CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 26 mei 2005 (1)
Zaak C‑178/03
Commissie van de Europese Gemeenschappen
tegen
Europees Parlement
tegen
Raad van de Europese Unie
„In‑ en uitvoer van gevaarlijke chemische stoffen – Verordening (EG) nr. 304/2003 – Keuze van rechtsgrondslag – Gemeenschappelijke handelspolitiek, gemeenschappelijk milieubeleid”
I – Inleiding
1. In de onderhavige zaak twist de Commissie van de Europese Gemeenschappen met het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie over de keuze van de juiste rechtsgrondslag voor verordening (EG) nr. 304/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 betreffende de in‑ en uitvoer van gevaarlijke chemische stoffen(2) (hierna: „bestreden verordening”of „verordening”).
2. Terwijl de Commissie van mening is dat de juiste rechtsgrondslag voor deze verordening artikel 133 EG betreffende de gemeenschappelijke handelspolitiek is, stellen het Parlement en de Raad dat deze terecht op grond van artikel 175, lid 1, EG betreffende het milieubeleid is vastgesteld. Zij weten zich hierin gesteund door drie lidstaten.
3. In de parallelle zaak C‑94/03(3) is de keuze van de rechtsgrondslag voor het Verdrag van Rotterdam inzake de procedure met betrekking tot voorafgaande geïnformeerde toestemming ten aanzien van bepaalde gevaarlijke chemische stoffen en pesticiden in de internationale handel (hierna: „Verdrag van Rotterdam”)(4) aan de orde.
II – Rechtskader
4. Verordening nr. 304/2003 is in de plaats gekomen van verordening (EEG) nr. 2455/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de in‑ en uitvoer van bepaalde gevaarlijke chemische stoffen.(5)
A – Uittreksel uit de considerans van de verordening
5. Blijkens de derde en de vierde overweging van haar considerans heeft de bestreden verordening een dubbel doel. Enerzijds strekt zij tot uitvoering van het Verdrag van Rotterdam, anderzijds gaat zij inhoudelijk uitdrukkelijk verder dan de bepalingen van dit verdrag:
„(3) De Gemeenschap zou het nodige moeten doen om uitvoering te geven aan de voorschriften van het Verdrag van Rotterdam [...] zonder op enigerlei wijze het niveau van bescherming dat uit hoofde van verordening (EEG) nr. 2455/92 aan het milieu en de bevolking van invoerende landen wordt geboden, af te zwakken.
(4) Met dezelfde doelstelling voor ogen is het ook noodzakelijk en passend om in sommige opzichten verder te gaan dan de bepalingen van het Verdrag van Rotterdam. Artikel 15, lid 4, van het Verdrag van Rotterdam geeft de partijen het recht maatregelen te treffen die de gezondheid van de mens en het milieu een stringentere bescherming bieden dan op grond van het Verdrag van Rotterdam vereist is, mits dergelijke maatregelen stroken met het bepaalde in het Verdrag van Rotterdam en in overeenstemming zijn met het internationaal recht.”
B – Samenvatting van de voornaamste bepalingen van de verordening
6. Artikel 1, lid 1, van de bestreden verordening bepaalt:
„Deze verordening heeft tot doel:
a) uitvoering te geven aan het Verdrag van Rotterdam inzake de procedure met betrekking tot voorafgaande geïnformeerde toestemming ten aanzien van bepaalde gevaarlijke chemische stoffen en pesticiden in de internationale handel;
b) gedeelde verantwoordelijkheid en gezamenlijke inspanningen bij de internationale activiteiten met gevaarlijke chemische stoffen te bevorderen ter bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu tegen mogelijke schade, en
c) bij te dragen aan een milieuverantwoord gebruik van deze stoffen.
Deze doelstellingen worden verwezenlijkt door de uitwisseling van informatie over de kenmerken van deze chemische stoffen te vergemakkelijken, door een besluitvormingsproces binnen de Gemeenschap voor de in‑ en uitvoer vast te stellen en door de genomen beslissingen onder de partijen en andere landen te verspreiden.”
7. Ingevolge artikel 1, lid 2, heeft de bestreden verordening tevens tot doel ervoor te zorgen dat de gemeenschapsrechtelijke bepalingen(6) inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van voor mens en milieu gevaarlijke chemische stoffen wanneer zij in de Gemeenschap op de markt worden gebracht, ook gelden wanneer deze producten vanuit de lidstaten worden uitgevoerd naar een land dat partij is bij het Verdrag van Rotterdam of andere landen, „tenzij deze bepalingen strijdig zijn met specifieke voorschriften van die partijen of andere landen”.
8. Artikel 2, lid 1, van de bestreden verordening omschrijft de materiële werkingssfeer ervan als volgt:
„Deze verordening is van toepassing op:
a) bepaalde gevaarlijke chemische stoffen die zijn onderworpen aan de procedure van voorafgaande geïnformeerde toestemming (PIC-procedure) uit hoofde van het Verdrag van Rotterdam;
b) bepaalde gevaarlijke chemische stoffen die binnen de Gemeenschap of een lidstaat verboden of aan strenge beperkingen onderworpen zijn, en
c) alle chemische stoffen bij uitvoer, voorzover het de indeling, de verpakking en het kenmerken ervan betreft.”
9. Voor het overige kunnen de voornaamste bepalingen van de bestreden verordening – vereenvoudigd – als volgt worden samengevat.
10. Artikel 6 van de verordening maakt een fundamenteel onderscheid tussen drie groepen gevaarlijke chemische stoffen, die in de drie delen van bijlage I afzonderlijk zijn vermeld, en die elkaar ten dele overlappen wat de rechtsgevolgen betreft.(7)
11. Een van deze groepen (bijlage I, deel 3) omvat een lijst van bepaalde als bijzonder gevaarlijk geclassificeerde chemische stoffen die krachtens het Verdrag van Rotterdam zijn onderworpen aan een zogenoemde procedure van voorafgaande geïnformeerde toestemming (Prior Informed Consent Procedure; hierna: „PIC-procedure”) (artikel 6, lid 2, derde alinea, van de bestreden verordening). Deze procedure, die in de artikelen 12 en 13 van de bestreden verordening nader wordt beschreven(8), voorziet in wezen in wederzijdse informatie-uitwisseling tussen de Gemeenschap en de andere partijen bij het Verdrag van Rotterdam over hun praktijk op het gebied van de invoer van de betrokken chemische stoffen. Op gemeenschapsniveau staat hier de verstrekking van informatie aan de betrokken economische actoren over de invoerpraktijk van derde landen tegenover.(9)
12. De aan de PIC-procedure onderworpen chemische stoffen kunnen slechts worden uitgevoerd na voorafgaande toestemming van het invoerende land.(10) Het secretariaat van het Verdrag van Rotterdam brengt alle partijen op gezette tijden op de hoogte van het bestaan van dergelijke toestemmingen (artikel 13, lid 6, sub b, van de verordening).
13. Ook voor de uitvoer van een andere groep chemische stoffen, namelijk stoffen die nog niet aan de PIC-procedure zijn onderworpen, maar die in de ogen van de Gemeenschap in aanmerking komen voor de PIC-procedure in de zin van het Verdrag van Rotterdam (artikel 6, lid 2, tweede alinea, juncto artikel 13, lid 6, sub a, van de verordening), is voorafgaande toestemming door het invoerende land vereist. De betrokken chemische stoffen zijn vermeld in bijlage I, deel 2, van de verordening.
14. Voor alle chemische stoffen die niet aan de PIC-procedure zijn onderworpen, bestaat een verplichting tot kennisgeving van uitvoer (artikel 6, lid 2, tweede en derde alinea, juncto artikel 7 en bijlage I, deel 1 of deel 2 van de verordening).(11) Zelfs voor chemische stoffen die aan de PIC-procedure zijn onderworpen, wordt een kennisgeving van uitvoer afgegeven wanneer het invoerende land dit verlangt (artikel 7, lid 5, tweede alinea, van de bestreden verordening).
15. Een dergelijke kennisgeving dient bepaalde in bijlage III van de bestreden verordening nader omschreven gegevens te bevatten over de identiteit van de uit te voeren stof, in het bijzonder de fysisch-chemische, toxicologische en ecotoxicologische eigenschappen ervan, alsmede over de voorzorgsmaatregelen die bij de omgang ermee moeten worden genomen. De kennisgeving wordt door de Commissie toegezonden aan de autoriteiten van het derde land waarnaar de chemische stof wordt uitgevoerd en bovendien geregistreerd in een voor het publiek toegankelijke databank. Omgekeerd publiceert de Commissie de kennisgevingen van uitvoer die derde landen haar met het oog op de invoer van chemische stoffen in de Gemeenschap doen toekomen, in haar databank en informeert zij de bevoegde instanties van de lidstaten (artikel 8 van de verordening).
16. Ingevolge artikel 14, lid 2, van de verordening mogen chemische stoffen en artikelen waarvan het gebruik in de Gemeenschap voor de bescherming van de volksgezondheid of het milieu is verboden, niet worden uitgevoerd. Deze stoffen zijn vermeld in bijlage V bij de bestreden verordening.
17. Ingevolge artikel 16 van de verordening zijn de in de Gemeenschap geldende bepalingen inzake het verpakken en kenmerken(12) ook van toepassing bij de uitvoer van chemische stoffen en zijn de exporteurs verplicht bepaalde begeleidende informatie te verstrekken. Chemische stoffen mogen volgens artikel 13, lid 7, van de bestreden verordening niet op een later tijdstip dan zes maanden vóór de uiterste gebruiksdatum worden uitgevoerd. Bij de uitvoer van bestrijdingsmiddelen dienen de exporteurs ingevolge artikel 13, lid 8, erop toe te zien dat het etiket specifieke informatie bevat over de opslagomstandigheden en de stabiliteit bij opslag in de klimaatsomstandigheden van het invoerende land. Bovendien dienen zij erop toe te zien dat de uitgevoerde bestrijdingsmiddelen voldoen aan de desbetreffende zuiverheidsspecificatie van de communautaire wetgeving.
18. De bestreden verordening gaat verder dan het Verdrag van Rotterdam voorzover zij in artikel 15 ook voor het transitovervoer van aan de PIC-procedure onderworpen chemische stoffen door derde landen voorziet in bepaalde informatieplichten.
19. Artikel 20 van de verordening betreft de verlening van technische bijstand aan met name ontwikkelingslanden en landen met een overgangseconomie ter bevordering van de ontwikkeling van de infrastructuur, de capaciteiten en de deskundigheid die nodig zijn voor een goed beheer van chemische stoffen gedurende de gehele levenscyclus.
20. Daarnaast bevat de verordening in het bijzonder procedurele bepalingen betreffende de deelneming van de Gemeenschap aan het Verdrag van Rotterdam, een verplichting voor de bevoegde instanties tot controle van de in‑ en uitvoer, een verplichting voor de exporteurs tot jaarlijkse overlegging van informatie over de uitvoer van chemische stoffen in het voorafgaande jaar en bepalingen inzake de toegang van het publiek tot informatie over de handel in chemische stoffen.
III – Voorgeschiedenis, conclusies en procedure
A – Voorgeschiedenis van het geding
21. Het Verdrag van Rotterdam is op 10 september 1998 te Rotterdam vastgesteld en op 11 september 1998 namens de Gemeenschap ondertekend.(13)
22. Op 24 januari 2002 presenteerde de Commissie een voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de in‑ en uitvoer van gevaarlijke chemische stoffen, dat gebaseerd was op artikel 133 EG.(14)
23. Op 19 december 2002 besloot de Raad evenwel met eenparigheid van stemmen, na het Europees Parlement facultatief te hebben geraadpleegd, dit voorstel niet te volgen en artikel 133 EG als rechtsgrondslag te vervangen door artikel 175, lid 1, EG. De verordening werd door het Parlement en de Raad vervolgens in het kader van de medebeslissingsprocedure (artikel 251 EG) vastgesteld.
B – Conclusies en procedure voor het Hof
24. Met haar beroep tot nietigverklaring van 23 april 2003 verzoekt de Commissie het Hof krachtens artikel 230 EG:
– de bestreden verordening nietig te verklaren;
– te verklaren dat de gevolgen van deze verordening moeten worden gehandhaafd tot de Raad een nieuwe verordening vaststelt, en
– het Europees Parlement en de Raad te verwijzen in de kosten.
25. Het Parlement en de Raad verzoeken het Hof,
– dit beroep ongegrond te verklaren, en
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
26. Bij beschikking van de president van het Hof van 15 september 2003 zijn de Franse Republiek, de Republiek Finland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in de onderhavige zaak toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Parlement en de Raad.
27. Alle betrokkenen hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De Commissie, het Parlement en de Raad alsook het Verenigd Koninkrijk hebben ook deelgenomen aan de terechtzitting van 7 april 2005, waarop tegelijkertijd zaak C‑94/03 is behandeld.
IV – Beoordeling
28. Tot staving van haar beroep voert de Commissie één middel aan, namelijk de keuze van een onjuiste rechtsgrondslag voor de vaststelling van de verordening. Zij voert aldus een schending van het EG-Verdrag aan in de zin van artikel 230, lid 2, EG.
29. De keuze van de juiste rechtsgrondslag is van groot praktisch en institutioneel, ja zelfs constitutioneel belang.(15) Hiervan hangt, zoals bekend, niet alleen af welke wetgevingsprocedure wordt toegepast (medebeslissingsrecht van het Parlement, eenparigheid of gekwalificeerde meerderheid in de Raad(16)), maar ook of de Gemeenschap over een exclusieve wetgevende bevoegdheid beschikt of deze met de lidstaten moet delen.(17)
A – Criteria voor de keuze van de rechtsgrondslag
30. Volgens vaste rechtspraak dient de keuze van de rechtsgrondslag voor een gemeenschapshandeling te berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling.(18)
31. Indien bij het onderzoek van een gemeenschapshandeling blijkt dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als hoofddoel of voornaamste component, terwijl het andere doel of de andere component slechts van ondergeschikt belang is, moet de handeling op één enkele rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke het hoofddoel of de voornaamste component vereist. (19)
32. Een gemeenschapshandeling kan dus zelfs op grond van de gemeenschappelijke handelspolitiek (artikel 133 EG) worden vastgesteld wanneer deze handeling naast haar handelspolitieke oogmerk ook nog andere doelstellingen nastreeft, bijvoorbeeld op het vlak van het ontwikkelingsbeleid(20), het buitenlands en veiligheidsbeleid(21), het milieu(22) of de gezondheidsbescherming.(23) Dit geldt temeer daar de bepalingen inzake de gemeenschappelijke handelspolitiek op een open en dynamisch concept berusten dat zich geenszins tot de traditionele aspecten van de buitenlandse handel beperkt.(24) In het bijzonder met betrekking tot de bescherming van het milieu en de gezondheid volgt reeds uit de artikelen 6 EG en 152, lid 1, eerste alinea, EG dat het hier gaat om kwesties met verschillende raakvlakken waarmee op alle andere beleidsterreinen van de Gemeenschap en dus ook in het kader van de gemeenschappelijke handelspolitiek rekening moet worden genomen.
33. Omgekeerd kunnen echter ook gemeenschapshandelingen waarin het milieu centraal staat bijkomstige gevolgen hebben voor de handel. Zolang het milieupolitieke aspect overweegt, dienen dergelijke handelingen op de grondslag van artikel 175, lid 1, EG en niet op de grondslag van artikel 133 EG te worden vastgesteld.(25)
34. Om te bepalen of artikel 133 EG betreffende de gemeenschappelijke handelspolitiek dan wel artikel 175 EG betreffende het milieubeleid als rechtsgrondslag voor gemeenschapshandelingen, meer bepaald voor de sluiting van een internationale overeenkomst, in aanmerking komt, heeft het Hof het criterium van het rechtstreeks en onmiddellijk effect gedefinieerd.(26) De desbetreffende overwegingen kunnen ook op andere soorten gemeenschapshandelingen worden toegepast. Wanneer een gemeenschapshandeling waarmee milieudoelstellingen worden nagestreefd geen rechtstreeks of onmiddellijk effect op de handel heeft, dient zij op artikel 175 EG te worden gebaseerd; in het omgekeerde geval vormt artikel 133 EG de juiste rechtsgrondslag.(27) Daarbij behoeven de rechtstreekse of onmiddellijke effecten op de handel niet per se in een bevordering of vergemakkelijking van het handelsverkeer te bestaan. Een gemeenschapshandeling valt namelijk reeds binnen de werkingssfeer van artikel 133 EG wanneer zij „een instrument is dat in essentie bestemd is om [...] het handelsverkeer te bevorderen, te vergemakkelijken of te regelen”.(28)
35. Tegen deze achtergrond zal ik thans nagaan waar het zwaartepunt van de verordening ligt, rekening houdende met de inhoud, het doel en de context ervan, en of de eventuele gevolgen ervan voor de handel een rechtstreeks en onmiddellijk karakter hebben (zie hieronder, deel B). Volledigheidshalve zal ik tevens uiteenzetten waarom de verordening niet op een dubbele rechtsgrondslag had kunnen worden gebaseerd (zie hieronder, deel C).
B – Inhoud, doelstellingen en context van de verordening
36. Partijen verschillen van mening over de vraag tot welk beleidsterrein de bestreden verordening gelet op de inhoud, de doelstellingen en de context ervan behoort. Terwijl de Commissie stelt dat het zwaartepunt van de verordening in de gemeenschappelijke handelspolitiek ligt, beschouwt de Raad, hierin gesteund door de interveniënten, de verordening als een voornamelijk milieupolitiek instrument. Dit betekent dat beide zijden in de onderhavige procedure in wezen dezelfde standpunten innemen als in de parallelle zaak C‑94/03.
37. Om te bepalen tot welke van de twee beleidsterreinen de bestreden verordening behoort, moet om te beginnen aandacht worden besteed aan het nauwe verband tussen deze verordening en het Verdrag van Rotterdam. Luidens artikel 1, lid 1, sub a, en de derde overweging van haar considerans strekt de verordening namelijk tot uitvoering van dit verdrag. Zoals ik in mijn conclusie van heden in de zaak C‑94/03(29) uiteenzet, ligt het zwaartepunt van dit verdrag niet op het vlak van de gemeenschappelijke handelspolitiek, maar op het vlak van het milieubeleid. Het betreft een milieuovereenkomst met handelspolitieke trekken en geen handelspolitieke overeenkomst met milieupolitieke trekken.
38. Op gemeenschapsniveau is bovendien het verband tussen de verordening en het zesde milieuactieprogramma van 22 juli 2002 relevant(30). Dit programma, dat gebaseerd is op artikel 175 EG, vertoont tal van thematische overeenkomsten met de bestreden verordening(31) en noemt de wijziging van de tot dan toe geldende verordening nr. 2455/92 als één van de prioritaire actieterreinen van het communautaire milieubeleid.(32)
39. De context waarin de bestreden verordening is vastgesteld, doet dus reeds vermoeden dat zij in essentie een milieupolitiek en geen handelspolitiek instrument is. Deze eerste indruk wordt bevestigd wanneer men de doelstellingen en de inhoud van de bestreden verordening nader onder de loep neemt.
40. Wat om te beginnen de doelstellingen van de verordening betreft, staan blijkens artikel 1, lid 1, sub b en c, milieupolitieke belangen centraal, namelijk een gedeelde verantwoordelijkheid en gezamenlijke inspanningen ter bescherming van het milieu (en van de gezondheid van de mens) tegen mogelijke schade door chemische stoffen en de bijdrage van de Gemeenschap aan een milieuverantwoord gebruik van deze stoffen. De verordening vermeldt de handel(33) in gevaarlijke chemische stoffen in artikel 1 niet zo zeer als een zelfstandige doelstelling, maar veeleer als aanknopingspunt voor haar eigenlijke milieupolitieke doelstellingen. Het betreft een milieupolitiek instrument met handelspolitieke trekken en geen handelspolitiek instrument met milieupolitieke trekken. Deze indruk wordt nog versterkt door het feit dat de gemeenschapswetgever het bestaande niveau van milieubescherming niet heeft willen afzwakken en op het gebied van de bescherming van het milieu en van de gezondheid van de mens verder is willen gaan dan het Verdrag van Rotterdam.(34)
41. Het is een feit dat in de tekst van de bestreden verordening, en niet alleen in het kader van de in artikel 1 verankerde doelstellingen, bij herhaling naar het handelsbeleid wordt verwezen. Zowel de titel als de considerans(35) alsook een aantal artikelen van de bestreden verordening bevatten begrippen als in‑ en uitvoer, exporteurs en importeurs en internationale handel. Maar in de tekst van de verordening wordt in minstens even sterke mate de nadruk gelegd op het milieubeleid. In de considerans(36) en in het bijzonder in artikel 1 van de bestreden verordening is de bescherming van het milieu en van de gezondheid van de mens aan de orde. Elders(37) is ook sprake van de bevordering van het goed beheer van chemische stoffen gedurende de gehele levenscyclus.
42. Inhoudelijk gezien stelt de Commissie weliswaar terecht dat de artikelen 6 tot en met 17 van de verordening, die met name tot doel hebben de PIC-procedure en de procedure inzake de kennisgeving van uitvoer in communautair recht om te zetten, de kern van de verordening vormen, maar in tegenstelling tot de opvatting van de Commissie is een PIC-procedure geenszins primair een handelspolitiek instrument, maar, zoals het Hof reeds in zijn advies 2/00 heeft vastgesteld, een typisch milieupolitiek instrument.(38) De Commissie stelt ten onrechte dat de overwegingen in advies 2/00 betreffende de PIC-procedure in het kader van het Protocol van Cartagena niet van toepassing zijn op de PIC-procedure in het onderhavige geval. Ook in het geval van de hier relevante gevaarlijke chemische stoffen strekt deze procedure immers tot „informatie-uitwisseling over de voordelen en gevaren van het gebruik van chemische stoffen [en beoogt zij] de verbetering van het verstandige beheer van gevaarlijke stoffen door de uitwisseling van wetenschappelijke, technische, economische en juridische informatie”.(39)
43. Zo is de internationale handel in bepaalde, door de partijen bij het Verdrag van Rotterdam unaniem als gevaarlijk geclassificeerde chemische stoffen(40) slechts de externe factor die de PIC-procedure in werking stelt. Het eigenlijke voorwerp van deze in het Verdrag van Rotterdam neergelegde procedure is namelijk niet primair de bevordering, de vergemakkelijking of ook maar de regulering van het handelsverkeer in gevaarlijke chemische stoffen, maar veeleer de onderlinge informatie-uitwisseling tussen de partijen over hun invoerpraktijk (artikel 10, leden 7 en 10 van het Verdrag van Rotterdam(41)), gekoppeld aan de doorgave van de aldus verkregen informatie aan de betrokken economische actoren (artikel 11, lid 1, sub a, van het Verdrag van Rotterdam en artikel 13, leden 1 en 3, van de verordening).
44. De PIC-procedure en de kennisgevingen van uitvoer voor bepaalde chemische stoffen (artikel 12 van het Verdrag van Rotterdam en artikel 7 van de bestreden verordening) dienen vooral te voorkomen dat derde landen – met name ontwikkelingslanden – geconfronteerd worden met de invoer van gevaarlijke chemische stoffen zonder vooraf in staat te zijn geweest de nodige maatregelen te nemen om het milieu en de gezondheid van de mens te beschermen.(42)
45. De bij de bestreden verordening ingevoerde PIC-procedure kan door de reeds vermelde verstrekking van informatie aan de betrokken economische actoren (artikel 11, lid 1, sub a, van het Verdrag van Rotterdam en artikel 13, leden 1 en 3, van de bestreden verordening) hooguit indirect bijdragen tot meer transparantie van de in de verschillende landen geldende bepalingen en zo eventueel de buitenlandse handel in gevaarlijke chemische stoffen vergemakkelijken. Aan de andere kant kan de bestreden verordening ook tot meer onkosten voor de exporteurs leiden, bijvoorbeeld omdat zij de noodzakelijke formaliteiten voor een kennisgeving van uitvoer dienen te vervullen (artikel 7 juncto bijlage III bij de bestreden verordening).
46. Afgezien van dergelijke indirecte gevolgen voor de handel bevat de bestreden verordening echter geen handelspolitieke regels. In het bijzonder blijkt hieruit niet of en, zo ja, onder welke omstandigheden de invoer van een bepaalde chemische stof in de Gemeenschap is toegestaan of verboden. Zij bevat geen inhoudelijke bepalingen dienaangaande. De in het kader van de PIC-procedure aan de partijen bij het Verdrag van Rotterdam mee te delen materiële besluiten van de Gemeenschap om de invoer van gevaarlijke chemische stoffen al dan niet toe te staan worden integendeel „overeenkomstig bestaande communautaire wetgeving”(43) genomen. De bestreden verordening legt in artikel 12 uitsluitend vast dat de Commissie bevoegd is dergelijke besluiten te nemen en ten opzichte van het secretariaat van het Verdrag mededelingen te doen. Ingevolge artikel 24, lid 2, van de verordening wordt de Commissie hierbij ondersteund door een raadgevend comité.(44)
47. De verordening bevat evenmin autonome inhoudelijke bepalingen die aangeven of en, zo ja, onder welke voorwaarden een chemische stof uit de Gemeenschap mag worden uitgevoerd. Met de verordening ondersteunt de Gemeenschap uitsluitend, in overeenstemming met artikel 11, lid 1, sub b, van het Verdrag van Rotterdam, de andere partijen bij dit verdrag bij de uitvoering van hun beleid betreffende de invoer van aan de PIC-procedure onderworpen chemische stoffen. Te dien einde wordt exporteurs die dergelijke stoffen uit de Gemeenschap naar derde landen willen uitvoeren, de verplichting opgelegd de regelingen van de betrokken ontvangende landen na te leven en in het bijzonder hun voorafgaande uitdrukkelijke toestemming af te wachten (artikel 13, leden 4 en 6, van de bestreden verordening(45)).
48. Alleen artikel 14, lid 2, van de bestreden verordening bevat een zelfstandig communautair uitvoerverbod. Dit betreft chemische stoffen waarvan het gebruik in de Gemeenschap met het oog op de bescherming van de volksgezondheid of het milieu is verboden. Deze bepaling verbindt dus externe gevolgen aan communautaire gezondheids‑ en milieuvoorschriften om te voorkomen dat producten die binnen de Gemeenschap verboden zijn, daarbuiten schade veroorzaken. Zowel het binnen de Gemeenschap geldende verbod als de toepassing ervan op de uitvoer naar derde landen hebben in essentie een milieupolitiek karakter.
49. Ook de overige bepalingen van de verordening wijzen erop dat de bestreden verordening primair een milieupolitiek en geen handelspolitiek instrument is. De uitwisseling van informatie met derde landen (artikel 19 van de bestreden verordening) dient net zo min als de wederzijdse technische bijstand (artikel 20 van de bestreden verordening) of de toegang van het publiek tot informatie (artikelen 6, lid 3, 7, lid 1, vierde alinea, 8, lid 1, 9, lid 3, tweede zin, 13, lid 1, tweede zin, en 21, lid 2, tweede zin, van de bestreden verordening) ertoe de handel in gevaarlijke chemische stoffen te bevorderen, te vergemakkelijken of ook maar te regelen. Zoals reeds uit de formulering van deze bepalingen blijkt, strekken zij in eerste instantie tot bescherming van het milieu, en daarnaast ook tot bescherming van de gezondheid van de mens.
50. Anders dan men op het eerste gezicht zou kunnen denken, zijn ook de bepalingen van artikel 16 van de bestreden verordening inzake de etikettering van chemische stoffen en de begeleidende informatie bij deze producten niet primair handelspolitieke, maar milieupolitieke bepalingen. De richtlijnen waarnaar in de artikelen 16, lid 1, en 1, lid 2, van de bestreden verordening wordt verwezen, kunnen dan wel binnen de Gemeenschap een onderlinge aanpassing van de wetgevingen tot stand brengen en de onderlinge erkenning van productverpakkingen en begeleidende informatie in de handel tussen de lidstaten tot doel hebben, dit geldt niet in de verhouding tussen de Gemeenschap en derde landen: daar is er juist geen sprake van onderlinge aanpassing van de wetgevingen of wederzijdse erkenning ter versoepeling van de handel in chemische stoffen of de verbetering van de toegang hiervan tot de markt.(46) Dit blijkt ook uit de artikelen 16, lid 1, tweede zin, en 1, lid 2, tweede helft van de laatste zin, van de bestreden verordening(47), volgens welke eventuele specifieke voorschriften van de invoerende partij betreffende de verpakking van het product en de begeleidende informatie onverlet blijven. Artikel 16, lid 1, van de bestreden verordening beoogt veeleer te voldoen aan de behoefte van het publiek aan informatie over risico’s en gevaren die aan de omgang met de betrokken chemische stoffen verbonden zijn. Deze bepaling breidt in wezen alleen de bestaande etiketteringsvoorschriften van de Gemeenschap tot exportproducten uit, maar draagt niet bij tot de onderlinge aanpassing van de wetgevingen tussen de Gemeenschap en derde landen of tot de onderlinge erkenning van producten.
51. Samenvattend kan dus het volgende worden geconcludeerd: gezien de context waarin de bestreden verordening werd vastgesteld, alsook de inhoud en de doelstellingen ervan, ligt haar zwaartepunt niet op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek, maar op het gebied van het milieubeleid. Voorzover deze verordening gevolgen heeft voor de internationale handel in gevaarlijke chemische stoffen, zijn deze eerder indirect dan rechtstreeks.(48) In deze zin deel ik de opvatting van de Raad, het Parlement en degenen die ter ondersteuning van hun conclusies zijn tussengekomen, dat de verordening terecht op artikel 175, lid 1, EG en niet op artikel 133 EG is gebaseerd.(49)
52. Aan deze conclusie wordt geen afbreuk gedaan door het feit dat de werkingssfeer van de bestreden verordening blijkens de vierde overweging van haar considerans ruimer is dan die van het Verdrag van Rotterdam.(50) De verordening breidt namelijk de regels waarin zij hoe dan ook reeds binnen de werkingssfeer van het Verdrag van Rotterdam voorziet, in wezen uit tot de andere door haar bestreken gebieden. Hierbij streeft zij dezelfde, in essentie milieupolitieke doelstellingen na. De hierboven ontwikkelde argumentatie is dus ook hierop volledig van toepassing.
53. De Commissie stelt nog dat de interne markt ernstig zou worden verstoord en de handel zou worden scheefgetrokken indien artikel 175, lid 1, EG en niet artikel 133 EG als rechtsgrondslag werd gekozen. Daar de Gemeenschap in dit geval niet over een exclusieve bevoegdheid zou beschikken, zouden de lidstaten eenzijdig strengere bepalingen inzake de in‑ en uitvoer van gevaarlijke chemische stoffen kunnen vaststellen en ook de bestaande gemeenschapsrechtelijke bepalingen inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen kunnen omzeilen.
54. Te dien aanzien stel ik om te beginnen vast dat het volgens de „AETR-rechtspraak” perfect mogelijk is dat de Gemeenschap op het vlak van het milieubeleid over een exclusieve externe bevoegdheid beschikt.(51) Of dit ook gold voor de vaststelling van de bestreden verordening, kan echter in het midden worden gelaten. Zelfs in het geval van gedeelde bevoegdheden dienen de lidstaten immers bij de uitoefening van hun resterende bevoegdheden het gemeenschapsrecht te eerbiedigen. Zij mogen hierbij noch vigerend afgeleid recht, noch het primaire recht, in het bijzonder de fundamentele vrijheden van het EG-Verdrag en artikel 95, leden 4 tot en met 10, EG schenden. Dit volgt uit het beginsel van het primaat van het gemeenschapsrecht. Het bezwaar van de Commissie is dus ongegrond.
55. Samenvattend kom ik derhalve tot de conclusie dat het beroep van de Commissie ongegrond is en dus moet worden verworpen.
C – Geen dubbele rechtsgrondslag
56. Daarnaast wil ik nog erop wijzen dat in casu geen combinatie van de twee in aanmerking komende rechtsgrondslagen, dat wil zeggen artikel 133 EG en artikel 175 EG, mogelijk is, zelfs niet wanneer men ervan zou uitgaan dat de commerciële en milieuaspecten in de bestreden verordening met elkaar in evenwicht zijn en zij derhalve – in tegenstelling tot de door mij bepleite zienswijze – niet duidelijk kan worden gekwalificeerd als zijnde van handelspolitieke of milieupolitieke aard.
57. Het is weliswaar mogelijk dat een handeling op verschillende relevante rechtsgrondslagen wordt gebaseerd, namelijk wanneer bij wijze van uitzondering vaststaat dat deze handeling tegelijkertijd meerdere doelstellingen heeft die onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere.(52)
58. Cumulatie van verschillende rechtsgrondslagen is echter uitgesloten wanneer de desbetreffende wetgevingsprocedures niet met elkaar verenigbaar zijn.(53)
59. Dit is in casu het geval: terwijl het Parlement op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek hooguit facultatief wordt geraadpleegd zonder dat het krachtens het Verdrag beschikt over een formele bevoegdheid om aan de wetgevingsprocedure deel te nemen (artikel 133, lid 4, EG)(54), oefent het op het vlak van het milieubeleid samen met de Raad de wetgevende bevoegdheid uit in het kader van de medebeslissingsprocedure (artikel 175, lid 1, EG juncto artikel 251 EG). Hoewel de Raad zelf op beide beleidsterreinen normaliter met gekwalificeerde meerderheid besluit (artikel 133, lid 4, EG respectievelijk – voor de medebeslissingsprocedure – artikel 251 EG(55)), blijkt uit het fundamentele verschil in de mate waarin het Parlement kan deelnemen, dat de wetgevingsprocedures van artikel 133 EG en artikel 175 EG niet met elkaar verenigbaar zijn en dus ook niet kunnen worden gecombineerd.(56)
60. Het lijdt immers geen twijfel dat op het gebied van artikel 175 EG niet kan worden afgezien van de medebeslissing van het Parlement. De medebeslissingsprocedure vormt sinds het Verdrag van Maastricht een van de wezenlijke bevoegdheden van het Parlement en levert een belangrijke bijdrage aan de democratische legitimatie van de gemeenschapswetgeving. Aan de andere kant is het echter ook niet mogelijk de procedure van artikel 133, lid 4, EG zonder meer met een hierin niet vastgelegd medebeslissingsrecht van het Parlement aan te vullen. In beide gevallen zou het risico bestaan dat de in de betrokken rechtsgrondslag vastgelegde besluitvorming en dus ook het in het Verdrag verankerde institutionele evenwicht zou worden vervalst. Een wijziging van de besluitvormingsprocedure kan namelijk altijd ook gevolgen hebben voor de inhoud van de vastgestelde handeling.(57)
61. Hierin onderscheidt de onderhavige zaak zich ook van de parallelle zaak C‑94/03.(58) In die zaak zou een combinatie van de twee mogelijke rechtsgrondslagen (artikel 133 EG juncto artikel 300 EG en artikel 175, lid 1, EG juncto artikel 300 EG) enkel tot gevolg hebben dat het Parlement ook in het kader van de gemeenschappelijke handelspolitiek wordt geraadpleegd – wat hoe dan ook altijd mogelijk is. De uitkomst van een dergelijke raadpleging van het Parlement is, zoals bekend, niet bindend voor de Raad. In casu zou de Raad daarentegen door een uitbreiding van de medebeslissingsprocedure tot het gebied van artikel 133 EG zijn exclusieve wetgevende bevoegdheid worden ontnomen en zou hij deze met het Parlement moeten delen. Dit zou indruisen tegen het weloverwogen en op verschillende intergouvernementele conferenties bevestigde standpunt van de lidstaten betreffende de wetgevingsprocedure die op het vlak van de gemeenschappelijke handelspolitiek dient te worden gevolgd.(59)
62. Noch uit het arrest Swedish Match(60), noch uit het arrest British American Tobacco(61) kan overigens het tegenovergestelde worden afgeleid. Het Hof gaat namelijk in geen van de twee arresten nader in op de uiteenlopende, in het Verdrag vastgelegde bevoegdheden van de instellingen en het institutionele evenwicht in het kader van de medebeslissingsprocedure, enerzijds, en de procedure van artikel 133 EG, anderzijds.(62)
63. Gezien de onverenigbaarheid van de wetgevingsprocedures van de artikelen 133 EG en 175 EG had de communautaire wetgever zich dus voor één van de twee rechtsgrondslagen moeten uitspreken, ook indien hij van mening was dat de milieu‑ en handelspolitieke aspecten in de bestreden verordening met elkaar in evenwicht zijn. Gelet op de genoemde onverenigbaarheid had hij de verordening niet tegelijkertijd op de gemeenschappelijke handelspolitiek en op het milieubeleid kunnen baseren.
64. In een dergelijke situatie had het milieubeleid met artikel 175 EG als rechtsgrondslag voorrang moeten krijgen. Wat de wetgevingsprocedure aangaat, vormt het medebeslissingsrecht van het Parlement namelijk de norm, terwijl rechtsgrondslagen als artikel 133 EG, die het parlement geen formele bevoegdheid verlenen om aan het wetgevingsproces deel te nemen, in procedureel opzicht de uitzondering zijn. Overigens strookt het ook met het transparantiebeginsel (artikel 1, lid 2, EU)(63) en het democratiebeginsel (artikel 6, lid 1, EG) om in gevallen waarin twee rechtsgrondslagen even relevant en even sterk van toepassing zijn, maar niet met elkaar verenigbaar zijn, die te kiezen welke het Parlement het meeste inspraak verleent.
65. Dus zelfs indien de handels‑ en milieupolitieke aspecten in de bestreden verordening even sterk aan bod kwamen, zouden procedurele redenen tegen de keuze van een dubbele rechtsgrondslag en voor de keuze van een milieupolitieke bepaling als uitsluitende rechtsgrondslag pleiten. Het besluit van het Parlement en de Raad om de verordening op basis van artikel 175, lid 1, EG via de medebeslissingsprocedure vast te stellen, zou dus ook vanuit deze invalshoek niet kunnen worden bekritiseerd.
V – Kosten
66. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk dient te worden gesteld, dient zij overeenkomstig de vorderingen van het Europees Parlement en de Raad in de kosten te worden verwezen.
67. Anderzijds volgt uit artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dat de drie lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten dienen te dragen.
VI – Conclusie
68. In het licht van het voorgaande stel ik het Hof voor het volgende vast te stellen:
„1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Franse Republiek, de Republiek Finland alsmede het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland dragen hun eigen kosten. De Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt verwezen in de overige kosten.”