Sprawa T‑68/04
SGL Carbon AG
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich
Konkurencja − Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki − Rynek produktów na bazie węgla i grafitu mających zastosowanie w branży elektrycznej i mechanicznej − Wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien − Waga i czas trwania naruszenia − Zasada proporcjonalności − Zasada równego traktowania − Górna granica 10% wartości obrotu − Odsetki za zwłokę
Streszczenie wyroku
1. Konkurencja – Grzywny – Decyzja nakładająca grzywny – Obowiązek uzasadnienia
(art. 253 WE; rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 98/C 9/03)
2. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Odstraszający charakter – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji
(art. 81 ust. 1 WE, art. 82 WE; rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 98/C 9/03)
3. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Podział zainteresowanych przedsiębiorstw na kategorie, w których określono konkretną kwotę wyjściową
(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 98/C 9/03, pkt 1A)
4. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Określenie kwoty wyjściowej w wartościach bezwzględnych w zależności do charakteru naruszenia dostosowane następnie do każdego z przedsiębiorstw
(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 98/C 9/03)
5. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Obrót, jaki należy uwzględnić
(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 98/C 9/03)
6. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Czas trwania naruszenia – Naruszenia długotrwałe
(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 98/C 9/03, pkt 1B)
7. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Granica określona w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17
(art. 81 ust. 1 WE; rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2)
8. Konkurencja – Grzywny – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Zakres – Uprawnienie do ustalenia sposobów zapłaty grzywien
(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; rozporządzenie Komisji nr 2342/2002, art. 86)
1. Co się tyczy ustalenia grzywien za naruszenie prawa konkurencji, Komisja spełnia spoczywający na niej obowiązek uzasadnienia, jeżeli wskazuje w decyzji elementy oceny, które umożliwiły jej określenie wagi i czasu trwania popełnionego naruszenia, przy czym nie ma ona obowiązku przedstawiania w decyzji bardziej szczegółowego wyjaśnienia ani danych liczbowych dotyczących metody obliczenia grzywny. Wskazanie danych liczbowych dotyczących metody obliczania grzywien – niezależnie od tego, jak bardzo takie dane mogłyby być użyteczne – nie jest konieczne, aby dopełnić obowiązku uzasadnienia.
Jeśli chodzi o uzasadnienie kwot wyjściowych w wymiarze bezwzględnym, grzywny stanowią instrument polityki Komisji w zakresie konkurencji i musi ona dysponować swobodnym uznaniem przy ustalaniu ich kwot, aby móc wpływać na postępowanie przedsiębiorstw, mobilizując je do przestrzegania reguł konkurencji. Ponadto należy unikać sytuacji, w której grzywny byłyby łatwe do przewidzenia przez podmioty gospodarcze. Tym samym nie można wymagać od Komisji, by dostarczyła w tym zakresie dodatkowego uzasadnienia ponad uzasadnienie dotyczące wagi naruszenia.
(por. pkt 31, 32)
2. Uprawnienie Komisji do nakładania grzywien na przedsiębiorstwa, które rozmyślnie lub przez zaniedbanie dopuściły się naruszenia postanowień art. 81 ust. 1 WE lub art. 82 WE, stanowi jeden z instrumentów przyznanych Komisji, aby umożliwić spełnienie nadanej jej przez prawo wspólnotowe misji nadzorczej. Misja ta obejmuje w sposób oczywisty zadanie ścigania i karania indywidualnych naruszeń, ale również obowiązek realizacji ogólnej polityki, mającej na celu stosowanie w dziedzinie konkurencji reguł ustalonych w traktacie, i doprowadzenia do tego, ażeby zachowania przedsiębiorstw były z nimi zgodne. Wynika z tego, że Komisja jest uprawniona do określenia poziomu wysokości grzywien tak, aby wzmocnić ich działanie odstraszające, w przypadku gdy naruszenia określonego rodzaju, mimo że ich niezgodność z prawem była stwierdzona od początku kształtowania wspólnotowej polityki w dziedzinie konkurencji, są wciąż stosunkowo częste ze względu na korzyści, które zainteresowane przedsiębiorstwa mogą z nich czerpać.
W sytuacji, gdy przedsiębiorstwo uczestniczyło jednocześnie w kilku odrębnych naruszeniach przepisów art. 81 ust. 1 WE stanowiących przykład klasycznego rodzaju naruszenia prawa konkurencji i zachowania, którego niezgodność z prawem została potwierdzana wielokrotnie przez Komisję, Komisja ma prawo uznać za niezbędne ustalenie kwoty grzywny w wymiarze wystarczająco odstraszającym, w granicach wyznaczonych przez rozporządzenie nr 17.
(por. pkt 52–54, 56)
3. Metoda polegająca na podziale członków kartelu na kategorie celem zastosowania zróżnicowanego traktowania na etapie ustalania kwot wyjściowych grzywien, –przy czym zasada na której opiera się ta metoda została potwierdzona przez Sąd –choć sprowadza się do nieuwzględniania różnicy rozmiarów przedsiębiorstw należących do tej samej kategorii, pociąga za sobą zryczałtowanie kwoty wyjściowej ustalonej dla przedsiębiorstw należących do tej samej kategorii.
Komisja może zwłaszcza podzielić zainteresowane przedsiębiorstwa na kilka kategorii w oparciu o przedziały, których wielkość stanowi 5% udziałów w rynku, przy czym taki sposób podziału nie jest jednak jedynym, który pozwala na odzwierciedlenie proporcjonalności różnych udziałów w rynku bez błędu w ocenie w ramach postępowania prowadzonego przez Komisję w celu ukarania kartelu. Korzystając z przysługującego jej szerokiego zakresu swobodnego uznania, Komisja może również utworzyć kategorie w oparciu o przedziały wynoszące 10% udziałów w rynku.
Taki podział winien niemniej jednak uwzględniać zasadę równego traktowania, a kwota grzywien powinna co najmniej być proporcjonalna w stosunku do okoliczności branych pod uwagę w celu dokonania oceny wagi naruszenia. Rola sądu wspólnotowego ogranicza się przy tym do sprawdzenia, czy podział ten jest spójny i obiektywnie uzasadniony.
W tym względzie podział przedsiębiorstw na trzy kategorie: duże, średnie i małe podmioty gospodarcze, jest rozsądnym sposobem wzięcia pod uwagę ich względnego znaczenia na rynku w celu ustalenia kwoty wyjściowej, o ile nie prowadzi to do poważnego zniekształcenia obrazu danego rynku. Ponadto metoda Komisji polegająca na ustaleniu progów kategorii na poziomie 10 i 20% nie może być a priori uznana za pozbawioną wewnętrznej spójności.
W dodatku przy podziale członków kartelu na kategorie, nic nie zobowiązuje Komisji do określenia relacji między ustalonymi kwotami wyjściowymi grzywien na podstawie relacji, jaka istnieje między udziałem w rynku „największego” przedsiębiorstwa zaliczonego do najwyższej kategorii a udziałem w rynku „najmniejszego” przedsiębiorstwa zaliczonego do najniższej kategorii.
Wreszcie nawet, jeśli wskutek podziału na kategorie do niektórych przedsiębiorstw stosuje się identyczną kwotę wyjściową pomimo ich różnej wielkości, takie zróżnicowane traktowanie jest obiektywnie uzasadnione tym, że przy określaniu wagi naruszenia ważniejszy jest charakter naruszenia aniżeli wielkość przedsiębiorstw.
(por. pkt 62, 65, 66, 68–70, 79, 92)
4. W odniesieniu do naruszeń reguł konkurencji, które powinny być zakwalifikowane jako „bardzo poważne”, wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS ograniczają się do wskazania, że przewidywane kwoty grzywien wynoszą „powyżej 20 mln EUR”. Jedynymi górnymi granicami wskazanymi w wytycznych i znajdującymi zastosowanie do takich naruszeń są: ogólny pułap w wysokości 10% całkowitego obrotu, określony w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz górne granice dotyczące dodatkowej kwoty, która może być nałożona z uwagi na czas trwania naruszenia. Nic zatem w treści wytycznych nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu podwyższenia kwoty wyjściowej grzywny, w wysokości wyrażonej w wartościach bezwzględnych, w wypadku „bardzo poważnego” naruszenia.
(por. pkt 73)
5. Przy określaniu kwoty grzywien nakładanych za naruszenie wspólnotowego prawa konkurencji część obrotu pochodząca z towarów, których dotyczy naruszenie, może być dokładną wskazówką co do rozmiaru naruszenia na danym rynku. W szczególności obrót osiągany ze sprzedaży towarów będących przedmiotem ograniczającej praktyki stanowi okoliczność obiektywną, która pozwala na dokładne określenie szkodliwości tej praktyki dla normalnej konkurencji.
Jeśli chodzi o ustalenie rozmiaru naruszenia na rynku i części odpowiedzialności spoczywającej na każdym uczestniku kartelu, Komisja słusznie zatem uwzględnia przy tej okazji obrót osiągnięty ze sprzedaży omawianych produktów i udział w rynku każdego z przedsiębiorstw obecnych na danym rynku w ostatnim pełnym roku kalendarzowym naruszenia, a nie położenie wspomnianych przedsiębiorstw w dniu wydania decyzji.
(por. pkt 99, 100)
6. Zakładając nawet, że kartele cenowe są z racji swojej natury tworzone z myślą, że będą działać przez dłuższy czas, nie można zakazać Komisji uwzględnienia faktycznego czasu ich trwania w każdym z przypadków odrębnie. Pomimo zamierzonej długotrwałości niektóre kartele są wykrywane przez Komisję lub ujawniane przez uczestników po krótkim okresie faktycznego funkcjonowania. Ich szkodliwe skutki są bezwzględnie mniejsze niż w wypadku, gdyby faktycznie wprowadzano je w życie przez dłuższy czas. W konsekwencji należy zawsze dokonać rozróżnienia na podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 między faktycznym czasem trwania naruszeń a ich wagą, która wynika z ich charakteru.
Ponadto pkt 1B akapit pierwszy tiret trzecie wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS nie przewiduje w wypadku długotrwałych naruszeń automatycznego podwyższenia o 10% rocznie, ale pozostawia w tym względzie Komisji zakres swobodnego uznania. Komisja może zatem zadecydować o podwyższeniu wyjściowych kwot grzywien o 10% za każdy pełny rok długotrwałego naruszenia i dodatkowo o 5% za każdy dodatkowy okres od sześciu miesięcy do jednego roku, i może uczynić to, mając na uwadze długość okresu naruszenia. Fakt, iż Komisja stosuje zasadę podwyższenia o 10% rocznie w stosunku do wszystkich przedsiębiorstw uczestniczących w naruszeniu zakwalifikowanym jako długotrwałe, nie jest zatem pod żadnym względem sprzeczny z wytycznymi. Ponadto nie zostało wykazane, iż na gruncie prawa wspólnotowego istnieje w wypadku długotrwałych naruszeń „zasada malejącego podwyższenia kar”.
Wreszcie z treści pkt 1B wytycznych nie wynika, że nie powinno się uwzględniać pierwszego roku naruszenia. W istocie wytyczne stanowią jedynie w tym względzie, że w wypadku krótkotrwałych naruszeń trwających co do zasady krócej niż rok nie stosuje się żadnego podwyższenia. Podwyższenie stosuje się natomiast w wypadku naruszeń trwających dłużej niż rok. Wysokość podwyższenia może wynieść „rocznie” 10% kwoty wyjściowej, jeśli naruszenie trwało ponad pięć lat.
(por. pkt 109, 111, 112, 120)
7. Chociaż Komisja dysponuje – pod kontrolą sądu wspólnotowego – swobodą oceny w zakresie udzielania obniżek grzywien na podstawie komunikatu dotyczącego nienakładania grzywien lub obniżenia ich kwoty w sprawach dotyczących karteli ze względu na okoliczności każdej sprawy, to jest ona zobowiązana przestrzegać pułapu 10%, o którym mowa w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17. Komisja nie ma uprawnień dyskrecjonalnych, jeśli chodzi o stosowanie tego pułapu, który uzależniony jest jedynie od wielkości obrotu, o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie.
Co się tyczy wyraźnego odniesienia do obrotu przedsiębiorstwa, celem górnej granicy 10% jest uniknięcie nakładania grzywien nieproporcjonalnych w stosunku do wielkości przedsiębiorstwa i skoro jedynie całkowity obrót może rzeczywiście stanowić przybliżoną wskazówkę w tym względzie, należy rozumieć, że ta procentowo wyrażona wielkość odnosi się do całkowitego obrotu. Przedstawiona w ten sposób definicja celu pułapu 10% jest nierozerwalnie związana z treścią i zakresem art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17, ponieważ cel ten nie może uzasadniać wykładni przytoczonego przepisu, która jest sprzeczna z jego brzmieniem.
Komisja może nałożyć na przedsiębiorstwo kilka odrębnych grzywien, z których każda mieści się w granicach określonych w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17, pod warunkiem że przedsiębiorstwo to dopuściło się tyluż odrębnych naruszeń art. 81 ust. 1 WE. W tym celu Komisja może wszcząć tylko jedno postępowanie, kończące się wydaniem jednej decyzji, w której Komisja stwierdza istnienie kilku odrębnych naruszeń i na mocy której Komisja nakłada na przedsiębiorstwo kilka odrębnych grzywien, lub wszcząć kilka postępowań, co nie stanowi „niezgodnego z prawem obejścia” pułapu przewidzianego w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17. Przy stosowaniu tego pułapu jest w istocie obojętne, czy różne naruszenia reguł konkurencji są karane w ramach jednego postępowania, czy też w ramach odrębnych postępowań prowadzonych w różnym czasie, ponieważ górna granica 10% stosuje się oddzielnie do każdego stwierdzonego przez Komisję naruszenia art. 81 WE.
(por. pkt 124, 127, 131, 132)
8. Uprawnienia przyznane Komisji na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 obejmują prawo do określenia daty płatności grzywien i daty, od której naliczane są odsetki za zwłokę, prawo do ustalenia stopy tych odsetek oraz prawo do określenia szczegółowych warunków wykonania jej decyzji, gdzie, stosownie do okoliczności, Komisja może zażądać ustanowienia gwarancji bankowej pokrywającej kwotę główną nałożonych grzywien wraz z odsetkami. Gdyby Komisja nie miała tego rodzaju uprawnień, przedsiębiorstwa mogłyby odnosić korzyści z opóźniania zapłaty grzywien, co prowadziłoby do osłabienia skutku kar nałożonych przez Komisję w ramach jej zadania polegającego na czuwaniu nad stosowaniem reguł konkurencji. Dlatego też nakładanie odsetek za zwłokę w zapłacie grzywien jest uzasadnione koniecznością zapewnienia, by skuteczność traktatu nie została zniweczona wskutek praktyk stosowanych jednostronnie przez przedsiębiorstwa spóźniające się z zapłatą grzywien, które na nie nałożono, oraz koniecznością zapewnienia, że wspomniane przedsiębiorstwa nie odniosą korzyści w porównaniu z przedsiębiorstwami, które płacą nałożone na nie grzywny w wyznaczonym im terminie.
Komisja ma prawo do ustalania wysokości odsetek za zwłokę według stopy rynkowej powiększonej o 3,5 punktu procentowego, a w wypadku ustanowienia gwarancji bankowej – według stopy rynkowej powiększonej o 1,5 punktu procentowego.
Komisja może przyjąć za punkt odniesienia stopę wyższą od stopy rynkowej oferowanej przeciętnemu pożyczkobiorcy w zakresie niezbędnym do zapobieżenia zwłoce w zapłacie grzywny, nie naruszając prawa do skutecznej ochrony sądowej, które stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego.
W celu uniknięcia skutków wpływu czasu trwania postępowania sądowego, który jest niepewny, na kwotę odsetek przedsiębiorstwo może wystąpić o zawieszenie wykonania decyzji, na mocy której Komisja nałożyła na nie grzywnę, lub ustanowić gwarancję bankową pozwalającą na obniżenie stopy odsetek z 5,5 do 3,5%.
Ponadto wynagradzając w postaci odsetek – wyższych o 0,1% od minimalnej stopy odsetek oferowanej w wypadku operacji refinansowania Europejskiego Banku Centralnego – tymczasowe płatności dokonywane przez przedsiębiorstwa na poczet grzywien, które zostały na nie nałożone, Komisja przyznaje danemu przedsiębiorstwu szczególne uprawnienie, które nie wynika ani z przepisów traktatu, ani z przepisów rozporządzenia nr 17, ani z przepisów rozporządzenia nr 2342/2002 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1605/2002 w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich. Stopa odsetek stosowana przez Komisję w wypadku grzywien, które – jak okazuje się później – zapłacono w końcu niesłusznie, ma w istocie za zadanie osiągnięcie zupełnie innego celu niż stopa odsetek za zwłokę: pierwsza ze wspomnianych stóp odsetek ma na celu zapobieżenie bezpodstawnemu wzbogaceniu się Wspólnot na szkodę przedsiębiorstwa, którego skarga o uchylenie nałożonej na nie grzywny została uwzględniona, podczas gdy druga ze wspomnianych stóp odsetek zmierza do zapobieżenia opóźnieniom w zapłacie grzywny stanowiącym nadużycie.
(por. pkt 143, 144, 146, 148, 149, 152)