OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 19 kwietnia 2018 r.(1)
Sprawa C‑123/17
Nefiye Yön
przeciwko
Landeshauptstadt Stuttgart
przy udziale:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja – Decyzja nr 2/76 – Artykuł 7 – Klauzula „standstill” – Nowe ograniczenia w zakresie warunków dostępu do zatrudnienia – Łączenie rodzin – Protokół dodatkowy – Artykuł 59 – Uzasadnienie – Nadrzędne względy interesu publicznego
1. Czy wprowadzenie przez Niemcy w październiku 1980 r. bardziej restrykcyjnych wymogów imigracyjnych wobec obywateli tureckich, które utrudniają łączenie rodzin pomiędzy pracownikiem tureckim zamieszkującym na stałe w tym państwie członkowskim a jego tureckim małżonkiem, jest sprzeczne z umowami dwustronnymi pomiędzy Unią Europejską a Turcją? Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Niemcy) dotyczy czasowego i przedmiotowego zakresu stosowania klauzuli „standstill” zawartej w art. 7 decyzji nr 2/76(2) wykonującej art. 12 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja (zwanego dalej „układem stowarzyszeniowym”)(3) w odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników. Daje on Trybunałowi możliwość wyjaśnienia czasowego zakresu stosowania dwóch kolejnych decyzji Rady Stowarzyszenia EWG–Turcja(4) – decyzji nr 2/76 i decyzji nr 1/80(5) – oraz dalszego wyjaśnienia, w jaki sposób należy dokonywać wykładni tych decyzji.
Prawo Unii
Układ stowarzyszeniowy i protokół dodatkowy
2. Układ stowarzyszeniowy zawarto w 1963 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 układ ma na celu promowanie stałego i zrównoważonego wzmacniania więzi handlowych i gospodarczych pomiędzy umawiającymi się stronami. Stowarzyszenie miało obejmować etap przygotowawczy, etap przejściowy i etap ostateczny(6). Podczas etapu przygotowawczego Turcja miała wzmocnić swoją gospodarkę, aby umożliwić wypełnienie zobowiązań, jakie zostałyby na nią nałożone podczas dwóch kolejnych etapów(7). Celem etapu przejściowego było stopniowe ustanowienie unii celnej między stronami oraz dostosowanie ich polityki gospodarczej(8). Etap ostateczny, oparty na unii celnej, miał polegać na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej Turcji i Unii Europejskiej(9).
3. Artykuł 9 przewiduje, że w zakresie zastosowania układu i bez uszczerbku dla wszelkich postanowień szczególnych na mocy art. 8 wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową jest zakazana, zgodnie z zasadą określoną w obecnym art. 18 TFUE.
4. Rozdział 3 jest zatytułowany „Inne postanowienia o charakterze gospodarczym”. Artykuł 12 w tym rozdziale stanowi, że „umawiające się strony uzgadniają, że uwzględnią [art. 45, 46 i 47 TFUE], aby osiągnąć stopniowo swobodny przepływ pracowników pomiędzy nimi”.
5. W 1970 r. EWG i Turcja podpisały protokół dodatkowy do układu stowarzyszeniowego, podkreślając tym samym przejście z etapu przygotowawczego do etapu przejściowego(10).
6. Artykuł 36 protokołu dodatkowego stanowi, że swobodny przepływ pracowników między państwami członkowskimi i Turcją będzie realizowany stopniowo, zgodnie z zasadami określonymi w art. 12 układu stowarzyszeniowego. Uprawnia on Radę Stowarzyszenia, utworzoną na podstawie układu, do decydowania o zasadach niezbędnych do realizacji tego celu.
7. Na mocy art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego wprowadzono klauzulę „standstill”, zgodnie z którą umawiające się strony powstrzymują się od wprowadzenia wobec siebie „nowych ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości i swobodzie świadczenia usług”.
8. Artykuł 59 protokołu dodatkowego stanowi, że „[w] dziedzinach objętych niniejszym protokołem Turcja nie może korzystać z traktowania bardziej korzystnego niż to, [jakiego] państwa członkowskie udzielają sobie nawzajem na mocy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę [Europejską]”.
9. Na mocy art. 62 protokół dodatkowy wraz z załącznikami stanowi integralną część układu stowarzyszeniowego.
Decyzja nr 2/76
10. Decyzja nr 2/76 Rady Stowarzyszenia ustanowiła szereg środków służących realizacji swobody przepływu pracowników. W szczególności na jej mocy opracowano „szczegółowe zasady wykonania art. 36 protokołu dodatkowego” w odniesieniu do etapu pierwszego, który „miał trwać cztery lata, od grudnia 1976 r.”(11). Jego przepisy miały jednak obowiązywać do rozpoczęcia kolejnego etapu(12).
11. Artykuł 7 tej decyzji stanowi:
„Państwa członkowskie Wspólnoty i Turcja nie mogą wprowadzać nowych ograniczeń w zakresie warunków dostępu do rynku pracy pracowników, którzy przebywają i są zatrudnieni na ich właściwych terytoriach zgodnie z prawem”.
12. Artykuł 9 zezwala na odstępstwa od przepisów decyzji uzasadnione względami porządku, bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego.
13. Decyzja nr 2/76 weszła w życie w dniu 20 grudnia 1976 r.(13).
Decyzja nr 1/80
14. Decyzja nr 1/80 także została przyjęta przez Radę Stowarzyszenia w celu realizacji swobody przepływu pracowników. Zgodnie z jej motywem trzecim na polu społecznym „niezbędn[e] [jest] poprawienie uregulowań dotyczących pracowników oraz członków ich rodzin w stosunku do uregulowań wprowadzonych w życie decyzją nr 2/76”.
15. Artykuł 13 tej decyzji stanowi:
„Państwa członkowskie Wspólnoty i Turcja nie mogą wprowadzać nowych ograniczeń w zakresie warunków dostępu do rynku pracy pracowników i członków ich rodzin, którzy przebywają i są zatrudnieni na ich właściwych terytoriach zgodnie z prawem”.
16. Artykuł 14 ust. 1 przewiduje możliwość stosowania odstępstw od przepisów decyzji uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa lub zdrowia publicznego.
17. W myśl art. 16 Rada Stowarzyszenia miała dokonywać okresowego przeglądu stosowania tych przepisów „w celu przygotowania rozwiązań, które mogą być stosowane od dnia 1 grudnia 1983 r.”. Nie przyjęto jednak żadnych dalszych środków(14).
18. Istotne przepisy decyzji nr 1/80 miały zastosowanie od dnia 1 grudnia 1980 r.(15).
Prawo niemieckie
19. W dniu 1 lipca 1980 r., na podstawie § 1 Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (jedenastego rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie wykonawcze do ustawy o cudzoziemcach), wprowadzono z dniem 5 października 1980 r. ogólny obowiązek wizowy dla obywateli tureckich. Przed tą zmianą obywatele tureccy byli zobowiązani do posiadania dokumentu pobytowego w formie wizy jedynie w celu wykonywania działalności zawodowej w Niemczech(16).
20. Zgodnie z § 4 Aufenthaltsgesetz (ustawy o pobycie) o ile przepisy prawa Unii lub aktów wykonawczych nie stanowią inaczej oraz z wyjątkiem przypadków, w których prawo pobytu istnieje na mocy układu stowarzyszeniowego, obywatele państw trzecich muszą posiadać dokument pobytowy, aby móc wjechać na terytorium Niemiec i na nim przebywać.
21. Paragraf 5 ust. 2 ustawy o pobycie stanowi, że dokument pobytowy zezwalający na pobyt na czas określony może zostać wydany jedynie w przypadku, gdy obywatel państwa trzeciego wjechał na terytorium Niemiec z wymaganą wizą, a w swoim wniosku o wydanie tej wizy dostarczył już informacje niezbędne do wydania tego dokumentu pobytowego. Odstępstwo od tych wymogów jest możliwe, jeżeli spełnione są wymogi materialne dotyczące dokumentu pobytowego lub jeżeli, biorąc pod uwagę szczególne okoliczności sprawy, ponowne rozpoczęcie procedury wydawania wizy byłoby nieuzasadnione. Paragraf 6 ust. 3 stanowi, że w przypadku pobytu długoterminowego wymagana jest wiza krajowa wydana przed wjazdem obywatela państwa trzeciego na terytorium Niemiec.
22. Paragraf 30 ustawy o pobycie dotyczy łączenia małżonków. Małżonkowi obywatela państwa trzeciego udziela się zezwolenia na pobyt na czas określony, jeżeli jest on w stanie porozumiewać się w języku niemieckim przynajmniej na poziomie podstawowym(17). Zezwolenia na pobyt na czas określony udziela się niezależnie od tego wymogu, jeżeli małżonek nie jest w stanie udowodnić podstawowej znajomości języka niemieckiego z powodu choroby fizycznej, umysłowej lub psychicznej lub jeżeli w danych okolicznościach nie jest możliwe ani racjonalnie uzasadnione oczekiwanie uzyskania przez niego podstawowej znajomości języka niemieckiegoprzed wjazdem na terytorium Niemiec(18).
Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
23. Nefiye Yön jest obywatelką Turcji. Jej mąż, również obywatel turecki, przebywa w Niemczech od 1995 r. Pierwotnie złożył on wniosek o udzielenie azylu, którego mu odmówiono. Następnie zawarł związek małżeński z obywatelką Niemiec, z którą następnie się rozwiódł. W 2004 r. zawarł związek małżeński z N. Yön. Posiada on zezwolenie na pobyt stały co najmniej od 2005 r., a od 2009 r. jest zatrudniony w piekarni. Para ma troje dorosłych dzieci mieszkających w Austrii, Niemczech i Turcji.
24. Nefiye Yön złożyła w 2007 r. pierwszy wniosek do ambasady Niemiec w Ankarze o wizę w celu dołączenia do męża w związku z łączeniem rodzin. W 2011 r. złożyła dwa kolejne wnioski. Wszystkie trzy wnioski zostały oddalone z powodu jej niewystarczającej znajomości języka niemieckiego. W marcu 2013 r. wjechała do Holandii z holenderską wizą Schengen, aby odwiedzić mieszkającą tam siostrę. W kwietniu 2013 r. wyjechała do Niemiec, aby dołączyć do męża. W maju 2013 r. złożyła w Niemczech wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w celu łączenia rodzin. Twierdzi, że ma problemy zdrowotne i jest analfabetką, w rezultacie czego ma być zależna od męża.
25. Landeshauptstadt Stuttgart (urząd stolicy kraju związkowego w Stuttgarcie, Niemcy) oddalił wniosek N. Yön w marcu 2014 r., ponieważ nie wykazała ona, że jest w stanie porozumiewać się w języku niemieckim na poziomie podstawowym, oraz z uwagi na to, że wjechała na terytorium Niemiec bez wymaganej wizy krajowej.
26. Verwaltungsgericht (sąd administracyjny, Niemcy) uwzględnił skierowaną przez N. Yön skargę na tę decyzję. Sąd ten uznał, że powody oddalenia jej wniosku były sprzeczne z klauzulami „standstill” zawartymi w decyzjach nr 2/76 i 1/80.
27. Landeshauptstadt Stuttgart odwołał się od tego wyroku do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, zwanego dalej „sądem odsyłającym”).
28. Sąd odsyłający uważa, że gdyby wymóg znajomości języka przy wydawaniu zezwolenia na pobyt na czas określony, o którym mowa w § 30 ust. 1 ustawy o pobycie, stanowił „nowe ograniczenie” w odniesieniu do klauzul „standstill”, mógłby on jednak być uzasadniony nadrzędnym interesem publicznym. Ustawa o pobycie została zmieniona w celu zapewnienia zgodności z zasadą proporcjonalności poprzez wprowadzenie możliwości zwolnienia osoby ubiegającej się o azyl z wymogu znajomości języka. Sąd odsyłający wyjaśnia jednak, że rozpatrywana sprawa nie dotyczy wymogu znajomości języka, ponieważ kwestia ta nie została jeszcze poruszona przez sądy krajowe, lecz raczej wymogu (na podstawie § 5 ust. 2 ustawy o pobycie) dotyczącego wjazdu na terytorium kraju z wymaganą wizą, co stanowi warunek wstępny wydania dokumentu pobytowego.
29. Sąd odsyłający zauważa następnie, że obowiązek wizowy można zakwalifikować jako „nowe ograniczenie” swobodnego przepływu tureckich pracowników. W tym kontekście sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami:
„1) Czy klauzula »standstill« zawarta w art. 7 decyzji nr 2/76 Rady Stowarzyszenia została w pełni zastąpiona przez klauzulę »standstill« zawartą w art. 13 decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia, czy też zgodność z prawem nowych ograniczeń swobody przepływu pracowników, które zostały wprowadzone między wejściem w życie decyzji nr 2/76 Rady Stowarzyszenia a rozpoczęciem obowiązywania art. 13 decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia, należy nadal oceniać zgodnie z art. 7 decyzji nr 2/76 Rady Stowarzyszenia?
2) Jeśli na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi, że art. 7 decyzji nr 2/76 Rady Stowarzyszenia nie został w pełni zastąpiony, to czy orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczące art. 13 decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia w pełnym zakresie odnosi się do stosowania art. 7 decyzji nr 2/76 Rady Stowarzyszenia, z takim skutkiem, że art. 7 decyzji nr 2/76 Rady Stowarzyszenia co do zasady obejmuje także wprowadzone z mocą od dnia 5 października 1980 r. uregulowanie krajowe, na podstawie którego dołączenie współmałżonka do tureckiego pracownika uzależnia się od wydania wizy krajowej?
3) Czy wprowadzenie takiego uregulowania krajowego uzasadnione jest nadrzędnym względem interesu ogólnego, a zwłaszcza celem efektywnej kontroli imigracji i sterowania kierunkami migracji, jeśli szczególne okoliczności właściwe dla danego przypadku zostają uwzględnione poprzez stosowanie klauzuli dotyczącej przypadków przedstawiających nadmierne trudności?”.
30. Nefiye Yön przedstawiła bardzo zwięzłe uwagi na piśmie. Bardziej szczegółowe uwagi na piśmie przedstawili także wnoszący odwołanie w postępowaniu głównym, rząd niemiecki i Komisja Europejska. Wnoszący odwołanie w postępowaniu głównym, rząd niemiecki i Komisja przedstawili swoje stanowiska ustnie na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r.
Ocena
Uwagi ogólne
Cel układu stowarzyszeniowego i stopniowa realizacja zasady swobodnego przepływu pracowników
31. Celem układu stowarzyszeniowego jest zacieśnienie więzów z Turcją oraz promowanie stałego i zrównoważonego wzmacniania więzi handlowych i gospodarczych między Turcją a Unią Europejską(19). Przystąpienie Turcji do Unii Europejskiej jest celem długoterminowym(20), natomiast cel układu stowarzyszeniowego ma charakter przede wszystkim gospodarczy(21). Te dwa aspekty układu stowarzyszeniowego nie są ze sobą sprzeczne. Wyraźnie wskazano, że „ostatecznym etapem” stowarzyszenia jest unia celna, a brzmienie i struktura układu odzwierciedlają jego charakter gospodarczy(22). Ale w układzie zawarto również wyraźne odniesienie do możliwości przystąpienia Turcji do Unii Europejskiej(23). Ten przyszły cel ma opierać się na osiągnięciach gospodarczych układu stowarzyszeniowego, a jednocześnie wymaga dalszych działań stron.
32. Rozdział 3 układu stowarzyszeniowego („Inne postanowienia o charakterze gospodarczym”) otwiera art. 12, w którym mowa jest o swobodnym przepływie pracowników. Artykuł 36 protokołu dodatkowego ustanawia następnie dziesięcioletni harmonogram służący zapewnieniu swobodnego przepływu pracowników „stopniowo” i stanowi, że Rada Stowarzyszenia ma decydować o „zasadach niezbędnych do realizacji tego celu”. Rada Stowarzyszenia przyjęła w należyty sposób decyzję nr 2/76 określającą treść pierwszego z tych „stopniowych etapów”(24). Dalsze „ożywienie i rozwój stowarzyszenia” miały miejsce w 1980 r., wraz z przyjęciem decyzji nr 1/80(25). Na tym etapie proces legislacyjny utknął w martwym punkcie. Chociaż art. 16 decyzji nr 1/80 zobowiązuje Radę Stowarzyszenia do „badania wyników stosowania przepisów [dotyczących swobodnego przepływu pracowników] w celu przygotowania rozwiązań, które mogą obowiązywać od dnia 1 grudnia 1983 r.”, nie przyjęto już żadnego aktu prawnego rozwijającego swobodny przepływ pracowników. W związku z tym, jak wskazał Trybunał, niektóre istotne elementy tego celu nie zostały dotychczas zrealizowane, a stopniowe osiąganie swobodnego przepływu pracowników nie dobiegło jeszcze końca(26).
33. W przeciwieństwie do niektórych innych porozumień, takich jak porozumienie EOG i umowa ze Szwajcarią w sprawie swobodnego przepływu osób(27), układ stowarzyszeniowy nie przewiduje ogólnego rozszerzenia zakresu zastosowania przepisów dotyczących rynku wewnętrznego na Turcję. Nie ustanawia on swobody przepływu pracowników między Unią Europejską a Turcją. Przewiduje on jedynie stopniowe osiąganie tej swobody(28). Trybunał wielokrotnie orzekał zatem, że w przeciwieństwie do pracowników z Unii Europejskiej obywatele tureccy nie są obecnie uprawnieni do swobodnego przemieszczania się wewnątrz Unii Europejskiej; układ stowarzyszeniowy gwarantuje możliwość korzystania z pewnych praw wyłącznie na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego(29).
Wykładnia postanowień układu stowarzyszeniowego i decyzji Rady Stowarzyszenia
34. Wykładni umowy międzynarodowej zawartej przez Unię Europejską należy dokonywać nie tylko na podstawie jej brzmienia, lecz również w świetle jej celu(30). Trybunał przypomniał, że art. 31 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów(31) stanowi w tym zakresie, że traktat powinien być interpretowany w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu(32). Identyczne sformułowanie postanowień zawartych w traktatach unijnych i umowach międzynarodowych nie pociąga za sobą automatycznej jednolitości wykładni („zasada z wyroku Polydor”)(33).
35. Zasada z wyroku Polydor ma również zastosowanie w kontekście układu stowarzyszeniowego i instrumentów wykonawczych do niego. Możliwość zastosowania wykładni przepisu Unii do porównywalnie, podobnie lub nawet identycznie sformułowanego postanowienia umowy zawartej przez Unię Europejską z państwem trzecim zależy miedzy innymi od celu, jaki każdy przepis ma osiągnąć w swoim konkretnym kontekście. W celu ustalenia, czy przepis prawa Unii może być stosowany w drodze analogii w ramach stowarzyszenia EWG–Turcja, należy więc przeprowadzić porównanie z jednej strony celu układu stowarzyszeniowego i kontekstu, w który się wpisuje, oraz z drugiej strony celu i kontekstu rozpatrywanego aktu prawa Unii(34). Ponadto istnienie celu w postaci przystąpienia w żadnym razie nie powoduje automatycznego przełożenia orzecznictwa dotyczącego traktatów unijnych na umowę z państwem trzecim(35).
36. W art. 12 układu stowarzyszeniowego strony uzgodniły, że „uwzględnią” przepisy prawa pierwotnego Unii dotyczące swobodnego przepływu pracowników. Jak zauważył rzecznik generalny P. Cruz Villalón, sformułowanie „uwzględni[ają]” dowodzi, że określona w prawie pierwotnym Unii swoboda gospodarcza ma charakter swego rodzaju wzorca. Wybrane brzmienie wskazuje jednak równie wyraźnie, iż swobody gospodarczej określonej w pierwotnym prawie Unii nie można w pełni przekładać na stosunek stowarzyszenia. Wyrażenie „uwzględni[ają]” właśnie nie implikuje tożsamości, a przeciwnie, zezwala zasadniczo na dokonywanie odmiennej wykładni(36).
37. Od czasu wyroku w sprawie Bozkurt, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zasady przyjęte w ramach przepisów prawa pierwotnego Unii dotyczących swobodnego przepływu pracowników powinny być w miarę możliwości stosowane wobec obywateli tureckich korzystających z praw na mocy owego układu stowarzyszeniowego(37). Umawiające się strony nie są jednak zobowiązane do stosowania tych przepisów jako takich(38). Zasady te powinny być raczej stosowane z uwzględnieniem treści interpretowanego przepisu, celu, któremu on przyświeca, oraz systemu, jaki ustanawia(39).
38. Trybunał okazał się gotowy do liberalnego zastosowania formuły „w miarę możliwości” i nie zawahał się skorzystać z przepisów wtórnego prawa Unii przy interpretowaniu postanowień układu stowarzyszeniowego i związanych z nim aktów prawnych(40). Zatem w celu dokonania wykładni pojęcia „członka rodziny” zawartego w art. 6 decyzji nr 1/80 Trybunał powołał się na rozporządzenie (EWG) nr 1612/68(41). Trybunał orzekł, że ustalając zakres stosowania wyjątku ze względu na porządek publiczny, ustanowionego w art. 14 decyzji nr 1/80, „należy odwołać się do interpretacji tego samego wyjątku w odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników z państw członkowskich”, w szczególności do dyrektywy Rady 64/221/EWG(42).
39. W wyroku Toprak Trybunał pokusił się wręcz o analogię między zasadą „standstill” zawartą w art. 13 decyzji nr 1/80 a klauzulą „standstill” zawartą w szóstej dyrektywie w sprawie VAT(43). (Sprawę tę rozstrzygnięto bez opinii rzecznika generalnego i ja sama mam wątpliwości, czy rzeczywiście właściwe jest stosowanie wykładni przepisów podatkowych przez analogię do przepisów dotyczących rynku pracy stanowiących część porozumień stowarzyszeniowych między Unią Europejską a państwem trzecim).
40. Trybunał zastosował również analogicznie zasady z orzecznictwa dotyczącego swobodnego przepływu pracowników w Unii Europejskiej do swobodnego przepływu pracowników między państwami członkowskimi a Turcją. Już w wyroku Kus Trybunał powołał się na zasady określone w wyroku Antonissen(44), aby stwierdzić, że pracownik turecki mógł powołać się bezpośrednio na art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80 w celu uzyskania przedłużenia nie tylko zezwolenia na pracę, ale również zezwolenia na pobyt(45).
41. Trybunał odniósł się również do swojego orzecznictwa dotyczącego innych umów międzynarodowych zawartych z państwami trzecimi, niezależnie od ich charakteru (niezależnie od tego, czy były to układy stowarzyszeniowe) i celu (niezależnie od tego, czy dotyczyły one przystąpienia do Unii Europejskiej)(46).
42. W orzecznictwie uznano jednak również pewne istotne ograniczenia w stosowaniu formuły „w miarę możliwości”.
43. Po pierwsze, w wyroku Demirkan Trybunał orzekł, że „wykładnia nadana przepisom prawa Unii – w tym postanowieniom traktatu – dotyczącym rynku wewnętrznego nie może zostać w sposób automatyczny przełożona na wykładnię umowy zawartej przez Unię Europejską z państwem trzecim, chyba że istnieją wyraźne postanowienia przewidziane w tym celu w samej tej umowie”(47).
44. W związku z tym, w przypadku braku konkretnego przepisu w układzie stowarzyszeniowym EWG–Turcja, który dotyczyłby konkretnej kwestii, Trybunał wyraźnie odmówił rozszerzenia przepisów prawa Unii na tę kwestię przez analogię. W wyroku Bozkurt Trybunał orzekł, że wobec braku konkretnego przepisu przyznającego pracownikom tureckim prawo do pozostania na terytorium państwa członkowskiego po zakończeniu pracy w tym państwie prawo pobytu obywatela tureckiego wygasa, jeżeli dana osoba stanie się całkowicie i trwale niezdolna do pracy. Ponieważ warunki, na jakich pracownicy unijni mogli korzystać z prawa do pozostania zostały, na podstawie obecnego art. 45 ust. 3 lit. d) TFUE, poddane przepisom, które zostaną opracowane przez Komisję, zasady mające zastosowanie na ich podstawie nie mogły zostać po prostu przetransponowane na pracowników tureckich(48).
45. Po drugie, tam gdzie cele i treść przepisów prawa wtórnego Unii wykraczają poza cele i treść równoważnych przepisów układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja, Trybunał wykluczył wykładnię tego ostatniego dokonywaną poprzez analogię do tego pierwszego. Na przykład nie jest możliwa przełożenie mutandis mutandis systemu ochrony przed wydaleniem przewidzianego w art. 28 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38/WE(49), z którego korzystają obywatele Unii, na gwarancje przeciwko wydaleniu obywateli tureckich na podstawie art. 14 ust. 1 decyzji nr 1/80. Orzekając w ten sposób, Trybunał zauważył, że dyrektywa 2004/38 nie tylko realizowała cel gospodarczy, lecz także służyła wzmocnieniu praw obywateli Unii Europejskiej, że jej podstawa prawna jest szersza niż przepisy dotyczące swobodnego przepływu pracowników oraz że tych dwóch rozpatrywanych systemów prawnych nie można uznać za równoważne(50).
46. Po trzecie, Trybunał odmówił przeniesienia wykładni swobody Unii Europejskiej ze swojego orzecznictwa na grunt problematyki stowarzyszenia EWG–Turcja, ponieważ wykładnia ta została dokonana w orzeczeniu wydanym po przyjęciu zasad stowarzyszenia, i nic nie wskazuje na to, że umawiające się strony, podpisując układ stowarzyszeniowy i protokół dodatkowy, zamierzały interpretować te akty prawne w ten sposób. Wykładnia w prawie Unii, zgodnie z którą swoboda świadczenia usług obejmuje „bierną” swobodę udania się przez odbiorców usług do jednego z państw członkowskich, aby tam z usług tych skorzystać, uznaną w orzecznictwie z 1984 r.(51), nie może zatem zostać przeniesiona na klauzulę „standstill” dotyczącą swobody świadczenia usług zawartej w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego podpisanego w 1970 r.(52).
Charakter i funkcja klauzul „standstill” w decyzjach Rady Stowarzyszenia
47. Klauzule „standstill” w decyzjach Rady Stowarzyszenia były przedmiotem szeregu wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, począwszy od sprawy Sevince. W wyroku tym Trybunał uznał, że owe klauzule wywołują skutek bezpośredni(53).
48. Klauzula „standstill” sama w sobie nie tworzy praw(54). Zobowiązanie, które ustanawia, stanowi prawny obowiązek powstrzymania się od działań. Wywołuje ona skutek nie taki, jak norma prawa materialnego, która zastępuje właściwe normy prawa materialnego i sprawia, że ich się nie stosuje. Jest to raczej norma quasi-proceduralna, która stanowi ratione temporis, w świetle jakich przepisów prawa państwa członkowskiego należy dokonywać oceny sytuacji obywatela tureckiego zamierzającego skorzystać ze swobód gospodarczych w państwie członkowskim(55). Przepisy te mogą regulować między innymi ograniczenia dotyczące wymogów materialnych lub proceduralnych w zakresie pierwszego zezwolenia na wjazd na terytorium państwa członkowskiego obywateli tureckich zamierzających wykonywać w nim te swobody gospodarcze(56).
49. Klauzule „standstill” zawarte w decyzjach Rady Stowarzyszenia nie podważają zasadniczej kompetencji państw członkowskich do prowadzenia polityki krajowej w dziedzinie imigracji(57). Stanowią one jedynie przeszkodę dla przyjęcia w prawodawstwie krajowym nowych ograniczeń, które mogą stanowić dalsze przeszkody w stopniowym ustanawianiu swobodnego przepływu pracowników między państwami członkowskimi a Turcją. Obrazowo rzecz ujmując, w momencie wejścia w życie klauzuli „standstill” zamrożone zostaje prawo właściwe dla każdego państwa członkowskiego w odniesieniu do ograniczeń w zakresie warunków dostępu obywateli tureckich do zatrudnienia.
W przedmiocie pytania pierwszego
50. Pytanie pierwsze dotyczy czasowego zakresu stosowania klauzuli „standstill” zawartej w decyzji nr 2/76. Sąd odsyłający zwrócił się w istocie z pytaniem, czy decyzja ta ma nadal zastosowanie do spornych przepisów krajowych, które zostały wprowadzone w życie w dniu 5 października 1980 r. (tj. przed wejściem w życie decyzji nr 1/80 w dniu 1 grudnia 1980 r.).
51. Landeshauptstadt Stuttgart i rząd niemiecki twierdzą, że decyzja nr 2/76 oraz klauzula „standstill” w niej zawarta nie mogą być dłużej stosowane. Uważają, że podejście takie znajduje uzasadnienie w art. 59 ust. 1 lit. a) konwencji wiedeńskiej oraz orzecznictwie Trybunału w sprawie Bozkurt(58). Rząd niemiecki utrzymywał na rozprawie, że po wejściu w życie decyzji nr 1/80 decyzja ta zastąpiła z mocą wsteczną decyzję nr 2/76 we wszystkich jej aspektach, stając się tym samym jedynym punktem odniesienia dla oceny ważności nowych ograniczeń. Ponieważ jednak sporne uregulowanie niemieckie istniało już w chwili wejścia w życie decyzji nr 1/80, nie wchodzi ono w zakres stosowania klauzuli „standstill”, o której mowa w art. 13 tej decyzji.
52. Komisja podnosi, że klauzula „standstill” zawarta w art. 7 decyzji nr 2/76 ma nadal zastosowanie do przepisów krajowych wprowadzonych w okresie od dnia 1 grudnia 1976 r. do dnia 30 listopada 1980 r. włącznie.
53. Przychylam się do stanowiska Komisji.
54. Czasowy zakres stosowania decyzji nr 2/76 jest wyraźnie określony w tej decyzji w związku z decyzją nr 1/80. Decyzja nr 2/76 weszła w życie w dniu 20 grudnia 1976 r.(59) i była stosowana w „pierwszym etapie” czteroletnim, począwszy od dnia 1 grudnia 1976 r. Decyzja nr 2/76 miała „w dalszym ciągu obowiązywać do rozpoczęcia kolejnego etapu”(60). Decyzją nr 1/80 rozpoczął się kolejny etap. Decyzja ta weszła w życie w dniu 1 lipca 1980 r.(61), ale sekcja 1 („Kwestie dotyczące zatrudnienia i swobodnego przepływu pracowników”) jej rozdziału II („Przepisy o charakterze socjalnym”) miała zastosowanie od dnia 1 grudnia 1980 r.(62).
55. Teksty obu decyzji oraz system stopniowego wprowadzania w życie swobodnego przepływu pracowników przewidziany w postanowieniach układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja jasno wskazują, że decyzja nr 1/80 miała na celu płynne zastąpienie decyzji nr 2/76. Decyzja nr 2/76 miała zatem zastosowanie od dnia 20 grudnia 1976 r. do dnia 30 listopada 1980 r.(63). Właściwa sekcja decyzji nr 1/80 ma zastosowanie od dnia 1 grudnia 1980 r.(64).
56. Żaden z przepisów decyzji nr 1/80 ani ogólna systematyka układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja nie wskazują na to, że decyzja ta ma mieć skutek wsteczny w stosunku do czasowego zakresu stosowania decyzji nr 2/76 lub że ma ona zostać uchylona ex tunc. Zastąpienie aktu prawnego aktem prawnym, który jest jego następcą, wywołuje skutki ex nunc, chyba że późniejszy akt prawny ma moc wsteczną lub unieważnia poprzedni akt ex tunc(65).
57. Ponadto wyładnia zaproponowana przez rząd niemiecki doprowadziłaby ex post do powstania próżni prawnej. Decyzja nr 1/80 nie może mieć zastosowania z mocą wsteczną do sytuacji zaistniałych przed dniem 1 grudnia 1980 r. Takie sytuacje, które były wcześniej objęte decyzją nr 2/76, zgodnie z logiką rządu niemieckiego stałyby się nieuregulowane w momencie wejścia w życie decyzji nr 1/80, a następnie pozostawałyby nieuregulowane w późniejszym okresie. Taki stan rzeczy nie może być prawidłowy.
58. W wyroku Bozkurt Trybunał zauważył, że decyzja nr 1/80 stanowi kolejny etap zapewnienia swobodnego przepływu pracowników i z chwilą swego wejścia w życie zastąpiła analogiczne, mniej korzystne, przepisy decyzji nr 2/76(66). Jednakże w moim rozumieniu tego wyroku Trybunał w żadnym miejscu nie zasugerował, że w momencie wejścia w życie decyzji nr 1/80 zatarły się skutki prawne decyzji nr 2/76 w odniesieniu do zdarzeń (w tym przypadku wejście w życie spornych niemieckich przepisów w dniu 5 października 1980 r.), które miały miejsce w okresie ważności tej ostatniej decyzji.
59. W związku z tym stwierdzam, że zgodność z prawem nowych ograniczeń w swobodnym przepływie pracowników wprowadzonych przez państwo członkowskie w okresie między wejściem w życie decyzji nr 2/76 a wejściem w życie decyzji nr 1/80 należy oceniać na podstawie art. 7 decyzji nr 2/76.
W przedmiocie pytania drugiego
60. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy w świetle orzecznictwa Trybunału dotyczącego klauzuli „standstill” zawartej w art. 13 decyzji nr 1/80 klauzulę „standstill” zawartą w art. 7 decyzji nr 2/76 należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie nałożeniu nowych ograniczeń w zakresie łączenia rodzin na członków rodzin pracowników tureckich.
61. Landeshauptstadt Stuttgart i rząd niemiecki twierdzą, że łączenie rodzin nie jest objęte zakresem stosowania klauzuli „standstill” zawartej w art. 7 decyzji nr 2/76, ponieważ przepis ten nie dotyczy członków rodzin obywateli tureckich. Landeshauptstadt Stuttgart dodaje, że na gruncie prawa Unii obywatele tureccy podlegają również obowiązkowi wizowemu(67).
62. Komisja twierdzi, że podobnie jak klauzule „standstill” w art. 13 decyzji nr 1/80 i art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, art. 7 decyzji nr 2/76 również obejmuje łączenie rodzin. Orzecznictwo Trybunału w odniesieniu do tych innych przepisów(68) należy obecnie przenieść na klauzulę „standstill” zawartą w decyzji nr 2/76.
63. Jak słusznie zauważa Komisja w swoich uwagach na piśmie, kwestia tego, czy termin „nowe ograniczenia w zakresie warunków dostępu do zatrudnienia” powinien obejmować ograniczenia w łączeniu rodzin, nie została uregulowana żadnym aktem ustawodawczym w związku z układem stowarzyszeniowym EWG–Turcja. W pierwszej kolejności pochylę się nad zakresem i wykładnią tego sformułowania, a następnie przejdę do kwestii, czy orzecznictwo Trybunału dotyczące znaczenia tego sformułowania w kontekście decyzji nr 1/80 powinno zostać przeniesione na wcześniejszą decyzję nr 2/76.
Zakres i wykładnia pojęcia „nowych ograniczeń w zakresie warunków dostępu do zatrudnienia” w decyzji nr 1/80
64. Kwestia łączenia rodzin w postanowieniach układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja o swobodnym przepływie pracowników została po raz pierwszy poruszona w wyroku Demirel(69), gdzie żonie obywatela tureckiego mieszkającego i pracującego w Niemczech nakazano opuszczenie kraju po wygaśnięciu wizy. Wiza, o której mowa, była ważna jedynie w celu odwiedzin, a nie w celu łączenia rodziny.
65. W swojej opinii rzecznik generalny M. Darmon zbadał zakres stosowania klauzuli „standstill” w decyzji nr 1/80 w kontekście łączenia rodzin. Rzecznik podkreślił, że prawo pracowników będących obywatelami państwa członkowskiego do łączenia rodzin musiało zostać wprowadzone w drodze wyraźnego przepisu rozporządzenia nr 1612/68. Wobec braku analogicznego przepisu w postanowieniach układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja nie można uznać, że prawo takie powstaje w sposób dorozumiany. Chociaż łączenie rodzin jest z pewnością niezbędnym elementem urzeczywistniania swobodnego przepływu pracowników, nie stanie się ono prawem, dopóki nie zacznie obowiązywać swoboda, którą reprezentuje, i nie zostanie przyjęty przepis szczególny w tej kwestii. Rzecznik generalny M. Darmon stwierdził, że klauzula „standstill” w art. 13 decyzji nr 1/80 „dotyczy dostępu do zatrudnienia, a nie łączenia rodzin. Uzależnia ona pobyt członków rodziny od zezwolenia właściwych organów umawiających się stron. Nie można jej zatem interpretować w ten sposób, że obejmuje prawo do łączenia rodzin […]”(70).
66. Trybunał potwierdził ten wniosek. Zauważył, że decyzja nr 1/80 była jedyną decyzją przyjętą przez Radę Stowarzyszenia w celu stopniowego osiągnięcia swobodnego przepływu pracowników(71) oraz że decyzja ta zakazywała wprowadzania dalszych ograniczeń warunków dostępu do zatrudnienia dla pracowników tureckich, którzy byli już należycie zintegrowani z rynkiem pracy państwa członkowskiego. Nie przyjęto żadnej decyzji w dziedzinie łączenia rodzin(72). Trybunał przystąpił zatem do zbadania rozpatrywanej sprawy wyłącznie na podstawie art. 7 i 12 układu stowarzyszeniowego i art. 36 protokołu dodatkowego. Uznał on, że art. 12 układu stowarzyszeniowego i art. 36 protokołu dodatkowego „mają w istocie charakter programowy i nie są wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe, aby mogły bezpośrednio regulować przepływ pracowników” oraz że „z art. 7 układu stowarzyszeniowego nie można wywnioskować zakazu wprowadzania dalszych ograniczeń w łączeniu rodzin”(73). Można więc stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że w wyroku Demirel Trybunał uznał, iż decyzja nr 1/80 (w tym klauzula „standstill” zawarta w jej art. 13) nie obejmowała ograniczeń w łączeniu rodzin pracowników tureckich.
67. Dwadzieścia dziewięć lat później pytanie to ponownie skierowano do Trybunału w sprawie Genc(74). Trybunał połączył cztery bardzo szczegółowe i przenikliwe pytania sądu odsyłającego w jedno pytanie składające się z dwóch części: (i) czy krajowy przepis utrudniający łączenie rodzin był objęty klauzulą „standstill” zawartą w art. 13 decyzji nr 1/80, (ii) a jeśli tak, to czy ograniczenie zawarte w kwestionowanym przepisie krajowym może być mimo to uzasadnione? Odchodząc od swojego jednoznacznego wyroku Demirel (ale nie odnosząc się jednak do niego), Trybunał odpowiedział na te dwie części, odpowiednio, „tak” i „nie”. Warto z uwagą zbadać, w jaki sposób Trybunał doszedł do pierwszej części tego wniosku, zanim przeszedł do kwestii, czy należy go transponować z decyzji nr 1/80 na wcześniejszą decyzję nr 2/76.
68. Na wstępie Trybunał odniósł się do utrwalonego orzecznictwa – sprawy dotyczącej swobody przedsiębiorczości w kontekście EWG–Turcja (Savas)(75) oraz sprawy dotyczącej decyzji nr 1/80, związanej z opłatami za wydanie dokumentu pobytowego (Sahin)(76), przywołując wniosek, że „klauzule »standstill« ustanowione w art. 13 decyzji nr 1/80 i art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego zakazują w sposób generalny ustanawiania wszelkich nowych przepisów krajowych, których celem lub skutkiem byłoby poddanie korzystania przez obywateli tureckich ze swobody gospodarczej na terytorium danego państwa członkowskiego bardziej restrykcyjnym wymogom niż te, które obowiązywały względem nich w chwili wejścia w życie wspomnianej decyzji lub wspomnianego protokołu dodatkowego w stosunku do danego państwa członkowskiego”(77). W wyroku Savas (w pkt 56–63) Trybunał wypowiedział się szeroko na temat orzeczeń dotyczących decyzji nr 1/80 w odniesieniu do zasad, które „muszą również, analogicznie, być stosowane w odniesieniu do […] prawa przedsiębiorczości”. W wyroku Sahin (pkt 65) Trybunał stwierdził już, że „zważywszy na to, że […] klauzula »standstill« zawarta w art. 13 decyzji nr 1/80 ma ten sam charakter co klauzula ustanowiona w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego oraz że tym dwóm klauzulom przyświeca identyczny cel (zob. wyrok C‑37/98, Savas [2000], Rec. I‑2927, pkt 50 i Abatay i in. pkt 70–74), wykładnia [art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego] przypomniana w punkcie powyżej[(78)] winna obowiązywać również w stosunku do obowiązku zachowania status quo, który stanowi podstawę rzeczonego art. 13 w zakresie swobodnego przepływu pracowników”.
69. W tym miejscu pragnę zauważyć, że w wyroku Abatay i in. Trybunał połączył już brzmienie art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, który zakazuje w sposób generalny wprowadzania jakichkolwiek „nowych ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości i w swobodzie świadczenia usług”, i brzmienie art. 13 decyzji nr 1/80, który zakazuje „nowych ograniczeń w zakresie warunków dostępu do rynku pracy pracowników i członków ich rodzin, którzy przebywają i są zatrudnieni na [terytorium UE i Turcji] zgodnie z prawem” (wyróżnienie własne)(79). Oczywiste jest jednak, że brzmienie tych dwóch przepisów zasadniczo się różni. Przy stosowaniu reguł wykładni, za którymi opowiadał się Trybunał we wcześniejszym orzecznictwie – w szczególności reguły z wyroku Polydor oraz ogólnych reguł wykładni, jak również reguły „w miarę możliwości”(80) – konieczne byłoby należyte uwzględnienie tej rozbieżności na poziomie językowym, jak również uwzględnienie ogólnego kontekstu i systematyki środków (swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług w ujęciu ogólnym w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego; stopniowe zapewnienie swobodnego przepływu pracowników w art. 36 protokołu dodatkowego, na którym opiera się decyzja nr 1/80). Zarówno podejście językowe, jak i celowościowe, wskazują zatem, że w odniesieniu do tych dwóch zbiorów przepisów nie należy stosować dokładnie takiej samej wykładni i ustalać takiego samego zakresu.
70. W wyroku Genc Trybunał potwierdził następnie, że punktem odniesienia dla analizy na podstawie art. 13 decyzji nr 1/80 nie jest przybywający członek rodziny, lecz raczej pracownik turecki zamieszkujący w danym państwie członkowskim(81). W niniejszej sprawie chodzi zatem o to, czy zaskarżone środki (zakładając, że są to „nowe” ograniczenia) mają negatywny wpływ na męża, pana Yön, a nie na to, czy wpłynęły one na N. Yön. Należy skupić się na prawie pracowników do swobodnego przemieszczania się.
71. Trybunał oparł się na swojej argumentacji przedstawionej przy okazji niedawnego orzeczenia w sprawie Dogan. W tamtej sprawie żona tureckiego przedsiębiorcy (dyrektora zarządzającego małego przedsiębiorstwa), który osiedlił się w Niemczech i zamieszkuje tam od 1998 r., złożyła w Turcji wniosek o wizę w celu łączenia rodziny. Jej wniosek został oddalony ze względu na to, że nie wykazała ona podstawowej znajomości języka niemieckiego niezbędnej do uzyskania wizy w celu łączenia rodzin(82). Trybunał orzekł, że warunek ten, wprowadzony po wejściu w życie protokołu dodatkowego, jest wykluczony przez klauzulę „standstill”, o której mowa w art. 41 ust. 1 tego protokołu(83).
72. Powołując wyrok Dogan, Trybunał przypomniał, że „[n]a decyzję obywatela tureckiego o osiedleniu się w danym państwie członkowskim w celu wykonywania tam działalności gospodarczej w sposób stały może mieć bowiem negatywny wpływ ustawodawstwo tego państwa, które utrudnia lub uniemożliwia łączenie rodzin, tak że wspomniany obywatel może w odpowiednim przypadku być zmuszony do dokonania wyboru pomiędzy swoją działalnością w danym państwie członkowskim a życiem rodzinnym w Turcji”(84). Ponieważ klauzule „standstill” zawarte w art. 13 decyzji nr 1/80 i art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego są tego samego rodzaju i służą temu samemu celowi, Trybunał stwierdził, że wykładnia art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego w wyroku Dogan może zostać przejęta na potrzeby wyroku Genc(85). Trybunał natychmiast dodał, że „[j]edynie w zakresie, w jakim uregulowanie krajowe zaostrzające warunki łączenia rodzin […] może wpływać na wykonywanie przez pracowników tureckich […] działalności gospodarczej na terytorium danego państwa członkowskiego, należy uznać, że takie uregulowanie wchodzi w zakres stosowania klauzuli »standstill« zawartej w art. 13 decyzji nr 1/80 […]” oraz że „klauzule »standstill« ustanowione w art. 13 decyzji nr 1/80 i w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, których wykładni dokonał Trybunał, nie powodują w żadnym razie uznania prawa do łączenia rodzin ani prawa do osiedlenia się i pobytu członków rodziny pracowników tureckich”(86).
73. Ponadto Trybunał zwrócił uwagę na różnice między rozpatrywaną sprawą a sprawą, w której wydano wyrok Demirkan(87), ze względu na okoliczności faktyczne (ponieważ sprawa tamta dotyczyła biernego beneficjenta prawa do otrzymywania usług, nie było związku z prowadzeniem działalności gospodarczej) i stwierdził, że wykładnia, którą przedstawiał, wynikająca z wyroku Dogan, była „zgodna z wykładnią przedstawioną przez Trybunał w odniesieniu do art. 7 akapit pierwszy decyzji nr 1/80, zgodnie z którą cel tego drugiego przepisu […] polega na sprzyjaniu łączeniu rodzin w przyjmującym państwie członkowskim w celu ułatwienia zatrudnienia i pobytu pracownika tureckiego zintegrowanego z legalnym rynkiem pracy w danym państwie członkowskim”(88).
74. Z największym szacunkiem dla Trybunału – rozwiązanie przyjęte w wyroku Genc niesie z sobą pewne trudności.
75. Po pierwsze, pomija się w nim znaczącą różnicę w brzmieniu dwóch klauzul „standstill” zawartych w dwóch aktach o różnej randze normatywnej. Umawiające się strony uzgodniły włączenie do protokołu dodatkowego ogólnej klauzuli „standstill” dotyczącej „wszelkich nowych ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości i swobodzie świadczenia usług”(89). Rada Stowarzyszenia, korzystając z uprawnień powierzonych jej na podstawie art. 36 protokołu dodatkowego w celu zapewnienia „stopniowo” swobodnego przepływu pracowników, w decyzji nr 1/80 sformułowała klauzulę „standstill” o znacznie bardziej ograniczonym zakresie, obejmującą jedynie „nowe ograniczenia w zakresie warunków dostępu do zatrudnienia dla pracowników i ich rodzin legalnie zamieszkujących i zatrudnionych w [Unii Europejskiej i Turcji]”.
76. Po drugie, wyrok Genc stoi w sprzeczności zarówno z wyrokiem Demirel, jak i z najnowszym orzecznictwem w sprawie stowarzyszenia EWG–Turcja, gdzie Trybunał orzekł, że aby przyznać pracownikowi tureckiemu dodatkowe prawo, konieczne jest wyraźne postanowienie w decyzji Rady Stowarzyszenia(90). Moim zdaniem Rada Stowarzyszenia mogłaby, na podstawie art. 36 protokołu dodatkowego, przyjąć jasne przepisy dotyczące warunków utrudniających pracownikom tureckim łączenie rodzin, ale jak dotąd tego nie uczyniła. Trybunał mógłby ewentualnie odnieść się do wyroków Demirel i Bozkurt w wyroku w sprawie Genc i, gdyby chciał od nich odejść, skonstruować bardziej szczegółową linię argumentacji (być może w oparciu o ogólną ewolucję orzecznictwa, rolę karty praw podstawowych itd.). Tak się jednak nie stało.
77. Po trzecie, warto zauważyć, że prawo pierwotne Unii w zakresie swobodnego przepływu pracowników (art. 45 TFUE) nie obejmuje prawa do łączenia rodzin. Prawo to zostało wyraźnie wprowadzone przez prawo wtórne w odniesieniu do pracowników będących obywatelami Unii Europejskiej(91). W rozporządzeniu nr 1612/68 (już wykorzystywanym przez Trybunał jako wskazówka przy dokonywaniu wykładni decyzji nr 1/80)(92) dostęp do zatrudnienia reguluje sekcja I rozdziału 1. Inna sekcja (sekcja III rozdziału 1, zatytułowana „Rodziny pracowników”) reguluje łączenie rodzin w odniesieniu do pracowników, którzy są obywatelami państwa członkowskiego i są już zatrudnieni w innym państwie członkowskim. W związku z tym rozporządzenie nr 1612/68 nie łączy kwestii łączenia rodzin z dostępem do zatrudnienia (jedyny przedmiot określony w art. 13 decyzji nr 1/80).
78. Po czwarte, inne przepisy decyzji nr 1/80 dotyczące członków rodziny pracowników odnoszą się do osób, które „uzyskały zgodę na dołączenie” do tych pracowników(93) lub które legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim(94). Pozwala to wysunąć sugestię, że zamiarem Rady Stowarzyszenia nie było regulowanie pierwszego wjazdu członków rodziny na podstawie decyzji nr 1/80. Trybunał orzekł wyraźnie w innym miejscu, że w ramach układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja „łączenie rodzin nie stanowi prawa członków rodziny migrującego pracownika tureckiego, lecz wręcz przeciwnie, jest uzależnione od wydania przez organ krajowy decyzji, które następuje tylko i wyłącznie zgodnie z przepisami przyjmującego państwa członkowskiego”(95); oraz że „[p]aństwa członkowskie zachowały […] kompetencje do ograniczania wjazdu na ich terytorium członka rodziny pracownika tureckiego”(96).
79. Ponadto w tym samym wyroku Genc Trybunał powtarza, że art. 13 decyzji nr 1/80 koncentruje się na sytuacji pracownika tureckiego, a nie członka jego rodziny(97). Zezwolenie na pierwszy wjazd obywatela tureckiego na terytorium państwa członkowskiego jest uzależnione od tego, czy zamierza on korzystać ze swobody gospodarczej w zakresie podejmowania tam pracy(98). Co ciekawe, późniejszy wjazd członka rodziny w celu połączenia z tym pracownikiem wydaje się obecnie podlegać mniej rygorystycznym wymogom niż prawo podstawowe samego pracownika.
80. Przedstawiając te uwagi, nie sugeruję, że warunki wjazdu i pobytu członków rodziny obywatela tureckiego w celu łączenia rodzin nie wpływają w jakiś sposób na podejmowane przez niego decyzje dotyczące tego, czy i jak długo prowadzi on działalność gospodarczą w Unii Europejskiej. Oczywiście wpływają. Pytanie brzmi po prostu, czy można przekonująco przyjąć, że art. 13 decyzji nr 1/80, w kontekście jego wykładni językowej i celowościowej, ma znaczenie nadane mu przez Trybunał w wyroku Genc.
81. Nie sprzeciwiam się również liberalnemu podejściu, jakie przyjął Trybunał, stwierdzając „nowe ograniczenia” swobód gospodarczych pracowników tureckich, między innymi w odniesieniu do wymogu posiadania pozwolenia na pracę przez kierowców ciężarówek(99), obowiązku wizowego dla kierowców ciężarówek niemających siedziby w państwie członkowskim(100) czy wprowadzenia opłat administracyjnych za uzyskanie zezwolenia na pobyt w przyjmującym państwie członkowskim(101). Wszystkie te decyzje zawierały ograniczenia, które można było bez większych trudności dopasować do brzmienia i celu art. 13 decyzji nr 1/80. Nie sądzę, aby to samo można było powiedzieć o nowych ograniczeniach wpływających na łączenie rodzin.
Zakres i wykładnia klauzuli „standstill” w decyzji nr 2/76
82. Na wstępie chciałabym zaznaczyć, że układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja przewiduje stopniową poprawę warunków regulujących zatrudnianie tureckich pracowników w Unii Europejskiej.
83. W decyzji nr 2/76 określono szczegółowe zasady dotyczące „pierwszego etapu”(102) po przyjęciu protokołu dodatkowego. Artykuł 3 tej decyzji stanowi, że „tureckie dzieci, które przebywają legalnie wraz z rodzicami w państwie członkowskim […], mają dostęp do kształcenia ogólnego” i prawdopodobnie uprawnia je do korzystania z „przywilejów przewidzianych w tym zakresie w krajowych porządkach prawnych”(103). W decyzji nr 2/76 brak innej wzmianki o członkach rodziny pracowników tureckich. Tekst klauzuli „standstill” w tej decyzji (art. 7) nie zawiera żadnych informacji wskazujących, że miała ona obejmować łączenie rodzin.
84. W decyzji nr 1/80 „za konieczną uznano poprawę traktowania pracowników i członków ich rodzin w stosunku do uregulowań wprowadzonych na mocy decyzji nr 2/76(104)” Jedyna różnica w brzmieniu dwóch klauzul „standstill” – art. 7 decyzji nr 2/76 i art. 13 decyzji nr 1/80 – polega na tym, że po wyrażeniu „nowych ograniczeń w dostępie pracowników do zatrudnienia” ta druga zawiera cztery dodatkowe słowa: „i członków ich rodzin”.
85. Biorąc pod uwagę, że obie decyzje stanowią kolejne kroki w „stopniowych etapach” zapewniania swobodnego przepływu pracowników oraz że decyzja nr 1/80 ma na celu „poprawę traktowania” pracowników i ich rodzin na mocy decyzji nr 2/76, w miarę upływu czasu należy przechodzić od „mniej korzystnego traktowania” do „bardziej korzystnego traktowania”. Nie byłoby zatem niczym niezwykłym dokonanie wykładni przepisów decyzji nr 2/76 w sposób mniej szczegółowy niż wykładni przepisów decyzji nr 1/80, która ją zastąpiła, w zakresie, w jakim dotyczą one kwestii związanych z życiem rodzinnym i członkami rodziny.
86. Z powodów, które wskazałam powyżej(105), analiza Trybunału w wyroku Genc dotycząca art. 13 decyzji nr 1/80 nie jest tak szczegółowa, jak można by sobie tego życzyć. Zwracam się do Trybunału o nieprzejmowanie tej wykładni odnośnie do poprzedniej klauzuli „standstill” dotyczącej ograniczeń w dostępie pracowników do zatrudnienia, a mianowicie do art. 7 decyzji nr 2/76.
87. Dodam, że w rezultacie nie pozbawimy tureckich pracowników prawa do tego, by członkowie ich rodzin dołączyli do nich na terytorium Unii Europejskiej. Dyrektywa Rady 2003/86/WE zawiera lex generalis regulujące łączenie rodzin(106). Przepisy układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja stanowią lex specialis, wprowadzając bardziej szczegółowe uregulowania względem obywateli tureckich w zakresie spraw, do których ma on zastosowanie(107). Jeżeli pracownicy tureccy nie są objęci zakresem lex specialis, mogą nadal powoływać się na lex generalis.
Potencjalny wpływ art. 59 protokołu dodatkowego
88. Jeżeli Trybunał, wbrew wyrażonym przeze mnie opiniom, uzna, że przedmiotowe przepisy krajowe wchodzą w zakres art. 7 decyzji nr 2/76, konieczne będzie zbadanie, czy art. 59 protokołu dodatkowego jest nadrzędny w stosunku do stosowania tej klauzuli „standstill”.
89. Artykuł 59 protokołu dodatkowego stanowi, że „[w] dziedzinach objętych niniejszym protokołem Turcja nie może korzystać z traktowania bardziej korzystnego niż [to, jakiego] państwa członkowskie udzielają sobie nawzajem na mocy [traktatów unijnych]”. Odzwierciedla on zatem zasadę, że członkostwo w Unii Europejskiej jest najgłębszym i najbardziej szczególnym stosunkiem, jaki dane państwo może uzyskać, oraz że wszelkie inne stosunki między państwem trzecim a Unią Europejską (takie jak układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja) muszą być w związku z tym mniej korzystne.
90. Protokół dodatkowy jest aktem prawa pierwotnego w ramach hierarchii przepisów układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja. Decyzje przyjęte przez Radę Stowarzyszenia wykonującą przekazane uprawnienia należy zatem interpretować w sposób zgodny z ustanowioną przez nią zasadą „mniej korzystnego traktowania”. Należy zauważyć, że wydaje się, iż ostatnie wyroki, które objęły łączenie rodzin klauzulą „standstill” z art. 13 decyzji nr 1/80, nie odnosiły się do tego dalszego i koniecznego kryterium(108).
91. Mając powyższe na uwadze, Trybunał stosował wcześniej art. 59 protokołu dodatkowego w kontekście swobodnego przepływu pracowników tureckich i konsekwentnie orzekał, że obywatele tureccy nie mogą znaleźć się w sytuacji korzystniejszej niż obywatele Unii(109). Istnieją dwie linie orzecznictwa w tym względzie, jedna dotyczy praw materialnych (pozytywnych) ustanowionych dla pracowników tureckich i członków ich rodzin, a druga negatywnego zobowiązania nałożonego na państwa członkowskie na mocy klauzul „standstill”.
92. W pierwszym przypadku Trybunał odniósł się raczej do całokształtu, a nie do dokładnej równoznaczności odnośnie do praw przyznanych obywatelom tureckim i praw przyznanych obywatelom Unii(110). Stąd Trybunał odmówił na przykład porównania sytuacji dziecka pracownika tureckiego z sytuacją potomka obywatela państwa członkowskiego na podstawie znacznych różnic między ich sytuacjami prawnymi(111).
93. Odnośnie do drugiej linii orzeczniczej, składającej się z dwóch spraw dotyczących wprowadzenia opłat administracyjnych za uzyskanie zezwolenia na pobyt w Niderlandach, Trybunał przyjął inne podejście i orzekł, że art. 13 decyzji nr 1/80 w związku z zasadą „traktowania mniej korzystnego” nie stoi na przeszkodzie wprowadzeniu przepisów uzależniających przyznanie dokumentu pobytowego lub przedłużenie okresu jego ważności od uiszczenia opłat administracyjnych przez obywateli tureckich zamieszkujących na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego. Następnie Trybunał zbadał proporcjonalność nowego ograniczenia, które w przeciwnym razie byłoby wykluczone przez klauzulę „standstill”(112).
94. Powyższe rozważania pozwalają mi wysnuć dwa wnioski: (i) art. 59 protokołu dodatkowego nie wyklucza przyjęcia nowych ograniczeń, które mają zastosowanie w ten sam sposób do obywateli Turcji i Unii; (ii) konieczne jest jednak porównanie wynikającej stąd sytuacji prawnej obywateli Turcji z sytuacją obywateli Unii; (iii) nowe ograniczenia dla pracowników tureckich nie muszą być identyczne z tymi, które dotyczą obywateli Unii, ale muszą być im równoważne, z uwzględnieniem odmiennych sytuacji tych dwóch kategorii(113); (iv) nowe ograniczenia dla pracowników tureckich nie mogą być nieproporcjonalne do ograniczeń mających zastosowanie do obywateli Unii(114); (v) nowe nieproporcjonalne ograniczenia naruszałyby również zasadę niedyskryminacji ustanowioną w art. 9 układu stowarzyszeniowego(115).
95. W niniejszej sprawie właściwe jest porównanie sytuacji pracownika tureckiego pracującego w Niemczech i pragnącego, by dołączyła do niego żona będąca obywatelką Turcji, z sytuacją obywatela Unii pracującego w Niemczech, niebędącego obywatelem Niemiec, pragnącego, by dołączyła do niego małżonka będąca obywatelką państwa trzeciego, na przykład małżonka będąca obywatelką Turcji.
96. Jeżeli dany członek rodziny nie posiada już ważnego dokumentu pobytowego, art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 wymaga wizy wjazdowej zgodnie z rozporządzeniem nr 539/2001 lub, w stosownych przypadkach, zgodnie z prawem krajowym(116). Uważam, że od czasu wejścia w życie tej dyrektywy państwa członkowskie mogłyby wprowadzić podobny obowiązek wizowy dla członków rodzin tureckich pracowników, o ile nałożone na nich wymogi nie są nieproporcjonalne w stosunku do obowiązku wizowego wprowadzonego dyrektywą 2004/38(117).
97. Ponadto art. 5 ust. 2 dyrektywy 2004/38 stanowi, że w przypadku gdy członek rodziny obywatela Unii nie posiada niezbędnych dokumentów lub wizy wjazdowej, nie może on zostać automatycznie odesłany do kraju pochodzenia, lecz należy mu zapewnić wszelkie racjonalne możliwości uzyskania niezbędnych dokumentów. W odniesieniu do tej samej kategorii osób art. 9 ust. 3 stanowi, że niedopełnienie wymogu złożenia wniosku o kartę pobytową przez zainteresowaną osobę może podlegać proporcjonalnym i niedyskryminującym karom. Komisja podnosi zatem, że sytuacja członków rodzin pracowników tureckich nie jest korzystniejsza od sytuacji członków rodzin obywateli Unii będących obywatelami państw trzecich, ponieważ w przypadku tych ostatnich nielegalny wjazd na terytorium państwa członkowskiego nie uzasadnia odmowy wydania dokumentu pobytowego. Stąd art. 59 protokołu dodatkowego nie zmieniałby rezultatu zastosowania klauzuli „standstill”. Jednakże gdyby rezultatem zastosowania tej klauzuli było to, że członkowie rodziny obywateli tureckich będący obywatelami państwa trzeciego nie podlegaliby obowiązkowi wizowemu, podczas gdy członkowie rodziny obywateli Unii będący obywatelami państwa trzeciego podlegaliby temu obowiązkowi, rezultat taki byłby zakazany na mocy art. 59 protokołu dodatkowego.
98. Fakt, że wymóg nałożony na obywatela tureckiego jest surowszy niż wymóg nałożony na obywateli Unii, nie oznacza sam w sobie, że wymóg ten jest nieproporcjonalny(118). Należy rozważyć szczególną sytuację obywateli tureckich jako obywateli państw trzecich, konieczność wydania przez państwa członkowskie zezwolenia zgodnie z prawem krajowym, aby członkowie rodziny mogli dołączyć do pracownika tureckiego, oraz procedurę wdrażania takiego wymogu.
99. Należy również zbadać, czy konsekwencje naruszenia przepisów są nieproporcjonalnie bardziej dotkliwe dla członków rodziny pracownika tureckiego w porównaniu z konsekwencjami mającymi zastosowanie do członków rodziny obywateli Unii będących obywatelami państw trzecich. W tym miejscu pragnę zauważyć, że § 5 ust. 2 ustawy o pobycie stanowi, że można znieść obowiązek wizowy przed wjazdem na terytorium Niemiec, jeżeli ze względu na szczególne okoliczności sprawy ponowne wszczęcie procedury wizowej byłoby nieuzasadnione. Wydaje mi się, że przepis ten odpowiednio reguluje kwestię proporcjonalności.
100. Podsumowując uwagi dotyczące drugiego pytania prejudycjalnego: uważam, że odpowiedź na to pytanie powinna brzmieć w ten sposób, że wprowadzenie obowiązku wizowego dla małżonka pracownika tureckiego zamierzającego dołączyć do tego pracownika w celu łączenia rodziny nie jest objęte zakresem art. 7 decyzji nr 2/76.
W przedmiocie pytania trzeciego
101. Pytanie trzecie ma znaczenie tylko wtedy, gdy wbrew wyrażonym przeze mnie przed chwilą poglądom Trybunał zdecyduje się zastosować swoje orzeczenie w sprawie Genc do klauzuli „standstill” ustanowionej w art. 7 decyzji nr 2/76. Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy krajowy środek wymagający wizy może być uzasadniony nadrzędnym interesem publicznym, w szczególności celem skutecznej kontroli imigracji i zarządzania przepływami migracyjnymi, jeżeli szczególne okoliczności danego przypadku są uwzględnione w klauzuli trudności finansowych.
102. Landeshauptstadt Stuttgart, rząd niemiecki i Komisja podnoszą, że klauzula „standstill” ustanowiona w decyzji nr 2/76 nie stoi na przeszkodzie wprowadzeniu przepisów krajowych przyjętych w tym celu, pod warunkiem że przepisy te są zgodne z zasadą proporcjonalności.
103. Zgadzam się z tym stanowiskiem.
104. Po pierwsze, ta wykładnia jest zgodna z zasadami określonymi w TFUE i orzecznictwie Trybunału dotyczącymi swobody przepływu pracowników, które należy zastosować, jeżeli to możliwe, do swobody przepływu pracowników w kontekście stowarzyszenia EWG–Turcja(119).
105. Trybunał wprowadził pojęcie słusznych celów, które mogą uzasadniać środki krajowe ograniczające swobodny przepływ pracowników w Unii Europejskiej ze względu na szeroki zakres stosowania obecnego art. 45 TFUE oraz ścisłą wykładnię zawartych w art. 45 ust. 3 TFUE odstępstw w zakresie swobodnego przepływu pracowników. Przeszkoda w korzystaniu z tej swobody może być jednak zgodna z art. 45 TFUE, pod warunkiem że służy ona realizacji słusznego celu zgodnego z traktatem i jest uzasadniona nadrzędnym względem interesu ogólnego oraz że jej stosowanie zapewnia osiągnięcie tego celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia(120).
106. Podobnie, w kontekście przepisów układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja szeroka wykładnia swobodnego przepływu pracowników zawarta w decyzji nr 2/76 i decyzji nr 1/80, w połączeniu z wąską wykładnią odstępstw ze względów porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego (w art. 9 i 14 tych decyzji)(121), czyni pojęcie nadrzędnych wymogów interesu publicznego koniecznym dla osiągnięcia właściwej równowagi w ramach systemu swobodnego przepływu pracowników w stowarzyszeniu EWG–Turcja, analogicznie do sytuacji na rynku wewnętrznym.
107. Po drugie, w orzecznictwie uznano już to uzasadnienie w kontekście zakazu wprowadzania nowych warunków łączenia pracowników tureckich z członkami ich rodzin w zakresie, w jakim wynikające z tego ograniczenia są odpowiednie dla osiągnięcia słusznego zamierzonego celu i nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia(122).
108. W orzecznictwie za nadrzędne wymogi interesu publicznego uzasadniające wprowadzenie nowych ograniczeń w korzystaniu ze swobód gospodarczych na mocy układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja uznano: zapobieganie nielegalnemu wjazdowi i pobytowi(123), zapobieganie wymuszonym małżeństwom(124), zapewnienie skutecznej integracji obywateli państw trzecich(125) oraz skuteczne zarządzanie przepływami migracyjnymi(126). Lista ta nie jest wyczerpująca i zgadzam się z rzecznikiem generalnym P. Mengozzim, że Trybunał uznaje, iż państwa członkowskie dysponują uznaniem w tej dziedzinie(127).
109. W niniejszej sprawie rząd niemiecki powołuje się na skuteczne zarządzanie przepływami migracyjnymi, uzasadniając wprowadzenie obowiązku wizowego w celu łączenia rodzin z pracownikiem tureckim. Cel ten został już zaakceptowany jako nadrzędny interes publiczny zmierzający do osiągnięcia celu zgodnego z traktatem. W związku z tym może on zasadniczo uzasadnić nowe ograniczenie bez względu na klauzulę „standstill”(128). Konieczne będzie jednak również sprawdzenie przez sąd odsyłający, czy sporny wymóg spełnia kryterium proporcjonalności(129). Sąd ten musi przy tym zbadać, czy środek krajowy jest odpowiedni do osiągnięcia zamierzonego celu i czy nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia(130).
110. Jeśli chodzi o odpowiedni charakter tego środka, wydaje mi się, że już w orzecznictwie uznano, iż obowiązek wizowy, który umożliwia monitorowanie przepływów migracyjnych, jest odpowiedni do osiągnięcia celu, jakim jest skuteczne zarządzanie przepływami migracyjnymi(131).
111. Co się tyczy tego, czy sporny środek wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, Trybunał wyjaśnił, że co do zasady obowiązek posiadania wizy przez obywateli państw trzecich w celu wjazdu i pobytu na terytorium państwa członkowskiego nie może sam w sobie być uważany za nieproporcjonalny w świetle zamierzonego celu. Zasada proporcjonalności wymaga jednak również, aby procedura wdrażania takiego wymogu nie wykraczała poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu(132).
112. W tym względzie sporne uregulowanie niemieckie wymaga od obywatela państwa trzeciego, który chce uzyskać zezwolenie na pobyt, aby wjechał na terytorium tego państwa z wymaganą wizą i dostarczył już w swoim wniosku wizowym kluczowe informacje wymagane w zezwoleniu na pobyt. Obowiązek wizowy można jednak znieść, jeżeli szczególne okoliczności związane z indywidualnym przypadkiem sprawiają, że wymóg złożenia kolejnego wniosku wizowego jest nieuzasadniony.
113. Uważam, że przewidując zwolnienie z obowiązku wizowego w odpowiednim indywidualnym przypadku, procedura określona w niemieckim ustawodawstwie wprowadzającym obowiązek wizowy jest zgodna z zasadą proporcjonalności.
114. Do sądu odsyłającego, który będzie dysponował niezbędnymi informacjami, należy ocena, czy sprawa N. Yön posiada szczególne cechy niezbędne do zastosowania tego zwolnienia. Do istotnych czynników należą prawdopodobnie wiek N. Yön, jej stan zdrowia, stopień zależności od męża i zdolność do podróżowania(133).
115. Stwierdzam zatem, że jeżeli Trybunał uzna, iż przepisy takie jak te będące przedmiotem postępowania głównego stanowią nowe ograniczenie warunków dostępu pracowników tureckich do zatrudnienia w rozumieniu art. 7 decyzji nr 2/76, ograniczenie to może być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu publicznego, takimi jak skuteczne zarządzanie przepływami migracyjnymi. Wszelkie ograniczenia muszą być odpowiednie do osiągnięcia słusznego zamierzonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy ma to miejsce.
Wnioski
116. Proponuję zatem, aby na pytania prejudycjalne zadane przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Niemcy) Trybunał odpowiedział w sposób następujący:
– Zgodność z prawem nowych ograniczeń swobodnego przepływu pracowników wprowadzonych przez państwo członkowskie w okresie między wejściem w życie decyzji nr 2/76 Rady Stowarzyszenia EWG–Turcja a wejściem w życie decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia EWG–Turcja należy oceniać na podstawie art. 7 decyzji nr 2/76.
– Wprowadzenie obowiązku wizowego dla małżonka pracownika tureckiego zamierzającego dołączyć do tego pracownika w kontekście łączenia rodziny nie jest objęte zakresem art. 7 decyzji nr 2/76.
– Nowe ograniczenia warunków dostępu pracowników tureckich do zatrudnienia w rozumieniu art. 7 decyzji nr 2/76 mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu publicznego, takimi jak skuteczne zarządzanie przepływami migracyjnymi. Wszelkie ograniczenia muszą być odpowiednie do osiągnięcia słusznego zamierzonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy ma to miejsce.