Věc T-36/04
Association de la presse internationale ASBL (API)
v.
Komise Evropských společenství
„Přístup k dokumentům – Spisy účastníka řízení předložené Komisí v rámci řízení před Soudním dvorem a Soudem – Rozhodnutí odepírající poskytnutí přístupu“
Shrnutí rozsudku
1. Evropská společenství – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)
2. Evropská společenství – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)
3. Evropská společenství – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)
4. Řízení – Zpřístupnění účastníky řízení vlastních spisů účastníků řízení
(Statut Soudního dvora, čl. 20 druhý pododstavec a článek 53; jednací řád Soudního dvora, čl. 16 odst. 5 a čl. 56 odst. 2; jednací řád Soudu, čl. 24 odst. 5 a článek 57; pokyny vedoucímu kanceláře Soudu, čl. 5 odst. 3)
5. Evropská společenství – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)
6. Evropská společenství – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)
7. Evropská společenství – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001
(Článek 226 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)
1. Přezkum vyžadovaný k vyřízení žádosti o přístup k dokumentům předložené na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise musí být konkrétní. Jednak totiž pouhá okolnost, že se dokument dotýká zájmu chráněného určitou výjimkou, nemůže stačit k odůvodnění uplatnění této výjimky. Takové uplatnění může být v zásadě odůvodněné pouze za předpokladu, že orgán dříve posoudil zaprvé, zda by přístup k dokumentu konkrétně a skutečně porušil chráněný zájem, a zadruhé, zda v případech uvedených v čl. 4 odst. 2 a 3 uvedeného nařízení neexistuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění daného dokumentu. Kromě toho nebezpečí porušení chráněného zájmu musí být přiměřeně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické. V důsledku toho musí být přezkum, ke kterému má orgán za účelem uplatnění výjimky přistoupit, proveden konkrétně a musí z něj vyplynout důvody rozhodnutí. Tento přezkum musí být mimoto proveden u každého dokumentu uvedeného v žádosti.
Konkrétní a individuální přezkum je každopádně nezbytný, jelikož i v případě, kdy je jasné, že se žádost o přístup týká dokumentů, na něž se vztahuje výjimka, může pouze takový přezkum umožnit orgánu posoudit možnost poskytnout žadateli částečný přístup v souladu s čl. 4 odst. 6 uvedeného nařízení č. 1049/2001
Povinnost orgánu přikročit ke konkrétnímu a individuálnímu posouzení obsahu dokumentů uvedených v žádosti o přístup představuje principiální řešení, které se použije na všechny výjimky uvedené v odstavcích 1 až 3 článku 4 nařízení č. 1049/2001, ať je oblast, k níž se vztahují požadované dokumenty, jakákoli.
Toto principiální řešení nicméně neznamená, že je takový přezkum požadován za všech okolností. Předmětný přezkum totiž nemusí být nezbytný, pokud je z důvodu zvláštních okolností projednávaného případu zřejmé, že přístup musí být odepřen, nebo právě naopak poskytnut. Tak by tomu bylo zejména v případě, kdy by se na některé dokumenty buď zjevně vztahovala v celém rozsahu výjimka z práva na přístup, nebo naopak by tyto dokumenty byly zjevně v celém rozsahu přístupné, nebo konečně kdyby byly již dříve předmětem konkrétního a individuálního posouzení Komise provedeného za podobných okolností.
(viz body 54–58)
2. Pokud jde o výjimku z obecné zásady přístupu k dokumentům týkající se ochrany soudního řízení stanovenou v druhé odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, z široké definice pojmu „dokument“, tak jak je uvedena v čl. 3 písm. a) uvedeného nařízení, jakož i z formulace a samotné existence výjimky týkající se ochrany soudního řízení zaprvé vyplývá, že zákonodárce Společenství nezamýšlel vyloučit činnosti orgánů související se soudními řízeními z práva občanů na přístup, ale že v tomto ohledu stanovil, aby orgány odepřely zpřístupnění dokumentů týkajících se soudního řízení v případech, kdy by takové zpřístupnění vedlo k narušení řízení, k němuž se dané dokumenty vztahují.
Zadruhé, spisy účastníka řízení předložené Komisí soudům Společenství spadají do působnosti výjimky týkající se ochrany soudního řízení, a to v tom smyslu, že se týkají chráněného zájmu.
Zatřetí, okolnost, že působnost uvedené výjimky pokrývá veškeré dokumenty sepsané pouze pro účely konkrétního soudního řízení, a zejména spisy účastníka řízení předložené orgány, sama o sobě nestačí k odůvodnění uplatnění dovolávané výjimky. Výjimku vycházející z ochrany veřejného zájmu v rámci soudního řízení totiž nelze vykládat v tom smyslu, že by Komisi zavazovala odepřít přístup ke všem dokumentům, které sepsala pouze pro účely takového řízení.
Začtvrté, účelem výjimky týkající se ochrany soudního řízení je zejména zajistit dodržování práva každého na to, aby byl spravedlivě vyslechnut nezávislým soudem, které je základním právem upraveným v článku 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv (EÚLP) a je nedílnou součástí obecných zásad práva Společenství, jejichž dodržování Soudní dvůr zajišťuje, přičemž vychází z ústavních tradic společných členským státům, jakož i z poznatků, které skýtá zejména EÚLP, jakož i zaručit řádný chod spravedlnosti. Tato výjimka pokrývá tedy nejen zájmy účastníků v rámci soudního řízení, ale obecněji jeho řádný průběh.
(viz body 59–61, 63)
3. V rámci použití nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise může vést v zásadě zpřístupnění dokumentů, kterých se týká žádost o přístup, k ohrožení chráněného zájmu z důvodu povahy informací v nich obsažených. Nicméně s přihlédnutím ke zvláštní povaze zájmů, které má výjimka týkající se ochrany soudního řízení chránit, a to k právu každého na to, aby byl spravedlivě vyslechnut nezávislým soudem, a k nutnosti zaručit řádný chod spravedlnosti, jakož i vzhledem k tomu, že dokumenty, o přístup k nimž bylo požádáno, jsou spisy předložené Komisí v probíhajících věcech, v nichž je účastníkem řízení, nelze vyloučit, že by nezpřístupnění mohlo být po určitou dobu odůvodněno důvody nezávislými na obsahu každého vyžádaného dokumentu, pokud tytéž důvody odůvodňují nezbytnost chránit veškeré dotčené dokumenty.
V této souvislosti musí mít Komise podobně jako ostatní účastníci řízení možnost prezentovat a diskutovat svůj postoj s vyloučením jakéhokoli vnějšího vlivu, a to tím spíše, že jí obhajovaný postoj v zásadě směřuje k zaručení správného použití práva Společenství. Uskutečnění takového cíle vyžaduje, z důvodu povahy zájmů, které má výjimka týkající se ochrany soudního řízení chránit, aby její spisy účastníka řízení nebyly zpřístupněny předtím, než je měla možnost diskutovat před soudem na veřejném jednání, a aby je tedy měla právo vyloučit z přístupu veřejnosti z důvodu případných tlaků na její zmocněnce, k nimž by mohla vést veřejná debata, k níž by došlo jejich zpřístupněním, aniž by bylo nezbytné, aby za tímto účelem přikročila ke konkrétnímu posouzení jejich obsahu.
Pokud řízení, k němuž se vztahují spisy účastníka řízení, o přístup k nimž je žádáno, nedospělo do fáze jednání, odepření zpřístupnění těchto spisů je tak třeba považovat za vztahující se k veškerým poznatkům, které jsou v nich obsaženy. Naproti tomu po konání jednání má Komise povinnost provést konkrétní posouzení každého vyžádaného dokumentu za účelem ověření, s ohledem na jeho konkrétní obsah, zda může být zpřístupněn, nebo zda by jeho zpřístupněním bylo ohroženo soudní řízení, k němuž se vztahuje.
(viz body 63, 73–75, 81–82)
4. Spisy účastníků řízení jsou v zásadě důvěrné, pokud jde o to, jak je s nimi zacházeno soudy Společenství. Článek 20 druhý pododstavec statutu Soudního dvora, který se použije i na Soud na základě článku 53 statutu, totiž vyžaduje pouze jejich sdělení účastníkům řízení a orgánům Společenství, jejichž rozhodnutí jsou předmětem sporu. Krom toho čl. 16 odst. 5 druhý pododstavec jednacího řádu Soudního dvora, jakož i čl. 24 odst. 5 druhý pododstavec jednacího řádu Soudu upravují možnost obdržet opisy podání pouze pro účastníky řízení a podle čl. 5 odst. 3 třetího pododstavce pokynů pro vedoucího kanceláře Soudu podléhá přístup třetích osob k procesním písemnostem podmínce existence oprávněného zájmu, který musí být řádně doložen.
Tato ustanovení nicméně účastníkům řízení nebrání v tom, aby zpřístupnili vlastní spisy účastníka řízení. Platí totiž zásada, že účastníci řízení mohou volně zpřístupňovat vlastní spisy účastníka řízení, krom výjimečných případů, v nichž by zpřístupnění dokumentu mohlo ohrozit řádný výkon spravedlnosti.
Tato ustanovení orgánům neukládají ani to, aby, co se týče uplatnění pravidel v oblasti přístupu k dokumentům, vycházely z postoje, jímž se řídí soud, před nímž je projednávána věc, k níž se vztahují spisy, o jejichž zpřístupnění je žádáno. Při neexistenci zvláštních ustanovení k tomuto účelu tedy nelze připustit, že by působnost nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise mohla být omezena z toho důvodu, že uvedená ustanovení jednacích řádů neupravují přístup třetích osob a že se použijí jakožto lex specialis.
Jediná procesní ustanovení, která ukládají účastníkům řízení zákaz zpřístupnění, jsou ustanovení čl. 56 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora a článku 57 jednacího řádu Soudu, která stanoví, že jestliže bylo ve věci jednáno s vyloučením veřejnosti, obsah takového jednání se nezveřejňuje.
(viz body 87–90)
5. Pokud jde o převažující veřejný zájem, uvedený v in fine nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, který může odůvodnit zpřístupnění dokumentu vedoucí k porušení ochrany soudního řízení, přísluší dotyčnému orgánu, aby provedl zvážení veřejného zájmu na zpřístupnění a zájmu, jenž by byl uspokojen odepřením zpřístupnění, a to případně ve světle argumentů uplatněných žadatelem o přístup.
Uvedený převažující veřejný zájem musí být v zásadě odlišný od zásad svobody tisku a transparentnosti, na nichž stojí uvedené nařízení. Nicméně skutečnost, že žadatel o přístup se nedovolává veřejného zájmu odlišného od těchto zásad, automaticky neznamená, že není nezbytné provést zvážení proti sobě stojících zájmů. Dovolávání se těchto zásad může totiž s přihlédnutím ke zvláštním okolnostem věci vykazovat takovou naléhavost, že překračuje nezbytnost ochrany sporných dokumentů.
Tak tomu však není, pokud dokumenty, o přístup k nimž bylo požádáno, jsou spisy účastníka řízení předložené Komisí před soudem Společenství v probíhajících věcech, v nichž je účastníkem řízení. Jednak totiž možnost, aby veřejnost obdržela informace týkající se probíhajících věcí, je zajištěna tím, že každá žaloba je již při svém podání předmětem oznámení v Úředním věstníku, šířeného rovněž internetem na stránkách Eur-lex a na stránkách Soudního dvora, které obsahuje zejména předmět sporu a návrhové žádání s uvedením důvodů a hlavních argumentů na jejich podporu. Krom toho zpráva k jednání, která obsahuje shrnutí argumentů účastníků řízení, je zveřejněna v den jednání, během něhož jsou mimoto argumenty účastníků řízení veřejně diskutovány.
A dále, uplatnění výjimky týkající se ochrany dotčených soudních řízení má zejména za cíl zabránit jakémukoli vnějšímu vlivu na jejich řádný průběh. Přitom zájem na ochraně tohoto cíle je dán nezávisle na obsahu vyžádaných spisů účastníka řízení, jelikož se jedná o zájem, jehož ochrana je nezbytná k řádnému chodu spravedlnosti. Krom toho takové omezení není absolutní, jelikož spisy účastníka řízení, k nimž byl přístup odepřen, pokrývá v plném rozsahu pouze do data konání jednání.
(viz body 94, 97–100)
6. V rámci použití nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise údajná nutnost chránit argumenty, které budou případně použity ve stále probíhajícím řízení, nemůže zakládat důvod pro odepření přístupu ke spisům účastníka řízení týkajícím se věci již ukončené rozsudkem Soudu, není-li uplatněno žádné konkrétní odůvodnění, jež by mělo prokázat, že by jejich zpřístupnění narušilo probíhající soudní řízení.
Obsah spisů orgánu Společenství týkající se věci, jež byla ukončena rozsudkem Soudu, byl totiž zveřejněn v podobě shrnutí v rámci zprávy k jednání, diskutován v průběhu veřejného jednání a převzat v rozsudku Soudu. Jedná se tedy o argumenty, které jsou již veřejně přístupné, přinejmenším ve formě shrnutí. Krom toho pouhá souvislost mezi dvěma či více věcmi, ať již v nich vystupují titíž účastníci řízení nebo ať mají tentýž předmět, nemůže být sama o sobě důvodem pro odepření přístupu, neboť jinak by došlo ke zjevnému obrácení vztahu mezi zásadou volného přístupu k dokumentům orgánů a výjimkami z uvedené zásady, tak jak jsou zavedeny nařízením č. 1049/2001.
(viz body 106, 110, 141)
7. Spisy účastníka řízení předložené Komisí v rámci řízení podle článku 226 ES, jelikož nutně uvádějí výsledky šetření vedeného Komisí za účelem prokázání existence porušení práva Společenství, jsou úzce spjaty se zahájením řízení o nesplnění povinnosti, v jehož rámci byly předloženy, a vztahují se tedy k vyšetřování ve smyslu třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise.
V tomto ohledu zachování cíle řízení o nesplnění povinnosti, a sice smírného řešení sporu mezi Komisí a dotyčným členským státem před rozsudkem Soudního dvora, může odůvodnit odepření přístupu k dokumentům sepsaným v rámci tohoto řízení na základě výjimky týkající se ochrany cílů vyšetřování. Nelze totiž vyloučit, že jednání mezi Komisí a dotyčným členským státem směřující k tomu, aby posledně uvedený dobrovolně dosáhl souladu s požadavky Smlouvy, mohou pokračovat v průběhu soudního řízení, a to až do vyhlášení rozsudku. Takové odůvodnění se vztahuje na spisy účastníka řízení předložené Komisí nezávisle na obsahu každého vyžádaného dokumentu, pokud obsahují tentýž druh informací a nesplnění povinnosti, k němuž se vztahují, je dotyčným členským státem popíráno. Na tyto spisy se v jejich plném rozsahu zjevně vztahuje dotčená výjimka z práva na přístup.
Naproti tomu cíl spočívající v dosažení smírného řešení již není právoplatný po vyhlášení rozsudků, jimiž byla určena existence nesplnění povinnosti, za účelem jejichž prokázání bylo šetření uskutečněno. Jakmile totiž Soudní dvůr uznal, že členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smlouvy, je tento členský stát povinen přijmout opatření k tomu, aby tomuto rozsudku vyhověl, aniž by dosažení takového výsledku mohlo záviset na výsledku probíhajících jednání s Komisí. Navíc připustit, že se na jednotlivé dokumenty týkající se šetření vztahuje výjimka podle třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 až do té doby, než je rozhodnuto o všech dalších krocích vyplývajících z těchto postupů, a to i v případě, kdy je nezbytné nové šetření vedoucí případně k podání žaloby na základě čl. 228 odst. 2 ES, by znamenalo, že by přístup k uvedeným dokumentům podléhal nejistým událostem, a sice nevykonání rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno nesplnění povinnosti, ze strany dotyčného členského státu a podání žaloby na základě čl. 228 odst. 2 ES, které je v diskreční pravomoci Komise. Každopádně se jedná o budoucí a nejisté události, závisející na rychlosti a stupni péče jednotlivých dotyčných orgánů. Takové řešení by naráželo na cíl spočívající v tom, aby veřejnosti byl zaručen nejširší možný přístup k dokumentům orgánů s cílem poskytnout občanům možnost efektivněji kontrolovat legalitu výkonu veřejné moci.
(viz body 121–123, 126, 135–136, 139–140)