Vec T‑36/04

Association de la presse internationale ASBL (API)

proti

Komisii Európskych spoločenstiev

„Prístup k dokumentom – Vyjadrenia predložené Komisiou v rámci konaní na Súdnom dvore a Súde prvého stupňa – Rozhodnutie, ktorým sa zamieta umožnenie prístupu“

Abstrakt rozsudku

1.      Európske spoločenstvá – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4)

2.      Európske spoločenstvá – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2)

3.      Európske spoločenstvá – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2)

4.      Konanie – Zverejnenie vyjadrení účastníkov konania samotnými účastníkmi konania

(Štatút Súdneho dvora, článok 20 druhý odsek a článok 53; Rokovací poriadok Súdneho dvora, článok 16 ods. 5 a článok 56 ods. 2; Rokovací poriadok Súdu prvého stupňa, článok 24 ods. 5 a článok 57; Pokyny pre tajomníka Súdu prvého stupňa, článok 5 ods. 3)

5.      Európske spoločenstvá – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2)

6.      Európske spoločenstvá – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001

(Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2)

7.      Európske spoločenstvá – Inštitúcie – Právo verejnosti na prístup k dokumentom – Nariadenie č. 1049/2001

(Článok 226 ES; nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1049/2001, článok 4 ods. 2)

1.      Preskúmanie požadované na vybavenie žiadosti o prístup k dokumentom podanej na základe nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie musí mať konkrétnu povahu. V prvom rade totiž samotná okolnosť, že dokument sa týka záujmu chráneného výnimkou, neodôvodňuje jej uplatnenie. Takéto uplatnenie môže byť v zásade odôvodnené iba za predpokladu, že inštitúcia predtým posúdi, po prvé, či prístup k dokumentu konkrétne a skutočne ohrozí chránený záujem, a po druhé, či v prípadoch upravených v článku 4 ods. 2 a 3 uvedeného nariadenia existuje prevažujúci verejný záujem na zverejnení predmetného dokumentu. V druhom rade nebezpečenstvo ohrozenia chráneného záujmu musí byť primerane pravdepodobné a nie čisto hypotetické. Preskúmanie, ktoré má vykonať inštitúcia na účely uplatnenia výnimky, teda musí byť vykonané konkrétne a musí byť uvedené v dôvodoch rozhodnutia. Toto preskúmanie sa má okrem toho vykonať vo vzťahu ku každému dokumentu uvedenému v žiadosti.

Konkrétne a individuálne preskúmanie je v každom prípade nevyhnutné, keďže aj za predpokladu, že je jasné, že žiadosť o prístup sa týka dokumentov chránených výnimkou, jedine takéto preskúmanie môže umožniť inštitúcii posúdiť možnosť povoliť žiadateľovi čiastočný prístup v súlade s článkom 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001.

Povinnosť inštitúcie vykonať konkrétne a individuálne posúdenie obsahu dokumentov uvedených v žiadosti o prístup predstavuje principiálne riešenie, ktoré sa uplatňuje na všetky výnimky uvedené v odsekoch 1 až 3 článku 4 nariadenia č. 1049/2001 bez ohľadu na oblasť, na ktorú sa požadované dokumenty vzťahujú.

Toto principiálne riešenie však neznamená, že podobné preskúmanie sa vyžaduje za každých okolností. V skutočnosti, spomínané preskúmanie nemusí byť nevyhnutné, ak je vzhľadom na osobitné okolnosti veci zjavné, že prístup má byť zamietnutý alebo naopak povolený. O takýto prípad by mohlo ísť najmä vtedy, ak určité dokumenty boli najprv buď zjavne ako celok chránené niektorou výnimkou z práva na prístup, alebo naopak, ak boli zjavne ako celok prístupné, alebo, ak už boli za podobných okolností konkrétne a individuálne posúdené Komisiou.

(pozri body 54 – 58)

2.      Pokiaľ ide o výnimku zo všeobecnej zásady prístupu k dokumentom týkajúcu sa ochrany súdnych konaní, ako ju stanovuje článok 4 ods. 2 druhá zarážka nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, zo širokej definície pojmu dokument, tak ako je uvedená v článku 3 písm. a) uvedeného nariadenia, ako aj z formulácie a samotnej existencie výnimky týkajúcej sa ochrany súdnych konaní vyplýva, že zákonodarca Spoločenstva nemal v úmysle vylúčiť činnosť inštitúcií súvisiacu so súdnymi konaniami z práva občanov na prístup, ale v tejto súvislosti ustanovil, že inštitúcie odmietnu zverejniť dokumenty týkajúce sa súdneho konania v prípadoch, keď by takéto zverejnenie porušilo konanie, na ktoré sa vzťahujú.

Po druhé na vyjadrenia predložené Komisiou súdu Spoločenstva sa vzťahuje pôsobnosť výnimky týkajúcej sa ochrany súdnych konaní v tom zmysle, že sa týkajú chráneného záujmu.

Po tretie skutočnosť, že pôsobnosť tejto výnimky sa vzťahuje na všetky dokumenty vypracované výlučne na účely konkrétneho súdneho konania a najmä na vyjadrenia predložené inštitúciami, nemôže ako taká odôvodniť uplatnenie požadovanej výnimky. Výnimka založená na ochrane verejného záujmu v rámci súdneho konania totiž nemôže byť vykladaná v tom zmysle, že zaväzuje Komisiu zamietnuť prístup k všetkým dokumentom, ktoré vypracovala výlučne na účely takéhoto konania.

Po štvrté cieľom výnimky týkajúcej sa ochrany súdnych konaní je predovšetkým zabezpečiť dodržanie práva každej osoby, aby jej vec bola spravodlivo prejednaná nezávislým súdom, čo je základné právo stanovené v článku 6 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv (EDĽP), ktoré je neoddeliteľnou súčasťou všeobecných zásad práva Spoločenstva, ktorých dodržiavanie zaručuje súd Spoločenstva inšpirujúc sa spoločnými ústavnými tradíciami členských štátov a pokynmi poskytnutými predovšetkým EDĽP, ako aj zabezpečiť riadny výkon spravodlivosti. Táto výnimka sa teda vzťahuje nielen na záujmy účastníkov konania v rámci súdneho konania, ale všeobecnejšie aj na jeho riadny priebeh.

(pozri body 59 – 61, 63)

3.      V rámci uplatnenia nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie môže zverejnenie sporných dokumentov porušiť chránený záujem v zásade práve z dôvodu povahy informácií, ktoré dokumenty uvedené v žiadosti o prístup obsahujú. Vzhľadom na osobitnú povahu záujmov, ktoré má dotknutá výnimka týkajúca sa ochrany súdnych konaní chrániť, a to práva každej osoby, aby jej vec bola spravodlivo prejednaná nezávislým súdom, a na nevyhnutnosť zabezpečiť riadny výkon spravodlivosti, ako aj vzhľadom na skutočnosť, že dokumenty, ku ktorým sa žiadal prístup, sú vyjadrenia predložené Komisiou v prebiehajúcich veciach, v ktorých je účastníčkou konania, však nemožno vylúčiť, že nezverejnenie môže byť počas určitého obdobia opodstatnené z dôvodov nezávislých od obsahu každého požadovaného dokumentu, pokiaľ tieto isté dôvody odôvodňujú potrebu ochrany všetkých dotknutých dokumentov.

V tomto kontexte Komisia, podobne ako ostatní účastníci konania, musí mať možnosť prezentovať svoje stanovisko a diskutovať o ňom mimo akéhokoľvek vonkajšieho vplyvu, a to tým skôr, že stanovisko, ktoré obhajuje, v zásade smeruje k zabezpečeniu riadneho uplatňovania práva Spoločenstva. V dôsledku povahy záujmov, ktoré má chrániť dotknutá výnimka týkajúca sa ochrany súdnych konaní, vyžaduje realizácia tohto cieľa, aby vyjadrenia Komisie neboli zverejnené pred tým, ako ich bude mať možnosť prediskutovať pred súdom počas verejného pojednávania, a aby ich preto mohla vylúčiť z prístupu verejnosti z dôvodu prípadného nátlaku na jej splnomocnených zástupcov, ku ktorému by mohla viesť verejná debata vyvolaná ich zverejnením, a v tejto súvislosti nie je potrebné, aby na tieto účely vykonala konkrétne posúdenie obsahu týchto vyjadrení.

Preto ak konanie, ku ktorému sa vzťahujú vyjadrenia, ku ktorým sa žiada prístup, nedospelo do štádia pojednávania, zamietnutie zverejnenia týchto vyjadrení treba považovať za zamietnutie vzťahujúce sa na všetky informácie, ktoré sú v nich obsiahnuté. Na druhej strane po uskutočnení pojednávania je Komisia povinná vykonať konkrétne posúdenie každého požadovaného dokumentu, aby s ohľadom na jeho špecifický obsah overila, či môže byť zverejnený alebo či by jeho zverejnenie porušilo súdne konanie, ku ktorému sa vzťahuje.

(pozri body 63, 73 – 75, 81, 82)

4.      Vyjadrenia účastníkov konania sú v zásade dôverné, pokiaľ ide o ich zaobchádzanie súdom Spoločenstva. Článok 20 druhý odsek Štatútu Súdneho dvora, tiež uplatniteľný na Súd prvého stupňa na základe jeho článku 53, totiž požaduje len ich doručenie účastníkom konania a orgánom Spoločenstiev, ktorých rozhodnutia sú predmetom konania. Okrem iného článok 16 ods. 5 druhý pododsek Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ako aj článok 24 ods. 5 druhý pododsek Rokovacieho poriadku Súdu prvého stupňa stanovujú možnosť získať kópie podaní iba pre účastníkov konania a článok 5 ods. 3 tretí pododsek pokynov pre tajomníka Súdu prvého stupňa podmieňuje prístup tretích osôb k podaniam existenciou legitímneho záujmu, ktorý musí byť riadne odôvodnený.

Tieto ustanovenia však nezakazujú účastníkom konania zverejniť ich vlastné vyjadrenia. Platí totiž zásada, že účastníci konania sa môžu slobodne rozhodnúť, či zverejnia svoje vlastné vyjadrenia, okrem výnimočných prípadov, v ktorých by zverejnenie dokumentu mohlo porušiť riadny výkon spravodlivosti.

Tieto ustanovenia tiež neukladajú orgánom povinnosť dodržiavať, pokiaľ ide o uplatnenie pravidiel z oblasti prístupu k dokumentom, ustálenú prax súdu prejednávajúceho vec, na ktorú sa vzťahujú vyjadrenia, ktorých zverejnenie sa požaduje. Za neexistencie osobitných ustanovení na tento účel teda nemožno pripustiť, že pôsobnosť nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie by mohla byť obmedzená z dôvodu, že ustanovenia týchto rokovacích poriadkov neupravujú prístup tretích osôb a že sa uplatňujú ako lex specialis.

Jediné procesné ustanovenia, ktoré zakazujú účastníkom konania zverejnenie, sú ustanovenia článku 56 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora a článku 57 Rokovacieho poriadku Súdu prvého stupňa, ktoré stanovujú, že ak sa rozhodlo o vylúčení verejnosti z pojednávania, obsah pojednávania nesmie byť zverejnený.

(pozri body 87 – 90)

5.      Pokiaľ ide o prevažujúci verejný záujem uvedený v článku 4 ods. 2 in fine nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie, ktorý môže odôvodniť zverejnenie dokumentu porušujúceho ochranu súdnych konaní, prináleží dotknutej inštitúcii uviesť do rovnováhy verejný záujem na zverejnení a záujem, ktorý by bol uspokojený zamietnutím zverejnenia, a to prípadne s ohľadom na tvrdenia uvádzané v tejto súvislosti žiadateľom o prístup.

Uvedený prevažujúci verejný záujem musí byť odlíšený od vyššie uvedených zásad slobody tlače a transparentnosti, o ktoré sa toto nariadenie opiera. Skutočnosť, že žiadateľ o prístup neuvádza žiaden verejný záujem odlišný od týchto zásad, však automaticky neznamená, že nie je potrebné uvedenie prítomných záujmov do rovnováhy. Dovolávanie sa týchto zásad môže totiž predstavovať vzhľadom na osobitné okolnosti prejednávaného prípadu takú naliehavosť, ktorá presahuje potrebu ochrany sporných dokumentov.

O takú situáciu však nejde, ak sú požadovanými dokumentmi vyjadrenia predložené Komisiou pred súdom Spoločenstva v prebiehajúcich veciach, v ktorých je účastníčkou konania. Po prvé možnosť verejnosti získavať informácie týkajúce sa prebiehajúcich vecí je zabezpečená skutočnosťou, že každý návrh je od jeho podania predmetom oznámenia v úradnom vestníku, tiež prístupného na internete na webovej stránke Eur‑Lex a webovej stránke Súdneho dvora, ktoré predovšetkým uvádza predmet sporu a návrhy, ako aj dôvody a hlavné tvrdenia. Správa pre pojednávanie obsahujúca zhrnutie tvrdení účastníkov konania je zverejnená v deň pojednávania, počas ktorého sú tvrdenia účastníkov konania verejne prediskutované.

Po druhé cieľom uplatnenia výnimky týkajúcej sa ochrany dotknutých súdnych konaní je predovšetkým vylúčiť akýkoľvek vonkajší vplyv na riadny priebeh týchto konaní. Záujem na ochrane tohto cieľa pritom existuje nezávisle od obsahu požadovaných vyjadrení, pretože ide o záujem, ktorého ochrana je potrebná na riadny výkon spravodlivosti. Takéto obmedzenie okrem toho nie je absolútne, pretože vyjadrenia, ku ktorým bol zamietnutý prístup, pokrýva v celom rozsahu iba do dňa konania pojednávania.

(pozri body 94, 97 – 100)

6.      V rámci uplatnenia nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie údajná potreba chrániť tvrdenia, ktoré budú prípadne použité v prebiehajúcom konaní, nemôže byt dôvodom zamietnutia prístupu k vyjadreniam týkajúcim sa veci, ktorá už je ukončená rozsudkom Súdu prvého stupňa, ak neexistuje žiadne osobitné odôvodnenie preukazujúce, že ich zverejnenie by porušilo prebiehajúce súdne konanie.

Obsah vyjadrení inštitúcie Spoločenstva, ktoré sa týkajú veci ukončenej rozsudkom Súdu prvého stupňa, bol totiž zverejnený vo forme zhrnutia prostredníctvom správy pre pojednávanie, prediskutovaný v rámci verejného pojednávania a prevzatý v rozsudku Súdu prvého stupňa. Ide teda o tvrdenia, ktoré už sú vo verejnej sfére, prinajmenšom vo forme zhrnutia. Navyše samotná súvislosť medzi dvoma alebo viacerými vecami, či už ide o rovnakých účastníkov konania, alebo rovnaký predmet, nemôže ako taká odôvodniť zamietnutie prístupu, pretože inak by nastala zjavná inverzia medzi zásadou voľného prístupu k dokumentom inštitúcií a výnimkami z tejto zásady, tak ako sú stanovené v nariadení č. 1049/2001.

(pozri body 106, 110, 141)

7.      Vyjadrenia predložené Komisiou v rámci konania podľa článku 226 ES, keďže nevyhnutne obsahujú výsledky vyšetrovaní, ktoré viedla s cieľom preukázať porušenie práva Spoločenstva, sú úzko späté so začatím konania o nesplnení povinnosti, v rámci ktorého boli predložené, a vzťahujú sa teda na vyšetrovanie v zmysle článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie.

V tejto súvislosti môže zachovanie cieľa konania o nesplnení povinnosti, konkrétne dosiahnutia zmierlivého riešenia sporu medzi Komisiou a dotknutým členským štátom pred vyhlásením rozsudku Súdneho dvora, odôvodniť zamietnutie prístupu k dokumentom vypracovaným v rámci tohto konania, na základe výnimky týkajúcej sa ochrany účelu vyšetrovania. Nemožno totiž vylúčiť, že rokovania medzi Komisiou a dotknutým členským štátom, ktorých cieľom je, aby členský štát dobrovoľne dosiahol súlad s požiadavkami Zmluvy, môžu pokračovať počas súdneho konania až do vyhlásenia rozsudku. Takéto odôvodnenie sa uplatňuje na vyjadrenia predložené Komisiou nezávisle od obsahu každého požadovaného dokumentu, ak obsahujú rovnaký typ informácií a ak je nesplnenie povinnosti, na ktoré sa vzťahujú, spochybnené dotknutým členským štátom. Na tieto vyjadrenia sa zjavne vzťahuje dotknutá výnimka z práva na prístup.

Naopak, cieľ spočívajúci v dosiahnutí zmierlivého riešenia viac nie je relevantný po vyhlásení rozsudkov konštatujúcich existenciu nesplnenia povinností, v súvislosti s ktorým sa vykonalo vyšetrovanie Komisie. Hneď ako Súdny dvor uzná, že členský štát si nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo Zmluvy, je totiž tento členský štát povinný prijať všetky opatrenia, aby vyhovel tomuto rozsudku bez toho, aby takýto výsledok mal závisieť od výsledku prebiehajúcich rokovaní s Komisiou. Okrem toho pripustiť, že na jednotlivé dokumenty týkajúce sa vyšetrovania sa vzťahuje výnimka v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 až dovtedy, kým nie sú prijaté opatrenia, ktoré majú nadväzovať na takéto konania, a to aj v prípade, ak je potrebné nové vyšetrovanie vedúce prípadne k podaniu žaloby založenej na článku 228 ods. 2 ES, by znamenalo podmieniť prístup k týmto dokumentom neistými udalosťami, konkrétne nerešpektovaním rozsudku Súdneho dvora, ktorý konštatuje nesplnenie povinnosti, daným členským štátom a podaním žaloby na základe článku 228 ods. 2 ES, ktoré závisí od voľnej úvahy Komisie. V každom prípade ide o budúce a neisté udalosti, ktoré závisia od rýchlosti a usilovnosti jednotlivých dotknutých orgánov. Takéto riešenie by narážalo na účel spočívajúci v zaručení čo najširšieho možného prístupu verejnosti k dokumentom inštitúcií, s cieľom poskytnúť občanom možnosť efektívnejšie kontrolovať zákonnosť výkonu verejnej moci.

(pozri body 121 – 123, 126, 135, 136, 139, 140)