GENERALINĖS ADVOKATĖS JULIANE KOKOTT
IŠVADA,
pateikta 2005 m. gegužės 26 d.(1)
Byla C‑178/03
Europos Bendrijų Komisija
prieš
Europos Parlamentą ir
Europos Sąjungos Tarybą
„Pavojingų cheminių medžiagų eksportas ir importas – Reglamentas (EB) Nr. 304/2003 – Teisinio pagrindo pasirinkimas – Bendra prekybos politika, aplinkos politika“
I – Įvadas
1. Šiame procese nagrinėjamas Europos Bendrijų Komisijos ir Europos Parlamento bei Europos Sąjungos Tarybos ginčas dėl tinkamo 2003 m. sausio 28 d. Europos Palamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 304/2003 dėl pavojingų cheminių medžiagų eksporto ir importo(2) (toliau ? Reglamentas Nr. 304/2003 arba reglamentas) teisinio pagrindo pasirinkimo.
2. Komisija vadovaujasi nuomone, kad teisinis šio reglamento pagrindas turėtų būti bendra prekybos politika (EB 133 straipsnis), o Parlamentas ir Taryba, palaikomi trijų valstybių narių, tvirtina, kad teisės aktas buvo priimtas, remiantis aplinkos politika (EB 175 straipsnio 1 dalis).
3. Lygiagrečiai nagrinėjamoje byloje Komisija prieš Tarybą(3) vertinamas Roterdamo konvencijos dėl sutikimo, apie kurį pranešama iš anksto, procedūros, taikomos tam tikroms pavojingoms cheminėms medžiagoms ir pesticidams tarptautinėje prekyboje(4) (toliau ? Roterdamo konvencija) teisinio pagrindo pasirinkimas.
II – Teisinis pagrindas
4. Reglamentas Nr. 304/2003 pakeičia 1992 m. liepos 23 d. Tarybos reglamentą (EEB) Nr. 2455/92 dėl tam tikrų pavojingų cheminių medžiagų eksporto ir importo(5).
A – Reglamento preambulės ištrauka
5. Kaip išplaukia iš reglamento trečios ir ketvirtos konstatuojamųjų dalių, Reglamentu Nr. 304/2003 siekiama dvejopų tikslų. Viena vertus, šiuo reglamentu įgyvendinama Roterdamo konvencija, tačiau, kita vertus, jo turinys aiškiai viršija konvencijos normų ribas.
„3) tikslinga, kad <…> Bendrijoje būtų pradėta taikyti priemones jos (konvencijos) taisyklėms įgyvendinti, <…>, jokiu būdu nemažinant importuojančių šalių aplinkos ir visuomenės apsaugos lygio, turimo pagal Reglamentą (EEB) Nr. 2455/92;
4) turint tą patį tikslą, yra būtina ir tikslinga kai kuriais aspektais žengti toliau nei numato konvencijos nuostatos. Konvencijos 15 straipsnio 4 dalyje šalims suteikiama teisė imtis griežtesnių žmonių sveikatos ir aplinkos apsaugos priemonių, nei to reikalauja konvencija, jei tokios priemonės suderinamos su konvencijos nuostatomis ir tarptautine teise.“
B – Svarbiausių reglamento nuostatų santrauka
6. Reglamento Nr. 304/2003 1 straipsnio 1 dalis numato:
„1. Šio reglamento tikslai:
a) įgyvendinti Roterdamo konvenciją dėl sutikimo, apie kurį pranešama iš anksto, procedūros, taikomos tam tikroms pavojingoms cheminėms medžiagoms ir pesticidams tarptautinėje prekyboje;
b) skatinti atsakomybės pasidalijimą ir bendradarbiavimo pastangas tarptautinio pavojingų cheminių medžiagų judėjimo srityje, siekiant apsaugoti žmonių sveikatą ir aplinką nuo galimos žalos; ir
c) prisidėti prie aplinkos požiūriu racionalaus jų naudojimo.
Jie pasiekiami palengvinant pasikeitimą informacija apie šių cheminių medžiagų savybes, įdiegiant sprendimų priėmimo Bendrijoje dėl jų importo ir eksporto tvarką bei sprendimų perdavimo šalims ir, jei reikia, kitoms valstybėms tvarką.“ (Pataisytas vertimas)
7. Remiantis Reglamento Nr. 304/2003 1 straipsnio 2 dalimi, šiuo reglamentu taip pat turėtų būti užtikrinama, kad Bendrijos teisės nuostatos(6) dėl į Europos Bendrijos rinką pateikiamų žmonėms arba aplinkai pavojingų cheminių medžiagų klasifikavimo, pakavimo ir ženklinimo būtų taikomos taip pat ir tuomet, kai tokios cheminės medžiagos iš valstybių narių yra eksportuojamos į Roterdamo konvencijos šalis arba kitas valstybes, „jei tos nuostatos neprieštarauja kokiems nors ypatingiems tų šalių arba kitų valstybių reikalavimams“.
8. Reglamento Nr. 304/2003 2 straipsnio 1 dalis taip apibrėžia dalykinę reglamento taikymo sritį:
„Šis reglamentas taikomas:
a) tam tikroms pavojingoms cheminėms medžiagoms, kurioms pagal Roterdamo konvenciją taikoma iš anksto pranešto sutikimo (PIC) tvarka;
b) tam tikroms pavojingoms cheminėms medžiagoms, kurių naudojimas yra uždraustas arba griežtai apribotas Bendrijoje arba valstybėje narėje; ir
c) visų eksportuojamų cheminių medžiagų klasifikavimui, pakavimui ir ženklinimui.“
9. Svarbiausias Reglamento Nr. 304/2003 nuostatas supaprastintai būtų galima apibendrinti taip:
10. Reglamento Nr. 304/2003 6 straipsnyje pateikiamas pagrindinis pavojingų cheminių medžiagų, kurios detaliai išvardytos trijose reglamento I priedo dalyse ir kurių sukeliamos teisinės pasekmės iš dalies sutampa(7), skirstymas į tris grupes.
11. Vieną iš šių grupių (I priedo 3 dalis) sudaro tam tikrų labai pavojingoms cheminėms medžiagoms priskirtų medžiagų sąrašas, kurioms, kaip numato Roterdamo konvencija, taikoma vadinamoji sutikimo, apie kurį pranešama iš anksto, procedūra (Prior Informed Consent procedūra, toliau ? PIC procedūra) (Reglamento Nr. 304/2003 6 straipsnio 2 dalies trečioji pastraipa). Ši reglamento 12 ir 13 straipsniuose(8) detaliau aprašyta procedūra iš esmės numato abipusį Bendrijos ir kitų Roterdamo konvencijos šalių informavimą apie konkrečios cheminės medžiagos importo taisykles. Bendrijoje šią tvarką atitinka suinteresuotųjų ūkio subjektų informavimo apie atitinkamas trečiųjų valstybių importo taisykles tvarka(9).
12. Eksportuoti chemines medžiagas, kurioms taikoma PIC procedūra, galima tik gavus išankstinį paskirties šalies sutikimą(10); Roterdamo konvencijos sekretoriatas reguliariai informuoja visas konvencijos šalis apie tokius sutikimus (Reglamento Nr. 304/2003 13 straipsnio 6 dalies b punktas).
13. Išankstinis paskirties šalies sutikimas būtinas ir norint eksportuoti dar vienos grupės chemines medžiagas, t. y. chemines medžiagas, kurioms PIC procedūra netaikoma, tačiau kurios, Bendrijos nuomone, yra cheminės medžiagos, atitinkančios PIC pranešimo reikalavimus, Roterdamo konvencijos prasme (Reglamento Nr. 304/2003 6 straipsnio 2 dalies antroji pastraipa kartu su 13 straipsnio 6 dalies a punktu). Šios cheminės medžiagos išvardytos reglamento I priedo 2 dalyje.
14. Visoms cheminėms medžiagoms, kurioms netaikoma PIC procedūra, turi būti taikomas pranešimas apie eksportą (Reglamento Nr. 304/2003 6 straipsnio 2 dalies antroji ir trečioji pastraipos kartu su 7 straipsniu ir I priedo 1 arba 2 dalimi)(11). Paskirties šalies reikalavimu pranešimas apie eksportą taikomas net ir toms cheminėms medžiagoms, kurioms taikoma PIC procedūra (Reglamento 7 straipsnio 5 dalies antroji pastraipa).
15. Pranešime apie eksportą turi būti nurodyti tam tikri reglamento III priede detaliau apibrėžti duomenys apie eksportuojamos medžiagos rūšį, visų pirma jos fizikines-chemines, toksikologines ir ekotoksikologines savybes, ir apie su šios medžiagos naudojimu susijusias būtinas atsargumo priemones. Komisija šią informaciją perduoda trečiosios valstybės, į kurią turėtų būti eksportuojama cheminė medžiaga, valdžios institucijoms ir įtraukia ją į visuomenei prieinamą duomenų bazę. Komisija savo ruožtu savo duomenų bazėje paskelbia pranešimus apie eksportą, kuriuos trečiosios valstybės pateikia norėdamos į Bendriją įvežti chemines medžiagas, ir informuoja kompetentingas valstybės narės institucijas (Reglamento Nr. 304/2003 8 straipsnis).
16. Remiantis Reglamento Nr. 304/2003 14 straipsnio 2 dalimi, negalima eksportuoti cheminių medžiagų ir gaminių, kuriuos Bendrijoje draudžiama naudoti siekiant apsaugoti žmonių sveikatą arba aplinką; šios cheminės medžiagos išvardytos reglamento V priede.
17. Vadovaujantis Reglamento Nr. 304/2003 16 straipsniu, Bendrijoje galiojančios pakavimo ir ženklinimo normos(12) taip pat taikomos cheminių medžiagų eksportui ir įpareigoja eksportuotojus pateikti tam tikrą papildomą informaciją apie eksportuojamas medžiagas. Pagal reglamento 13 straipsnio 7 dalį cheminės medžiagos gali būti eksportuojamos, jeigu iki jų naudojimo pabaigos datos lieka ne mažiau kaip šeši mėnesiai. Remiantis reglamento 13 straipsnio 8 dalimi, eksportuodami pesticidus, eksportuotojai turi užtikrinti, kad etiketėje būtų nurodyta konkreti informacija apie laikymo sąlygas ir stabilumą laikant paskirties šalies klimato sąlygomis. Jie taip pat turi užtikrinti, kad eksportuojami pesticidai atitiktų Bendrijos teisės aktuose nustatytas grynumo specifikacijas.
18. Viršydamas Roterdamo konvencijos reglamentavimo srities ribas, Reglamento Nr. 304/2003 15 straipsnis trečiosioms valstybėms numato tam tikras pareigas pateikti informaciją taip pat ir cheminių medžiagų, kurioms taikoma PIC procedūra, tranzito atveju.
19. Reglamento Nr. 304/2003 20 straipsnis reglamentuoja techninės pagalbos teikimą, visų pirma besivystančioms ir pereinamosios ekonomikos šalims, siekiant tobulinti infrastruktūrą, pajėgumus ir profesionalumą, būtinus norint chemines medžiagas tinkamai tvarkyti visą jų būvio ciklą.
20. Reglamentas taip pat numato specialias Bendrijos dalyvavimo Roterdamo konvencijoje procedūrines nuostatas, atsakingų institucijų pareigą vykdyti importo ir eksporto kontrolę, eksportuotojų pareigą kasmet teikti informaciją apie tam tikrą praeitų metų cheminių medžiagų eksportą ir visuomenės informavimo apie prekybą cheminėmis medžiagomis tvarką.
III – Priešistorė, reikalavimai ir procesas
A – Teisinio ginčo priešistorė
21. Konvencija buvo priimta 1998 m. rugsėjo 10 d. Roterdame, o 1998 m. rugsėjo 11 d. pasirašyta Bendrijos vardu(13).
22. 2002 m. sausio 24 d. Komisija pateikė Tarybos reglamento dėl pavojingų medžiagų eksporto ir importo pasiūlymą, pagrįsdama jį EB 133 straipsniu(14).
23. Tačiau Taryba 2002 m. gruodžio 19 d. posėdyje vieningai po neprivalomo konsultavimosi su Europos Parlamentu, nukrypdama nuo Komisijos pasiūlymo, kaip reglamento teisinį pagrindą vietoj EB 133 straipsnio pasirinko EB 175 straipsnio 1 dalį. Parlamentas ir Taryba reglamentą galiausiai priėmė pagal bendro sprendimo priėmimo procedūrą (EB 251 straipsnis).
B – Šalių reikalavimai ir procesas Teisingumo Teisme
24. 2003 m. balandžio 23 d. ieškiniu dėl teisės akto panaikinimo pagal EB 230 straipsnį Komisija prašo:
– panaikinti 2003 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (EB) Nr. 304/2003 dėl pavojingų cheminių medžiagų eksporto ir importo,
– pripažinti, kad reglamentas galioja iki Taryba priims naują reglamentą, ir
– priteisti iš Europos Parlamento ir Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
25. Parlamentas ir Taryba atitinkamai prašo:
– atmesti ieškinį ir
– priteisti iš ieškovės bylinėjimosi išlaidas.
26. 2003 m. rugsėjo 15 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartimi Parlamento ir Tarybos pusėje į bylą leista įstoti Prancūzijos Respublikai, Suomijos Respublikai bei Jungtinei Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystei.
27. Rašytinės proceso dalies metu visi proceso dalyviai pateikė savo pastabas, o Komisija, Parlamentas, Taryba ir Jungtinė Karalystė taip pat pateikė savo pastabas teismo posėdyje, vykusiame kartu su bylos Komisija prieš Tarybą (C‑94/03) 2005 m. balandžio 7 d. teismo posėdžiu.
IV – Vertinimas
28. Savo ieškinyje Komisija nurodo vienintelį teisės akto panaikinimo pagrindą, t. y. netinkamo teisinio pagrindo reglamentui priimti pasirinkimą. Taip Komisija teigia, kad buvo pažeista EB sutartis EB 230 straipsnio 2 dalies prasme.
29. Tinkamo teisinio pagrindo parinkimas turi didelę praktinę, institucinę ir netgi konstitucinę reikšmę(15). Kaip žinoma, nuo to priklauso ne tik taikoma teisės akto priėmimo procedūra (Parlamento teisė dalyvauti priimant teisės aktą, vieningumas arba kvalifikuota dauguma Taryboje(16)), tačiau ir tai, ar Bendrija turi išimtinę kompetenciją priimti teisės aktą, ar dalijasi ja su valstybėmis narėmis(17).
A – Teisinio pagrindo pasirinkimo kriterijai
30. Vadovaujantis nusistovėjusia teismo praktika, Bendrijos teisės aktui priimti reikalingo teisinio pagrindo pasirinkimas turi būti paremtas objektyviomis ir teismine tvarka įvertinamomis aplinkybėmis, kurioms visų pirma priskiriami teisės akto tikslas ir turinys(18).
31. Bendrijos teisės akto vertinimo metu paaiškėjus, kad juo siekiama dviejų tikslų arba jį sudaro dvi sudedamosios dalys, kurių vieną galima identifikuoti kaip pagrindinę arba vyraujančią, o kitą – kaip šalutinę, teisės aktas grįstinas tik vienu teisiniu pagrindu, t. y. tuo, kuris apima pagrindinį arba vyraujantį tikslą ar pagrindinę arba vyraujančią sudedamąją dalį(19).
32. Šia prasme Bendrijos teisės akto priėmimas gali būti grindžiamas bendra prekybos politika (EB 133 straipsnis) net tuomet, kai šiuo aktu greta pagrindinio prekybos politikos tikslo siekiama ir kitų tikslų, pavyzdžiui, vystymosi politikos(20), užsienio ir saugumo politikos(21), aplinkosaugos(22) arba sveikatos apsaugos tikslų(23). Tai visų pirma galioja tais atvejais, kai bendros prekybos politikos nuostatos pagrįstos atvira ir dinamiška koncepcija, jokiu būdu neapsiribojančia tradiciniais užsienio prekybos aspektais(24). Kalbant apie aplinkosaugą ir sveikatos apsaugą, pažymėtina, kad jau vien iš EB 6 straipsnio ir EB 152 straipsnio 1 dalies pirmosios pastraipos išplaukia, jog tai yra sutampantys tikslai, į kuriuos būtina atsižvelgti vykdant visas kitas Bendrijos politikas, taip pat ir bendrą prekybos politiką.
33. Ir atvirkščiai, aplinkos srities Bendrijos teisės aktai taip pat gali turėti įtakos prekybai. Tačiau kol dominuoja šio teisės akto aplinkos politikos pakraipa, tvirtinant tokius susitarimus reikia remtis ne EB 133 straipsniu, o EB 175 straipsnio 1 dalimi(25).
34. Tarptautinių sutarčių atveju Teisingumo Teismas sukūrė tiesioginio ir neatidėliotino veikimo kriterijų(26), kurio remiantis galima atskirti bendrą prekybos politiką (EB 133 straipsnis) ir aplinkos politiką (EB 175 straipsnis), galinčias būti teisiniu Bendrijos teisės akto pagrindu. Toks kriterijus gali būti taikomas ir kitoms Bendrijos teisės aktų rūšims. Taigi, jei Bendrijos teisės aktas, kuriuo siekiama aplinkos politikos tikslų, neturi tiesioginio ir neatidėliotino poveikio prekybai, jis grįstinas EB 175 straipsniu; priešingu atveju jis grįstinas EB 133 straipsniu(27). Reikia turėti omenyje, kad tiesioginis ir neatidėliotinas poveikis prekybai nebūtinai turi pasireikšti prekybos skatinimu arba supaprastinimu. Kad Bendrijos teisės aktą būtų galima priskirti EB 133 straipsnio taikymo sričiai, visiškai pakanka, kad toks teisės aktas būtų „iš esmės prekybos skatinimo, supaprastinimo arbareglamentavimo priemonė“(28).
35. Atsižvelgiant į tai, dabar reikėtų panagrinėti, kokia nagrinėjamu atveju yra pagrindinė reglamento esmė pagal jo turinį, tikslą bei kontekstą ir ar galimas reglamento poveikis prekybai yra tiesioginio ir neatidėliotino pobūdžio (šiuo klausimu žr. toliau B dalį). Išsamumo dėlei taip pat reikėtų aptarti, kodėl reglamentas negalėjo būti grindžiamas dvigubu teisiniu pagrindu (šiuo klausimu žr. toliau C dalį).
B – Reglamento turinys, tikslai ir kontekstas
36. Šalys nesutaria, kokiai politikos sričiai reglamentas priskirtinas pagal savo turinį, tikslus ir kontekstą. Komisija teigia, kad svarbiausi reglamento aspektai patenka į bendros prekybos politikos taikymo sritį, o Taryba, remiama į jos pusę įstojusių šalių, jį veikiau vertina kaip aplinkos politikos priemonę. Tad abi šalys šiame procese iš esmės laikosi tokios pačios nuomonės kaip ir lygiagrečiai nagrinėjamoje byloje Komisija prieš Tarybą (C‑94/03).
37. Siekiant teisingai priskirti Reglamentą Nr. 304/2003 vienai iš šių politikos sričių, lemiamas vaidmuo pirmiausia tenka jo glaudžiam sąryšiui su Roterdamo konvencija, kurią, remiantis reglamento 1 straipsnio 1 dalies a punktu ir trečia konstatuojamąja dalimi, jis įgyvendina. Kaip aš paaiškinu savo šiandieninėje išvadoje byloje Komisija prieš Tarybą(29) (C‑94/03), šios konvencijos esmė yra ne bendros prekybos politikos, o aplinkos politikos sritis; tai yra aplinkosaugos sutartis, kai kuriais aspektais susijusi su prekybos politika, o ne prekybos politikos sutartis, susijusi su aplinkosaugos aspektais.
38. Be to, Bendrijai svarbus glaudus Reglamento Nr. 304/2003 sąryšis su 2002 m. liepos 22 d. Šeštąja Bendrijos aplinkos apsaugos veiksmų programa(30); šioje EB 175 straipsniu pagrįstoje programoje yra daug teminių sąsajų su reglamentu(31), o iki tol galiojusio Reglamento Nr. 2455/92 pakeitimas priskiriamas prioritetiniams Bendrijos aplinkosaugos politikos veiksmams(32).
39. Taigi net šis Reglamento Nr. 304/2003 kontekstas leidžia daryti išvadą, kad svarbiausi jo aspektai susiję ne su prekybos politikos, o su aplinkos politikos priemonėmis. Detalesnė reglamento tikslų ir turinio analizė taip pat patvirtina šią preliminarią nuomonę.
40. Kalbant apie reglamento tikslus, pirmiausia pasakytina, kad, remiantis jo 1 straipsnio 1 dalies b ir c punktais, svarbiausi yra aplinkos politikos reikalai, t. y. atsakomybės pasidalijimas ir bendradarbiavimo pastangos siekiant apsaugoti aplinką (taip pat ir žmonių sveikatą) nuo galimos pavojingų cheminių medžiagų žalos bei Bendrijos įnašas prisidedant prie aplinkos požiūriu racionalaus jų naudojimo. Prekyba(33) pavojingomis cheminėmis medžiagomis reglamento 1 straipsnyje minima ne kaip savarankiškas tikslas, o veikiau kaip sąsaja su jo tikraisiais aplinkos politikos tikslais. Tai yra aplinkos politikos priemonė su prekybos politikos aspektais, o ne prekybos politikos priemonė su aplinkos politikos aspektais. Šį įspūdį sustiprina dar ir tai, kad Bendrijos teisės aktų leidėjui buvo svarbu nesumažinti egzistuojančio aplinkosaugos lygio ir sugriežtinti Roterdamo konvencijos reikalavimus siekiant aplinkos ir žmonių sveikatos apsaugos(34).
41. Tiesa, reglamento tekste galima rasti prekybos politikos aspektų, nors tai viršija 1 straipsnyje užsibrėžtus tikslus. Ir reglamento pavadinime, ir jo preambulėje(35), ir kai kuriuose straipsniuose vartojamos tokios sąvokos kaip importas ir eksportas, eksportuotojai ir importuotojai, tarptautinė prekyba. Tačiau reglamente galima rasti ne mažiau svarbių aplinkos politikos aspektų. Pavyzdžiui, reglamento preambulėje(36), o visų pirma jo 1 straipsnyje kalbama apie aplinkosaugą ir žmonių sveikatos apsaugą; kitoje vietoje(37) taip pat kalbama apie tinkamo cheminių medžiagų naudojimo visą jų būvio ciklą skatinimą.
42. Nors turinio požiūriu reikėtų pritarti Komisijos nuomonei, kad reglamento 6?17 straipsniai, kuriais, be kita ko, į Bendrijos teisę perkeliama PIC procedūra ir pranešimo apie eksportą procedūra, sudaro reglamento branduolį, PIC procedūra, priešingai nei teigia Komisija, yra ne pirminė prekybos politikos priemonė, o atvirkščiai ? tipinė aplinkos politikos priemonė, kaip savo Nuomonėje 2/00 yra konstatavęs Teisingumo Teismas(38). Priešingai nei teigia Komisija, Nuomonėje 2/00 pateiktą PIC procedūros Kartagenos protokole įvertinimą galima pritaikyti ir PIC procedūrai nagrinėjamoje byloje, nes ir šiam procesui svarbių pavojingų cheminių medžiagų atveju PIC procedūra „susijusi su pasikeitimu informacija apie cheminių medžiagų vartojimo naudą ir riziką, skirta į toksinių cheminių medžiagų valdymui, keičiantis moksline, technine, ekonomine ir teisine informacija“(39).
43. Tad tarptautinė prekyba tam tikromis, Roterdamo konvencijos šalių vieningai pavojingoms priskirtomis cheminėmis medžiagomis(40) tėra tik išorinis PIC procedūros aspektas, nes pagrindinis šios Roterdamo konvencijoje numatytos procedūros dalykas ? visų pirma ne skatinti, supaprastinti arba tik reglamentuoti prekybą pavojingomis cheminėmis medžiagomis, o veikiau konvencijos šalims tarpusavyje keistis informacija apie atitinkamas jų importo taisykles (Roterdamo konvencijos 10 straipsnio 7 ir 10 dalys(41)) bei perduoti gautą informaciją suinteresuotiesiems ūkio subjektams (Roterdamo konvencijos 11 straipsnio 1 dalies a punktas ir reglamento 13 straipsnio 1 ir 3 dalys).
44. PIC procedūra, kaip ir pranešimo apie tam tikrų cheminių medžiagų eksportą procedūra (Roterdamo konvencijos 12 straipsnis ir reglamento 7 straipsnis), pirmiausia siekiama, kad trečiosios valstybės ? visų pirma besivystančios valstybės ? nesusidurtų su pavojingų cheminių medžiagų importu, prieš tai negavusios galimybės imtis būtinų aplinkosaugos ir žmonių sveikatos apsaugos priemonių(42).
45. Reglamentu Nr. 304/2003 sukurta PIC procedūra, jau minėta tvarka informuojant ūkio subjektus (Roterdamo konvencijos 11 straipsnio 1 dalies a punktas ir reglamento 13 straipsnio 1 ir 3 dalys), veikiausiai netiesiogiai padeda užtikrinti didesnį įvairiose valstybėse galiojančių normų skaidrumą ir taip galbūt supaprastinti užsienio prekybą pavojingomis cheminėmis medžiagomis. Kita vertus, dėl reglamento tam tikri eksportuotojai gali patirti didesnes prekybos sąnaudas, jei iš jų reikalaujama sutvarkyti būtinus pranešimo apie eksportą formalumus (reglamento 7 straipsnis kartu su jo III priedu).
46. Tačiau, išskyrus tokį netiesioginį poveikį prekybai, Reglamente Nr. 304/2003 iš esmės nėra jokių prekybos politikos nuostatų. Pirmiausia iš reglamento neišplaukia, ar ir, esant reikalui, kokiomis sąlygomis leidžiama arba draudžiama į Bendriją įvežti tam tikras chemines medžiagas. Reglamentas šiuo klausimu nenumato jokių reikalavimų. PIC procedūros metu veikiau priimami materialūs, Roterdamo konvencijos šalims perduotini Bendrijos sprendimai dėl pavojingų cheminių medžiagų importo leistinumo arba neleistinumo „pagal galiojančius Bendrijos teisės aktus“(43). Reglamento Nr. 304/2003 12 straipsnyje tik įtvirtinta Komisijos kompetencija priimti tokius sprendimus ir perduoti pranešimus Roterdamo konvencijos sekretoriatui. Remiantis reglamento 24 straipsnio 2 dalimi, Komisijai padeda patariamasis komitetas(44).
47. Lygiai taip pat reglamentas neįtvirtina savarankiškų turinio nuostatų, numatančių, ar ir kokiomis sąlygomis iš Bendrijos leidžiama eksportuoti chemines medžiagas. Šiuo reglamentu Bendrija tik remia, kaip to reikalauja Roterdamo konvencijos 11 straipsnio 1 dalies b punktas, kitas konvencijos šalis joms vykdant savo cheminių medžiagų, kurioms taikoma PIC procedūra, importo politiką. Tuo tikslu eksportuotojai, norintys iš Bendrijos eksportuoti tokias chemines medžiagas, įpareigojami vykdyti atitinkamos paskirties šalies reikalavimus, o pirmiausia sulaukti aiškaus išankstinio pritarimo (reglamento 13 straipsnio 4 ir 6 dalys(45)).
48. Tik reglamento 14 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas savarankiškas Bendrijos eksporto draudimas. Jis taikomas cheminėms medžiagoms, kurias draudžiama naudoti, siekiant apsaugoti žmonių sveikatą arba aplinką. Taigi ši norma įtvirtina išorinį Bendrijos sveikatos ir aplinkos apsaugos teisės normų poveikį tam, kad užkirstų kelią galimai Bendrijoje uždraustų gaminių sukeliamai žalai už Bendrijos ribų. Ir Bendrijoje galiojantis draudimas, ir jo taikymas eksportui iš Bendrijos iš esmės susiję su aplinkos politika.
49. Kitų reglamento nuostatų analizė taip pat sustiprina įspūdį, kad tai iš esmės yra ne prekybos politikos, o aplinkos politikos priemonė. Ir informacijos mainų su trečiosiomis valstybėmis (reglamento 19 straipsnis), ir abipusės techninės pagalbos (reglamento 20 straipsnis), ir visuomenės teisės susipažinti su informacija (reglamento 6 straipsnio 3 dalis, 7 straipsnio 1 dalies ketvirtoji pastraipa, 8 straipsnio 1 dalis, 9 straipsnio 3 dalies antras sakinys, 13 straipsnio 1 dalies antras sakinys ir 21 straipsnio 2 dalies antras sakinys) tikslas nėra skatinti, supaprastinti arba tik reglamentuoti prekybą pavojingomis cheminėmis medžiagomis. Kaip matyti iš paties šių nuostatų teksto, jomis pirmiausia siekiama apsaugoti aplinką, o kartu ir žmonių sveikatą.
50. Priešingai nei atrodo iš pirmo žvilgsnio, reglamento 16 straipsnio nuostatos dėl cheminių medžiagų ženklinimo ir kartu su jomis pateiktina informacija taip pat visų pirma yra ne prekybos politikos, o aplinkos politikos priemonės. Nors direktyvos, nurodomos reglamento 16 straipsnio 1 dalyje ir 1 straipsnio 2 dalyje, gali daryti įtaką teisės derinimui Bendrijoje ir užtikrinti abipusį gaminių pakuočių bei kartu su jais pateikiamos informacijos pripažinimą valstybių narių tarpusavio prekyboje, visiškai kita situacija susiklosto Bendrijos ir trečiųjų valstybių santykių atveju: būtent čia nėra svarbus teisės derinimas arba abipusis pripažinimas, siekiant pagerinti cheminių medžiagų cirkuliavimo arba patekimo į rinką galimybes(46); tą patvirtina ir reglamento 16 straipsnio 1 dalies 2 sakinys bei 1 straipsnio 2 dalies paskutinė sakinio dalis(47), numatanti, kad išlieka visi specialieji importuojančios konvencijos šalies gaminio pakuotei ir kartu su juo pateiktinai informacijai keliami reikalavimai. Reglamento 16 straipsnio 1 dalimi veikiau norima atsižvelgti į visuomenės informavimo apie tam tikrų cheminių medžiagų naudojimo keliamą riziką ir pavojų poreikį. Šia norma egzistuojančios Bendrijos ženklinimo normos iš esmės pradedamos taikyti eksportui, tačiau ji neskatina Bendrijos ir trečiųjų valstybių narių teisės derinimo arba abipusio gaminių pripažinimo.
51. Tad apibendrinus pasakytina: Reglamento Nr. 304/2003 konteksto, jo turinio ir tikslų analizė rodo, kad pagrindiniai reglamento aspektai susiję ne su bendra prekybos politika, o su aplinkos politika. Galimas reglamento poveikis tarptautinei prekybai pavojingomis cheminėmis medžiagomis veikiau yra ne tiesioginis, o netiesioginis(48). Šia prasme aš pritariu Tarybos, Parlamento ir į jų pusę įstojusių šalių nuomonei, kad buvo teisinga reglamentą pagrįsti ne EB 133 straipsniu, o EB 175 straipsnio 1 dalimi(49).
52. Tai, kad Reglamento Nr. 304/2003 taikymo sritis, remiantis jo ketvirta konstatuojamąja dalimi, viršija Roterdamo konvencijos ribas(50), nelemia kitokio vertinimo, nes iš esmės tai, ką reglamentas bet kuriuo atveju priskiria Roterdamo konvencijos taikymo sričiai, jis taiko ir kitoms į jo reglamentavimo sferą patenkančioms sritims. Todėl reglamentu siekiama tų pačių, daugiausia aplinkos politikos tikslų. Taigi visiškai galima taikyti pirmiau išdėstytą analizę.
53. Komisija taip pat teigia, kad galima tikėtis didelio neigiamo poveikio vidaus rinkai ir prekybos iškraipymų, jei reglamento teisiniu pagrindu būtų pripažinta EB 175 straipsnio 1 dalis, o ne EB 133 straipsnis. Tokiu atveju, nesant išskirtinės Bendrijos kompetencijos, valstybės narės galėtų vienašališkai priimti griežtesnes pavojingų cheminių medžiagų importo ir eksporto nuostatas ir taip apeiti Bendrijos lygmeniu galiojančias pavojingų medžiagų klasifikavimo, pakavimo ir ženklinimo normas.
54. Šiuo klausimu pirmiausia konstatuotina, kad, remiantis „AETR sprendimu“, aplinkos politikos srityje visiškai gali egzistuoti išimtinė išorinė Bendrijos kompetencija(51). Tačiau galiausiai galima neatsakyti į klausimą, ar taip buvo priimant nagrinėjamą reglamentą, nes net ir bendrosios kompetencijos atveju valstybės narės, naudodamosi joms likusiais įgaliojimais, turi laikytis galiojančios Bendrijos teisės. Jos negali pažeisti nei galiojančios antrinės, nei pirminės teisės, nei visų pirma EB sutartyje įtvirtintų pagrindinių laisvių ar EB 95 straipsnio 4?10 dalių. Tai išplaukia iš Bendrijos teisės viršenybės principo. Tad Komisijos prieštaravimas yra nepagrįstas.
55. Taigi apibendrindama konstatuoju, kad Komisijos ieškinys yra nepagrįstas ir todėl atmestinas.
C – Dvigubo teisinio pagrindo nebuvimas
56. Be kita ko, atkreiptinas dėmesys į tai, kad nagrinėjamu atveju nebūtų iškilęs klausimas dėl abiejų įmanomų teisinių pagrindų, t. y. EB 133 ir 175 straipsnių, sąryšio, ir netgi tuo atveju, jei būtų preziumuojama, jog prekybos politikos ir aplinkos politikos aspektų svoris reglamente yra vienodas, todėl reglamento ? priešingai nei pirmiau teigiama ? negalima vienareikšmiškai priskirti nė vienai iš minėtų politikos sričių.
57. Nors iš tikrųjų teisės aktą galima pagrįsti keliais tinkamais teisiniais pagrindais, tai įmanoma tik tuomet, kai išimties tvarka konstatuojama, kad vienu metu siekiama kelių neatsiejamai tarpusavyje susijusių tikslų, nelaikant vieno jų antraeiliu ar netiesioginiu(52).
58. Tačiau skirtingų teisinių pagrindų derinys negalimas, jei tarpusavyje nesuderinamos jiems numatytos procedūros(53).
59. Taip yra šiuo atveju: bendros prekybos politikos taikymo srityje su Parlamentu bet kuriuo atveju konsultuojamasi, nesant kokios nors jo formaliai Sutartyje įtvirtintos teisės dalyvauti priimant teisės aktą (EB 133 straipsnio 4 dalis(54)), o aplinkos politikos srityje Parlamentas vykdo teisės aktų leidybos funkciją kartu su Taryba pagal bendro sprendimo priėmimo procedūrą (EB 175 straipsnio 1 dalis kartu su EB 251 straipsniu). Nors pati Taryba abiejose politikos srityse paprastai sprendžia kvalifikuota balsų dauguma (EB 133 straipsnio 4 dalis arba – bendro sprendimo priėmimo procedūros atveju – EB 251 straipsnis(55)), esminiai Parlamento dalyvavimo teisių skirtumai parodo, kad teisės aktų priėmimo procedūros pagal EB 133 ir 175 straipsnius yra nesuderinamos, ir todėl jų negalima kombinuoti(56).
60. Viena vertus, savaime suprantama, kad EB 175 straipsnio srityje negali būti atsisakyta bendro Parlamento sprendimo; po Mastrichto sutarties bendro sprendimo priėmimo procedūra yra viena svarbiausių Parlamento dalyvavimo teisės aktų leidyboje teisių ir labai prisideda prie demokratiško Bendrijos teisės aktų leidimo įteisinimo. Tačiau, kita vertus, lygiai taip pat neįmanoma iškart praplėsti EB 133 straipsnio 4 dalies procedūros šioje nuostatoje nenumatyta Parlamento bendro sprendimo teise. Abiem atvejais kiltų pavojus, kad galėtų būti iškraipomas atitinkamo teisinio pagrindo normose numatytas sprendimo paieškos procesas, o kartu ir Sutartyje numatyta institucijų pusiausvyra: teisės aktų priėmimo procedūros pakeitimas visuomet gali turėti įtakos priimamo teisės akto turiniui(57).
61. Tuo ši byla ir skiriasi nuo paraleliai nagrinėjamos bylos Komisija prieš Tarybą(58) (C‑94/03). Pastaruoju atveju dviejų galimų teisinių pagrindų (EB 133 ir 175 straipsnio 1 dalis abiem atvejais kartu su EB 300 straipsniu) kombinavimas tik nulemtų, kad su Parlamentų būtų taip pat konsultuojamasi ? o tai nėra problemiška ? vykdant bendrą prekybos politiką; kaip žinoma, tokio konsultavimosi rezultatas Tarybai neprivalomas. Tačiau šiuo atveju, išplėtus bendro sprendimo priėmimo procedūrą ir pradėjus ją taikyti EB 133 straipsnio srityje, iš Tarybos būtų atimti įgaliojimai savarankiškai leisti teisės aktus, ir ji būtų priversta šiais įgaliojimais dalytis su Parlamentu. Tokia išvada prieštarautų žinomam ir daugelyje vyriausybinių konferencijų patvirtintam valstybių narių sprendimui įtvirtinti būtent tokią teisės aktų leidimo procedūrą bendros prekybos politikos srityje(59).
62. Nei iš sprendimo Swedish Match(60), nei iš sprendimo British American Tobacco(61) neišplaukia priešinga išvada, nes nė viename iš šių sprendimų Teisingumo Teismas detaliau nenagrinėja skirtingų, Sutartyje numatytų institucijų kompetencijų ir institucijų pusiausvyros klausimo bendro sprendimo priėmimo procedūros ir procedūros pagal EB 133 straipsnį požiūriu(62).
63. Kadangi EB 133 ir 175 straipsniuose numatytos teisės aktų priėmimo procedūros nesuderinamos, Bendrijos teisės aktų leidėjas būtų turėjęs teikti pirmenybę vienam iš teisinių pagrindų, net jei reglamente būtų preziumuojama aplinkos ir prekybos politikos aspektų pusiausvyra. Dėl procedūrų nesuderinamumo jis nebūtų galėjęs reglamento grįsti ir bendra prekybos politika, ir aplinkos politika.
64. Esant tokiai situacijai, prioritetas būtų turėjęs atitekti aplinkos politikai, kaip teisinį pagrindą pasirenkant EB 175 straipsnį, nes, atsižvelgiant į teisės aktų priėmimo procedūrą, Parlamento dalyvavimas priimant sprendimą yra įprastas atvejis, o tokie teisiniai pagrindai kaip EB 133 straipsnis, nenumatant formalių Parlamento teisių dalyvauti priimant sprendimą, procedūros požiūriu yra išimtis. Be to, tai, kad, kilus abejonėms, iš dviejų lygiaverčių galimų ir vienodai svarbių, tačiau tarpusavyje nesuderinamų teisinių pagrindų pasirinktinas tas, kuris numato plačiausias Parlamento teises dalyvauti teisės aktų priėmimo procedūroje, atitinka skaidrumo principą (ES 1 straipsnio 2 dalis)(63) ir demokratijos principą (ES 6 straipsnio 1 dalis).
65. Taigi, net jei būtų preziumuojama, kad ginčijamame reglamente įtvirtinti prekybos ir aplinkos politikos aspektai yra vienodai svarbūs, dėl procedūrinių priežasčių būtų netinkama pasirinkti dvigubą teisinį pagrindą, o būtų prasminga kaip vienintelį teisinį pagrindą pasirinkti aplinkos politikos nuostatą. Todėl ir šiuo požiūriu nebūtų galima kritikuoti Parlamento ir Tarybos sprendimo priimti reglamentą remiantis EB 175 straipsnio 1 dalimi taikant bendro sprendimo priėmimo procedūrą.
V – Išlaidos
66. Remiantis Teisingumo Teismo procedūros reglamento 69 straipsnio 2 dalimi, pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti išlaidas, jei laimėjusi šalis to prašė. Kadangi Europos Parlamentas ir Taryba prašė priteisti išlaidas, o Komisija pralaimėjo bylą, pastaroji turi jas padengti.
67. Be to, Procedūros reglamento 69 straipsnio 4 dalis numato, kad trys į bylą įstojusios valstybės narės pačios padengia savo išlaidas.
VI – Išvada
68. Remdamasi išdėstytais samprotavimais, siūlau Teisingumo Teismui priimti tokį sprendimą:
1. Atmesti ieškinį.
2. Prancūzijos Respublika, Suomijos Respublika bei Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė padengia savo bylinėjimosi išlaidas. Europos Bendrijų Komisija padengia kitas bylinėjimosi išlaidas.