CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. EMILIOU
van 12 januari 2023 (1)
Zaak C‑638/22 PPU
T.C.,
Rzecznik Praw Dziecka,
Prokurator Generalny,
in tegenwoordigheid van:
M.C.,
Prokurator Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu
[verzoek van de Sąd Apelacyjny w Warszawie (rechter in tweede aanleg Warschau, Polen) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Justitiële samenwerking in burgerlijke zaken – Huwelijkszaken en ouderlijke verantwoordelijkheid – Internationale kinderontvoering – Haags Verdrag van 1980 – Artikelen 11 tot en met 13 – Verordening (EG) nr. 2201/2003 – Artikel 11 – Vereiste van voortvarendheid van de terugkeerprocedure – Schorsing van rechtswege van de tenuitvoerlegging van een definitieve terugkeerbeslissing, op verzoek van een bevoegde overheidsinstantie, om deze instantie de gelegenheid te bieden cassatieberoep in te stellen en dit beroep door de bevoegde rechter te laten onderzoeken – Onverenigbaarheid met het Unierecht”
I. Inleiding
1. Kinderontvoeringszaken behoren ontegenzeglijk tot de meest gevoelige zaken die een rechterlijke instantie moet beslechten. Zij passen namelijk in een bijzonder beladen emotionele en juridische context waarin de wederzijdse rancune van de ouders, de gevoelens die zij ten aanzien van hun kind(eren) hebben, en de grondrechten van de ouders en de kinderen, die gericht zijn op het belang van het/de kind(eren), zich vermengen.
2. Aangaande de procedure die in dit verband is ingesteld bij het op 25 oktober 1980 te ’s-Gravenhage gesloten Verdrag betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen (hierna: „Haags Verdrag van 1980”) en in de Unie is aangevuld met een aantal bepalingen van verordening (EG) nr. 2201/2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid(2) (hierna: „Brussel II bis-verordening”), welke procedure ertoe strekt de onmiddellijke terugkeer van het kind naar de staat van zijn gewone verblijfplaats te verzekeren, hebben het Hof van Justitie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) reeds een overvloedige rechtspraak ontwikkeld. Niettemin blijft de uitvoering daarvan, althans in bepaalde staten, controversieel.
3. Met het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, dat is ingediend door de Sąd Apelacyjny w Warszawie (rechter in tweede aanleg Warschau, Polen), wordt het Hof verzocht zich te buigen over de uit genoemde instrumenten voortvloeiende verplichting voor de lidstaten van de Unie om snelle procedures voor de behandeling van terugkeerverzoeken vast te stellen. De verwijzende rechter wenst meer in het bijzonder te vernemen of een lidstaat op basis van die instrumenten, naast rechtspraak in twee gewone instanties, op dit gebied kan voorzien in de mogelijkheid van een cassatieberoep dat op eenvoudig verzoek, zonder motivering door een van de overheidsinstanties die bevoegd zijn om een dergelijk beroep in te stellen, leidt tot schorsing van de tenuitvoerlegging van een definitieve terugkeerbeslissing. In deze conclusie zal ik uitleggen waarom dat niet het geval kan zijn.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Haags Verdrag van 1980
4. Het Haags Verdrag van 1980 heeft volgens artikel 1, onder a), met name tot doel „de onmiddellijke terugkeer te verzekeren van kinderen die ongeoorloofd zijn overgebracht of worden vastgehouden in een verdragsluitende staat”.
5. Artikel 2 van dit verdrag bepaalt dat de verdragsluitende staten „alle passende maatregelen [nemen] om de doelstellingen van het verdrag binnen hun grondgebied te verwezenlijken. Hiertoe dienen zij van de snelst mogelijke procedures gebruik te maken.”
6. Artikel 11 van dat verdrag luidt:
„De rechterlijke of administratieve autoriteiten van iedere verdragsluitende staat treffen onverwijld maatregelen ter bevordering van de terugkeer van het kind.
Wanneer de desbetreffende rechterlijke of administratieve autoriteit niet binnen zes weken nadat het verzoek tot haar wordt gericht tot een uitspraak is gekomen, kan de verzoeker of de centrale autoriteit van de aangezochte staat zelfstandig of op verzoek van de centrale autoriteit van de verzoekende staat een verklaring vragen met betrekking tot de redenen van deze vertraging. […]”
7. Artikel 12 van datzelfde verdrag is als volgt verwoord:
„Wanneer een kind ongeoorloofd is overgebracht of wordt vastgehouden in de zin van artikel 3 en er minder dan één jaar is verstreken tussen de overbrenging of het niet doen terugkeren en het tijdstip van de indiening van het verzoek bij de rechterlijke of administratieve autoriteit van de verdragsluitende staat waar het kind zich bevindt, gelast de betrokken autoriteit de onmiddellijke terugkeer van het kind.
[…]”
8. Artikel 13 van het Haags Verdrag van 1980 voorziet in het volgende:
„Niettegenstaande het bepaalde in het voorgaande artikel, is de rechterlijke of administratieve autoriteit van de aangezochte staat niet gehouden de terugkeer van het kind te gelasten, indien de persoon, de instelling of het lichaam dat zich tegen de terugkeer verzet, aantoont dat:
[…]
b) er een ernstig risico bestaat dat het kind door zijn terugkeer wordt blootgesteld aan een lichamelijk of geestelijk gevaar, dan wel op enigerlei andere wijze in een ondragelijke toestand wordt gebracht.
[…]”
B. Brussel II bis-verordening
9. Artikel 11 van de Brussel II bis-verordening, met het opschrift „Terugkeer van het kind”, luidt:
„1. Wanneer een persoon […] met gezagsrecht bij de bevoegde autoriteiten van een lidstaat een verzoek indient om op grond van het [Haags Verdrag van 1980] een beslissing te nemen teneinde de terugkeer te verkrijgen van een kind dat ongeoorloofd is overgebracht of vastgehouden in een andere lidstaat dan de lidstaat waar het kind onmiddellijk voor de ongeoorloofde overbrenging of het niet doen terugkeren zijn gewone verblijfplaats had, zijn de leden 2 tot en met 8 van toepassing.
[…]
3. Het gerecht waarbij een in lid 1 bedoeld verzoek om terugkeer van het kind is ingediend, beschikt met bekwame spoed, met gebruikmaking van de snelste procedures die in het nationale recht beschikbaar zijn.
Onverminderd de eerste alinea beslist het gerecht uiterlijk zes weken nadat het verzoek aanhangig is gemaakt, tenzij dit als gevolg van uitzonderlijke omstandigheden onmogelijk blijkt.
[…]”
C. Pools recht
10. Artikel 5191, lid 21, van de Kodeks postępowania cywilnego (wetboek van burgerlijke rechtsvordering; hierna: „kpc”), dat voortvloeit uit de ustawa o wykonywaniu niektórych czynności organu centralnego w sprawach rodzinnych z zakresu obrotu prawnego na podstawie prawa Unii Europejskiej i umów międzynarodowyc (wet inzake bepaalde activiteiten van de centrale autoriteit op het gebied van familierecht op grond van het Unierecht en de internationale verdagen) van 26 januari 2018 (Dz. U. van 2018, volgnr. 416) (hierna: „wet van 2018”), bepaalt:
„In zaken op basis van het Haags Verdrag van 1980 betreffende het terughalen van een aan ouderlijk gezag of voogdij onderworpen persoon staat ook beroep in cassatie open.”
11. Artikel 5191, lid 2², kpc, dat ook uit de wet van 2018 voortvloeit, luidt:
„De Prokurator Generalny [procureur-generaal], de Rzecznik Praw Dziecka [kinderombudsman] of de Rzecznik Praw Obywatelskich [ombudsman] kunnen in de zaken bedoeld in lid 21 binnen een termijn van vier maanden te rekenen vanaf de datum waarop de beschikking definitief is geworden, beroep in cassatie instellen.”
12. De ustawa z dnia 7 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego (wet van 7 april 2022 tot wijziging van de kpc) (Dz. U. van 2022, volgnr. 1098) (hierna: „wet van 2022”), die op 24 juni 2022 in werking is getreden, heeft in de kpc artikel 3881 ingevoerd, dat luidt als volgt:
„§ 1. In zaken op basis van [het Haags Verdrag van 1980] betreffende het terughalen van een aan ouderlijk gezag of voogdij onderworpen persoon wordt de tenuitvoerlegging van een beschikking betreffende het terughalen van een aan ouderlijk gezag of voogdij onderworpen persoon op verzoek van een in artikel 5191, lid 22, genoemde instantie dat uiterlijk twee weken na de datum waarop die beschikking definitief is geworden, is gericht aan [de Sąd Apelacyjny w Warszawie], van rechtswege geschorst.
§ 2. De schorsing van de tenuitvoerlegging van de in lid 1 bedoelde beschikking eindigt indien een in artikel 5191, lid 22, genoemde instantie niet binnen een termijn van twee maanden te rekenen vanaf de datum waarop de beschikking definitief is geworden, beroep in cassatie heeft ingesteld.
§ 3. Indien een in artikel 5191, lid 22, genoemde instantie binnen een termijn van twee maanden te rekenen vanaf de datum waarop de in lid 1 bedoelde beschikking definitief is geworden, beroep in cassatie heeft ingesteld, wordt de schorsing van de tenuitvoerlegging van die beschikking van rechtswege verlengd tot aan de voltooiing van de cassatieprocedure.
§ 4. De instantie die om schorsing van de tenuitvoerlegging van de in lid 1 bedoelde beschikking heeft verzocht, kan dit verzoek intrekken binnen een termijn van twee maanden te rekenen vanaf de datum waarop de beschikking definitief is geworden, tenzij een in artikel 5191, lid 22, genoemde instantie beroep in cassatie heeft ingesteld.
§ 5. Na de intrekking van het verzoek om schorsing van de tenuitvoerlegging van de in lid 1 bedoelde beschikking wordt die beschikking uitvoerbaar.”
III. Hoofdgeding en prejudiciële vraag
13. T.C. (hierna: „vader”) en M.C. (hierna: „moeder”), Poolse staatsburgers, zijn de ouders van twee kinderen, te weten N., geboren op 8 juni 2011, en M., geboren op 1 januari 2017 (hierna tezamen: „kinderen”). Het gezin heeft meerdere jaren in Ierland gewoond. De kinderen zijn in Ierland geboren en hebben ook de Ierse nationaliteit. Bovendien hebben beide ouders een vaste baan in dat land, zij het dat de moeder met langdurig ziekteverlof is.
14. In de zomer van 2021 is de moeder met toestemming van de vader met de kinderen op vakantie naar Polen gegaan. In september heeft zij aan hem meegedeeld dat zij daar permanent zou blijven. De vader heeft nooit ingestemd met de wijziging van de gewone verblijfplaats van de kinderen en dus evenmin met het feit dat zij niet naar Ierland zijn teruggekeerd.
15. Op 18 november 2021 heeft de vader bij de Sąd Okręgowy we Wrocławiu (rechter in eerste aanleg Wrocław, Polen) een verzoek om terugkeer van de kinderen naar Ierland ingediend op grond van het Haags Verdrag van 1980. De moeder heeft in de procedure geïntervenieerd en verzocht om afwijzing van dit verzoek. De Prokurator Okręgowy we Wrocławiu (openbaar ministerie Wrocław, Polen) heeft in de procedure geïntervenieerd en het verzoek om terugkeer gesteund.
16. Bij beschikking van 15 juni 2022 heeft de Sąd Okręgowy we Wrocławiu het verzoek van de vader ingewilligd. Deze rechter heeft in wezen geoordeeld dat er in casu wel degelijk sprake was van een „ongeoorloofd niet doen terugkeren van een kind” in de zin van het Haags Verdrag van 1980 en dat de grond voor het niet doen terugkeren als bedoeld in artikel 13, eerste alinea, onder b), van dit verdrag niet van toepassing was. Bijgevolg heeft hij de moeder gelast de terugkeer van de kinderen naar Ierland te verzekeren binnen een termijn van zeven dagen vanaf de datum waarop die beschikking definitief zou worden.
17. Daarop heeft de moeder beroep tegen voornoemde beschikking ingesteld bij de Sąd Apelacyjny w Warszawie. De vader en de Prokurator Okręgowy we Wrocławiu hebben om verwerping van dit beroep verzocht.
18. Bij beschikking van 21 september 2022 heeft de Sąd Apelacyjny w Warszawie het beroep ongegrond verklaard. De appelrechter heeft de beoordeling van de rechter in eerste aanleg bevestigd, in het bijzonder wat betreft de niet-toepasselijkheid van de grond voor het niet doen terugkeren als bedoeld in artikel 13, eerste alinea, onder b), van het Haags Verdrag van 1980.
19. De beschikking van de Sąd Apelacyjny w Warszawie is definitief geworden op de datum van de uitspraak ervan, te weten op 21 september 2022. De beschikking van de Sąd Okręgowy we Wrocławiu van 15 juni 2022 is op die datum eveneens definitief geworden.
20. Op 28 september 2022 is de termijn van zeven dagen waarbinnen de moeder volgens de beschikking van 15 juni 2022 van de Sąd Okręgowy we Wrocławiu de definitieve terugkeerbeschikking ten uitvoer moest leggen, verstreken zonder dat zij de terugkeer van de kinderen naar Ierland heeft verzekerd.
21. Op 29 september 2022 heeft de vader, met het oog op de gedwongen tenuitvoerlegging van de definitieve terugkeerbeschikking, de Sąd Apelacyjny w Warszawie verzocht om aan die beschikking een uitvoerbaarheidsformule toe te voegen en hem een afschrift van die beschikking samen met de uitvoerbaarheidsformule te betekenen.
22. Op 30 september 2022 heeft de kinderombudsman op grond van artikel 3881, lid 1, kpc verzocht om schorsing van de tenuitvoerlegging van de beschikkingen van de rechterlijke instanties, zowel in eerste als in tweede aanleg. Op 5 oktober 2022 heeft ook de procureur-generaal om schorsing van die beschikkingen verzocht.
23. Daarop heeft de Sąd Apelacyjny w Warszawie de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Verzetten artikel 11, lid 3, van [de Brussel II bis-verordening] en artikel 22, artikel 24, artikel 27, lid 6, en artikel 28, leden 1 en 2, van [de Brussel II ter-verordening], gelezen in samenhang met artikel 47 van het [Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”)], zich tegen de toepassing van een bepaling van nationaal recht op grond waarvan de tenuitvoerlegging van een definitieve beslissing in zaken betreffende het terughalen van een aan ouderlijk gezag of voogdij onderworpen persoon die worden gevoerd op basis van het [Haags Verdrag van 1980] op een verzoek van de [procureur-generaal], de [kinderombudsman] of de [ombudsman] dat is ingediend bij de Sąd Apelacyjny w Warszawie binnen een termijn van twee weken vanaf de dag waarop die beslissing definitief wordt, van rechtswege wordt geschorst?”
IV. Procedure bij het Hof
24. De verwijzende rechter heeft verzocht om de onderhavige prejudiciële verwijzing overeenkomstig artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgens de spoedprocedure te behandelen.
25. Ter ondersteuning van dat verzoek voert de verwijzende rechter aan dat, gelet op het feit dat de kinderen reeds meer dan een jaar in Polen wonen, hun relatie met de vader ernstig zou kunnen worden geschaad, hun welzijn zou kunnen worden aangetast en met name hun mogelijke terugkeer naar Ierland en hun integratie in die Staat zouden kunnen worden bemoeilijkt, wanneer deze onstabiele situatie met nog eens maandenlange procedures zou worden verlengd.
26. In het licht van deze elementen heeft de Derde kamer op 26 oktober 2022 besloten om voornoemd verzoek in te willigen.
27. De vader, de ombudsman, de procureur-generaal, de moeder, de Poolse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen bij het Hof ingediend. De vader, de procureur-generaal, de moeder, de Poolse, de Belgische, de Franse en de Nederlandse regering alsmede de Commissie waren vertegenwoordigd ter terechtzitting van 8 december 2022.
V. Analyse
28. Vooraf zij eraan herinnerd dat het Haags Verdrag van 1980, waarbij alle lidstaten partij zijn(3), ertoe strekt op burgerrechtelijk gebied een oplossing te bieden in geval van „internationale ontvoering van kinderen” of, meer in het bijzonder, „ongeoorloofde overbrenging of niet doen terugkeren” van kinderen. Het betreft hier situaties waarin een minderjarige – in de regel door een van zijn ouders – wordt „overgebracht” van de verdragsluitende staat waar hij gewoonlijk verblijft naar een andere verdragsluitende staat, dan wel in strijd met het door eerstbedoelde staat toegekende gezagsrecht niet naar die staat is „teruggekeerd”, met name wanneer de andere ouder overeenkomstig dat recht met een dergelijke overbrenging of niet-terugkeer had moeten instemmen, maar deze instemming ontbreekt.(4)
29. Het Haags Verdrag van 1980 gaat uit van de stelling dat een dergelijke gang van zaken in het algemeen de belangen van het ontvoerde kind – dat aldus aan de omgeving is onttrokken waaraan hij vóór de ontvoering gewend was, en dikwijls het contact met zijn andere ouder wordt ontzegd – ernstig aantast, en dat het in beginsel in het belang van het kind is om zo snel mogelijk de statu quo ante te herstellen, zodat zijn bestaansvoorwaarden en de omstandigheden waarin het zich kan ontwikkelen weer voorhanden zijn(5); het verdrag voorziet in een specifieke procedure die tot doel heeft de onmiddellijke terugkeer van het kind naar de staat van zijn gewone verblijfplaats te verzekeren.
30. Artikel 12 van dit verdrag bepaalt dat, wanneer op grond daarvan – in het algemeen door de achtergebleven ouder – een „verzoek tot terugkeer” wordt ingediend bij een bevoegde autoriteit van de staat waar het kind is ontvoerd („de aangezochte staat”), deze autoriteit in beginsel de „onmiddellijke terugkeer” van het kind naar de staat van zijn gewone verblijfplaats moet gelasten. Niettemin is het mogelijk dat die autoriteit bij wijze van uitzondering de terugkeer van het kind niet gelast in de in dat verdrag limitatief opgesomde gevallen waarin het herstel van de „status quo ante” niet in het belang van het kind is. Dat is volgens artikel 13, eerste alinea, onder b), van voornoemd verdrag met name het geval wanneer er een „ernstig risico” bestaat dat het kind door zijn terugkeer wordt blootgesteld aan een lichamelijk of geestelijk gevaar, dan wel op enigerlei andere wijze in een ondraaglijke toestand wordt gebracht.
31. Wanneer er, zoals in het hoofdgeding, sprake is van kinderontvoering binnen de Unie, worden de regels van het Haags Verdrag van 1980 aangevuld door artikel 11 van de Brussel II bis-verordening of, voortaan, voor terugkeerverzoeken die zijn ingediend na 1 augustus 2022, door de artikelen 22 tot en met 29 van de Brussel II ter-verordening.(6) In wezen versterken deze verordeningen in de betrekkingen tussen de lidstaten het in artikel 12 van dit verdrag neergelegde beginsel van de onmiddellijke terugkeer van het kind, met name door striktere regels te formuleren voor het gebruik van de gronden voor niet-terugkeer als bedoeld in artikel 13 van dat verdrag.
32. Na deze algemene overwegingen, dient te worden vastgesteld dat de onderhavige zaak, zoals ik in de inleiding van deze conclusie heb aangegeven, meer in het bijzonder betrekking heeft op de rechtsmiddelen waarin het Poolse recht voorziet voor de behandeling van verzoeken tot terugkeer van kinderen en daarmee voor de toepassing van de hierboven beschreven procedure. Het lijkt mij in dit voorstadium van mijn analyse ook nuttig de relevante aspecten van deze rechtsgangen kort uiteen te zetten.
33. Dienaangaande blijkt uit de verwijzingsbeslissing en uit de bij het Hof ingediende opmerkingen dat een op grond van het Haags Verdrag van 1980 bij de Poolse autoriteiten ingediend terugkeerverzoek, met name in geval van ontvoering tussen twee lidstaten, waar de Brussel II bis-verordening en de Brussel II ter-verordening dit verdrag aanvullen, aanleiding kan geven tot twee gewone instanties.
34. Het terugkeerverzoek wordt eerst behandeld door een van de bevoegde rechters in eerste aanleg. De partijen en eventuele interveniënten kunnen vervolgens beroep instellen tegen de beslissing tot terugkeer – of tot niet-terugkeer – die is gegeven na afloop van die procedure in eerste aanleg. In voorkomend geval wordt de zaak dan opnieuw behandeld door de Sąd Apelacyjny w Warszawie, die ter zake bij uitsluiting bevoegd is.(7)
35. Het vonnis in beroep wordt op de datum van uitspraak ervan als definitief beschouwd. Op dezelfde datum wordt het in de regel uitvoerbaar in de interne rechtsorde. Hetzelfde geldt voor de beslissing in eerste aanleg, indien zij in tweede aanleg wordt bevestigd. Wanneer de terugkeer van het kind wordt gelast, kunnen de bevoegde autoriteiten deze terugkeer dus in beginsel bewerkstelligen, mits bepaalde formaliteiten zijn vervuld.(8)
36. Niettemin heeft de Poolse wetgever met de vaststelling van de wet van 2018 voorzien in de – tot dan toe niet bestaande – mogelijkheid om bij de Sąd Najwyższy (hoogste rechterlijke instantie in burgerlijke en strafzaken, Polen) cassatieberoep in te stellen tegen een terugkeerbeslissing.(9) Dit buitengewoon rechtsmiddel staat echter niet open voor de ouders van het/de overgebrachte kind(eren). Slechts drie overheidsinstanties, te weten de procureur-generaal, de kinderombudsman en de ombudsman, zijn namelijk bevoegd om cassatieberoep in te stellen, ongeacht of zij al dan niet eerder in de procedure hebben geïntervenieerd. Zij beschikken daarvoor over een termijn van vier maanden te rekenen vanaf de datum waarop de terugkeerbeslissing in kwestie definitief is geworden.(10)
37. In het algemeen heeft het instellen van cassatieberoep in het Poolse recht geen schorsende werking. Partijen kunnen echter overeenkomstig een algemene bepaling van de kpc, te weten artikel 388, lid 1, de appelrechter die de definitieve beslissing heeft gewezen waartegen hogere voorziening is ingesteld, verzoeken om schorsing van de tenuitvoerlegging van die beslissing totdat de procedure in cassatie is afgerond, indien die tenuitvoerlegging een partij onherstelbare schade zou berokkenen; of die voorwaarde is vervuld en een dergelijk verzoek dus dient te worden ingewilligd, staat ter beoordeling van die rechter.
38. Terwijl deze algemene regels tussen 2018 en 2022 ook van toepassing waren op terugkeerbeslissingen, heeft de Poolse wetgever bij de wet van 2022 een bijzondere bepaling ingevoerd die vanaf 24 juni 2022(11) specifiek betrekking heeft op deze categorie beslissingen.
39. Overeenkomstig het nieuwe artikel 3881, lid 1, kpc wordt de tenuitvoerlegging van een definitieve terugkeerbeslissing van rechtswege geschorst wanneer een van de overheidsinstanties die bevoegd zijn om tegen een dergelijke beslissing cassatieberoep in te stellen, daartoe binnen een termijn van twee weken na de datum waarop deze beslissing definitief is geworden, een verzoek indient bij de Sąd Apelacyjny w Warszawie.(12) Anders dan artikel 388 kpc bepaalt, hoeft die rechter een verzoek om schorsing niet te motiveren of te beoordelen. Wanneer een schorsingsverzoek wordt ingediend, wordt de tenuitvoerlegging van de terugkeerbeslissing van rechtswege geschorst gedurende een termijn van twee maanden te rekenen vanaf de datum waarop die beslissing definitief is geworden. Indien de instantie die om schorsing heeft verzocht binnen die termijn geen cassatieberoep instelt, eindigt de schorsing.(13) Wordt een dergelijk beroep daarentegen wel ingesteld, dan wordt die schorsing verlengd tot aan de voltooiing van de cassatieprocedure.(14)
40. Overeenkomstig deze procedurevoorschriften is in het hoofdgeding het door de vader ingediende verzoek tot terugkeer van de kinderen behandeld door de rechter in eerste aanleg en vervolgens, op beroep van de moeder, door de verwijzende rechter. De twee betrokken rechterlijke instanties hebben dit verzoek ingewilligd. De door hen gegeven beschikkingen zijn definitief geworden op de datum van uitspraak van de tweede beschikking. De procureur-generaal en de kinderombudsman hebben echter op verzoek van de moeder bij de verwijzende rechter verzocht dat de tenuitvoerlegging van deze beschikkingen wordt geschorst op grond van artikel 3881, lid 1, kpc. Deze twee instanties hebben vervolgens binnen de wettelijke termijn cassatieberoep ingesteld. In beginsel moeten deze schorsingsverzoeken van rechtswege tijdens de gehele duur van de procedure voor de Sąd Najwyższy beletten dat de definitieve beslissing tot terugkeer van de kinderen ten uitvoer wordt gelegd.
41. De verwijzende rechter betwijfelt of een dergelijk resultaat verenigbaar is met het Haags Verdrag van 1980 en de Brussel II bis-verordening en de Brussel II ter-verordening alsook met het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Ik deel die twijfel, zoals ik in de volgende punten nader zal toelichten (afdeling B). Niettemin zal ik daarvóór kort ingaan op de ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag (afdeling A).
A. Ontvankelijkheid
42. In hun respectieve opmerkingen voeren de procureur-generaal en de moeder aan dat de door de verwijzende rechter gestelde vraag niet-ontvankelijk is, omdat zij hypothetisch is. In dit verband voeren zij aan dat er thans geen „geschil” of „procedure” aanhangig is bij deze rechter, in het kader waarvan hij „[een] vonnis [moet wijzen]” in de zin van artikel 267 VWEU, waarin eventueel rekening kan worden gehouden met een prejudiciële beslissing van het Hof.(15)
43. Net als de vader en de Commissie ben ik van mening dat de gestelde vraag wel degelijk ontvankelijk is en dat die exceptie van niet-ontvankelijkheid dus moet worden verworpen.
44. Dienaangaande merk ik in de eerste plaats op dat deze vraag verband houdt met een gerechtelijke terugkeerprocedure die onder meer voor de verwijzende rechter heeft plaatsgevonden. Het is juist dat deze rechter, zoals de moeder benadrukt, deze vraag heeft geformuleerd nadat hij bij beschikking van 21 september 2022(16) die procedure ten gronde definitief had afgesloten. De twijfels van die rechter hebben echter geen betrekking op het terugkeerverzoek ten gronde, maar op de uitvoerbaarheid van de beslissing waarbij dat verzoek wordt ingewilligd, waarover diezelfde rechter nog uitspraak moet doen, gelet op, ten eerste, het verzoek van de vader om die beslissing te waarmerken als executoriale titel(17) en, ten tweede, de verzoeken van de procureur-generaal en de kinderombudsman, die daarentegen strekken tot schorsing van de tenuitvoerlegging.
45. In dit verband wijs ik erop dat het Hof een ruime uitlegging geeft aan de bewoordingen „wijzen van [een] vonnis” van artikel 267 VWEU.(18) Hoewel de rechterlijke waarmerking van de uitvoerbaarheid van een terugkeerbeslissing noodzakelijkerwijs pas plaatsvindt nadat die beslissing is „gegeven”, neemt dit niet weg dat, zoals de vader heeft uiteengezet, deze formaliteit in het Poolse recht onontbeerlijk is om vervolgens bij de bevoegde autoriteiten om tenuitvoerlegging ervan te kunnen verzoeken. Deze waarmerking blijkt vanuit functioneel oogpunt dus het sluitstuk te zijn van de eerdere gerechtelijke procedure, en is noodzakelijk om de praktische doeltreffendheid van de terugkeerbeslissing te waarborgen.(19)
46. In de tweede plaats merk ik op dat, ook al zou de waarmerking van de uitvoerbaarheid van de terugkeerbeslissing afzonderlijk moeten worden beschouwd, het geen twijfel lijdt dat de verwijzende rechter in dat kader „[een] vonnis [moet wijzen]” in de zin van artikel 267 VWEU. Dienaangaande heeft de vader ter terechtzitting onweersproken verklaard dat deze waarmerking – waarvoor de verwijzende rechter bevoegd is – zoals de moeder en de procureur-generaal ter terechtzitting hebben erkend(20) – op zichzelf een in het Poolse recht vastgelegde gerechtelijke procedure is. De „vermelding” dat een beslissing uitvoerbaar is, neemt de vorm aan van een door genoemde rechter gegeven aparte beschikking die bij de terugkeerbeschikking wordt gevoegd en waarin de bevoegde autoriteiten worden gelast de terugkeerbeschikking ten uitvoer te leggen.(21) Bovendien zal, zoals de vader aanvoert, iedereen gemakkelijk begrijpen – tenzij blijk wordt gegeven van overdreven formalisme – dat de duidelijke tegenstrijdigheid tussen de verzoeken van de vader enerzijds en die van de procureur-generaal en de kinderombudsman anderzijds, erop wijst dat tussen deze partijen een „geschil” over deze problematiek bestaat, dat die rechter in het kader van diezelfde procedure moet „beslechten”.
47. Dienaangaande is het argument van de procureur-generaal dat deze verschillende verzoeken door de verwijzende rechter niet hoeven te worden onderzocht, op grond dat de schorsing overeenkomstig artikel 3881 kpc van rechtswege plaatsvindt en het verzoek van de vader automatisch wordt afgewezen, irrelevant. Met zijn vraag wenst die rechter in wezen immers te vernemen of het verenigbaar is met het Unierecht dat een dergelijke schorsing, indien daarom wordt verzocht, van rechtswege kan worden verkregen zonder dat een rechter toetst of die maatregel noodzakelijk en evenredig is. Dit argument betreft dus de kern van deze vraag en kan niet tot gevolg hebben dat die vraag op die grond niet-ontvankelijk wordt verklaard.(22)
48. In deze context zal een antwoord van het Hof op de voorgelegde vraag niet alleen door de verwijzende rechter in aanmerking kunnen worden genomen in het hoofdgeding, maar blijkt dit zelfs, zoals de vader aanvoert, voor deze rechter „noodzakelijk” om het geschil over de uitvoerbaarheid van de terugkeerbeslissing te kunnen beslechten. Indien het Hof zou antwoorden dat het Unierecht zich verzet tegen een bepaling als artikel 3881 kpc, zal de verwijzende rechter namelijk de schorsingsverzoeken als nietig moeten aanmerken en het verzoek van de vader moeten inwilligen. In het omgekeerde geval zal de verwijzende rechter de schorsing van de tenuitvoerlegging van die beslissing moeten vaststellen en dit verzoek moeten afwijzen.
49. De procureur-generaal voert verder aan dat de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk is aangezien zij betrekking heeft op de uitlegging van de Brussel II ter-verordening, terwijl die verordening niet van toepassing is op de feiten in het hoofdgeding.
50. Het is juist dat alleen de Brussel II bis-verordening ratione temporis van toepassing is op deze zaak(23). De verwijzende rechter is zich daar overigens van bewust. Gelet op de inherente logica van de prejudiciële procedure kan het Hof zich in de onderhavige zaak dus niet rechtstreeks uitspreken over de uitlegging van de Brussel II ter-verordening. Dit probleem kan echter worden verholpen door een eenvoudige herformulering van de prejudiciële vraag waarmee deze tot het eerste instrument wordt beperkt. Voor het overige kan bij de analyse van die vraag de Brussel II ter-verordening als contextueel element in aanmerking worden genomen.(24)
B. Ten gronde
51. Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 11, lid 3, van de Brussel II bis-verordening, gelezen in samenhang met de artikelen 2 en 11 van het Haags Verdrag van 1980, alsook de artikelen 7 en 47 van het Handvest zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling als artikel 3881 kpc, die voorziet in de schorsing van rechtswege – op eenvoudig niet-gemotiveerd verzoek van bepaalde bevoegde overheidsinstanties – van de tenuitvoerlegging van een na twee gewone instanties vastgestelde definitieve terugkeerbeslissing, gedurende een eerste periode van twee maanden teneinde deze instanties de gelegenheid te bieden cassatieberoep in te stellen en, in voorkomend geval, gedurende de gehele duur van dit beroep.
52. Zoals de moeder, de procureur-generaal en de Poolse regering hebben benadrukt, unificeren het Haags Verdrag van 1980 en de Brussel II bis-verordening niet de procedureregels die van toepassing zijn op de op dat verdrag gebaseerde terugkeerverzoeken. Deze instrumenten bevatten met name geen bepalingen over de mogelijke rechtsmiddelen tegen een door een gerecht van de aangezochte lidstaat gegeven terugkeerbeslissing, over het tijdstip waarop een dergelijke beslissing uitvoerbaar wordt, of over de schorsende werking van een dergelijk rechtsmiddel voor de tenuitvoerlegging van die beslissing. Al deze kwesties worden aan het procesrecht van de aangezochte lidstaat overgelaten.
53. De vaststelling van die procedureregels valt dus onder de bevoegdheid van elke lidstaat. Uit deze instrumenten, alsook uit de Verdragen, uit het Handvest en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), dat is ondertekend te Rome op 4 november 1950, vloeien echter bepaalde, in de volgende afdelingen nader omschreven, verplichtingen voort die diezelfde lidstaten moeten nakomen bij de uitoefening van deze bevoegdheid(25), die dus niet onbeperkt, maar, in tegendeel, afgebakend is.
54. Net als de vader, de Belgische, de Franse en de Nederlandse regering alsmede de Commissie, ben ik van mening dat de Poolse wetgever met de vaststelling van artikel 3881 kpc nu juist de grenzen van zijn bevoegdheid heeft overschreden. Met deze bepaling heeft de wetgever de terugkeerprocedure immers ondoeltreffend gemaakt (afdeling 1). Daarbij heeft hij ook het grondrecht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven en het grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte van de vader beperkt (afdeling 2), zonder dat een dergelijke beperking en de daarmee gepaard gaande negatieve gevolgen gerechtvaardigd zijn (afdeling 3).
1. Doeltreffendheid van de terugkeerprocedure
55. Zoals hierboven is uiteengezet, heeft de terugkeerprocedure, zoals voorzien in het Haags Verdrag van 1980 en aangevuld met de Brussel II bis-verordening, in geval van kinderontvoering een eenvoudige doelstelling: de „onmiddellijke”(26) of, anders gezegd, „onverwijlde”(27) terugkeer van het kind naar zijn gewone verblijfplaats.
56. Op dit gebied vervult het tijdsverloop namelijk een cruciale rol. In de regel geldt dat hoe sneller een einde wordt gemaakt aan de door de verandering van omgeving veroorzaakte verstoring, hoe geringer het traumatiserende effect ervan op het kind is. Omgekeerd geldt dat hoe meer het kind de tijd heeft gehad om in zijn nieuwe omgeving te wortelen, hoe moeilijker het voor hem is om terug te keren naar zijn land van herkomst.(28) Ook de relatie van het kind met de achtergebleven ouder is daarvan afhankelijk. Door maandenlang geen contact te hebben, wordt deze relatie minder hecht. Daarbij komt dat hoe jonger de kinderen zijn, hoe sneller hun intellectuele en psychologische constitutie zich ontwikkelt, zodat het tijdsverloop sneller vat op hen kan krijgen en die relatie kan aantasten.(29)
57. Het doel van de „onmiddellijke” of „onverwijlde” terugkeer van het kind houdt uiteraard in dat voortvarendheid geboden is, hetgeen wordt benadrukt in verschillende bepalingen van het Haags Verdrag van 1980 en van de Brussel II bis-verordening. In het bijzonder verplicht artikel 2, tweede volzin, van dit verdrag de autoriteiten van de lidstaten om voor de behandeling van een verzoek om terugkeer gebruik te maken van de „snelst mogelijke procedures”, en verplicht artikel 11, eerste alinea, hen „onverwijld maatregelen te treffen ter bevordering van de terugkeer van het kind”. Artikel 11, lid 3, eerste alinea, van genoemde verordening neemt in wezen dezelfde verplichtingen over en legt de gerechten van die staten, wanneer bij hen een verzoek om terugkeer is ingediend, de verplichting op om „[te beschikken] met bekwame spoed, met gebruikmaking van de snelste procedures die in het nationale recht beschikbaar zijn”.
58. Dit vereiste van voortvarendheid komt overigens zeer concreet tot uitdrukking in artikel 11, tweede alinea, van het Haags Verdrag van 1980, waaruit blijkt dat de nationale autoriteiten idealiter(30) over een verzoek tot terugkeer moeten beslissen binnen zes weken nadat het verzoek tot hen is gericht. Bovendien heeft de Uniewetgever, zoals de Commissie benadrukt, deze termijn verplicht gesteld voor de ontvoering van kinderen binnen de Unie. Overeenkomstig artikel 11, lid 3, tweede alinea, van de Brussel II bis-verordening moet een gerecht waarbij een dergelijk verzoek is ingediend, immers „uiterlijk zes weken nadat de zaak aanhangig is gemaakt [beslissen], tenzij dit als gevolg van uitzonderlijke omstandigheden onmogelijk blijkt”.
59. Bovendien hebben deze verschillende verplichtingen, zoals de procureur-generaal en de Poolse regering betogen, weliswaar betrekking op de vaststelling van een terugkeerbeslissing en niet op de uitvoering van een dergelijke beslissing, maar zijn de nationale autoriteiten gehouden dienaangaande dezelfde doeltreffendheid en voortvarendheid te betrachten. Indien een met de vereiste spoed uitgesproken terugkeerbeslissing vervolgens dode letter zou kunnen blijven of door deze autoriteiten pas laattijdig ten uitvoer zou kunnen worden gelegd, zouden de verplichtingen in kwestie immers hun nuttig effect verliezen.(31)
60. In deze context moeten de wetgevers van de lidstaten, krachtens artikel 2 van het Haags Verdrag van 1980(32) en het in artikel 4, lid 3, VEU(33) neergelegde beginsel van loyale samenwerking, voorzien in een regelgevingskader dat geschikt is om de snelheid en de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure te waarborgen en aldus de verwezenlijking van het met deze procedure nagestreefde doel te verzekeren, door de aangezochte autoriteiten in staat te stellen om terugkeerverzoeken met de vereiste spoed te behandelen en de overeenkomstige beslissingen ten uitvoer te leggen.
61. Net als de vader, de Belgische, de Franse en de Nederlandse regering alsmede de Commissie, ben ik van mening dat de Poolse wetgever met de vaststelling van artikel 3881 kpc nu juist het tegenovergestelde heeft gedaan.
62. In dit verband herinner ik eraan dat voor een terugkeerverzoek in het Poolse recht twee gewone instanties openstaan, waarbij een eventueel hoger beroep tegen de in eerste aanleg gegeven beslissing schorsende werking heeft. In deze context stond het de Poolse wetgever stellig vrij om bovendien te voorzien in de mogelijkheid om cassatieberoep in te stellen, welke mogelijkheid overigens in andere lidstaten bestaat. Door aan dit buitengewone rechtsmiddel een mechanisme voor schorsing van rechtswege van de tenuitvoerlegging van de bestreden definitieve beslissing toe te voegen, zoals dat waarin voornoemd artikel 3881 voorziet, zonder daarbij voldoende maatregelen te treffen om het vlotte verloop van die voorziening in beroep te waarborgen, heeft die wetgever mijns inziens echter op systeemniveau(34) de snelheid en doeltreffendheid van de terugkeerprocedure in gevaar gebracht.
63. Ik wijs er in de eerste plaats op dat wanneer een van de overheidsinstanties die bevoegd zijn om cassatieberoep in te stellen – de procureur-generaal, de kinderombudsman of de ombudsman – een verzoek op grond van datzelfde artikel 3881 heeft ingediend, deze instantie immers van rechtswege over een eerste schorsingstermijn beschikt van twee maanden, te rekenen vanaf de datum van uitspraak van de definitieve beslissing, om, indien zij zulks wenst, een dergelijk beroep in te stellen.(35) Ofschoon deze termijn, zoals de moeder, de procureur-generaal, de kinderombudsman en de Poolse regering hebben betoogd, korter lijkt te zijn dan de algemene termijn waarin het Poolse recht voorziet voor de instelling van een dergelijk beroep – die kennelijk zes maanden is –, blijft het nochtans overduidelijk dat die termijn in het kader van een terugkeerprocedure lang is. Ter informatie herhaal ik nog eens dat die termijn, die wordt verleend voor de eventuele voorbereiding van een hogere voorziening, langer is dan de termijn van zes weken waarover de gerechten normaliter beschikken om over een terugkeerverzoek uitspraak te doen.
64. Bovendien herinner ik eraan dat, indien binnen diezelfde termijn cassatieberoep wordt ingesteld, de schorsende werking wordt verlengd tot aan de voltooiing van de procedure voor de Sąd Najwyższy. Zoals de Poolse regering ter terechtzitting heeft bevestigd, is in het nationale recht echter geen termijn gesteld voor de behandeling van een dergelijke hogere voorziening. Deze regering heeft bij die gelegenheid ook aangegeven dat de procedures voor de Sąd Najwyższy gemiddeld 11 maanden in beslag nemen, een tijdsduur die de termijn van zes weken van artikel 11, tweede alinea, van het Haags Verdrag van 1980 en van artikel 11, lid 3, van de Brussel II bis-verordening zeer ruim overschrijdt.(36) Bovendien blijkt de Sąd Najwyższy in zijn interne voorschriften niet te beschikken over instrumenten, zoals de prejudiciële spoedprocedure die het Hof in de onderhavige zaak toepast, op grond waarvan die rechter verplicht is om over een dergelijke hogere voorziening snel uitspraak te doen.(37)
65. In de tweede plaats kan het litigieuze mechanisme, anders dan de moeder, de procureur-generaal en de Poolse regering suggereren, niet slechts gevolgen hebben voor enkele aan de Poolse rechterlijke instanties voorgelegde terugkeerzaken, maar voor een groot aantal daarvan.
66. Dienaangaande merk ik op dat, ofschoon het cassatieberoep in Polen beperkt is tot rechtsvragen, dit niettemin ook de vermeende „onjuiste toepassing van het recht”(38) door de rechter in hoger beroep omvat, met inbegrip van de onjuiste toepassing van de wettelijke gronden voor niet-terugkeer van artikel 13 van het Haags Verdrag van 1980. Gegeven het feit dat de ontvoerende ouder om zich tegen de terugkeer van het kind te verzetten dikwijls deze gronden aanvoert, die in voorkomend geval door die rechter moeten worden onderzocht, moge het duidelijk zijn dat een groot aantal terugkeerbeslissingen voor een dergelijke hogere voorziening in aanmerking zou kunnen komen. De procureur-generaal heeft overigens ter terechtzitting aangegeven dat hij juist dit middel in zijn hogere voorziening in het hoofdgeding heeft aangevoerd.(39)
67. Voorts voorkomt het feit dat de Poolse wetgever de kring van instanties die bevoegd zijn om een dergelijk cassatieberoep in te stellen, heeft beperkt tot de procureur-generaal, de ombudsman en de kinderombudsman, inderdaad dat door de ontvoerende ouder bij wijze van loutere vertragingstechniek misbruik van een beroepsmogelijkheid wordt gemaakt met het oogmerk de doeltreffendheid van het Haags Verdrag van 1980 en de Brussel II bis-verordening te ondermijnen.(40) Dat neemt echter niet weg dat vanwege het aantal instanties de kans op instelling van een cassatieberoep toeneemt, en dat deze instanties zelf, in voorkomend geval op verzoek van de betrokken ouder, die procedure kunnen misbruiken. Op dit aspect kom ik nog terug.(41)
68. Wat dit laatste punt betreft, hebben de moeder, de procureur-generaal en de Poolse regering geantwoord dat het aantal cassatieberoepen dat wordt ingesteld door de instanties die bevoegd zijn voor internationale kinderontvoeringszaken, in de praktijk gering is. Gesteld al dat zulks het geval is, neemt dit echter niet weg dat de enkele mogelijkheid van een dergelijk beroep met schorsende werking ernstige twijfels doet rijzen over het vermogen van de Poolse autoriteiten om, in geval van kinderontvoering naar die lidstaat, de onmiddellijke terugkeer van het kind te waarborgen.(42)
69. In de derde plaats is, zoals de verwijzende rechter beklemtoont, de tegenstrijdigheid tussen een dergelijk mechanisme van automatische schorsing en de geest van de regels van het Haags Verdrag van 1980 en van de Brussel II bis-verordening des te opvallender omdat dit mechanisme alleen voor op dat verdrag gebaseerde terugkeerverzoeken is ingesteld. In plaats van voor de behandeling van deze verzoeken te hebben voorzien in de toepassing van de „snelste procedures die in het nationale beschikbaar zijn”, zoals artikel 11, lid 3, eerste alinea, van die verordening vereist, blijkt de Poolse wetgever daarentegen juist te hebben gekozen voor een van de traagste procedures in dat nationale recht.
70. In de laatste plaats verdient een ander aspect, dat voor het Hof minder is besproken, toch te worden vermeld. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de betrokken overheidsinstanties na afloop van de cassatieprocedure, indien de terugkeerbeslissing wordt bevestigd, nog beschikken over een ander rechtsmiddel om tegen een dergelijke beslissing op te komen, namelijk de instelling van een „buitengewoon beroep” als bedoeld in artikel 89 van de Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (wet van 8 december 2017 inzake de Sąd Najwyższy)(43), dat is onderworpen aan het onderzoek van de Izba Kontroli Nadzyczajnej i Spraw Publicznych (kamer voor bijzondere controle en publieke zaken, Polen). Een dergelijke voorziening kan worden ingesteld binnen een jaar na de datum waarop het cassatieberoep is verworpen, en heeft ook schorsende werking.(44)
71. Zoals de procureur-generaal en de Poolse regering hebben aangevoerd, is het instellen van een dergelijke „buitengewone voorziening” in het hoofdgeding weliswaar nog hypothetisch. Volgens hen kunnen bij een dergelijke „hogere voorziening” overigens slechts beperkte middelen worden aangevoerd(45), die verschillen van die welke reeds in het kader van het cassatieberoep zijn onderzocht, en is deze beroepsweg tot op heden nooit gebruikt in kinderontvoeringszaken. Desondanks blijft het volgens mij nog steeds zo dat het loutere bestaan van dit aanvullend rechtsmiddel, in het nationale procesrecht in zijn geheel bezien, bevestigt dat een bepaling als artikel 3881 kpc gevolgen kan hebben voor de snelheid en de doeltreffendheid van de terugkeerprocedure.
2. Rechten van de vader op eerbiediging van zijn familie- en gezinsleven en op een doeltreffende voorziening in rechte
72. Mijns inziens beperkt een bepaling als artikel 3881 kpc bovendien in ernstige mate het grondrecht van een ouder, zoals in casu de vader, op eerbiediging van zijn familie- en gezinsleven en zijn recht op een doeltreffende voorziening in rechte, die respectievelijk worden gewaarborgd door artikel 7 en artikel 47 van het Handvest.(46) Er zij op gewezen dat deze rechten moeten worden uitgelegd in het licht van de relevante rechtspraak van het EHRM, aangezien zij overeenstemmen met die waarin respectievelijk artikel 8 en artikel 6 EVRM voorzien.(47)
73. Dienaangaande blijkt uit deze rechtspraak dat het recht van een ouder om in geval van internationale kinderontvoering te verzoeken om de terugkeer van dat kind, valt onder het recht op eerbiediging van zijn familie- en gezinsleven.(48) In dit verband heeft het EHRM herhaaldelijk geoordeeld dat de lidstaten op dit gebied positieve verplichtingen uit hoofde van artikel 8 EVRM hebben, welke verplichtingen dit gerecht uitlegt in het licht van het Haags Verdrag van 1980. De lidstaten moeten met name voorzien in doeltreffende en geschikte middelen, waaronder een passend regelgevend kader, om het recht van de achtergebleven ouder op de terugkeer van het kind te doen eerbiedigen. Volgens het EHRM wordt de vraag of deze middelen geschikt zijn, beoordeeld aan de hand van de snelheid ervan, gelet op de gevolgen die het tijdsverloop op dit gebied kan hebben.(49)
74. Om te beginnen zijn de lidstaten krachtens artikel 8 EVRM aldus verplicht om te voorzien in een regelgevingskader dat waarborgt dat in alle instanties binnen een „redelijke termijn” op terugkeerverzoeken wordt beslist, waarbij op het gebied van internationale kinderontvoering van de nationale autoriteiten „uitzonderlijke snelheid” wordt verlangd. Deze verplichting geldt voor die autoriteiten ook op grond van het recht op een eerlijk proces dat is neergelegd in artikel 6 van dat verdrag.(50)
75. Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt echter dat wanneer een lidstaat toestaat dat tegen een terugkeerbeslissing tal van beroepen, beroepen in cassatie en andere „buitengewone voorzieningen”, in voorkomend geval met schorsende werking, worden ingesteld, zulks dienaangaande een systeemverstoring vormt, aangezien het groot aantal rechtsmiddelen de behandeling van een terugkeerverzoek onredelijk verlengt, of zelfs naar rechtsweigering zweemt.(51)
76. Voorts zijn de lidstaten krachtens de artikelen 6 en 8 EVRM verplicht om in geval van een definitieve terugkeerbeslissing alle passende en noodzakelijke maatregelen te treffen om de tenuitvoerlegging ervan te vergemakkelijken.(52) Zoals de vader en de Commissie betogen, zou het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte van de achtergebleven ouder daarentegen denkbeeldig worden indien bepaalde overheidsinstanties, zonder dat zij uitleg behoeven te geven of uiteindelijk cassatieberoep zouden moeten instellen, de tenuitvoerlegging van een dergelijke beslissing van rechtswege konden doen schorsen, met als gevolg dat de beslissing gedurende een aanzienlijke periode zonder uitwerking blijft ten nadele van die ouder.(53)
3. Geen rechtvaardiging voor een dergelijk mechanisme
77. De moeder, de procureur-generaal, de kinderombudsman en de Poolse regering betogen evenwel dat een mechanisme als dat van artikel 3881 kpc tot doel heeft, en noodzakelijk is, om overeenkomstig artikel 47 van het Handvest een doeltreffende voorziening in rechte te waarborgen voor het kind, wiens belang, dat met name door artikel 24 van het Handvest wordt beschermd, vooropstaat bij de uitlegging en toepassing van het Haags Verdrag van 1980 en van de Brussel II bis-verordening.(54)
78. Hoewel zij erkennen dat deze laatste instrumenten juist zijn opgesteld om tegemoet te komen aan het belang van het overgebrachte kind en dat het in de regel in zijn beste belang is om zo spoedig mogelijk terug te keren naar de staat waar het zijn gewone verblijfplaats heeft(55), benadrukken deze partijen en belanghebbenden dat dit niet altijd het geval is. Wanneer de ontvoerende ouder – zoals in casu de moeder – beweert dat er een „ernstig risico” bestaat dat het kind door de terugkeer wordt blootgesteld aan een lichamelijk of geestelijk gevaar dan wel op enigerlei andere wijze in een ondraaglijke toestand wordt gebracht in de zin van artikel 13, eerste alinea, onder b), van het Haags Verdrag 1980, moet die bewering, aangezien zij verband houdt met het welzijn en de waardigheid van het kind, aanleiding geven tot een grondige toetsing door de rechter, zoals vereist door het EHRM, en te dien einde tot een beroep in cassatie, in voorkomend geval ten koste van de snelheid van de terugkeerprocedure.
79. In dit kader zou de schorsing van rechtswege van de tenuitvoerlegging van de definitieve terugkeerbeslissing, als bedoeld in artikel 3881 kpc – waardoor wordt verhinderd dat het kind gedwongen naar zijn staat van herkomst wordt teruggezonden voordat een cassatieberoep wordt ingesteld en, in voorkomend geval, wordt behandeld door de Sąd Najwyższy – noodzakelijk zijn om het praktische nut van het beroep in cassatie te waarborgen en om te voorkomen dat het gestelde „ernstige risico” zich concretiseert en dat het kind bijgevolg onherstelbare schade lijdt.
80. Net als de vader, de Belgische, de Franse en de Nederlandse regering en de Commissie deel ik deze opvatting niet. De aldus geformuleerde doelstelling is weliswaar lovenswaardig, maar de maatregel in kwestie gaat mijns inziens verder dan nodig is om het doel te verwezenlijken en is bovendien niet evenredig.
81. Het is juist dat uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat wanneer in het kader van een terugkeerprocedure verdedigbare beweringen worden gedaan omtrent een „ernstig risico” in de zin van artikel 13, eerste alinea, onder b), van het Haags Verdrag van 1980, het belang van het kind de rechterlijke autoriteiten verplicht om die beweringen naar behoren te onderzoeken, teneinde zich in elk afzonderlijk geval ervan te vergewissen dat de terugkeer van het kind inderdaad in zijn beste belang is of, indien dit niet zo is, om de grond voor niet-terugkeer van dat artikel toe te passen. Deze autoriteiten moeten met dergelijke beweringen dus „daadwerkelijk rekening houden”, daar dit onderzoek in bepaalde gevallen een redelijke overschrijding van de hun normaal opgelegde termijn van zes weken kan rechtvaardigen(56), en zij moeten beslissingen geven die „speciaal” en „toereikend” zijn gemotiveerd, gelet op de omstandigheden van elk geval.(57)
82. Daaruit kan echter niet worden afgeleid, zoals de voorstanders van artikel 3881 kpc doen, dat dezelfde beweringen inzake een „ernstig risico” voor het kind in geval van terugkeer in meerdere instanties dwingend opnieuw moeten kunnen worden onderzocht. De rechterlijke bescherming van het kind tegen een dergelijk „risico” wordt immers, op het door het Unierecht en het EVRM vereiste niveau, in beginsel reeds gewaarborgd door het feit dat een rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat.(58)
83. Mijns inziens is het hoofdgeding in dit opzicht illustratief. In dit geding is de rechterlijke bescherming van kinderen reeds verzekerd in het kader van niet één instantie, zoals voorgeschreven door de artikelen 24 en 47 van het Handvest, maar twee instanties. Hoewel de op verzoek van de moeder door de procureur-generaal en de kinderombudsman ingestelde cassatieberoepen kennelijk berusten op de vermeende schending door de lagere rechters van artikel 13, eerste alinea, onder b), van het Haags Verdrag van 1980, merk ik op dat deze rechters de terugkeer van de kinderen niet automatisch of mechanisch hebben gelast. Zij lijken integendeel „daadwerkelijk rekening te hebben gehouden” met de beweringen van de moeder over het bestaan van een „ernstig risico” voor de kinderen in geval van terugkeer. In het bijzonder staat vast dat de rechter in eerste aanleg in dit verband een gedetailleerde bewijsvoering heeft verricht – hetgeen kan verklaren dat hij zeven maanden heeft genomen om uitspraak te doen –, met name door een deskundigenonderzoek te gelasten, waarvan hij de uitkomst heeft gebruikt om uit te sluiten dat de terugkeer de kinderen aan een dergelijk „risico” zou blootstellen(59). Tevens staat vast dat diezelfde rechters beslissingen hebben gewezen die, op dit punt, een gedetailleerde en op de omstandigheden van het geval toegespitste motivering bevatten.(60)
84. Naar mijn mening volgt uit het voorgaande dat het belang van het kind en diens recht op een doeltreffende voorziening in rechte, zoals beschermd door de artikelen 24 en 47 van het Handvest, zelfs in het geval van beweringen omtrent een „ernstig risico” voor het kind bij terugkeer, in de zin van artikel 13, eerste alinea, onder b), van het Haags Verdrag van 1980, de Poolse wetgever niet verplichten om cassatieberoep tegen terugkeerbeslissingen mogelijk te maken en, des te minder, om aan dit beroep van rechtswege, op eenvoudig ongemotiveerd verzoek, schorsende werking toe te kennen.(61) Artikel 3881 kpc gaat dus verder dan dienaangaande noodzakelijk is.
85. Het is juist dat er zich uitzonderlijke situaties kunnen voordoen waarin een definitieve terugkeerbeslissing, die is vastgesteld na een of zelfs twee gerechtelijke instanties, wanneer deze ten uitvoer wordt gelegd, het betrokken kind blootstelt aan een lichamelijk of geestelijk gevaar (enz.), zoals bedoeld in artikel 13, eerste alinea, onder b), van het Haags Verdrag van 1980. Dit zou kunnen gebeuren indien een dergelijk gevaar ten tijde van de behandeling van het terugkeerverzoek reeds bestond, maar het betrokken gerecht of de betrokken gerechten daarvan niet op de hoogte waren gebracht – bijvoorbeeld omdat de ontvoerende ouder dit niet had aangevoerd – of omdat het betrokken gerecht of de betrokken gerechten daarmee om een onverklaarde reden, duidelijk in strijd met de uit de rechtspraak van het EHRM voortvloeiende procedurele verplichtingen, geen rekening hadden gehouden. Een dergelijke situatie zou ook kunnen voortvloeien uit een wijziging van de omstandigheden sinds de vaststelling van de terugkeerbeslissing, die een nieuw gevaar voor het kind heeft opgeleverd.(62)
86. Voor dergelijke gevallen is een mechanisme voor de schorsing van de tenuitvoerlegging van de terugkeerbeslissing, in voorkomend geval in afwachting van een beroep tot ongeldig- dan wel nietigverklaring van die beslissing, mijns inziens absoluut noodzakelijk om het belang van het kind te beschermen.
87. Zoals ik reeds heb opgemerkt, biedt het mechanisme van artikel 3881 kpc echter geen enkele waarborg – ook al is het, zoals de Poolse regering stelt, voor dergelijke gevallen bestemd – dat het daadwerkelijk enkel in dergelijke gevallen wordt toegepast.
88. Dienaangaande zij herhaald dat de schorsing, op grond van die bepaling, van de tenuitvoerlegging van een definitieve terugkeerbeslissing aan geen andere voorwaarde is onderworpen dan de formele indiening van een verzoek daartoe door een van de instanties die een hogere voorziening kunnen instellen, en dat daarvoor geen enkele motivering is vereist. Deze instanties hoeven dus niet het geringste element aan te dragen waaruit blijkt dat de tenuitvoerlegging van die beslissing het risico meebrengt dat het kind wordt blootgesteld aan een lichamelijk of geestelijk gevaar in de zin van artikel 13, eerste alinea, onder b), van het Haags Verdrag van 1980.(63) Een dergelijk mechanisme staat dus geen enkele rechterlijke toetsing toe die zou kunnen verhinderen dat het door diezelfde instanties oneigenlijk wordt gebruikt of zelfs misbruikt.(64) Zoals de vader betoogt, weerhoudt uiteindelijk niets de drie betrokken overheidsinstanties ervan automatisch een dergelijk verzoek in te dienen bij elke in hoger beroep vastgestelde terugkeerbeslissing. Dit mechanisme zet hen zelfs ertoe aan om dit te doen. Zij hebben er immers niets bij te verliezen, terwijl zij telkens de luxe winnen om een dergelijke beslissing op hun gemak te kunnen onderzoeken.
89. Een dergelijk mechanisme is strikt genomen ook niet evenredig. Het brengt immers de verschillende rechten en belangen die op het spel staan, niet op passende wijze met elkaar in overeenstemming. De Poolse wetgever heeft verzuimd een „juist evenwicht” in stand te houden tussen, enerzijds, de doelstelling om het kind tegen elk „ernstig risico” te beschermen en, anderzijds, de snelheid en doeltreffendheid van de terugkeerprocedure.(65) Hij heeft de schaal te veel doen doorslaan naar eerstgenoemde doelstelling, op gevaar af dat in de praktijk het beginsel (terugkeer) en de uitzondering (niet-terugkeer) worden verwisseld.
90. In dit verband mag niet worden voorbijgegaan aan de beslissende invloed die de schorsing van een terugkeerbeslissing tijdens de duur van een cassatieberoep op de uitkomst van de terugkeerprocedure kan hebben. Zoals ik in punt 56 van deze conclusie heb aangegeven, is het tijdsverloop daarbij immers een doorslaggevende factor. Hoe beter het kind zich wortelt in de staat waarnaar het is overgebracht, hoe moeilijker voor hem een terugkeer naar zijn land van herkomst wordt, en hoe minder deze terugkeer gerechtvaardigd is. Zelfs indien, na afloop van de cassatieprocedure, de beslissing in hoger beroep uiteindelijk wordt bevestigd, zal zij dus waarschijnlijk niet ten uitvoer worden gelegd, in het belang van het kind om te blijven in wat inmiddels zijn nieuwe omgeving zal zijn geworden. Onder het mom de situatie van het kind te stabiliseren, zoals de voorstanders van artikel 3881 kpc betogen, zou een schorsing op grond van deze bepaling dus vooral ertoe kunnen dienen dat een feitelijke situatie die voortvloeit uit het ongeoorloofde overbrengen of niet doen terugkeren wordt geconsolideerd, en de positie van de ontvoerende ouder wordt versterkt.(66)
91. De onevenredigheid van artikel 3881 is des te opmerkelijker daar er in het Poolse recht een andere bepaling bestaat op grond waarvan het kind adequaat kan worden beschermd tegen elk „ernstig risico” van blootstelling aan een lichamelijk of geestelijk gevaar in geval van terugkeer, waarbij alle op het spel staande rechten en belangen tegen elkaar worden afgewogen. Artikel 388 kpc biedt de instanties die bevoegd zijn om cassatieberoep tegen een terugkeerbeslissing in te stellen immers reeds de mogelijkheid te verzoeken om de schorsing ervan wanneer de tenuitvoerlegging van die beslissing het kind onherstelbare schade zou kunnen berokkenen. Cruciaal daarbij is dat de rechterlijke toetsing die de Sąd Apelacyjny w Warszawie ter zake verricht, waarborgt dat een dergelijke schorsing alleen kan worden verkregen wanneer het hogere belang van het kind dit werkelijk vereist.
92. In deze context is het argument van de moeder, de procureur-generaal en de kinderombudsman, dat de Poolse wetgever – juist omdat de Sąd Apelacyjny w Warszawie het merendeel van de op grond van artikel 388 kpc ingediende verzoeken tot schorsing had afgewezen – in een mechanisme van automatische schorsing op eenvoudig verzoek van de betrokken instanties heeft voorzien, mijns inziens uiterst problematisch. In feite zijn er twee mogelijke verklaringen: ofwel was de Poolse wetgever zich volledig bewust van het feit dat het nieuwe artikel 3881 het – in strijd met de door het internationaal recht en het Unierecht aan Polen opgelegde verplichtingen – mogelijk maakt om terugkeerbeslissingen te omzeilen die in geval van terugkeer niet werkelijk een „ernstig risico” voor het kind meebrengen – omdat de Sąd Apelacyjny w Warszawie de overeenkomstige schorsingsverzoeken anders zou hebben ingewilligd; ofwel heeft deze wetgever gemeend dat een lid van de Poolse uitvoerende macht en twee bestuurlijke autoriteiten beter dan een Pools gerecht in staat zijn om in elk individueel geval te beoordelen of er sprake is van een dergelijk „risico”, zonder enige toetsing. Hoe dan ook is een dergelijk argument in een rechtsstaat niet-ontvankelijk.
4. Tussenconclusie
93. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de gestelde vraag aldus te beantwoorden dat artikel 11, lid 3, van de Brussel II bis-verordening, gelezen in samenhang met de artikelen 2 en 11 van het Haags Verdrag van 1980, alsook de artikelen 7 en 47 van het Handvest zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling die voorziet in de schorsing van rechtswege – op eenvoudig niet-gemotiveerd verzoek van bepaalde bevoegde overheidsinstanties – van de tenuitvoerlegging van een na twee gewone instanties vastgestelde definitieve terugkeerbeslissing, gedurende een eerste periode van twee maanden teneinde deze instanties de gelegenheid te bieden cassatieberoep in te stellen en, in voorkomend geval, gedurende de gehele duur van dit beroep.
94. Ik preciseer nog – aangezien de verwijzende rechter het Hof hierover uitdrukkelijk een vraag voorlegt – dat, indien het Hof zich bij mijn conclusie aansluit, deze rechter in het hoofdgeding de volle werking van de relevante Unierechtelijke bepalingen zal moeten waarborgen door op eigen gezag artikel 3881 kpc buiten toepassing te laten.(67)
95. Bij wijze van naschrift moet een laatste punt worden behandeld. Zoals ik hierboven heb aangegeven, is de Brussel II ter-verordening sinds 1 augustus 2022 van toepassing op terugkeerverzoeken. Deze nieuwe verordening heeft de oplossingen van de Brussel II bis-verordening bevestigd(68) en daarbij innoverende bepalingen geformuleerd om de doeltreffendheid en snelheid van de terugkeerprocedure verder op te voeren. In het bijzonder voorziet artikel 27, lid 6, van de nieuwe verordening in de mogelijkheid om een terugkeerbeslissing, onverminderd enige daartegen gerichte voorziening in beroep, uitvoerbaar bij voorraad te verklaren, indien het belang van het kind zulks vereist. Bovendien blijkt uit overweging 42 van die verordening dat de lidstaten „moeten […] overwegen het aantal keren dat een rechtsmiddel kan worden ingesteld tegen een [dergelijke beslissing] te beperken tot één”. Het feit dat de Poolse wetgever na de inwerkingtreding van deze nieuwe verordening, maar voordat zij van toepassing is geworden, een bepaling als artikel 3881 kpc heeft vastgesteld, doet vanuit dit oogpunt ook ernstige vragen rijzen op het gebied van de loyale samenwerking.(69)
VI. Conclusie
96. Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Sąd Apelacyjny w Warszawie te beantwoorden als volgt:
„Artikel 11, lid 3, van verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad van 27 november 2003 betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1347/2000, gelezen in samenhang met de artikelen 2 en 11 van het op 25 oktober 1980 te ’s‑Gravenhage gesloten Verdrag betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen, alsook de artikelen 7 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling die voorziet in de schorsing van rechtswege – op eenvoudig niet-gemotiveerd verzoek van bepaalde bevoegde overheidsinstanties – van de tenuitvoerlegging van een na twee gewone instanties vastgestelde definitieve terugkeerbeslissing, gedurende een eerste periode van twee maanden teneinde deze instanties de gelegenheid te bieden cassatieberoep in te stellen en, in voorkomend geval, gedurende de gehele duur van dit beroep.”