke 2015/1601(39) bilo je dodatno navedeno sljedeće:
„(11) Razmatrajući poseban položaj država članica predstavnici vlada država članica koji su se sastali u okviru Vijeća konsenzusom su 20. srpnja 2015. usvojili rezoluciju o raspodjeli 40 000 osoba kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita iz Grčke i Italije. Tijekom razdoblja od dvije godine 24 000 osoba bit će premješteno iz Italije, a 16 000 iz Grčke. Vijeće je 14. rujna 2015. donijelo Odluku (EU) 2015/1523 kojom je predviđena uspostava privremenog i iznimnog mehanizma premještanja osoba kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita iz Italije i Grčke u druge države članice.
(12) Tijekom posljednjih mjeseci migracijski se pritisak naglo pojačao na južnim vanjskim kopnenim i morskim granicama, a pomicanje migracijskih tokova nastavilo se od središnjeg prema istočnom Sredozemlju i zapadnobalkanskoj ruti zbog rastućeg broja migranata koji dolaze u Grčku i iz Grčke. S obzirom na situaciju trebalo bi omogućiti daljnje privremene mjere kako bi se ublažio pritisak zbog povećanog broja zahtjeva za azil iz Italije i Grčke.
[…]
(18) […] u Odluci (EU) 2015/1523 utvrđuje [se] obveza Italije i Grčke da osiguraju strukturna rješenja kako bi ublažile izniman pritisak na svoje sustave azila i migracijske sustave uspostavom čvrstog i strateškog okvira kao odgovora na kriznu situaciju i jačanjem tekućeg procesa reformi u tim područjima. Hodogrami koje su Italija i Grčka u tu svrhu predstavile trebali bi biti prilagođeni na način da se u obzir uzme ova Odluka.
[…]
(20) Od 26. rujna 2016. 54 000 podnositelja zahtjeva trebalo bi razmjerno premjestiti iz Italije i Grčke u druge države članice. Vijeće i Komisija trebali bi stalno preispitivati stanje u vezi s masovnim priljevima državljana trećih zemalja u države članice. Komisija bi trebala prema potrebi podnositi prijedloge izmjene ove Odluke kako bi se odgovorilo na razvoj situacije na terenu i njezin učinak na mehanizam premještanja, kao i na novi pritisak na države članice, posebno najizloženije države članice. Komisija bi pri tome trebala uzeti u obzir stajališta vjerojatne države članice korisnice.
[…]
(26) Privremene mjere namijenjene su smanjenju znatnog pritiska na sustave azila Italije i Grčke, posebno premještanjem znatnog broja podnositelja zahtjeva kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita, a koji su u državno područje Italije ili Grčke ušli nakon datuma početka primjene ove Odluke. Na temelju ukupnog broja državljana trećih zemalja koji su u 2015. u Italiju i Grčku ušli nezakonitim putem te broja onih kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita, ukupno 120 000 podnositelja zahtjeva kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita trebalo bi premjestiti iz Italije i iz Grčke. Taj broj odgovara približno 43 % ukupnog broja državljana trećih zemalja kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita, a koji su u Italiju i Grčku u srpnju i kolovozu 2015. ušli nezakonito. Mjerom premještanja predviđenom u ovoj Odluci pravedno se raspodjeljuje opterećenje između Italije i Grčke, s jedne strane, i ostalih država članica, s druge strane, s obzirom na ukupne dostupne podatke o nezakonitim prelascima granica 2015. S obzirom na brojčane podatke, 13 % tih podnositelja zahtjeva trebalo bi premjestiti iz Italije, 42 % iz Grčke, a 45 % trebalo bi premjestiti kako je predviđeno u ovoj Odluci.
[…]
(44) S obzirom na to da ciljeve ove Odluke ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego se zbog opsega i učinaka djelovanja oni na bolji način mogu ostvariti na razini Unije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. [UEU‑a]. U skladu s načelom proporcionalnosti utvrđenim u tom članku ova Odluka ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tih ciljeva.
[…]
(50) S obzirom na hitnost situacije, ova Odluka trebala bi stupiti na snagu sljedećeg dana od dana objave u Službenom listu Europske unije”(40).
52. Članak 1. stavak 1. bio je sročen jednako jedinoj rečenici članka 1. Odluke 2015/1523 (uvođenje privremenih mjera). Članak 1. stavak 2. obvezivao je Komisiju da stalno pregledava stanje u vezi s masivnim priljevima državljana trećih zemalja u države članice te podnosi prijedloge izmjene te odluke kako bi se u obzir uzeo razvoj situacije na terenu i njezin učinak na mehanizam premještanja(41).
53. Definicije iz članka 2. odražavale su one sadržane u članku 2. Odluke 2015/1523. Neću ih ovdje ponavljati.
54. Isto tako, članak 3. („Područje primjene”) bio je sročen slično članku 3. Odluke 2015/1523.
55. Članak 4. bio je naslovljen „Premještanje 120 000 podnositelja zahtjeva u države članice”. Predviđao je sljedeće:
„1. 120 000 podnositelja zahtjeva premješta se u druge države članice kako slijedi:
(a) 15 600 podnositelja zahtjeva premješta se iz Italije na državna područja ostalih država članica u skladu s tablicom iz Priloga I.;
(b) 50 400 podnositelja zahtjeva premješta se iz Grčke na državna područja ostalih država članica u skladu s tablicom iz Priloga II.;
(c) 54 000 podnositelja zahtjeva premješta se na državna područja ostalih država članica razmjerno brojkama utvrđenima u prilozima I. i II., u skladu sa stavkom 2. ovog članka ili izmjenom ove Odluke, kako je navedeno u članku 1. stavku 2. i u stavku 3. ovog članka.
2. Od 26. rujna 2016. 54 000 podnositelja zahtjeva navedenih u stavku 1. točki (c) premješta se iz Italije i Grčke, u omjeru koji proizlazi iz stavka 1. točaka (a) i (b), na državna područja drugih država članica razmjerno brojkama utvrđenima u prilozima I. i II. Komisija Vijeću podnosi prijedlog o brojkama koje se na odgovarajući način raspodjeljuju po pojedinoj državi članici.
3. Ako do 26. rujna 2016. Komisija smatra da je prilagodba mehanizma premještanja opravdana zbog razvoja situacije na terenu ili da se država članica nalazi u hitnoj situaciji zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja uslijed naglih promjena tokova migracija i uzimajući u obzir stajališta vjerojatne države članice korisnice, ona prema potrebi može podnijeti prijedloge Vijeću, kako je navedeno u članku 1. stavku 2.
3.a U pogledu premještanja podnositelja zahtjeva iz stavka 1. točke (c), države članice mogu odlučiti ispuniti svoju obvezu prihvatom sirijskih državljana koji se nalaze u Turskoj na svoje državno područje u okviru nacionalnih ili multilateralnih programa zakonitog prihvata osoba kojima je nedvojbeno potrebna međunarodna zaštita, osim programa preseljenja koji je predmet zaključaka predstavnika vlada država članica koji su se sastali u okviru Vijeća 20. srpnja 2015. Broj osoba koje je određena država članica prihvatila na taj način podrazumijeva odgovarajuće smanjenje obveze te države članice.
Članak 10. primjenjuje se mutatis mutandis na svaki zakoniti prihvat koji podrazumijeva smanjenje obveze premještanja.
Za potrebe ovog stavka države članice koje odluče iskoristiti mogućnost predviđenu ovim stavkom svakog mjeseca izvješćuju Komisiju o broju zakonito prihvaćenih osoba te navode vrstu programa u okviru kojeg je prihvat izvršen te oblik zakonitog prihvata.”(42)
56. U Prilogu I. bio je naveden broj podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji se iz Italije imao premjestiti u pojedine države članice. U Prilogu II. bio je naveden njihov broj koji se po državi članici imao premjestiti iz Grčke.
57. Članak 5. predviđao je sljedeće:
„1. Za potrebe administrativne suradnje potrebne za provedbu ove Odluke, svaka država članica imenuje nacionalnu kontaktnu točku čiju adresu dostavlja drugim državama članicama i EASO‑u. Države članice u suradnji s EASO‑om i drugim relevantnim agencijama poduzimaju sve odgovarajuće mjere za uspostavu neposredne suradnje i razmjene informacija među nadležnim tijelima, među ostalim i u pogledu razloga iz stavka 7.
2. Države članice u redovitim vremenskim razmacima, a najmanje svaka tri mjeseca, navode broj podnositelja zahtjeva koji se mogu brzo premjestiti na njihovo državno područje i sve druge relevantne informacije.
3. Na temelju tih informacija Italija i Grčka, uz pomoć EASO‑a i, ako je to primjenjivo, uz pomoć časnikâ za vezu država članica iz stavka 8. utvrđuju pojedinačne podnositelje zahtjeva koje bi se moglo premjestiti u druge države članice te, što je prije moguće, kontaktnim točkama tih država članica dostavljaju sve relevantne informacije. U tu se svrhu prednost daje ranjivim podnositeljima zahtjeva u smislu članaka 21. i 22. Direktive 2013/33/EU.
4. Nakon što to odobri država članica premještanja, Italija i Grčka što je prije moguće, savjetujući se s EASO‑om, donose odluku o premještanju svakog utvrđenog podnositelja zahtjeva u konkretnu državu članicu premještanja i obavješćuju podnositelja zahtjeva u skladu s člankom 6. stavkom 4. Država članica premještanja može odlučiti ne odobriti premještanje podnositelja zahtjeva samo ako za to postoje opravdani razlozi kako je navedeno u stavku 7. ovog članka.
5. Podnositelje zahtjeva čiji se otisci prstiju moraju uzeti u skladu s obvezama utvrđenima u članku 9. Uredbe (EU) br. 603/2013(43) može se predložiti za premještanje samo ako su im otisci prstiju uzeti i dostavljeni središnjem sustavu Eurodaca u skladu s tom uredbom.
6. Transfer podnositelja zahtjeva na državno područje države članice premještanja obavlja se što je prije moguće nakon datuma obavješćivanja dotične osobe o odluci o transferu iz članka 6. stavka 4. ove Odluke. Italija i Grčka državi članici premještanja dostavljaju podatke o mjestu i vremenu transfera, kao i sve druge relevantne informacije.
7. Države članice zadržavaju pravo odbiti premještanje podnositelja zahtjeva samo ako za njega postoje opravdani razlozi da ih se smatra opasnošću za njihovu nacionalnu sigurnost ili javni red ili ako postoje ozbiljni razlozi za primjenu odredaba o isključenju utvrđenih u člancima 12. i 17. Direktive 2011/95/EU.
8. Radi provedbe svih aspekata postupka premještanja opisanih u ovom članku države članice mogu, nakon razmjene svih odgovarajućih informacija, donijeti odluku o imenovanju časnikâ za vezu u Italiji i Grčkoj.
9. U skladu s pravnom stečevinom Unije, države članice u potpunosti provode svoje obveze. U skladu s tim, identifikaciju, registraciju i uzimanje otisaka prstiju u svrhu postupka premještanja jamče Italija i Grčka. Kako bi se osiguralo da proces i dalje bude učinkovit te da se njime može upravljati, mjesta i mjere za prihvat organiziraju se za privremeni smještaj ljudi u skladu s pravnom stečevinom Unije, sve dok se brzo ne donese odluka o njihovoj situaciji. Podnositelji zahtjeva koji izbjegavaju postupak premještanja isključeni su iz premještanja(44).
10. Postupak premještanja predviđen ovim člankom dovršava se što je prije moguće, a najkasnije dva mjeseca od trenutka kada država članica premještanja uputi navod u skladu sa stavkom 2., osim ako država članica premještanja odobri premještanje u skladu sa stavkom 4. manje od dva tjedna prije isteka tog dvomjesečnog razdoblja. U tom se slučaju rok za dovršenje postupka premještanja može produljiti za najviše dva dodatna tjedna. Osim toga, navedeni se rok prema potrebi može produljiti i za dodatna četiri tjedna ako Italija ili Grčka dokažu objektivne praktične prepreke koje sprečavaju da se transfer dogodi.
Ako postupak premještanja nije dovršen unutar tih rokova te osim ako se Italija i Grčka s državom članicom premještanja dogovore o razumnom produljenju roka, Italija i Grčka ostaju odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu u skladu s Uredbom [Dublin III].
11. Nakon premještanja podnositelja zahtjeva država članica premještanja uzima otiske prstiju podnositelja zahtjeva i dostavlja ih središnjem sustavu Eurodaca u skladu s člankom 9. Uredbe [Eurodac] te ažurira skupove podataka u skladu s člankom 10. i, gdje je to primjenjivo, člankom 18. te uredbe.”
58. U skladu s člankom 10., država članica premještanja dobivala je paušalni iznos od 6 000 eura za svaku premještenu osobu, dok je Italija ili Grčka (ovisno o slučaju) dobivala paušalni iznos od najmanje 500 eura.
59. U skladu s člankom 12., Komisija je svakih šest mjeseci Vijeću morala, na temelju informacija koje bi pružile države članice, podnijeti izvješće o provedbi Odluke 2015/1601.
60. U skladu s člankom 13., Odluka 2015/1601 stupila je na snagu 25. rujna 2015. te se primjenjivala do 26. rujna 2017.
61. Komisija je od tada, u skladu s člankom 12. odluka o premještanju i točkom 6. Komunikacije Komisije od 4. ožujka 2016. („Povratak Schengenu – Plan”, COM(2016) 120 final)(45), podnijela 15 izvješća o premještanju i preseljenju.
Presuda u predmetu Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće
62. Slovačka i Mađarska su 2. odnosno 3. prosinca 2015. podnijele tužbe protiv Vijeća zahtijevajući poništenje Odluke 2015/1601(46). Slovačka je istaknula šest tužbenih razloga, a Mađarska deset.
63. Sud je tužbene razloge ispitao na način da ih je tematski grupirao. Prvo je ocjenjivao navod da članak 78. stavak 3. UFEU‑a nije bio odgovarajuća pravna osnova za Odluku 2015/1601. Ta je ocjena bila podijeljena na sljedeće elemente: (i) zakonodavna narav te odluke; (ii) je li odluka bila privremena te je li razdoblje njezine primjene bilo predugačko; te (iii) je li ta odluka zadovoljavala uvjete za primjenu članka 78. stavka 3. UFEU‑a.
64. Sud je dalje razmatrao zakonitost postupka koji je rezultirao usvajanjem Odluke 2015/1601. Pritom je ispitivao: (i) je li zakonodavac povrijedio članak 68. UFEU‑a; (ii) jesu li povrijeđeni bitni postupovni zahtjevi, poput obveze savjetovanja s Parlamentom; (iii) je li Vijeće smjelo Odluku 2015/1601 usvojiti bez jednoglasnosti u skladu s člankom 293. stavkom 1. UFEU‑a; (iv) jesu li povrijeđena prava nacionalnih parlamenata da izdaju mišljenje; te (v) je li Vijeće prilikom usvajanja Odluke 2015/1601 poštovalo pravila prava Unije o korištenju jezika.
65. Zadnja skupina tužbenih razloga koje je Sud razmatrao bili su materijalni tužbeni razlozi koje su istaknule Slovačka i Mađarska. Oni su se među ostalim odnosili na: (i) navodnu povredu načela proporcionalnosti; (ii) navodno neuzimanje u obzir učinaka te odluke u Mađarskoj; te na (iii) navodnu povredu načela pravne sigurnosti i Ženevske konvencije.
66. U detaljnom i dugačkom mišljenju, s čak 344. točke, moj cijenjeni i nažalost pokojni kolega nezavisni odvjetnik Y. Bot preporučio je Sudu da odbije te tužbe(47).
67. Veliko vijeće je 6. rujna 2017., u jednako detaljnoj i dugačkoj presudi od 347. točaka, odbacilo sve tužbene razloge i odbilo tužbe.
68. Predsudski postupak u svim trima predmetnim postupcima zbog povrede započeo je u ljeto 2017., to jest prije donošenja presude u predmetu Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće(48). Međutim, tužbe su Sudu podnesene 21. prosinca 2017. (Komisija/Poljska) odnosno 22. prosinca 2017. (Komisija/Mađarska i Komisija/Češka Republika) – dakle, nakon što je Sud potvrdio valjanost Odluke 2015/1601. Valjanost te odluke stoga nije bila sporna u trenutku pokretanja pisanog postupka.
69. Bitno pitanje u predmetnim trima postupcima zbog povrede stoga se može preformulirati na sljedeći način: budući da je Odluka 2015/1601 valjana te da je stoga oduvijek obvezivala sve države članice kojima je upućena, postoje li pravni argumenti koji bi tri tužene države članice mogle istaknuti kako bi se oslobodile obveza iz odluka o premještanju(49)?
Činjenična pozadina
70. Poljska se 16. prosinca 2015. obvezala Komisiji da će prihvatiti premještaj 100 podnositelja zahtjeva (65 iz Grčke i 35 iz Italije). Grčka i Italija su na temelju toga odredile 73 odnosno 36 podnositelja zahtjeva za premještaj u Poljsku. Međutim, Komisija navodi (pri čemu joj Poljska ne proturječi) da niti jedan od tih podnositelja zahtjeva nije premješten u Poljsku te da Poljska prema Komisiji nije preuzela nikakve daljnje obveze prihvaćanja podnositelja zahtjeva.
71. Komisija navodi (pri čemu joj Mađarska ne proturječi) da se Mađarska nije Komisiji obvezala prihvatiti nijednog podnositelja zahtjeva na temelju odluka o premještanju.
72. Dana 8. srpnja 2015. – to jest prije usvajanja Zaključaka sa sastanka Vijeća za PUP od 20. srpnja 2015.(50) – Češka Republika usvojila je Rezoluciju br. 556 o premještanju iz Grčke i Italije(51). Dana 5. veljače 2016., Češka Republika obvezala se Komisiji da će prihvatiti premještaj 30 podnositelja zahtjeva u skladu s Odlukom 2015/1523. Tu je obvezu dopunila 13. svibnja 2016. navevši da će prihvatiti dodatnih 20 podnositelja zahtjeva u skladu s Odlukom 2015/1601. Grčka i Italija su na temelju toga odredile 30 odnosno 10 podnositelja zahtjeva za premještaj u Češku Republiku. Komisija navodi (pri čemu joj, ponovno, država članica ne proturječi) da je Češka Republika, od podnositelja zahtjeva čije je premještanje tako predloženo, pristala prihvatiti 15 podnositelja zahtjeva iz Grčke, od kojih je doista premješteno njih 12, te da iz Italije nije prihvaćen ni premješten nijedan podnositelj zahtjeva.
73. Komisija je usporednim dopisima Poljskoj, Mađarskoj i Češkoj Republici od 10. veljače 2016. pozvala te tri države članice da što prije počnu premještati migrante i osiguraju brzu provedbu postupka premještanja.
74. Komisija je 4. ožujka 2016. izdala komunikaciju (na temelju članka 12. odluka premještanju), naslovljenu „Povratak Schengenu – Plan”(52). Sljedeći navodi iz raznih Komisijinih izvješća o premještanju i preseljenju, zajedno s navodima iznesenima u dopisivanju s državama članicama, objašnjavaju tijek događaja koji je uslijedio.
75. Komisija je u Prvom izvješću o premještanju i preseljenju od 16. ožujka 2016. istaknula da je „iz Italije i Grčke premješteno samo 937 osoba” te da je „[n]ezadovoljavajuća razina provedbe oba programa posljedica […] raznih čimbenika, među ostalim nedovoljne političke volje država članica da u potpunosti i pravovremeno izvrše svoje pravne obveze premještanja”(53).
76. Komisija je u Četvrtom izvješću o premještanju i preseljenju od 15. lipnja 2016. istaknula da „[p]et država članica (Austrija, Hrvatska, Mađarska, Poljska i Slovačka) nije premjestilo nijednog podnositelja zahtjeva” te da ih je „sedam (Belgija, Bugarska, Češka, Litva, Njemačka, Rumunjska i Španjolska) premjestilo […] samo 1 % kvote”(54).
77. Komisija je usporednim dopisima Poljskoj i Češkoj Republici od 5. kolovoza 2016. pozvala te države članice „da ispoštuju obveze koje su preuzele [odlukama o premještanju] te da na odgovarajući način hitno odgovore tako da se aktivnije i redovitije angažiraju u premještanje kako iz Italije tako iz Grčke”. Komisija je dopisom od 5. kolovoza 2016. na sličan način podsjetila i Mađarsku na njezine obveze.
78. Tijekom malteškog predsjedavanja Vijećem (od siječnja do lipnja 2017.), malteški ministar unutarnjih poslova i Komisija zajedno su se obratili, dopisom od 28. veljače 2017., ministrima unutarnjih poslova svih ostalih država članica(55). U tom je dopisu bilo navedeno: „osobito pozivamo države članice koje nisu još nikoga premjestile ili nisu premjestile broj osoba razmjeran kvotama koje su im dodijeljene da odmah pojačaju svoje napore, dok države članice koje ispunjavaju svoje obveze potičemo da nastave sa svojim naporima”.
79. Češka Republika je 1. ožujka 2017. odgovorila Komisiji da svoju prvotnu ponudu u pogledu premještanja smatra dovoljnom. Češka Republika je 5. lipnja 2017. usvojila Rezoluciju br. 439 o „znatnom pogoršanju situacije u pogledu sigurnosti u Europskoj uniji te s obzirom na disfunkcionalnost sustava premještanja”, kojom je suspendirana njezina ranija rezolucija, Rezolucija br. 556. o premještanju iz Grčke i Italije u skladu s Odlukom 2015/1523. Rezolucijom br. 439 time je ujedno suspendirano premještanje u skladu s Odlukom 2015/1601 te je ministru unutarnjih poslova naloženo da prestane djelovati u odnosnim područjima. U Rezoluciji br. 439 je kao opravdanje za poduzete mjere istaknuta „disfunkcionalnost sustava [premještanja]”.
80. Komisija je u Desetom izvješću o premještanju i preseljenju od 2. ožujka 2017. istaknula da „Mađarska, Austrija i Poljska i dalje odbijaju sudjelovati u programu premještanja. Češka od svibnja 2016. nije preuzela nove obveze, a od kolovoza 2016. nije premjestila ni jednu osobu”(56).
81. Komisija je u Petnaestom izvješću o premještanju i preseljenju od 6. rujna 2017. istaknula da su „Mađarska i Poljska jedine […] države članice koje nisu premjestile ni jednu osobu, a Poljska nije preuzela ni jednu obvezu od 16. prosinca 2015. Nadalje, Češka od svibnja 2016. nije preuzela nove obveze, a od kolovoza 2016. nije premjestila ni jednu osobu. Te bi države odmah trebale početi preuzimati obveze i premještati migrante”(57).
Postupak pred Sudom
82. U skladu s postupkom utvrđenim u članku 258. UFEU‑a, Komisija je svim trima tuženim državama članicama poslala pisma opomene(58). Potom je 26. srpnja 2017., u vidu njihovih odgovora, svim trima izdala obrazloženo mišljenje, odredivši 23. kolovoza 2017. kao datum do kojeg su te države članice morale postupiti sukladno obrazloženim mišljenjima. One to nisu učinile.
83. Komisija je dopisima od 19. rujna 2017. podsjetila Poljsku, Mađarsku i Češku Republiku da je „Sud Europske unije nedavno potvrdio zakonitost mjera o premještanju” u presudi Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće. Komisija je pozvala tri tužene države članice „da brzo poduzmu korake potrebne kako bi doprinijele pravodobnom premještanju preostalih podnositelja zahtjeva koji ispunjavaju uvjete, za početak određivanjem osoba koje namjeravaju premjestiti na svoje državno područje”.
84. Niti jedna od triju tuženih država članica nije odgovorila Komisiji.
85. Komisija je stoga 21. prosinca 2017. (predmet C‑715/17, Komisija/Poljska) i 22. prosinca 2017. (predmet C‑718/17, Komisija/Mađarska i predmet C‑719/17, Komisija/Češka Republika) podnijela predmetne tužbe.
86. Komisija u predmetu C‑715/17, Komisija/Poljska zahtijeva da se utvrdi da Poljska nije izvršila svoje obveze iz članka 5. stavka 2. odluka o premještanju da u redovitim vremenskim razmacima, a najmanje svaka tri mjeseca, navodi broj podnositelja zahtjeva koji se mogu premjestiti na njezino državno područje i ostale relevantne informacije te da je stoga povrijedila i svoje obveze iz članka 5. stavaka 4. do 11. tih dviju odluka.
87. Komisija u predmetu C‑718/17, Komisija/Mađarska zahtijeva da se utvrdi da Mađarska nije izvršila svoje obveze iz članka 5. stavka 2. Odluke 2015/1601 te da je stoga povrijedila i svoje obveze iz članka 5. stavaka 4. do 11. te odluke.
88. U predmetu C‑719/17, Komisija/Češka Republika, Komisija zahtijeva isto utvrđenje kao u predmetu C‑715/17, Komisija/Poljska.
89. U sva tri predmeta proveden je cjelovit pisani postupak.
90. Zajednička rasprava održana je 15. svibnja 2019. Poljska, Mađarska, Češka Republika i Komisija sudjelovale su na raspravi i iznijele usmena očitovanja.
Dopuštenost
91. Tri tužene države članice osporavaju dopuštenost postupaka zbog povrede koji su protiv njih pokrenuti. U bitnome iznose tri kategorije argumenata: (i) da su predmetni postupci bespredmetni, da ne postoji pravni interes za njihovo pokretanje te da je povrijeđeno načelo dobrog sudovanja; (ii) da je povrijeđeno načelo jednakog postupanja; (iii) da su povrijeđena prava obrane, utoliko što im tijekom predsudskog postupka nije dano dovoljno vremena za odgovor te da Komisijin prigovor nije dovoljno precizno izražen; te da (iv) (u predmetu C‑719/17, Komisija/Češka Republika) zahtjev (petitum) u Komisijinoj tužbi nije dovoljno precizan.
92. Stoga ću redom ispitati te četiri kategorije argumenata kako bih ocijenila jesu li predmetne Komisijine tužbe zbog povrede dopuštene.
Bespredmetnost postupaka, nepostojanje pravnog interesa i povreda načela dobrog sudovanja
93. Tri tužene države članice navode da postupci koje je Komisija protiv njih pokrenula nisu dopušteni jer su bespredmetni, s obzirom na to da su obveze uvedene člankom 5. stavcima 2. i 4. do 11. Odluke 2015/1523 i Odluke 2015/1601 konačno istekle 17. odnosno 26. rujna 2016.
94. Poljska (predmet C‑715/17) ističe da je navodna povreda pojedinih odluka o premještanju okončana 18. odnosno 27. rujna 2017. Iako je priznala da se, u kontekstu tužbe na temelju članka 258. UFEU‑a, neizvršenje obveza mora ispitati u svjetlu Unijinih propisa koji su na snazi na kraju roka koji je Komisija državama članicama odredila za postupanje u skladu s njezinim obrazloženim mišljenjem(59) (u tom predmetu je to bio 23. kolovoza 2017.), Poljska smatra da svrha takve tužbe mora biti okončanje povrede. Poljska navodi da je ovaj postupak, s obzirom na to da su odluke o premještanju istekle te da države članice u pitanju više ne mogu ispraviti svoju povredu, bespredmetan. Poljska dalje tvrdi da presuda Suda može imati samo deklaratoran učinak s obzirom na to da nema potencijalnog načina ispravljanja navodne povrede
95. Mađarska i Češka Republika usvojile su sličan pristup u svojim pisanim očitovanjima i na raspravi.
96. Mađarska navodi (predmet C‑718/17) da takvo korištenje postupka zbog povrede nije ispravno, da predstavlja zlouporabu te da se protivi načelu dobrog sudovanja, s obzirom na to da može rezultirati samo načelnim utvrđenjem koje nema nikakav konkretan pravni učinak. Češka Republika (predmet C‑719/17) dodaje da svrha postupka zbog povrede nije vođenje „akademske rasprave” o pitanju je li država članica u prošlosti povrijedila pravo Unije ili nije.
97. U istom smislu, tri tužene države članice navode da Komisija još nije dokazala dovoljan pravni interes za pokretanje predmetnih postupaka te da oni imaju samo politički cilj, to jest da se „stigmatiziraju” države članice koje su se otvoreno usprotivile mehanizmu premještanja uspostavljenom odlukama o premještanju(60). Navode da je Komisija time zanemarila duh članka 258. UFEU‑a.
98. Odbijam te navode.
99. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, postupak uspostavljen člankom 258. UFEU‑a temelji se na objektivnom utvrđenju da država članica nije ispunila obveze koje ima na temelju prava Unije(61).
100. Presude koje Sud donosi na temelju te odredbe u bitnome su deklaratorne naravi(62). Stoga, uklanjanje navodne povrede nije sama svrha postupka pred Sudom. Sud samo utvrđuje da država članica nije izvršila svoje obveze ili tužbu odbija. Nakon što je postojanje povrede dokazano, Sud ne izdaje odnosnoj državi članici nalog. Na toj je državi članici, u skladu s člankom 260. stavkom 1. UFEU‑a, da, ovisno o slučaju, poduzme potrebne mjere kako bi svoje ponašanje uskladila s pravom Unije.
101. Iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da postojanje povrede obveza treba ocjenjivati prema stanju u državi članici koje je postojalo u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju pa stoga promjene koje su naknadno nastupile Sud ne može uzeti u obzir(63). Komisija stoga može Sudu podnijeti tužbu čak i ako je navodna povreda obveza praktički okončana(64).
102. Sudska praksa na koju se Poljska u tom pogledu poziva u svojim pisanim očitovanjima nije relevantna. Predmet C‑365/97, Komisija/Italija(65) odnosio se na situaciju u kojoj su primjenjivi propisi prava Unije izmijenjeni tijekom predsudskog postupka. U predmetnom slučaju, odluke o premještanju nisu se mijenjale do isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju. Činjenica da su te odluke kasnije istekle ne utječe na činjenicu da tri tužene države članice nisu (kako i same priznaju) povrijedile obveze predviđene tim odlukama. U predmetu C‑177/03, Komisija/Francuska(66), sporni nacionalni propisi izmijenjeni su između isteka roka za postupanje u skladu s obrazloženim mišljenjem i podnošenja tužbe zbog povrede, tako da je presuda koju je trebalo donijeti mogla biti „bez koristi”. Sud je zaključio da bi u takvim okolnostima možda bilo bolje da Komisija ne podnese tužbu, nego da izda „novo obrazloženo mišljenje u kojem će precizno navesti svoje prigovore, uzimajući u obzir promijenjene okolnosti” [neslužbeni prijevod](67). Podrazumijeva se samo po sebi da ta presuda nije primjenjiva na okolnosti predmetnog slučaja.
103. Budući da se ne osporava da je povreda odluka o premještanju postojala kada je rok određen u obrazloženom mišljenju istekao (23. kolovoza 2017.), Komisija može pokrenuti postupak zbog povrede obveza predviđenih tim odlukama i zahtijevati od Suda da utvrdi postojanje takve povrede. Budući da su odluke o premještanju u međuvremenu istekle, tužene države članice neće morati usvojiti posebne mjere kako bi svoje postupanje uskladile s pravom Unije. To ne znači da će postupak biti bespredmetan.
104. U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, Komisija nije dužna dokazati pravni interes i navesti razloge zbog kojih je odlučila podnijeti tužbu zbog povrede obveze(68). Točno je da je Sud utvrdio da u slučaju povrede koja se dogodila u prošlosti mora ispitati „ima li Komisija još uvijek dovoljan pravni interes”(69) [neslužbeni prijevod]. U predmetnom slučaju – kako je Komisija pravilno naglasila – spor između Komisije i triju tuženih država članica otvara temeljna pitanja, osobito mogu li se države članice pozvati na članak 72. UFEU‑a kako bi se oslobodile inače primjenjivih obveza predviđenih u Unijinim sekundarnim propisima.
105. Općenitije, predmetni postupak otvara legitimna i važna pitanja o poštovanju vladavine prava, načelu solidarnosti, zajedničkoj politici azila i ulozi Komisije kao zaštitnice Ugovorâ. Ta su pitanja relevantna neovisno o tome je li se povreda dogodila u prošlosti ili ne. Protivno tvrdnji Češke Republike, to nipošto nije „akademska” rasprava. Nažalost, buduće upravljanje masovnim migracijama moglo bi stvoriti probleme slične onima koji su rezultirali usvajanjem odluka o premještanju. Prema mojemu mišljenju, interes Komisije da se utvrdi postojanje povreda i da se pojasne obveze država članica stoga nije sporan(70).
106. U skladu s navedenim, smatram da postupci koje je Komisija pokrenula u ovim predmetima nisu bespredmetni. Komisija ima dovoljan pravni interes te njezin pristup nije moguće smatrati protivnim načelu dobrog sudovanja.
Povreda načela jednakog postupanja
107. Mađarska (predmet C‑718/17) tvrdi da je Komisija pokretanjem postupaka samo protiv triju tuženih država članica, iako velika većina država članica nije u potpunosti ispunila obveze iz odluka o premještanju, povrijedila načelo jednakog postupanja utvrđeno člankom 4. stavkom 2. UEU‑a te da je zlouporabila marginu prosudbe koju ima na temelju članka 258. UFEU‑a.
108. Mađarska osobito navodi da je Komisija proizvoljno i na diskriminirajuć način izabrala države članice protiv kojih će pokrenuti postupak zbog povrede. Da je Komisija bila objektivna, takav bi postupak pokrenula protiv svih država članica koje nisu u potpunosti izvršile svoje obveze iz odluka o premještanju, jer su sve te države članice bile u usporedivoj situaciji. Mađarska isticanjem tog argumenta zauzima binaran pristup. U obzir treba uzeti samo dvije skupine država članica: one koje su u potpunosti izvršile svoje obveze i one koje to nisu učinile, bez obzira na mjeru u kojoj su u tom smislu podbacile(71). Komisija usredotočavanjem na Poljsku, Mađarsku i Češku Republiku želi te države članice pretvoriti u (citiram) „žrtvenu janjad” koja bi trebala iskupiti „fijasko” sustava premještanja uvedenog odlukama o premještanju.
109. Poljska (predmet C‑715/17) u pogledu tih pitanja ima slično stajalište kao Mađarska.
110. Odbijam tu argumentaciju.
111. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, Komisija ima široku marginu prosudbe u pogledu pokretanja postupaka zbog povrede na temelju članka 258. UFEU‑a: „Komisijina [je] zadaća da ocijeni je li potrebno postupati protiv države članice, utvrdi koje su odredbe povrijeđene i izabere trenutak kada će započeti postupak zbog povrede protiv nje, pri čemu razmatranja koja određuju taj izbor ne mogu utjecati na dopuštenost tužbe”(72).
112. Stoga, to što tužba zbog povrede obveze nije podnesena protiv neke države članice nije bitno za ocjenu dopuštenosti tužbe zbog povrede obveze koja je podnesena protiv druge države članice(73).
113. Sud je ujedno jasno naveo da „država članica ne može opravdati neizvršavanje svojih obveza koje ima prema [UFEU‑u] okolnošću da druge države članice također povređuju svoje obveze”. U pravnom poretku Unije, provedba prava Unije od strane država članica ne može biti uvjetovana reciprocitetom. Članci 258. i 259. UFEU‑a propisuju odgovarajuća pravna sredstva za suočavanje s povredama obveza država članica koje proizlaze iz UFEU‑a(74).
114. I Mađarska i Poljska su navele da isticanjem tih argumenata ne žele okolnost da države članice nisu izvršile svoje obveze iz prava Unije iskoristiti kao opravdanje za vlastite povrede istih obveza. Nisam baš uvjerena tim pukim navodima. Iz pisanih očitovanja obiju država članica proizlazi da one izričito pokušavaju istaknuti opće nedostatke u primjeni sustava premještanja kako bi osporile dopuštenost postupaka koji su protiv njih pokrenuti i opravdale vlastito nepoštovanje odluka o premještanju. Ako bi se dokazali, takvi bi opći nedostaci (ex hypothesi) utjecali na mogućnost svih država članica da poštuju odluke o premještanju. Nadalje, i Mađarska i Poljska upućuju (putem svoje tvrdnje o diskriminaciji) na činjenicu da mnoge druge države članice nisu u potpunosti izvršile svoje obveze iz tih odluka.
115. Je li Komisija prilikom izvršavanja svojih ovlasti zlouporabila svoju marginu prosudbe? Preciznije rečeno, može li se razumno tvrditi da je situacija triju tuženih država članica bila usporediva situaciji ostalih država članica te da je Komisija očito zlouporabila svoju marginu prosudbe i time neopravdano različito postupila na štetu triju država članica u pitanju?
116. Prema mojemu mišljenju, na to pitanje treba negativno odgovoriti.
117. Kako je Komisija istaknula u svojim pisanim i usmenim očitovanjima, tri tužene države članice bile su jedine koje, unatoč neprestanim zahtjevima Komisije, nisu preuzele nikakvu formalnu obvezu premještanja (Mađarska) ili nisu barem godinu dana preuzele nikakvu obvezu premještanja (Poljska i Češka Republika) u skladu s člankom 5. stavkom 2. odluka o premještanju. Dvanaesto i Trinaesto izvješće o premještanju i preseljenju pružaju opširne dokaze tih činjenica.
118. Iz toga proizlazi da je situacija triju tuženih država članica različita, po težini i ustrajnosti njihovih povreda, od situacije ostalih država članica, koje su barem preuzele obvezu da će premjestiti određeni broj podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, makar se to (nažalost) u praksi nije sustavno materijaliziralo u obliku stvarnih premještaja(75).
119. Stoga smatram da Komisija podnošenjem tužbi zbog povrede protiv Poljske, Mađarske i Češke Republike, te istodobnim nepodnošenjem takvih tužbi protiv drugih država članica koje nisu u potpunosti izvršile obveze uvedene odlukama o premještanju, nije prekoračila granice margine prosudbe koju joj pruža članak 258. UFEU‑a.
120. Naposljetku, trebam spomenuti još jedan argument koji je Mađarska iznijela u svojim pisanim očitovanjima. Ta država članica propitkuje je li doista moguće zahtijevati izvršenje obveza iz Odluke 2015/1601 ako obveze iz Odluke 2015/1523 nisu u potpunosti izvršene. Budući da dolazi od Mađarske, taj mi se argument čini očito irelevantnim. Na Mađarsku se odnosi samo Odluka 2015/1601 te se postupak koji je protiv nje pokrenut tiče samo povrede obveza koje je ta država članica imala na temelju te odluke.
121. Stoga zaključujem da treba odbiti argumente o dopuštenosti utemeljene na povredi načela jednakog postupanja.
Povreda prava obrane
122. Mađarska (predmet C‑718/17) navodi da je Komisija tijekom predsudskog postupka povrijedila njezina prava obrane time što (i) joj je dala samo četiri tjedna za odgovor i na pismo opomene i na obrazloženo mišljenje i time što (ii) nije jasno odredila navodnu povredu, utoliko što nije odgovarajuće objasnila vezu između navodne povrede članka 5. stavka 2. Odluke 2015/1601 i navodnih povreda njezina članka 5. stavaka 4. do 11.
Rokovi za odgovor na Komisijine dopise u predsudskom postupku
123. Mađarska priznaje da Komisija u kontekstu postupka zbog povrede nedvojbeno ima široku marginu prosudbe u pogledu određivanja rokova za određene postupovne radnje. Unatoč tomu, smatra da je Komisija ovdje zlouporabila tu marginu prosudbe. Mađarska tvrdi da je Komisija odredila „izrazito kratke” rokove usred ljeta, ne uzevši u obzir činjenicu da je Mađarska u tom razdoblju bila suočena i s drugim postupcima zbog povrede. Mađarska tvrdi da je takvo postupanje bilo namijenjeno tomu da Mađarskoj onemogući ostvarivanje prava obrane.
124. Mađarska dalje tvrdi da se Komisija nije mogla pozvati na hitnost koju je sama stvorila time što nije ranije djelovala te da je Komisija rokove skratila samo kako bi osigurala da postupci zbog povrede koje je ionako čvrsto odlučila pred Sudom pokrenuti prije kraja godine budu dopušteni(76).
125. Naposljetku, Mađarska tvrdi da kratke rokove ne može opravdati činjenica da je bila potpuno svjesna navodne povrede.
126. Slažem se s Komisijom da prava obrane Mađarske nisu povrijeđena kratkim rokovima koji su određeni tijekom predsudskog postupka.
127. Sud je objasnio da predsudski postupak na temelju članka 258. UFEU‑a ima dvostruku svrhu. Svrha predsudskog postupka je omogućiti državi članici o kojoj je riječ, s jedne strane, da ispuni svoje obveze koje ima na temelju prava Unije i, s druge strane, da učinkovito iskoristi svoja sredstva obrane protiv Komisijinih prigovora(77). Pravilnost tog postupka bitno je jamstvo koje UFEU zahtijeva, ne samo za zaštitu prava država članica o kojima je riječ nego i kako bi se osiguralo da predmet mogućeg sudskog postupka bude jasno definiran(78). Predsudski postupak (pismo opomene pa obrazloženo mišljenje) tako služi određivanju predmeta spora i omogućavanju državi članici da pripremi svoju obranu te također (važno je istaknuti) da izvrši svoje obveze prije pokretanja postupka pred Sudom.
128. Komisija stoga mora državama članicama omogućiti razuman rok da odgovore na pisma opomene i postupe u skladu s obrazloženim mišljenjima ili, po potrebi, pripreme svoju obranu. Kako bi se odredilo je li dani rok razuman, u obzir se moraju uzeti sve okolnosti slučaja. Veoma kratki rokovi stoga mogu biti opravdani u specifičnim okolnostima, osobito ako postoji hitna potreba za ispravljanjem povrede ili ako je država članica u pitanju potpuno upoznata s Komisijinim stajalištima puno prije početka postupka(79).
129. Također podsjećam da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, Komisija ima zadaću da „izabere trenutak kada će započeti postupak zbog povrede protiv [države članice], pri čemu razmatranja koja određuju taj izbor ne mogu utjecati na dopuštenost tužbe”(80).
130. U pogledu hitnosti ističem da su odluke o premještanju donesene kao odgovor na posebno kritičnu i žurnu situaciju masovne migracije, koja je opravdavala usvajanje privremenih mjera predviđenih tim odlukama.
131. Komisija je objasnila da je usvojila pristup utemeljen na suradnji, namijenjen tomu da države članice potakne na dobrovoljnu provedbu mjera utvrđenih odlukama o premještanju. Komisija je u obzir htjela uzeti i vrijeme koje će pojedinim državama članicama biti potrebno da se pripreme za proces premještanja, koji je uključivao – kako je pravilno istaknula – složene upravne postupke koji su zahtijevali blisku suradnju između država članica.
132. Komisijina izvješća o premještanju i preseljenju redovito su državama članicama skretala pozornost na njihove obveze.
133. Stoga je logično da Komisija, upravo zato što je odlučila potaknuti države članice da dobrovoljno postupe u skladu s odlukama o premještanju, nije postupke zbog povrede ranije pokrenula tijekom dvogodišnjeg razdoblja za provedbu tih odluka. U svibnju 2017. doista je postalo hitno razmisliti o pokretanju postupka zbog povrede. Tu hitnost nije uzrokovala Komisija, nego ustrajno odbijanje triju tuženih država članica da izvrše svoje obveze. Komisiju se stoga ne može optuživati da se „poziva na hitnost koju je sama stvorila” time što predsudski postupak nije ranije pokrenula. Mađarsko upućivanje na predmet 293/85, Komisija/Belgija(81) zato nije relevantno.
134. Također podsjećam da je Sud u presudi C‑20/09, Komisija/Portugal utvrdio da Komisija mora osigurati, po službenoj dužnosti i u općem interesu, da države članice provode pravo Unije i ishoditi utvrđenje o postojanju eventualnih povreda obveza predviđenih tim pravom, kako bi ih okončala(82). Iz toga proizlazi da je Komisija bila ovlaštena osigurati – u predmetnom slučaju određivanjem prikladnih (kratkih) rokova za predsudski postupak – da se tri tužene države članice pred Sudom pozove na odgovornost zbog njihove namjerne odluke da ne provedu odluke o premještanju(83).
135. Kratki rokovi koje je Komisija odredila čine se opravdanima i utoliko što su tri tužene države članice u potpunosti bile upoznate s Komisijinim stajalištima puno prije službenog početka postupaka zbog povrede(84). Komisija je prije slanja pisma opomene Mađarsku putem nekoliko različitih dopisa te u svojim mjesečnim izvješćima pozvala da izvrši svoje obveze iz Odluke 2015/1601. U Dvanaestom izvješću o premještanju i preseljenju (izdanom 16. svibnja 2017.) jasno je dano do znanja da Komisija namjerava pokrenuti postupke zbog povrede u slučaju ustrajnih povreda(85).
136. Naposljetku, argument da u obzir treba uzeti činjenicu da se predsudski postupak vodio tijekom ljeta, kada se Mađarska branila u još nekim postupcima zbog povrede, čini mi se neopravdanim. Država članica mora raspolagati upravnim sredstvima potrebnima da se u bilo koje doba brani u predsudskim postupcima ako to bude potrebno. To osobito vrijedi u predmetnom slučaju, s obzirom na to da je Komisijina namjera da pokrene postupke zbog povrede bila tjednima poznata.
137. Zaključujem da rokovi koje je Komisija odredila u predsudskoj fazi predmetnih postupaka zbog povrede nisu bili prekratki te da nisu ograničili Mađarsku u ostvarivanju prava obrane.
Određivanje navodne povrede
138. Mađarska prigovara da Komisija nije pravodobno odredila navodnu povredu te, osobito, da nije objasnila zašto osim povrede članka 5. stavka 2. Odluke 2015/1601 navodi i povredu njezina članka 5. stavaka 4. do 11.
139. Konkretno, Mađarska u tom pogledu tvrdi da nije bila u mogućnosti shvatiti vezu između povrede članka 5. stavka 2. Odluke 2015/1601 (preuzimanje obveza u pogledu broja podnositelja zahtjeva koje se moglo premjestiti) i povrede njezina članka 5. stavaka 4. do 11. (kasnija provedba premještanja). Mađarska prigovara da Komisija u svojem obrazloženom mišljenju nije detaljno objasnila kako su te dvije povrede povezane te da stoga nije jasno odredila navodnu povredu za koju je optuživala Mađarsku. Tu nejasnoću navodno je povećala činjenica da je obrazloženo mišljenje koje je poslano Mađarskoj sadržavalo pogrešna upućivanja na Odluku 2015/1523, koju Mađarska smatra irelevantnom. (to se valjda dogodilo zato što su se usporedno sastavljala obrazložena mišljenja u pogledu Poljske i Češke Republike, a protiv tih dviju država članica navodile su se povrede i Odluke 2015/1523 i Odluke 2015/1601.)
140. Ističem da se u zadnjem dijelu kako pisma opomene tako i obrazloženog mišljenja poslanih Mađarskoj upućuje i na članak 5. stavke 4. do 11. Odluke 2015/1601 i na njezin članak 5. stavak 2. Uz opasnost da navodim očito: svrha odluka o premještanju bila je omogućiti da se premještanje podnositelja zahtjeva koji su pristizali na državno područje Italije i Grčke doista provede. Preuzimanje obveze prihvaćanja određenog broja podnositelja zahtjeva zasigurno je bilo obvezno, ali je bilo tek prvi korak u procesu premještanja; samo po sebi nije bilo dovoljno. To jasno proizlazi i iz niza izvješća o premještanju i preseljenju. Tvrdnja da povreda članka 5. stavka 2. Odluke 2015/1601 de facto podrazumijeva i povredu njezina članka 5. stavaka 4. do 11. trebala je biti samorazumljiva svima koji su čitali u dobroj vjeri(86).
141. Tri tužene države članice izričito su navele – osobito na raspravi – da su one bile „pobunjenici” koji su se usprotivili provedbi mehanizma premještanja. Komisija ne pobija takav prikaz događaja koji su rezultirali predmetnim postupkom. Međutim, iz stava koje su te države članice odlučile usvojiti ujedno proizlazi da je teško vjerovati tvrdnji Mađarske da nije bila svjesna razmjera povrede Odluke 2015/1601 koja bi se protiv nje mogla navoditi.
142. Naposljetku, doista jest nesretna okolnost da su se u obrazloženo mišljenje poslano Mađarskoj uvukla irelevantna upućivanja na Odluku 2015/1523. Čini se vjerojatnim da su pogreške nastale zbog „kopiranja” tijekom usporedne pripreme triju obrazloženih mišljenja koja se imalo poslati Poljskoj, Mađarskoj i Češkoj Republici. Smatram da te pogreške nisu takve naravi da navode koji su u obrazloženom mišljenju istaknuti protiv Mađarske učine nerazumljivima. Stoga smatram da Mađarska nije ograničena u ostvarivanju svojih prava obrane.
143. Stoga zaključujem da tvrdnju Mađarske treba u cijelosti odbiti u dijelu u kojem se odnosi na povredu prava obrane.
U predmetu C‑719/17, nedovoljna preciznost tužbenog zahtjeva (petitum)
144. Komisija je i u pismu opomene i u obrazloženom mišljenju koje je poslala Češkoj Republici odredila 13. kolovoza 2016. kao datum početka povrede. Komisija je u svojoj tužbi istaknula da Češka Republika od kada je poslala obavijest 13. svibnja 2016. nije ništa navela u pogledu broja podnositelja zahtjeva koje se moglo premjestiti, unatoč tomu što je to bila obvezna činiti najmanje svaka tri mjeseca. Komisija je zaključila da Češka Republika svoje obveze stoga nije izvršavala od 13. kolovoza 2016.(87) Međutim, u tužbenom zahtjevu nije naveden datum početka povrede(88). Komisija je 13. kolovoza 2016. kao datum početka povrede navela i u jednom kasnijem postupovnom dokumentu.
145. Češka Republika tvrdi da tekst tužbenog zahtjeva onemogućuje određivanje opsega povrede koja se protiv nje navodi(89). Također tvrdi da su Komisijina pisana očitovanja dvosmislena u pogledu toga je li povreda počela 13. svibnja 2016. ili 13. kolovoza 2016.
146. Prema mojemu mišljenju, prigovori Češke Republike nisu osnovani.
147. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, „u svakoj tužbi treba biti naznačen predmet spora, tužbeni razlozi i argumenti kao i sažet prikaz tih razloga. Ta naznaka mora biti dovoljno jasna i precizna da bi tuženik mogao pripremiti obranu, a Sud provesti nadzor. Iz toga slijedi da temeljni pravni i činjenični elementi na kojima se zasniva tužba trebaju biti na dosljedan i razumljiv način vidljivi iz samog teksta tužbe te da u njoj istaknuti zahtjevi trebaju biti formulirani na nedvosmislen način kako bi se izbjeglo da Sud odluči ultra petita ili propusti odlučiti o nekom od prigovora”(90).
148. Prema mojemu mišljenju, iz teksta tužbe jasno proizlazi da je Češka Republika posljednju obavijest na temelju članka 5. stavka 2. odluka o premještanju dostavila 13. svibnja 2016. Budući da je ta odredba nalagala državama članicama da takve obavijesti dostavljaju najmanje svaka tri mjeseca, logično se može zaključiti je povreda počela tri mjeseca nakon tog datuma – to jest, 13. kolovoza 2016. Komisija je taj konkretan datum doista navela i u pismu opomene i u obrazloženom mišljenju te ga je potvrdila u svojim kasnijim pisanim očitovanjima Sudu. Logična veza između 13. svibnja 2016. i 13. kolovoza 2016. izričito proizlazi iz Komisijine tužbe(91).
149. Očito, šteta je da 13. kolovoza 2016. nije naveden u samom tužbenom zahtjevu. Međutim, tekst tužbe ipak sadržava bitne činjenične i pravne elemente koji potkrjepljuju tužbu. Ti su elementi smisleno i razumljivo izloženi te im ne proturječe dopisi razmijenjeni tijekom predsudskog postupka(92). S obzirom na to, unatoč propustu u tužbenom zahtjevu, ne vidim nikakvu stvarnu opasnost od toga da bi Sud mogao odlučiti ultra petita ili ne odlučiti o nekom od prigovora.
150. Osim toga, ne slažem se sa stajalištem Češke Republike da su Komisijini navodi u pogledu datuma početka povrede dvosmisleni i proturječni. Datumi koje je Komisija navela u svojim pisanim očitovanjima dosljedni su i ne mogu zbuniti nikoga tko čita pažljivo i u dobroj vjeri.
151. Zaključujem da argument Češke Republike (predmet C‑719/17) utemeljen na nedovoljnoj preciznosti tužbenog zahtjeva treba odbiti kao neosnovan.
Zaključak o dopuštenosti
152. S obzirom na prethodna razmatranja, zaključujem da su postupci zbog povrede koji su pokrenuti protiv triju tuženih država članica dopušteni.
Meritum
Uvodne napomene
153. Iscrpna analiza Odluke 2015/1601 koju je Sud proveo u presudi Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće zaključena je odbijanjem tužbe za poništenje te mjere. Protiv ranije odluke, Odluke 2015/1523, nije podnesena pravodobna tužba. Iz analize Odluke 2015/1601 koju je provelo veliko vijeće nužno proizlazi da bi tužba protiv Odluke 2015/1523 utemeljena na sličnim argumentima imala istu sudbinu.
154. Za odluke o premještanju stoga treba smatrati da su nesporno intra vires i valjane. Tri tužene države članice to i prihvaćaju u predmetnom postupku(93).
155. Obje odluke o premještanju bile su privremene mjere usvojene na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a. Kako je Sud objasnio u presudi Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće, „mjere koje se mogu usvojiti na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a treba okvalificirati kao ‚nezakonodavne akte’, jer one nisu usvojene u zakonodavnom postupku”(94).
156. U skladu s člankom 288. UFEU‑a, „[o]dluka je u cijelosti obvezujuća. Odluka u kojoj je određeno kome je upućena, obvezujuća je samo za njih”. U odlukama o premještanju nisu navedeni njihovi adresati. Bile su obvezujuće u cijelosti te su očito nametale obveze trima tuženim državama članicama.
157. Neizvršavanje pravnih obveza koje država članica ima na temelju odluka o premještanju (ili, osobito, odbijanje njihova izvršenja) nužno negativno utječe na opću djelotvornost programa hitnog premještanja koji je tim odlukama uspostavljen kako bi se odgovorilo na iznenadan priljev migranata. Ono države članice korisnice (Italiju i Grčku) stavlja u težak položaj dok se bore s ogromnim brojem podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji neprestano dolaze na njihovo državno područje. Ono tim državama članicama i institucijama Unije otežava i/ili onemogućava ispunjavanje obveza predviđenih odlukama o premještanju.
Komisijina tužba
158. Sud je više puta utvrdio da Komisija u postupku zbog povrede pokrenutom protiv države članice na temelju članka 258. UFEU‑a „prigovore treba iznijeti na dosljedan i precizan način kako bi se državi članici i Sudu omogućilo da pravilno razumiju doseg povrede prava Unije koja se stavlja na teret, što je nužno da bi država članica mogla na koristan način istaknuti navode u svoju obranu i Sud provjeriti postojanje povrede obveze koja se stavlja na teret”(95).
159. Komisija je odredila da navodnu povredu u bitnome čini nepreuzimanje obveza na temelju članka 5. stavka 2. odluka o premještanju te posljedična neprovedba premještanja u skladu s njihovim člankom 5. stavcima 4. do 11.(96)
160. Od triju tuženih država članica, Poljska i Češka Republika pokušavaju ograničeno osporiti (ili, točnije, nijansirati) Komisijine činjenične navode. Mađarska u bitnome ne osporava Komisijin prikaz činjeničnog stanja.
161. Poljska tako tvrdi da, na temelju odluka o premještanju, nije bilo moguće provjeriti jesu li kandidati za premještaj na neki način povezani s ekstremističkim ili zločinačkim organizacijama te predstavljaju li stoga sigurnosni rizik. Poljska općenito ističe incidente u drugim državama članicama u kojima su podnositelji zahtjeva kojima je odobren status izbjeglica sudjelovali u napadima i kaznenim djelima. Poljska navodi da ona zbog nepostojanja pouzdane dokumentacije, činjenice da su se kandidati za premještaj nalazili u inozemstvu a ne u Poljskoj, kratkog roka kojim je časnik za vezu raspolagao i (u odnosu na neke kandidate za premještaj) nemogućnosti da se prije premještanja provedu razgovori za sigurnosne potrebe nije mogla izvršiti svoje obveze iz članka 72. UFEU‑a te istodobno primijeniti odluke o premještanju.
162. Češka Republika prigovara da mnogi od kandidata za premještaj koje su Grčka i Italija izabrale nisu imali odgovarajuće identifikacijske isprave te da te dvije države članice nisu surađivale na način koji su odluke o premještanju zahtijevale. Dakle, ona Italiju i Grčku okrivljava za činjenicu da je premješten samo malen broj podnositelja zahtjeva.
163. Niti jedan od činjeničnih elemenata koje su Poljska i Češka iznijele, čak i ako bi ih se dokazalo, ne bi opovrgnuo Komisijin navod da niti jedna od triju tuženih država članica nije zadovoljila zahtjev preuzimanja obveza najmanje svaka tri mjeseca koji je bio propisan člankom 5. stavkom 2. odluka o premještanju. Navođenje broja podnositelja zahtjeva koje bi se moglo prihvatiti tijekom određenog razdoblja konceptualno je sasvim drukčije od pitanja postoji li dobar razlog za neprihvaćanje određenog kandidata za premještaj kojeg je predložila Italija ili Grčka.
164. U tom istom smislu, problemi koje su Poljska i Češka Republika naglasile mogu objasniti, u pojedinačnom slučaju, zašto premještaj određenog podnositelja zahtjeva nije bilo moguće prihvatiti unatoč detaljnim pravilima o suradnji koja su bila predviđena u odlukama o premještanju. Međutim, oni su posve neprikladni kao opravdanje gotovo potpunog neizvršavanja (od strane svih triju tuženih država članica) obveza sadržanih u članku 5. stavcima 4. do 11. tih odluka.
165. Stoga smatram da je Komisija svoje navode protiv triju tuženih država članica adekvatno potkrijepila činjenicama.
166. Način sudjelovanja država članica u procesu premještanja različito je uređen u pojedinim odlukama o premještanju. U članku 4. Odluke 2015/1523 tako je bio naveden tek ukupan broj premještaja koji se imao izvršiti (24 000 iz Italije, 16 000 iz Grčke), a nije određeno koliko podnositelja zahtjeva trebaju prihvatiti pojedine države članice. Nasuprot tomu, članak 4. Odluke 2015/1601, u vezi s njezinim prilozima I. i II., predviđao je precizniji i detaljniji mehanizam. U stavku 1. te odredbe bilo je utvrđeno na koji će se način prvih 66 000 od 120 000 podnositelja zahtjeva rasporediti između država članica (Prilogom I. uređen je premještaj 15 600 podnositelja zahtjeva iz Italije, a Prilogom II. premještaj 50 400 podnositelja zahtjeva iz Grčke). U stavku 2. je potom objašnjeno da će se preostalih 54 000 podnositelja zahtjeva premjestiti „razmjerno brojkama utvrđenima u prilozima I. i II.”(97)
167. Međutim, stavak 2. članka 5. odluke o premještanju jasno je zahtijevao da se najmanje svaka tri mjeseca preuzmu obveze, dok su stavci 4. do 11. tog članka nametali obvezu prihvaćanja (prema postupku utvrđenom u tim stavcima) podnositeljâ zahtjeva, osim u slučaju primjenjivosti posebnih iznimki, poput one koja je u stavku 7. članka 5. bila predviđena u pogledu pojedinaca koji bi bili prijetnja unutarnjoj sigurnosti.
168. Unatoč (različitoj) margini prosudbe koju je državama članicama davala svaka odluka o premještanju, bez oklijevanja zaključujem da se preuzimanje obveze prihvaćanja 100 podnositelja zahtjeva (Poljska)(98), 50 podnositelja zahtjeva (Češka Republika)(99) ili nepreuzimanje nikakve obveze (Mađarska)(100) nipošto ne može smatrati sukladnim ni slovu ni duhu obveza nametnutih odlukama o premještanju.
169. Što je s Komisijinom dodatnom tvrdnjom da su tri tužene države članice povrijedile i svoje obveze na temelju članka 5. stavaka 4. do 11. odluka o premještanju?
170. Logički mi se čini da Komisija s pravom navodi da država članica, ako ne navede broj podnositelja zahtjeva koje je spremna prihvatiti, nužno neće ni prihvatiti podnositelje zahtjeva te da će stoga povrijediti svoje posljedične obveze iz članka 5. stavaka 4. do 11. odluka o premještanju. Tri tužene države članice taj navod zapravo ozbiljno ni ne osporavaju, a potvrđuje ga činjenica da niti jedna od triju tuženih država članica nije prihvatila nijednog (Mađarska) ili gotovo nijednog (Poljska i Češka Republika) podnositelja zahtjeva.
171. Zaključujem da je Komisija svoj slučaj izložila u skladu s člankom 258. UFEU‑a. Stoga je pitanje koje se postavlja predstavljaju li elementi koje su istaknule tri tužene države članice valjanu obranu u postupku zbog povrede obveze. Teret dokazivanja tog pitanja nužno se nalazi kod država članica.
Argumenti stranaka
172. Poljska tvrdi da bi ju provođenje odluka o premještanju spriječilo u izvršenju obveza u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti, za što ima isključivu nadležnost(101), koje ima na temelju članka 72. UFEU‑a, u vezi s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a. Kao odredba primarnog prava, članak 72. UFEU‑a nadređen je odlukama o premještanju te jamči državama članicama potpunu kontrolu nad njihovom unutarnjom sigurnosti i javnim redom. On nije namijenjen samo osiguravanju zakonitosti zakonodavnog procesa, nego je i pravilo o sukobu zakona koje daje prednost nadležnosti države članice. Na državi članici je da u konkretnom slučaju ocijeni postoji li takav sukob. Država članica se stoga može pozvati na članak 72. UFEU‑a kako bi osporila argumente o tome da je odluke o premještanju lišila „korisnog učinka” ili pozive na solidarnost – ona nije obvezna iskazati solidarnost s drugim državama članicama ako bi to ugrozilo njezinu unutarnju sigurnost. Presuda Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće ne lišava (i nije mogla lišiti) države članice njihova neotuđivog prava da se pozovu na članak 72. UFEU‑a kako bi zanemarile sve druge navodne obveze koje imaju na temelju mjera sekundarnog prava Unije usvojenih na temelju glave V. dijela trećeg UFEU‑a. Poljska zato izričito ne želi istaknuti prigovor nezakonitosti u skladu s člankom 277. UFEU‑a.
173. Mađarska se također poziva na članak 72. UFEU‑a, navodeći da joj on daje pravo da odbije primijeniti odluku utemeljenu na članku 78. stavku 3. UFEU‑a ako smatra da ta odluka ne pruža odgovarajuća jamstva za njezinu unutarnju sigurnost. Mađarska tvrdi da činjenica da kandidati za premještaj na temelju Odluke 2015/1601 trebaju biti osobe s državljanstvom za koje udio odluka o priznavanju međunarodne zaštite iznosi 75 % ili više (članak 3. stavak 1. Odluke 2015/1601) ograničava njezinu mogućnost da se pozove na razloge za isključenje iz zaštićenog statusa (statusa izbjeglice ili osobe koja uživa supsidijarnu zaštitu) povezane s nacionalnom sigurnošću ili javnim redom. Činjenica da je presudom Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće potvrđena valjanost Odluke 2015/1601 nije relevantna. Ovdje se postavlja drukčije pitanje: može li se država članica pozvati na članak 72. UFEU‑a kako bi isključila ili ograničila premještanja na temelju Odluke 2015/1601 kada se boji utjecaja takvih premještanja na nacionalnu sigurnost i javni red na svojem državnom području?
174. Češka Republika u bitnome tvrdi da je mehanizam premještanja koji je uspostavljen odlukama o premještanju disfunkcionalan te da je poduzela druge, djelotvornije mjere kako bi doprinijela rješavanju migrantske krize. Konkretno, znatno je pomogla trećim zemljama iz kojih je iseljavanje najveće te je rasporedila velik broj policajaca na zadatke zaštite Unijinih vanjskih granica.
175. Komisija se u bitnome poziva na presudu Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće, nužnost davanja „korisnog učinka” odlukama o premještanju te na načelo solidarnosti između država članica. Inzistira na tome da su odlukama o premještanju državama članicama premještanja(102) osigurani adekvatni mehanizmi za to da, u pogledu bilo kojih pojedinačnih podnositelja zahtjeva, poduzmu mjere potrebne za zaštitu nacionalne sigurnosti i javnog reda na svojem državnom području.
176. Za potrebe naredne analize, argumente triju tuženih država članica grupirat ću na sljedeći način: (i) činjenica da je presudom Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće potvrđena valjanost Odluke 2015/1601 nije relevantna (Poljska i Mađarska); (ii) države članice bile su ovlaštene odbiti primjenu odluka o premještanju (čak i ako su bile valjane) zahvaljujući nadležnostima koje su zadržale na temelju članka 72. UFEU‑a, u vezi s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a (Poljska i Mađarska); te (iii) odlukama o premještanju uspostavljen je disfunkcionalan sustav (Češka Republika).
(i) činjenica da je presudom Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće potvrđena valjanost Odluke 2015/1601 nije relevantna
177. Poljska i Mađarska su kao odgovor na pisma opomene i obrazložena mišljenja tvrdile da su odluke o premještanju nevaljane. Te su tvrdnje iznesene prije donošenja presude Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće, kojom je Sud potvrdio valjanost Odluke 2015/1601. Rok za podnošenje, na temelju članka 263. UFEU‑a, eventualnih novih tužbi protiv valjanosti odluka o premještanju sada je već istekao.
178. S obzirom na pisana očitovanja, Sud je na raspravi upitao stranke može li država članica u postupku zbog povrede na temelju članka 258. UFEU‑a opravdati neprimjenu akta Unije ako tužba protiv valjanosti tog akta (ovdje se misli na tužbe Slovačke i Mađarske povodom kojih je donesena presuda Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće) nije rezultirala automatskom suspenzijom primjene tog akta na temelju članka 278. UFEU‑a te Sud nije naložio takvu suspenziju. Sud je također upitao može li država članica, u postupku zbog povrede na temelju članka 258. UFEU‑a, opravdati neprimjenu akta Unije ne navodeći pritom, na temelju članka 277. UFEU‑a, da je on nezakonit te može li se odluke o premještanju smatrati aktima opće primjene u smislu članka 277. UFEU‑a.
179. Tri tužene države članice na raspravi su izričito navele da ne osporavaju valjanost odluka o premještanju niti da podredno osporavaju njihovu zakonitost na temelju članka 277. UFEU‑a. Mađarska je ostavila Sudu da, ako to bude želio, njezinu obranu ocijeni na temelju tog članka.
180. Čini mi se, s obzirom na raspravu, da argumenti istaknuti u pogledu članka 277. UFEU‑a više zapravo nisu „aktualni”. Iako bi bilo zanimljivo teoretski raspravljati o dosegu tog članka, neću to učiniti. To treba ostaviti za neki drugi predmet i neko drugo vrijeme.
181. Poljska i Mađarska u predmetnom postupku tvrde da presuda Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće nije relevantna za obranu koju ovdje iznose.
182. Kako bi se ta tvrdnja ocijenila potrebno je pogledati što je u toj presudi rečeno o članku 72. UFEU‑a i načinu na koji je Odlukom 2015/1601 uvažena ovlast država članica da izvršavaju odgovornosti koje imaju u pogledu očuvanja javnog reda i zaštite unutarnje sigurnosti na svojem državnom području. To je najpraktičnije učiniti u kontekstu rasprave o argumentu koji Poljska i Mađarska iznose na temelju članka 72. UFEU‑a, u vezi s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a. Sada se tomu okrećem.
(ii) države članice bile su ovlaštene odbiti primjenu odluka o premještanju (čak i ako su bile valjane) zahvaljujući nadležnostima koje su zadržale na temelju članka 72. UFEU‑a, u vezi s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a
183. Sud je u svojim pisanim pitanjima koja je strankama poslao prije rasprave pripremio teren za raspravu o tom argumentu upitavši Komisiju treba li pojmove „javni poredak” i „unutarnja sigurnost” tumačiti isto kao slične pojmove koji se primjenjuju u pogledu temeljnih sloboda, a koji su upotrijebljeni u odredbama poput članka 346. UFEU‑a.
184. Komisija tvrdi da se članak 346. UFEU‑a odnosi na posebna pitanja u pogledu davanja informacija i trgovine oružjem te da tamo upotrijebljen pojam sigurnosti nije relevantan za predmetni postupak.
185. Sud je također upitao Komisiju može li se država članica pozvati na članak 72. UFEU‑a kako bi opravdala neprimjenu akta Unije usvojenog na temelju glave V. dijela trećeg UFEU‑a ako u odnosnom aktu nisu određene dostatne mjere za zaštitu „javnog poretka” i „unutarnje sigurnosti” te također treba li biti moguće u širem se kontekstu pozvati na članak 72. UFEU‑a.
186. Komisija tvrdi da je u članku 72. UFEU‑a izraženo pravno načelo koje zakonodavac Unije mora uzeti u obzir kada god djeluje. Ako zakonodavac to ne učini, država članica može na temelju odredbi Ugovorâ koje se odnose na postupak Suda poduzeti pravne radnje protiv usvojenog akta Unije.
187. Nadalje, Komisija tvrdi da članak 72. UFEU‑a dopušta ograničenja slična onima koja članak 36., članak 45. stavak 3. i članak 52. stavak 1. UFEU‑a dopuštaju u pogledu slobodnog kretanja na unutarnjem tržištu. Iako te odredbe dopuštaju državama članicama da ograniče slobodno kretanje, eventualno uvedena ograničenja podliježu nadzoru od strane institucija Unije, prije svega Suda.
188. S obzirom na navedeno, sada ću razmotriti pitanja koja su otvorena.
– Sudska praksa Suda u pogledu članka 72. UFEU‑a
189. Koliko mi je poznato, Sud je članak 72. UFEU‑a do sada tri puta razmatrao.
190. Sud je prvo u predmetu Adil(103) razmatrao kako pravilno protumačiti članak 21. točku (a) Zakonika o schengenskim granicama(104) u kontekstu članka 72. UFEU‑a. Podsjetio je da „članak 21. točka (a) [Zakonika o schengeskim granicama] predviđa da ukidanje nadzora državne granice na unutarnjim granicama ne utječe na izvršavanje policijskih ovlasti od strane nadležnih tijela država članica prema nacionalnom pravu, u mjeri u kojoj izvršavanje tih ovlasti nema učinak istovjetan graničnoj kontroli; to se također primjenjuje u pograničnim područjima. Ta odredba [Zakonika o schengeskim granicama] jasno utvrđuje da se izvršavanje policijskih ovlasti posebno ne može smatrati istovjetnim provođenju granične kontrole policijske mjere za cilj nemaju nije nadzor državne granice, kada se temelje na općim policijskim informacijama i iskustvu vezanom za moguće prijetnje javnoj sigurnosti te posebno kada im je cilj suzbijanje prekograničnog kriminaliteta, kada su osmišljene i provode se na razvidno drugačiji način od sustavnih kontrola osoba na vanjskim granicamaako se provode tako da se jasno razlikuju od sustavnih kontrola osoba na vanjskim granicama te kada se provode na temelju provjera na licu mjesta” [neslužbeni prijevod](105).
191. Sud je zaključio da mobilne sigurnosne kontrole o kojima se radilo u tom predmetu nisu bile „granične kontrole” zabranjene člankom 20. Zakonika o schengenskim granicama, nego kontrole koje su se provodile unutar državnog područja države članice, obuhvaćene člankom 21. tog propisa(106). Sud je kasnije u presudi potvrdio da „odredbe članka 21. točaka (a) do (d) [Zakonika o schengenskim granicama] i tekst članka 72. UFEU‑a potvrđuju da ukidanje kontrola na unutarnjim granicama nije utjecalo na odgovornosti država članica u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti” [neslužbeni prijevod](107).
192. Nakon toga, Sud je u presudi A(108) u bitnome potvrdio svoju presudu Adil (ovaj put u pogledu sličnog sustava mobilnih sigurnosnih kontrola u Njemačkoj).
193. Naposljetku, Sud je u predmetu Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće razmatrao argument Poljske da je „pobijana odluka protivna načelu proporcionalnosti, jer državama članicama ne omogućuje učinkovito izvršavanje odgovornosti koje one imaju u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti na temelju članka 72. UFEU‑a”(109).
194. Sud je istaknuo da je u uvodnoj izjavi 32. Odluke 2015/1601 izričito navedeno da bi „trebalo […] voditi računa o nacionalnoj sigurnosti i javnom redu, sve do provedbe transfera podnositelja zahtjeva” te da su člankom 5. stavkom 7. te odluke izričito očuvana prava država članica da odbiju premjestiti podnositelja zahtjeva, makar samo u slučaju postojanja opravdanih razloga za to da ga se smatra opasnošću za njihovu nacionalnu sigurnost ili javni red. Ako je taj mehanizam „neučinkovit, jer države članice obvezuje da u kratkom vremenu nadziru brojne osobe; takve praktične poteškoće nisu svojstvene navedenom mehanizmu i moraju se, ako je to slučaj, između tijela država članica korisnica premještanja i tijela država članica premještanja riješiti u duhu suradnje i međusobnog povjerenja koji mora prevladavati u okviru provedbe postupka premještanja predviđenog člankom 5. [Odluke 2015/1601]”(110).
195. Stoga, presudom Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće u određenoj su mjeri nagoviješteni argumenti koje tri tužene države članice iznose u predmetnom postupku. Međutim, budući da pozivanje na zadržane nadležnosti na temelju članka 72. UFEU‑a čini srž njihove obrane, sada moram detaljno ispitati taj argument.
– Pojmovi javnog reda i sigurnosti
196. Pojam javnog reda razmatrao se u predmetu N.(111), u kojem je Sud utvrdio da „pojam ‚javni poredak’, uz narušavanje društvenog poretka koje čini svako kršenje zakona, u svakom slučaju pretpostavlja postojanje stvarne, trenutačne i dovoljno ozbiljne prijetnje koja ugrožava temeljni interes društva”.
197. Sud je ranije, u presudi Zh. i dr.(112), utvrdio da, u odnosu na temeljna prava državljana trećih zemalja, „države članice ne mogu jednostrano određivati […] područje primjene [pojmova poput sigurnosti] bez nadzora institucija Unije”.
198. Ta dva citata upotrijebit ću kao polazište za analizu koja slijedi.
199. Općenito, čini mi se da postojeća sudska praksa Suda u pogledu temeljnih sloboda – osobito u pogledu slobodnog kretanja osoba – doista pruža siguran temelj za analizu pojmova javnog reda i sigurnosti u predmetnom postupku. Podsjećam da pravna stečevina o azilu – osobito Uredba Dublin III(113) i Direktiva o standardima za kvalifikaciju(114) – problemima pristupa iz perspektive pojedinačnog podnositelja zahtjeva. Baš kao što je Sud davno objasnio u presudi Bouchereau, kako bi se utvrdilo postoji li prijetnja zajednici države članice u pitanju potrebno je ispitati osobno ponašanje odnosnog pojedinca(115).
200. Slažem se s Komisijom da je članak 346. UFEU‑a posebna odredba Ugovora koja uređuje posebnu situaciju. Zato smatram da ju nije moguće smisleno uzeti u obzir za potrebe predmetnog postupka.
201. Međutim, također podsjećam da članak 78. stavak 3. UFEU‑a postoji upravo da bi Vijeću omogućio usvajanje privremenih mjera u korist države članice koja se „nađe u kriznoj situaciji zbog iznenadnog priljeva državljana trećih zemalja”. U mjeri u kojoj sam broj osoba koje ulaze u državu članicu može stvoriti kriznu situaciju (a pod tim pojmom podrazumijevam i situaciju koja čini prijetnju javnom redu ili nacionalnoj sigurnosti), članak 78. stavak 3. UFEU‑a pruža pravnu osnovu za poduzimanje odgovarajućih mjera koje poštuju i međunarodne obveze koje države članice imaju na temelju Ženevske konvencije i sva primjenjiva temeljna načela prava Unije. Ta načela uključuju i solidarnost i poštovanje vladavine prava, kojima ću se vratiti na kraju ovog mišljenja.
– Uloga članka 72. UFEU‑a
202. Članak 72. UFEU‑a dio je poglavlja 1. – naslovljenog „Opće odredbe” –glave V. UFEU‑a („Područje slobode, sigurnosti i pravde”). Jasno priznajući ovlasti i odgovornosti koje države članice imaju u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti, članak 72. UFEU‑a sasvim očito služi tomu da zakonodavca Unije podsjeti na potrebu da se u svakom sekundarnom propisu usvojenom na temelju glave V. državama članicama na odgovarajući način omogući izvršavanje tih odgovornosti. Ako bi zakonodavac zanemario tu obvezu prilikom sastavljanja propisa, članak 72. UFEU‑a pružao bi državi članici jasnu osnovu za podnošenje tužbe za poništenje (u tom se smislu slažem s Komisijinim navodom). Međutim, u predmetnom slučaju nije bilo takvog propusta.
203. Izravan odgovor na središnji argument Poljske i Mađarske može se pronaći u dvjema ključnim odredbama samih odluka o premještanju. Zadnja rečenica njihova članka 5. stavka 4. predviđala je da „[d]ržava članica premještanja može odlučiti ne odobriti premještanje podnositelja zahtjeva samo ako za to postoje opravdani razlozi kako je navedeno u stavku 7. ovog članka”. U njihovu članku 5. stavku 7. potom je bilo propisano da „[d]ržave članice zadržavaju pravo odbiti premještanje podnositelja zahtjeva samo ako za njega postoje opravdani razlozi da ih se smatra opasnošću za njihovu nacionalnu sigurnost ili javni red ili ako postoje ozbiljni razlozi za primjenu odredaba o isključenju utvrđenih u člancima 12. i 17. Direktive [o standardima za kvalifikaciju]”.
204. Dodajem da i uvodna izjava 26. Odluke 2015/1523 i uvodna izjava 32. Odluke 2015/1601 predviđaju da bi „trebalo […] voditi računa o nacionalnoj sigurnosti i javnom redu, sve do provedbe transfera podnositelja zahtjeva” te da „ako država članica ima opravdane razloge smatrati da podnositelj zahtjeva predstavlja opasnost za njezinu nacionalnu sigurnost ili javni red, o tome bi trebala obavijestiti druge države članice”. Potencijalna država članica premještanja time iskazuje solidarnost prema drugim državama članicama koje – kao i ona sama – imaju odgovornost štititi nacionalnu sigurnost i javni red na svojem državnom području.
205. Ako ih se zajedno promatra, ta dva materijalna stavka odluka o premještanju izričito su priznavala da je država članica premještanja zadržavala pravo odbiti premještanje određenog podnositelja zahtjeva u slučaju (i) postojanja opravdanih razloga za to da se tu osobu smatra opasnošću za njezinu nacionalnu sigurnost ili javni red ili u slučaju (ii) postojanja ozbiljnih razloga za to da se smatra da je tu osobu moguće zakonito isključiti iz međunarodne zaštite koju traži.
206. Dakle, ako bi država članica premještanja imala opravdane dvojbe u pogledu toga treba li prihvatiti premještaj podnositelja zahtjeva X, odluke o premještanju pružale su toj državi članici jasnu, očitu i zakonitu osnovu za odbijanje prihvata premještaja tog konkretnog podnositelja zahtjeva.
207. Ako bi se pitanja otvorena predmetnim postupkom zbog povrede usko promatrala, to bi se moglo smatrati dovoljnim za odbijanje glavnog argumenta koji tri tužene države članice iznose u svoju obranu. One su sigurnost i dobrobit svojih građana lako mogle očuvati odbijanjem (na temelju samih odluka o premještanju) prihvata podnositelja zahtjeva X, čime bi izvršile „odgovornosti koju države članice imaju u pogledu očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti” (članak 72. UFEU‑a).
208. Međutim, radi poštenja prema trima tuženim državama članicama neću tu stati. Upućivanje, u članku 5. stavku 7. odluka o premještanju, na Direktivu o standardima za kvalifikaciju pruža praktičan prijelaz na važnija pitanja koja se ovdje otvaraju. Ovlasti koje države članice zadržavaju na temelju članka 72. UFEU‑a treba promatrati u kontekstu opširnog i ujednačenog sekundarnog zakonodavstva Unije kojim se uređuju postupak razmatranja zahtjevâ za međunarodnu zaštitu i materijalni kriteriji za odlučivanje o takvim zahtjevima (pravna stečevina o azilu). S obzirom na to, može li se država članica pozvati na članak 72. UFEU‑a (tumačen, kako Mađarska ističe, u vezi s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a) kako bi jednostavno odbila primjenu valjane Unijine mjere koja je usvojena(116) na temelju članka 78. stavka 3. UFEU‑a, a s kojom se ne slaže?
209. Pri razmatranju tog pitanja namjerno ostavljam po strani bilo koja postupovna pitanja (primjerice, ona povezana s rokovima za izravne tužbe ili okvirom podrednog prigovora zbog nezakonitosti), kako bi se u potpunosti usredotočila na temeljno pitanje koje se postavlja.
210. Međunarodne obveze koje pojedinačne države članice imaju na temelju Ženevske konvencije usklađeno su izražene, na razini Unije, složenom mrežom direktiva kojima je uređena obrada i meritorna ocjena zahtjevâ za međunarodnu zaštitu, konkretno, Direktivom o standardima za kvalifikaciju, Direktivom o postupcima i Direktivom o prihvatu. Pravna osnova tih mjera je članak 78. stavak 2. UFEU‑a, koji se nalazi u poglavlju 2. glave V., naslovljenom „Politike koje se odnose na graničnu kontrolu, azil i useljavanje”. Dakle, ovdje razmatramo pitanje koje je uređeno i samim UFEU‑om i sekundarnim pravom Unije, koje se temelji na primarnom pravu Unije.
211. U takvim okolnostima, ako Ugovori priznaju nadležnost, dužnost ili obvezu koju države članice zadržavaju, države članice svoje ovlasti moraju izvršavati na način koji se ne protivi relevantnim načelima prava Unije.
212. Stoga, protivno tvrdnji Poljske i Mađarske, članak 72. UFEU‑a nije kolizijsko pravilo koje nadležnosti države članice daje prednost pred mjerama koje je usvojio Unijin zakonodavac ili donositelj odluka; umjesto toga, ono je pravilo supostojanja. Nadležnost djelovanja u danom području ostaje kod države članice (nije prenesena na Europsku uniju). Unatoč tomu, poduzete radnje moraju biti u skladu s općim načelima koje je država članica prihvatila kada je postala država članica te sa svim relevantnim pravilima koja su sadržana u Ugovorima ili u sekundarnom zakonodavstvu Unije.
213. Za potvrdu te tvrdnje dovoljna su dva primjera.
214. „Sporove Factortame”(117) izazvalo je usvajanje Merchant Shipping Acta 1988 (Zakon o trgovačkom brodovlju iz 1988.) u Ujedinjenoj Kraljevini. Tim aktom Parlamenta uvedene su radikalne promjene u britanski upisnik brodova, čime je ribarskim brodovima u vlasništvu španjolskih osoba oduzeto pravo upisa u taj upisnik, vijanja(118) britanske pomorske zastave te stoga i ribarenja unutar ribolovnih kvota Ujedinjene Kraljevine(119). Ujedinjena Kraljevina se pritom (uz kasniju potporu pred Sudom od strane Belgije i Grčke) pozvala na ovlast svih država članica na temelju međunarodnog prava da po vlastitoj procjeni utvrde prikladne uvjete pod kojima plovilu daju pravo vijanja svoje zastave(120).
215. High Court (Visoki sud, Ujedinjena Kraljevina) prvim je pitanjem jednostavno upitao: „Utječe li pravo [Unije] na uvjete pod kojima država članica utvrđuje pravila na temelju kojih se određuju plovila koja se mogu upisati u toj državi, vijati njezinu zastavu i dobiti njezinu državnu pripadnost?” [neslužbeni prijevod]
216. Odgovarajući na to pitanje, Sud je izričito priznao da, „u skladu s važećnim propisima [Unije], države članice nadležne su za utvrđivanje uvjeta za upis plovilâ”(121), ali da, „unatoč tomu, države članice moraju nadležnosti koje su zadržale izvršavati poštujući pravo [Unije]”(122). Pozivanje Ujedinjene Kraljevine na međunarodno pravo „moglo bi se prihvatiti samo ako bi zahtjevi koji su u pravu [Unije] predviđeni u pogledu izvršavanja ovlasti koje države članice zadržavaju u pogledu upisa plovilâ bili u sukobu s pravilima međunarodnog prava”(123). Sud očito nije smatrao da je takav sukob postojao, jer je već u narednoj točki presude naveo da, „posljedično, odgovor na prvo pitanje treba glasiti da važeći propisi [Unije] državama članicama daju nadležnost da utvrde, u skladu s općim pravilima međunarodnog prava, uvjete koji se moraju ispuniti da bi se plovilo upisalo u njihove upisnike te da bi mu se priznalo pravo vijanja njihove zastave, ali da države članice prilikom izvršavanja te nadležnosti moraju poštovati pravila prava [Unije]”(124) [neslužbeni prijevod].
217. Sud je potom utvrdio da su se zahtjevi u pogledu državne pripadnosti predviđeni Zakonom o trgovačkom brodovlju iz 1988. protivili odredbama Ugovorâ koje se odnose na slobodu poslovnog nastana i slobodno kretanje kapitala i općoj zabrani diskriminacije na temelju državljanstva.
218. U novije vrijeme, Sud je razmatrao nekoliko predmeta koji su se odnosili na izvršavanje (nedvojbene) ovlasti država članica da usvajaju propise o izravnom oporezivanju – pitanju koje nije usklađeno na razini Unije. Međutim, utvrđena nacionalna pravila ponekad porezne obveznike iz druge države članice stavljaju u nepovoljan položaj. Nije potrebno ulaziti u detalje tih predmeta. Sud je više puta utvrdio da države članice, iako imaju ovlast uvođenja izravnih poreza, tu ovlast moraju izvršavati unutar okvira uspostavljenog pravom Unije(125).
219. Prema mojemu mišljenju, države članice i u situaciji na koju se odnosi predmetni postupak moraju svoju nadležnost na temelju članka 72. UFEU‑a da izvršavaju odgovornosti koje imaju u pogledu „očuvanja javnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti” izvršiti na način koji poštuje ostale relevantne propise prava Unije. Te propise čine, s jedne strane, same odluke o premještanju (koje su, kako smo već vidjeli, pružale odgovarajuću pravnu osnovu za sve takve radnje koje su države članice eventualno morale poduzeti u pojedinačnom slučaju) i, s druge strane, čitav okvir koji u pravu Unije već postoji u pogledu obrade pojedinačnih zahtjeva za međunarodnu zaštitu i meritorne odluke koju država članica mora donijeti pri rješavanju tog zahtjeva.
220. U tom smislu, članci 12. i 17. Direktive o standardima za kvalifikaciju odražavaju Ženevsku konvenciju i predviđaju detaljne razloge zbog kojih se podnositelja zahtjeva može isključiti iz statusa izbjeglice ili iz supsidijarne zaštite. Te odredbe potkrjepljuju članci 14. i 19. te direktive(126), koji omogućuju državi članici da okonča zaštićeni status ako odnosna osoba predstavlja opasnost zajednici ili sigurnosti države članice u kojoj se nalazi. U skladu s Direktivom o postupcima, podnositelje zahtjeva može se ispitati na granici ili u tranzitnim zonama ako ih se iz ozbiljnih razloga može smatrati opasnošću za nacionalnu sigurnost ili javni red države članice (članak 31. stavak 8. točka (j))(127) te se čak i maloljetnike bez pratnje može, na istoj osnovi, podvrgnuti strožim uvjetima obrade (članak 25. stavak 6. točka (a) podtočka iii. i točka (b) podtočka iii.)(128). Direktiva o prihvatu omogućuje državama članicama da odluče o boravištu podnositelja zahtjeva (odstupajući od njegova redovnog prava na slobodno kretanje) zbog, među ostalim, javnog interesa i javnog reda (članak 7. stavak 2.)(129). Podnositelja zahtjeva može se zadržati ako to zahtijeva zaštita nacionalne sigurnosti ili javnog reda (članak 8. stavak 3. točka (e))(130). Direktiva o vraćanju pak ovlašćuje države članice da ne odobre rok za dobrovoljni odlazak, da zadrže osobu kojoj zahtjev za međunarodnu zaštitu nije odobren te da odrede produljenu zabranu ulaska ako su te (više prisilne) mjere opravdane razlozima nacionalne sigurnosti ili javnog reda (vidjeti članak 7. stavak 4., članak 8. stavak 4., članak 11. stavak 2. i članak 15.).
221. Stoga, ukratko, sekundarni propisi Unije koji su dio pravne stečevine o azilu pružaju adekvatan zakonodavni okvir unutar kojeg se problemi koje država članica vidi u pogledu nacionalne sigurnosti, javnog reda i zaštite zajednice mogu riješiti u odnosu na pojedinačnog podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. S obzirom na to, ne vidim mjesta tvrdnji da članak 72. UFEU‑a daje državama članicama odriješene ruke da odbiju primjenu valjane mjere sekundarnog prava Unije s kojom se ne slažu u potpunosti.
222. U vezi s time, pozivanje Poljske na presudu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) u predmetu N. protiv Finske (38885/02)(131) ne pomaže njezinu argumentu. ESLJP je u toj presudi utvrdio da „države ugovornice imaju pravo, u skladu s ustaljenim međunarodnim pravom te podložno obvezama koje imaju na temelju međunarodnih ugovora, uključujući Konvenciju, nadzirati ulazak, boravak i udaljavanje stranaca” [neslužbeni prijevod]. To nije sporno. Međutim, način na koji država članica izvršava to pravo ograničeno je obvezama koje je slobodno preuzela na temelju međunarodnog prava kada je pristupila Europskoj uniji, to jest nužnošću poštovanja obveza koje proizlaze iz prava Unije.
223. Kako sam pokazala, sâmo pravo Unije državama članicama pruža, u okviru obveza koje im nameće, mnoštvo načina zaštite legitimnih interesa koje imaju u pogledu nacionalne sigurnosti ili javnog reda u odnosu na pojedinačnog podnositelja zahtjeva. Međutim, pravo Unije državama članicama ne dopušta da potpuno zanemare te obveze i, tako govoreći, postave znak s natpisom „chasse gardée” (što se približno može prevesti kao „privatno lovište – ulazak zabranjen”).
– Članak 4. stavak 2. UEU‑a
224. Poljska i Mađarska su podsjetile da članak 4. stavak 2. UEU‑a upućuje na „nacionalne identitete” i predviđa da „Unija poštuje […] temeljne državne funkcije [država članica], uključujući osiguranje teritorijalne cjelovitosti države, očuvanje javnog poretka i zaštitu nacionalne sigurnosti. Nacionalna sigurnost posebice ostaje isključiva odgovornost svake države članice”. One u različitoj mjeri ističu da ih ta odredba, tumačena u vezi s člankom 72. UFEU‑a, ovlašćuje da odbiju primjenu odluka o premještanju kako bi osigurale društvenu i kulturnu koheziju i izbjegle moguće etničke i religijske sukobe.
225. Tom se tvrdnjom mogu kratko pozabaviti.
226. Sudu je u predmetu Komisija/Luksemburg(132) iznesena slična tvrdnja u pogledu primjene uvjeta državljanstva na javne bilježnike. Luksemburg je među ostalim tvrdio da je taj uvjet opravdavala potreba da se osigura da javni bilježnici prilikom obavljanja svojih dužnosti koriste luksemburški jezik. Sud je tu tvrdnju odbio zaključivši da se „interes na koji se poziva Luksemburg, iako je očuvanje nacionalnih identiteta legitiman cilj koji se poštuje u pravnom poretku Unije, može djelotvorno zaštiti i na načine koji ne uključuju opće isključenje” [neslužbeni prijevod].
227. Zbog istog razloga, članak 4. stavak 2. UEU‑a ne pruža osnovu za jednostavno odbijanje premještanja podnositeljâ zahtjeva na temelju odluka o premještanju. Legitiman interes država članica da očuvaju društvenu i kulturnu koheziju može se djelotvorno zaštititi sredstvima koja ne uključuju te su manje ograničavajuća od jednostranog i potpunog neizvršavanja obveza koje imaju na temelju prava Unije.
(iii) odlukama o premještanju uspostavljen je disfunkcionalan sustav
228. Poljska i Mađarska naglasak su stavile na sigurnosne rizike svojstvene obrađivanju velikog broja podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, neki od kojih doista mogu biti povezani s međunarodnim terorizmom. U tom kontekstu, Poljska upućuje na Godišnju procjenu rizika za 2016. koje je objavila Europska agencija za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama (Frontex), u kojem je istaknuto da je „osiguravanje spašavanja, sigurnosti, registracije i identifikacije tisuća ranjivih pojedinaca izrazito teška zadaća koja nužno uključuje određen stupanj rizika i ranjivosti na vanjskim granicama”(133).
229. Češka Republika iznosi isti argument. Navodi da su Italija i Grčka za premještaj određivale podnositelje zahtjeva koji nisu posjedovali osobne isprave. Češka Republika ne bi mogla procijeniti rizik koje bi takve osobe mogle predstavljati za nacionalnu sigurnost. Stoga bi bilo besmisleno da je Češka Republika navela Komisiji broj podnositelja zahtjeva koje je bila spremna primiti. Tvrdi da je sustav uspostavljen odlukama o premještanju bio „disfunkcionalan”.
230. Odbijam argument da su rizici svojstveni obrađivanju velikog broja podnositelja zahtjeva oslobađali tri tužene države članice njihove obveze sudjelovanja u sustavu uspostavljenom odlukama o premještanju.
231. U uvodnim izjavama tih odluka izričito je navedeno da „ako država članica ima opravdane razloge smatrati da podnositelj zahtjeva predstavlja opasnost za njezinu nacionalnu sigurnost ili javni red, o tome bi trebala obavijestiti druge države članice”(134). U materijalnom dijelu odluka potom su grčkim i talijanskim tijelima nametnute konkretne obveze u pogledu identifikacije i obrade kandidata za premještaj(135).
232. Osim toga, člankom 5. stavkom 7. odluka o premještanju izričito je očuvano pravo država članica da odbiju premjestiti pojedinačne podnositelje zahtjeva u slučaju postojanja „opravdani[h] razlo[ga] da ih se smatra opasnošću za njihovu nacionalnu sigurnost ili javni red ili ako postoje ozbiljni razlozi za primjenu odredaba o isključenju utvrđenih u člancima 12. i 17. Direktive [o standardima za kvalifikaciju]”.
233. Sud je u presudi Slovačka Republika i Mađarska/Vijeće izričito utvrdio da se praktične poteškoće moraju „između tijela država članica korisnica premještanja i tijela država članica premještanja riješiti u duhu suradnje i međusobnog povjerenja koji mora prevladavati u okviru provedbe postupka premještanja predviđenog člankom 5. [Odluke 2015/1601]”(136).
234. Smatram da to pruža potpun odgovor na argument koji se ovdje iznosi. Primjenjivo pravo (odluke o premještanju) je pružalo odgovarajuć mehanizam za rješavanje složenih pitanja i logistike premještanja veoma velikog broja podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu iz najizloženijih država članica u druge države članice. Same odluke stoga nije moguće smisleno opisati kao „disfunkcionalne”. U očito kriznoj situaciji, i najizloženije države članice i potencijalne države članice premještanja imale su odgovornost osigurati adekvatan rad tog mehanizma, kako bi se mogao provesti broj premještaja dovoljan da se olakša neizdrživ pritisak na najizloženijim državama članicama. To je smisao solidarnosti.
235. Reda radi dodajem da i iz određenih izvješća o provedbi odluka o premještanju proizlazi da su neke države članice koje su imale problema pri izvršavanju svojih obveza premještanja, poput Austrije i Švedske, zatražile i ishodile privremenu suspenziju svojih obveza prema tim odlukama, kako je omogućavao članak 4. stavci 5. i 6. Odluke 2015/1601.(137) Ako su se tri tužene države članice doista suočavale s velikim poteškoćama, to je očito bila prikladna radnja kojom bi ispoštovale načelo solidarnosti, a ne jednostrana odluka da neće provoditi odluke o premještanju. Tom ću se pitanju vratiti na kraju ovog mišljenja.
236. Također ističem razne tvrdnje triju tuženih država članica da su one nastojale Grčkoj i Italiji pomoći na načine različite od premještanja. Taj je argument očito irelevantan. Odluke o premještanju ne pružaju nikakvu pravnu osnovu za to da se zahtjev preuzimanja obveza i posljedične obveze premještanja zamijene drugim mjerama.
237. Stoga odbijam tvrdnju da je (navodna) disfunkcionalnost sustava premještanja ovlašćivala države članice da jednostrano suspendiraju primjenu zahtjeva preuzimanja obveza i obveze premještanja predviđene odlukama o premještanju.
Zaključne napomene
238. Osim specifičnih pitanja koja sam do sada razmatrala (prije svega područje primjene i tumačenje članka 72. UFEU‑a), predmetni postupak zbog povrede otvara temeljna pitanja u pogledu parametara pravnog poretka Unije i obveza država članica. U ovim zaključnim napomenama stoga ću razmotriti tri važna aspekta tog pravnog poretka: „vladavinu prava”, obvezu lojalne suradnje i načelo solidarnosti.
Vladavina prava
239. U preambuli UEU‑a naglašeno je da je vladavina prava „opća vrijednost” koja čini dio „kulturnog, vjerskog i humanističkog nasljeđa Europe”(138) –kojoj države članice potvrđuju privrženost (139). Članak 2. konkretizira te uvodne izjave objašnjavajući da se „Unija […] temelji na vrijednostima poštovanja […] vladavine prava […]. Te su vrijednosti zajedničke državama članicama […]”.
240. Sud je u svojoj znamenitoj presudi Les Verts/Parlament prvo potvrdio načelo da je (tadašnja) EEZ „zajednica koja se temelji na pravu, u smislu da i njezine države članice i njezine institucije podliježu kontroli sukladnosti svojih akata s osnovnom ustavnom poveljom, što je Ugovor”(140).
241. Vladavina prava ima mnogo važnih sastavnih dijelova, kao što je poštovanje odgovarajuće ravnoteže moći između pojedinih grana vlasti(141) i osiguravanje neovisnosti sudaca zaštitom njihova mandata(142). Na dubljoj razini, poštovanje vladavine prava podrazumijeva izvršavanje pravnih obveza. Zanemarivanje tih obveza zato što one u određenom slučaju nisu dobrodošle ili popularne opasan je prvi korak prema raspadu uređenog i strukturiranog društva koje počiva na vladavini prava, a u kojem kao građani uživamo i zbog udobnosti i zbog sigurnosti koju pruža. Loš primjer posebno je opasan ako ga postavi država članica.
Obveza lojalne suradnje
242. Članak 4. stavak 3. UEU‑a predviđa:
„Na temelju načela lojalne suradnje i uz puno uzajamno poštovanje, Unija i države članice međusobno si pomažu pri obavljanju zadaća koje proizlaze iz Ugovorâ.
Države članice poduzimaju sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjavanje obveza koje proizlaze iz Ugovorâ ili akata institucija Unije.
Države članice olakšavaju ostvarivanje zadaća Unije i suzdržavaju se od svake mjere koja bi mogla ugroziti postizanje ciljeva Unije.”
243. Veliko vijeće vrlo je jasno u presudi Achmea navelo što to podrazumijeva: „Pravo Unije stoga počiva na temeljnoj pretpostavci prema kojoj svaka država članica dijeli sa svim drugim državama članicama i priznaje da i one s njom dijele niz zajedničkih vrijednosti na kojima se temelji Unija, kako je to navedeno u članku 2. UEU‑a. Ta pretpostavka podrazumijeva i opravdava postojanje uzajamnog povjerenja među državama članicama u priznavanju tih vrijednosti i stoga u poštovanju prava Unije koje ih provodi. Upravo je u tom kontekstu na državama članicama, osobito na temelju načela lojalne suradnje, propisanog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku UEU‑a, da na svojim državnim područjima osiguraju primjenu i poštovanje prava Unije i da u tu svrhu poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjavanje obveza koje proizlaze iz Ugovorâ ili akata institucija Unije.”(143)
244. Sud je također jasno naveo da činjenica da država članica ima dvojbe u pogledu valjanosti Unijine mjere ili smatra da postoje opravdani razlozi za poduzimanje nečega što se protivi toj mjeri ne oslobađa tu državu članicu njezine obveze poštovanja načela lojalne suradnje(144).
245. Osim toga, u skladu s načelom lojalne suradnje, sve države članice imaju pravo očekivati da će se druge države članice propisno pridržavati svojih obveza(145). Međutim, to se u predmetnom slučaju očito nije dogodilo.
Solidarnost
246. Osnivači „Europskog projekta” – Robert Schuman, Jean Monnet, Konrad Adenauer – bili su državnici iz zemalja koje su nedavno (kao agresori ili žrtve, pobjednici ili poraženi) bile uključene u šest godina strašnog i razornog sukoba. Da nije bilo njihove inicijalne vizije i duha otvorenosti, Europska zajednica za ugljen i čelik (EZUČ) i (šest godina kasnije) Europska ekonomska zajednica i Euratom ne bi zaživjeli.
247. Schumanovom deklaracijom od 9. svibnja 1950. znamenito je utvrđeno da se „Europa […] neće stvoriti odjednom ili prema jednom jedinstvenom planu. Izgradit će se putem konkretnih postignuća koja će prvo stvoriti istinsku solidarnost”(146). Ta je izjava odražena u trećoj uvodnoj izjavi Ugovora o osnivanju Europske zajednice za ugljen i čelik (Ugovor o EZUČ-u – preteča Ugovora o EEZ‑u, čiji su UEU i UFEU izravni sljednici), u kojoj se izričito govorilo o „priznavanju da se Europa može izgraditi samo putem praktičnih postignuća koja će prvo stvoriti istinsku solidarnost i putem uspostave zajedničkog temelja za gospodarski razvoj” [neslužbeni prijevod](147).
248. Članak 2. UEU‑a nastavlja nas podsjećati da se Europska unija temelji na dijeljenim vrijednostima te da su „[t]e […] vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost žena i muškaraca” (moje isticanje).
249. Sud je tijekom godina ponavljao taj poziv na solidarnost. Tako je još 1983., u kontekstu kvota za čelik, objasnio da je „pojam nužnosti zapravo nemoguće primijeniti u kontekstu sustava kvota predviđenog člankom 58. Ugovora o EZUČ-u, koji se temelji na solidarnosti između svih poduzetnika u sektoru čelika u slučaju krize te zahtijeva pravednu raspodjelu žrtava koje nastaju zbog neizbježnih gospodarskih okolnosti” [neslužbeni prijevod](148). Mutatis mutandis, te riječi se mogu izravno primijeniti u predmetnom kontekstu.
250. Nešto kasnije, u kontekstu opširnih pravila za zbrinjavanje viška šećera(149), od Suda je u predmetu Eridania zuccherifici nazionali i dr.(150) zatraženo da odluči je li sustav kvota za koji se navodilo da u financijskom smislu više opterećuje talijanske proizvođače nego one iz drugih država članica bio nezakonit. Komisija je, braneći sustav, tvrdila da je određivanje kvota na temelju stvarnih količina koju su poduzetnici proizvodili u skladu s načelom solidarnosti između proizvođača. Sud je utvrdio da je „Vijeće kvote između pojedinih poduzetnika s pravom podijelilo na temelju stvarnih količina koje su proizvodili […]. Takva raspodjela tereta […] u skladu je s načelom solidarnosti između proizvođača, jer je proizvodnja legitiman kriterij za određivanje gospodarske snage proizvođača i pogodnosti koje ostvaruju iz sustava” [neslužbeni prijevod](151).
251. Sud je takvom odlukom dao do znanja da načelo solidarnosti ponekad nužno podrazumijeva prihvaćanje raspodjele tereta.
252. Sud je u novijoj presudi Grzelczyk(152) istaknuo građanstvo Unije u vezi sa solidarnošću kao temelj obveze Belgije da R. Grzelczyku za posljednju godinu njegova studija omogući pristup istoj pogodnosti (minimexu) kakvu imaju njegovi kolege s belgijskim državljanstvom. Sud je u predmetu Bidar(153) nadogradio tu odluku navevši da država članica, iako legitimno može zahtijevati „određeni stupanj integriranosti” u društvo države članice domaćina prije nego što iskaže financijsku solidarnost, ne može nametnuti dodatne uvjete koji građanima Unije iz drugih država članica koji zadovoljavaju te zahtjeve u pogledu boravišta onemogućuju dobivanje studentskog zajma.
253. Solidarnost daje život Europskom projektu. Putem sudjelovanja u tom projektu i svojeg građanstva Unije, države članice i njihovi državljani imaju obveze kao i pogodnosti, dužnosti kao i prava. Sudjelovanje u europskom „demosu” ne smije se svesti na pregledavanje Ugovorâ i sekundarnog zakonodavstva kako bi se pronašlo što se može zahtijevati. Ono podrazumijeva i preuzimanje zajedničkih odgovornosti i (da) tereta radi zajedničke dobrobiti.
254. Poštovanje „pravila kluba” i odgovarajuće sudjelovanje u solidarnosti s ostalim Europljanima ne može se temeljiti na škrtačkim analizama troškova i koristi koje počivaju na razmišljanju (koje nam je poznato iz retorike pristaša Brexita) o tome „koliko me točno Unija tjedno košta i što točno od nje osobno dobivam?” Takva sebičnost izdaja je vizije mirnog i prosperitetnog kontinenta koju su imali osnivači Unije. Ona je suprotnost onomu što odana država članica treba biti i onomu čime pojedinac zaslužuje zajedničko građanstvo. Svi moramo biti bolji od toga ako želimo da Europski projekt jača i napreduje.
255. Zaključit ću prisjećanjem na staru priču iz židovske tradicije koja zaslužuje biti poznatija. Skupina muškaraca zajedno putuje brodom. Jedan od njih iznenada izvadi svrdlo i počne bušiti rupu u trupu ispod sebe. Njegovi prijatelji mu se usprotive. „Zašto to radiš?”, zavape. „Zašto prigovarate?”, kaže on. „Ne bušim li rupu pod svojim sjedalom?” „Da”, odgovore, „ali voda će ući i potopiti čitav brod”(154).
Troškovi
256. U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija protiv svih triju tuženih država članica podnijela takav zahtjev u odnosu na postupak zbog povrede te da niti jedna od tih država članica nije uspjela u tom postupku, Poljskoj, Mađarskoj i Češkoj Republici mora se naložiti snošenje vlastitih i Komisijinih troškova.
257. U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika Suda, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove.
Zaključak
258. S obzirom na sve navedeno, smatram da Sud treba:
Predmet C‑715/17, Komisija/Poljska
1. Utvrditi da je Republika Poljska, time što nije u redovitim vremenskim razmacima, a najmanje svaka tri mjeseca, navodila broj podnositelja zahtjeva koji se mogu brzo premjestiti na njezino državno područje i sve ostale relevantne informacije u skladu s člankom 5. stavkom 2. Odluke Vijeća (EU) 2015/1523 od 14. rujna 2015. o uvođenju privremenih mjera u području međunarodne zaštite u korist Italije i Grčke i člankom 5. stavkom 2. Odluke Vijeća (EU) 2015/1601 od 22. rujna 2015. o uvođenju privremenih mjera u području međunarodne zaštite u korist Italije i Grčke, povrijedila svoje obveze iz članka 5. tih odluka.
Shodno tomu, premještanje podnositelja zahtjeva predviđeno člankom 4. Odluke 2015/1523 i člankom 4. Odluke 2015/1601 nije provedeno u skladu s postupkom premještanja utvrđenim u članku 5. tih odluka. Posebice, povreda članka 5. otežala je Italiji i Grčkoj određivanje podnositelja zahtjeva koje se moglo premjestiti u Poljsku u skladu s člankom 5. stavkom 3. i donošenje odluka o premještanju takvih podnositelja zahtjeva u skladu s člankom 5. stavkom 4., čime je povrijeđeno načelo lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a.
Slijedom toga, Poljska je povrijedila i svoje obveze iz članka 5. stavaka 5. do 11. Odluke 2015/1523 i Odluke 2015/1601, prije svega obvezu što brže provedbe postupka premještanja u skladu s člankom 5. stavkom 10. tih odluka.
2. Naložiti Republici Poljskoj snošenje troškova.
3. Odrediti da Češka Republika i Mađarska snose vlastite troškove.
Predmet C‑718/17, Komisija/Mađarska
1. Utvrditi da je Mađarska, time što nije u redovitim vremenskim razmacima, a najmanje svaka tri mjeseca, navodila broj podnositelja zahtjeva koji se mogu brzo premjestiti na njezino državno područje i sve ostale relevantne informacije u skladu s člankom 5. stavkom 2. Odluke 2015/1601, povrijedila svoje obveze iz članka 5. te odluke.
Shodno tomu, premještanje podnositelja zahtjeva predviđeno člankom 4. Odluke 2015/1601 nije provedeno u skladu s postupkom premještanja utvrđenim u članku 5. te odluke. Posebice, povreda članka 5. otežala je Italiji i Grčkoj određivanje podnositelja zahtjeva koje se moglo premjestiti u Mađarsku u skladu s člankom 5. stavkom 3. i donošenje odluka o premještanju takvih podnositelja zahtjeva u skladu s člankom 5. stavkom 4., čime je povrijeđeno načelo lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a.
Slijedom toga, Mađarska je povrijedila i svoje obveze iz članka 5. stavaka 5. do 11. Odluke 2015/1601, prije svega obvezu što brže provedbe postupka premještanja u skladu s člankom 5. stavkom 10. te odluke.
2. Naložiti Mađarskoj snošenje troškova.
3. Odrediti da Češka Republika i Poljska snose vlastite troškove.
Predmet C‑719/17, Komisija/Češka Republika
1. Utvrditi da je Češka Republika, time što nije u redovitim vremenskim razmacima, a najmanje svaka tri mjeseca, navodila broj podnositelja zahtjeva koji se mogu brzo premjestiti na njezino državno područje i sve ostale relevantne informacije u skladu s člankom 5. stavkom 2. Odluke 2015/1523 i člankom 5. stavkom 2. Odluke 2015/1601, povrijedila svoje obveze iz članka 5. tih odluka.
Shodno tomu, premještanje podnositelja zahtjeva predviđeno člankom 4. Odluke 2015/1523 i člankom 4. Odluke 2015/1601 nije provedeno u skladu s postupkom premještanja utvrđenim u članku 5. tih odluka. Posebice, povreda članka 5. otežala je Italiji i Grčkoj određivanje podnositelja zahtjeva koje se moglo premjestiti u Češku Republiku u skladu s člankom 5. stavkom 3. i donošenje odluka o premještanju takvih podnositelja zahtjeva u skladu s člankom 5. stavkom 4., čime je povrijeđeno načelo lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a.
Slijedom toga, Češka Republika je povrijedila i svoje obveze iz članka 5. stavaka 5. do 11. Odluke 2015/1523 i Odluke 2015/1601, prije svega obvezu što brže provedbe postupka premještanja u skladu s člankom 5. stavkom 10. tih odluka.
2. Naložiti Češkoj Republici snošenje troškova.
3. Odrediti da Mađarska i Poljska snose vlastite troškove.