Zaak T‑334/12

Plantavis GmbH
en
NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV

tegen

Europese Commissie
en
Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA)

„Bescherming van de consument – Gezondheidsclaims voor levensmiddelen – Verordening (EU) nr. 432/2012 – Beroep tot nietigverklaring – Regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt – Rechtstreeks geraakt – Ontvankelijkheid – Verordening (EG) nr. 1924/2006 – Exceptie van onwettigheid – Repertorium van gezondheidsclaims”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Achtste kamer) van 12 juni 2015

1.      Beroep tot nietigverklaring – Voorwaarden voor ontvankelijkheid – Beroep tegen de auteur van de bestreden handeling – Tegen een orgaan van de Unie gericht verzoek tot nietigverklaring van een handeling van de Commissie – Niet-ontvankelijkheid

(Art. 263 VWEU)

2.      Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Begrip „regelgevingshandeling” in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU – Elke handeling van algemene strekking met uitsluiting van wetgevingshandelingen – Verordening van de Commissie tot vaststelling van een lijst van toegestane gezondheidsclaims voor levensmiddelen – Daaronder begrepen

(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 432/2012 van de Commissie)

3.      Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Rechtstreeks geraakt – Criteria – Verordening van de Commissie tot vaststelling van een lijst van toegestane gezondheidsclaims voor levensmiddelen – Geen precieze aanwijzing door de verzoeker van de claims die zijn rechtspositie kunnen aantasten – Niet rechtstreeks geraakt – Niet-ontvankelijkheid

(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 28, leden 5 en 6; verordening nr. 432/2012 van de Commissie)

4.      Exceptie van onwettigheid – Incident – Beroep ten principale niet-ontvankelijk – Niet-ontvankelijkheid van de exceptie

(Art. 277 VWEU)

5.      Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Door de Commissie opgesteld repertorium van voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen – Louter informatieve handeling – Daarvan uitgesloten

(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 31 en art. 20)

6.      Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Voorbereidende handelingen – Daarvan uitgesloten – Wetenschappelijk advies van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA), verstrekt op verzoek van de Commissie met het oog op de evaluatie van gezondheidsclaims – Handeling die niet beoogt rechtsgevolgen te sorteren – Daarvan uitgesloten

(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 13, lid 3)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punt 20)

2.      Het begrip „regelgevingshandeling” in de zin van artikel 263, vierde alinea, in fine, VWEU moet aldus worden begrepen dat het ziet op handelingen van algemene strekking, met uitsluiting van wetgevingshandelingen. Verordening nr. 432/12 tot vaststelling van een lijst van toegestane gezondheidsclaims voor levensmiddelen die niet over ziekterisicobeperking en de ontwikkeling en gezondheid van kinderen gaan, is een regelgevingshandeling.

Die verordening is immers door de Commissie vastgesteld in de uitoefening van uitvoeringsbevoegdheden in het kader van de regelgevingsprocedure met toetsing, en vormt bijgevolg geen wetgevingshandeling. Bovendien heeft verordening nr. 432/2012 een algemene strekking voor zover zij van toepassing is op objectief omschreven situaties en bindende rechtsgevolgen heeft voor een algemeen en in abstracto omschreven categorie van personen.

(cf. punten 24‑27)

3.      Aan de voorwaarde van „rechtstreekse geraaktheid” in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU is slechts voldaan indien de bestreden maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van de verzoeker en bovendien geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, omdat die uitvoering zuiver automatisch is en alleen uit de bestreden regeling voortvloeit zonder dat andere, nadere regels moeten worden toegepast.

In een beroep tegen verordening nr. 432/2012 tot vaststelling van een lijst van toegestane gezondheidsclaims voor levensmiddelen die niet over ziekterisicobeperking en de ontwikkeling en gezondheid van kinderen gaan, dient de verzoeker aan te geven welke door die verordening bestreken claims zijn rechtspositie aantasten, teneinde aan te tonen dat hij rechtstreeks wordt geraakt in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU. Meer bepaald dient de verzoeker aan te tonen dat hij, toen het beroep werd ingesteld, in commerciële mededelingen over zijn producten gebruikmaakte van claims die na de vaststelling van verordening nr. 432/2012 waren verboden. In dit verband is het niet de taak van de Unierechter de claims op te sporen en aan te wijzen op basis waarvan het beroep eventueel ontvankelijk zou kunnen zijn, met name wanneer ongeveer 2 000 gezondheidsclaims in het geding zijn, waarvan er 222 zijn toegestaan en 1 719 zijn verboden.

Indien de claims die de verzoeker betreffen, voorkomen op de lijst van hangende claims omdat zij nog moeten worden geëvalueerd, en de Commissie nog niet definitief heeft beslist of zij worden toegestaan dan wel verboden, staat er geen beroep daartegen open. Hangende claims blijven immers vallen onder de rechtsregeling die vóór de vaststelling van verordening nr. 432/2012 op die claims van toepassing was. Bijgevolg kunnen ondernemingen waarvoor die claims van belang zijn – overeenkomstig artikel 28, leden 5 en 6, van verordening nr. 1924/2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen – daarvan blijven gebruikmaken bij hun verkoop van levensmiddelen.

(cf. punten 28, 30, 32, 36)

4.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 50, 51)

5.      Als handelingen of besluiten waartegen een beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 263 VWEU openstaat, zijn te beschouwen, maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen die de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen. Om uit te maken of een handeling of besluit dergelijke gevolgen sorteert, moet te rade worden gegaan met de wezenlijke inhoud ervan.

Het repertorium van toegestane gezondheidsclaims, dat door de Commissie is opgesteld overeenkomstig artikel 20 van verordening nr. 1924/2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen, vormt als zodanig geen rechtshandeling waartegen een beroep krachtens artikel 263 VWEU openstaat. Zoals blijkt uit overweging 31 van verordening nr. 1924/2006, is het repertorium van toegestane gezondheidsclaims immers een communicatie-instrument met het oog op transparantie en voorlichting, teneinde te vermijden dat aanvragen worden ingediend voor claims die al zijn geëvalueerd. Hoewel dat repertorium informatie verschaft over de rechtshandelingen die op het gebied van voedings- en gezondheidsclaims zijn vastgesteld, heeft het niet tot doel voor derden rechtsgevolgen in het leven te roepen.

(cf. punten 56, 58, 59)

6.      De adviezen en aanbevelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie zijn uitdrukkelijk uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 263 VWEU, zodat daartegen geen beroep tot nietigverklaring openstaat. Wanneer het gaat om handelingen of besluiten die in meerdere fasen tot stand komen, vormen bovendien in beginsel alleen maatregelen die het standpunt van de betrokken instelling aan het einde van de procedure definitief bepalen aanvechtbare handelingen, met uitsluiting van tussenmaatregelen die dienen ter voorbereiding van het eindbesluit.

De wetenschappelijke adviezen van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA), die zijn gepubliceerd na de evaluaties die zijn uitgevoerd overeenkomstig de procedure van artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen, vormen volgens die bepaling tussenfasen van de procedure, die geen gevolgen voor de rechtspositie van derden in het leven kunnen roepen. EFSA wordt immers geacht adviezen te verstrekken wanneer de toepasselijke rechtsbepalingen daarin voorzien. In dergelijke gevallen kan EFSA geen handelingen met rechtsgevolgen vaststellen, zodat de enige aanvechtbare handelingen de handelingen zijn die het eindbesluit van de Commissie inhouden waarbij zij de onderzochte claims toestaat of verbiedt. Bijgevolg kan geen beroep krachtens artikel 263 VWEU worden ingesteld tegen de evaluaties die EFSA heeft uitgevoerd in het kader van de procedure van artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006.

(cf. punten 61‑64)