Language of document : ECLI:EU:T:2016:233

Foreløbig udgave

Forenede sager T-60/06 RENV II og T-62/06 RENV II

Den Italienske Republik og Eurallumina SpA

mod

Europa-Kommissionen

»Statsstøtte – direktiv 92/81/EØF – punktafgifter på mineralolie – mineralolie anvendt som brændstof til produktion af aluminiumoxid – punktafgiftsfritagelse – foranstaltningens selektive karakter – støtte, der kan anses for forenelig med fællesmarkedet – EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til miljøbeskyttelse – retningslinjerne fra 1998 for statsstøtte med regionalt sigte – berettiget forventning – retssikkerhed – princippet om, at lex specialis går forud for lex generalis – princippet om formodningen for, at institutionernes retsakter er lovlige og har effektiv virkning – princippet om god forvaltningsskik – begrundelsespligt«

Sammendrag – Rettens dom (Første Udvidede Afdeling) af 22. april 2016

1.      Annullationssøgsmål – Unionens retsinstansers kompetence – påstand om, at en institution meddeles et påbud – afvisning

(Art. 230 EF og art. 233, stk. 1, EF)

2.      Retslig procedure – fremsættelse af nye anbringender under sagens behandling – betingelser – uddybning af et allerede fremført anbringende – lovligt

[Rettens procesreglement (1991), art. 44, stk. 1, litra c), og art. 48, stk. 2]

3.      EU-ret – principper – retssikkerhed – rækkevidde – princippet om, at der ikke må ændres i institutionernes retsakter – overholdelse af de gældende kompetence- og procedureregler – forpligtelse til at undgå uoverensstemmelser, der kan opstå i forbindelse med gennemførelsen af de forskellige bestemmelser i EU-retten – rækkevidden og følgerne på statsstøtteområdet

(Art. 88 EF)

4.      Statsstøtte – begreb – bedømmelse på grundlag af den objektive karakter uafhængigt af institutionernes adfærd – en beslutning fra Rådet, der i overensstemmelse med direktiv 92/81 giver en medlemsstat tilladelse til at indføre en fritagelse for punktafgifter – Kommissionens vurdering af, hvorvidt der i denne forbindelse forligger konkurrencefordrejning og en hindring for, at det indre marked kan fungere hensigtsmæssigt – ingen indvirkning på Kommissionens skønsbeføjelser på statsstøtteområdet – ingen indvirkning på traktatens fordeling af de nævnte kompetencer – ingen overskridelse af beføjelser eller tilsidesættelse af artikel 18 i direktiv 2003/96

(Art. 87 EF, 88 EF og 93 EF; Rådets direktiv 92/81, art. 8, stk. 4 og 5, og 2003/96, art. 18; Rådets beslutning 2001/224)

5.      Statsstøtte – begreb – bedømmelse på grundlag af den objektive karakter uafhængigt af institutionernes adfærd – en beslutning fra Rådet, der i overensstemmelse med direktiv 92/81 giver en medlemsstat tilladelse til at indføre en fritagelse for punktafgifter – Kommissionens vurdering af, hvorvidt der i denne forbindelse forligger konkurrencefordrejning og en hindring for, at det indre marked kan fungere hensigtsmæssigt – ingen indvirkning på Kommissionens skønsbeføjelser på statsstøtteområdet – ingen tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, af princippet om formodningen for, at institutionernes retsakter er lovlige og har effektiv virkning, eller af artikel 8, stk. 5, i direktiv 92/81

(Art. 87 EF, 88 EF og 93 EF; Rådets direktiv 92/81, art. 8, stk. 4 og 5, og 2003/96, art. 18; Rådets beslutning 2001/224)

6.      Retslig procedure – stævning – formkrav – en kort fremstilling af søgsmålsgrundene – tilsvarende krav for argumenter, der fremføres til støtte for et anbringende – upræcis formulering af et klagepunkt – afvisning

(Art. 225 EF; Rettens procesreglement (1991), art. 44, stk. 1)

7.      Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – undtagelse fra den almindelige beskatningsordning – referenceramme til fastlæggelse af, om der foreligger en økonomisk fordel

(Art. 87, stk. 1, EF)

8.      Statsstøtte – eksisterende støtte og ny støtte – proceduren for kontrol af støtten – særskilte procedurer – virkningerne af en beslutning om uforenelighed

(Art. 88 EF)

9.      Statsstøtte – eksisterende støtte og ny støtte – kvalificering som eksisterende støtte – en beslutning fra Rådet, der i overensstemmelse med direktiv 92/81 og 2003/96 giver en medlemsstat tilladelse til at indføre en fritagelse for punktafgifter – en beslutning, der ikke kan kvalificeres som en beslutning om godkendelse af en støtteordning – en fritagelse, der ikke kan kvalificeres som en eksisterende støtte

[Art. 87 EF, 88 EF og 93 EF; Rådets forordning nr. 659/1999, art 1, litra b); Rådets direktiv 92/81, art. 8, stk. 4, og 2003/96, art. 18 og bilag II; Rådets beslutning 2001/224, art. 1, stk. 2]

10.    Statsstøtte – forbud – undtagelser – Kommissionens skønsbeføjelser – bedømmelseskriterier – virkningen af retningslinjer vedtaget af Kommissionen

(Art. 87, stk. 3, EF; Kommissionens meddelelse 2001/C 37/03 og 98/C 74/06)

11.    Statsstøtte – Kommissionens beslutning – domstolsprøvelse – grænser – vurdering af lovligheden ud fra de oplysninger, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen

(Art. 88, stk. 3, EF og art. 230 EF)

12.    Statsstøtte – forbud – undtagelser – støtte, der kan anses for forenelig med det indre marked – støtte til regionsudvikling – kriterier – tilstedeværelsen af en særlig regional ulempe – forpligtelse til at godtgøre støttens nødvendighed for regionsudviklingen

[Art. 87, stk. 3, litra a), EF; Kommissionens meddelelse 98/C 74/06, præmis 4.15-4.17]

13.    Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – støtte ydet i strid med procedurereglerne i artikel 88 EF – eventuel berettiget forventning hos støttemodtagerne – betingelser og grænser – Kommissionens passivitet – ingen berettiget forventning – ekstraordinære omstændigheder – foreligger ikke

(Art. 87 EF og 88 EF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 14, stk. 1; Rådets direktiv 92/81 og 2003/96)

14.    Statsstøtte – tilbagesøgning af en ulovlig støtte – støtte ydet i strid med procedurereglerne i artikel 88 EF – eventuel berettiget forventning hos støttemodtagerne – betingelser og grænser – den berettigede forventning ophører fra tidspunktet for offentliggørelsen af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, selv i tilfælde af ekstraordinære omstændigheder

(Art. 87 EF og 88 EF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 14, stk. 1; Rådets direktiv 92/81 og 2003/96)

15.    Statsstøtte – kommissionsbeslutning om at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende en statslig foranstaltning – forpligtelse til at træffe en beslutning inden for en rimelig frist – ingen betydning i tilfælde af støtte, der ikke er blevet lovligt anmeldt til Kommissionen – tilsidesættelse – ingen hindring for tilbagesøgningen af støtten – grænser – tilsidesættelse af retten til forsvar

(Art. 88 EF; Rådets forordning nr. 659/1999, art. 7, stk. 6, og art. 13, stk. 2)

16.    Annullationssøgsmål – anbringender – manglende eller utilstrækkelig begrundelse – anbringende forskelligt fra anbringendet vedrørende retsaktens materielle lovlighed

(Art. 230 EF og 253 EF)

17.    Retslig procedure – sagsomkostninger – den vindende part pålægges at bære en del af sine egne omkostninger

(Art. 225 EF; Rettens procesreglement (1991), art. 135)

1.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 43)

2.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 45 og 46)

3.      Retssikkerhedsprincippet udgør et generelt EU-retligt princip, der skal sikre forudsigelighed i forbindelse med de situationer og retsforhold, der henhører under EU-retten. I den forbindelse er det væsentligt, at institutionerne overholder princippet om, at der ikke må ændres i en retsakt, der er vedtaget af dem, og som påvirker den retlige og faktiske stilling hos de retssubjekter, der er berørt deraf, hvorfor sådanne retsakter kun kan ændres under overholdelse af de gældende kompetence- og procedureregler.

Overholdelsen af retssikkerhedsprincippet kræver ligeledes, at institutionerne principielt skal undgå uoverensstemmelser, der kan opstå i forbindelse med gennemførelsen af de forskellige bestemmelser i EU-retten, og det navnlig hvor disse bestemmelser har det samme formål, såsom at forhindre konkurrencefordrejning på fællesmarkedet. På statsstøtteområdet kræver retssikkerhedsprincippet i denne forbindelse, at når Kommissionen i strid med den påpasselighedsforpligtelse, som påhviler den, har skabt en uklar retsstilling som følge af indførelsen af elementer af usikkerhed og manglende klarhed i den gældende lovgivning kombineret med, at den gennem længere tid har undladt at reagere på trods af sit kendskab til den pågældende støtte, påhviler det Kommissionen at afklare den nævnte retsstilling, inden den kan tage skridt til tilbagesøgning af den allerede ydede støtte.

(jf. præmis 63 og 183)

4.      Proceduren i artikel 8, stk. 4, i direktiv 92/81 om harmonisering af punktafgiftsstrukturen for mineralolier, som tildelte Rådet en beføjelse til med enstemmighed på forslag af Kommissionen at kunne give en medlemsstat tilladelse til at indføre andre fritagelser eller lempelser af punktafgiften end dem, der er fastsat i direktivet, hvis særlige politiske hensyn taler herfor, har et formål og et anvendelsesområde, der er forskellige fra dem i den ordning, der er indført i artikel 88 EF.

En beslutning fra Rådet, der i overensstemmelse med dette direktivs artikel 8, stk. 4, giver en medlemsstat tilladelse til at indføre fritagelser for punktafgifter, kan derfor ikke have til følge, at Kommissionen bliver forhindret i at udøve de kompetencer, som traktaten tildeler den, og følgelig i at indlede den procedure, der er fastsat i artikel 88 EF med henblik på at undersøge, om denne fritagelse udgør statsstøtte, og i givet fald at vedtage en beslutning, hvorved det fastslås, at der foreligger en sådan støtte.

Den omstændighed, at Rådets bemyndigelsesbeslutninger indrømmer fuldstændige fritagelser for punktafgift ved at fastsætte præcise betingelser af geografisk og tidsmæssig art, og at disse sidstnævnte bliver strengt overholdt af medlemsstaterne, er i øvrigt uden betydning for kompetencefordelingen mellem Rådet og Kommissionen og kan således ikke hindre Kommissionen i at udøve sine kompetencer.

Det følger heraf, at Kommissionen ikke tilsidesætter retssikkerhedsprincippet og princippet om formodningen om, at institutionernes retsakter er lovlige og har effektiv virkning, og end ikke artikel 8, stk. 5, i direktiv 92/81 ved – uden forinden at indlede den i artikel 8, stk. 5, i direktiv 92/81 fastsatte procedure – at iværksætte den i artikel 88 EF fastsatte procedure med henblik på at undersøge, om en punktafgiftsfritagelse udgør statsstøtte, og ved efter afslutningen af denne procedure at vedtage en beslutning, hvorved det fastsloges, at der forelå en sådan støtte, på trods af, at artikel 1, stk. 2, i beslutning 2001/224 om punktafgiftsnedsættelser og -fritagelser for visse mineralolier, når disse anvendes til særlige formål, udtrykkeligt tillod den pågældende medlemsstat at fortsætte med at anvende denne fritagelse. Rådets bemyndigelsesbeslutninger, der er vedtaget på forslag af Kommissionen, kan således kun have deres virkninger på det område, der er omfattet af reglerne om harmonisering af lovgivningerne om punktafgifter, og foregriber ikke virkningerne af en eventuel beslutning, som Kommissionen kan vedtage under udøvelsen af sine kompetencer på statsstøtteområdet.

(jf. præmis 65-67, 69 og 72)

5.      Begrebet statsstøtte har en objektiv karakter og afhænger ikke af institutionernes adfærd eller bemærkninger. Det forhold, at Kommissionen i forbindelse med vedtagelsen af Rådets beslutninger i henhold artikel 8, stk. 4, i direktiv 92/81 om harmonisering af punktafgiftsstrukturen for mineralolier har vurderet, at punktafgiftsfritagelser for mineralolie anvendt som brændstof til aluminiumoxidproduktion ikke medfører nogen konkurrencefordrejninger og ikke forstyrrer fællesmarkedets korrekte funktion, kan følgelig ikke være til hinder for, at de nævnte fritagelser bliver kvalificeret som statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, EF, såfremt betingelserne for, at der foreligger statsstøtte, er opfyldt. Det følger så meget desto mere heraf, at Kommissionen med henblik på kvalificeringen af punktafgiftsfritagelserne som statsstøtte ikke er bundet af Rådets vurderinger i dets beslutninger om harmonisering af lovgivningerne om punktafgifter, ifølge hvilke de nævnte fritagelser ikke medfører nogen konkurrencefordrejninger og ikke forstyrrer fællesmarkedets korrekte funktion.

Det følger heraf, at Kommissionen ved at iværksætte den i artikel 88 EF fastsatte procedure med henblik på at undersøge, om den omtvistede fritagelse udgør statsstøtte, og ved efter afslutningen af denne procedure at vedtage en beslutning, hvorved det fastslås, at der foreligger en med fællesmarkedet uforenelig støtte, og hvorved denne anordnes tilbagesøgt, alene har udøvet kompetencer, som EF-traktaten tildeler den på statsstøtteområdet, og at den ved at gøre dette hverken har tilsidesat retssikkerhedsprincippet, princippet om, at lex specialis går forud for lex generalis, eller princippet om formodningen for, at institutionernes retsakter er lovlige og har effektiv virkning.

(jf. præmis 72-74, 77 og 81-84)

6.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 89-91)

7.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 97-99 og 101)

8.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 108)

9.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 110 og 111)

10.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 127, 128 og 147)

11.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 132)

12.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 143, 152 og 157)

13.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 174-176, 187,188 og 192)

14.    En medlemsstat, hvis myndigheder har ydet støtte i strid med de i artikel 88 EF fastsatte procedureregler, kan påberåbe sig den støttemodtagende virksomheds berettigede forventning med henblik på for Unionens retsinstanser at anfægte lovligheden af en kommissionsafgørelse, der pålægger denne medlemsstat at tilbagesøge støtten, men ikke med henblik på at unddrage sig sin forpligtelse til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre denne afgørelse. Henset til anmeldelsespligtens grundlæggende rolle med henblik på at tillade effektiviteten af Kommissionens kontrol med statsstøtte, som er ufravigelig, kan der dog i princippet ikke hos støttemodtagerne bestå en berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i artikel 88 EF fastlagte procedure, og en påpasselig erhvervsdrivende må normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt.

Der kan på grund af den tid, der går, før Kommissionen træffer afgørelse om, at en støtte er ulovlig, og at den skal ophæves og tilbagesøges af medlemsstaten, under visse omstændigheder hos modtagerne af den nævnte støtte opstå en berettiget forventning, som er til hinder for, at Kommissionen pålægger medlemsstaten at kræve støtten tilbagebetalt. På baggrund af de krav, der følger af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, er en sådan uklar retsstilling, der er skabt af Rådets efter forslag fra Kommissionen vedtagne beslutninger om at tillade en medlemsstat at indføre fritagelser eller lempelser af punktafgiften i henhold til direktiv 92/81 om harmonisering af punktafgiftsstrukturen for mineralolier dog alene til hinder for en tilbagesøgning af den støtte, der er blevet ydet på grundlag af den omtvistede fritagelse indtil datoen for offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Fra den nævnte offentliggørelse at regne bør støttemodtageren derimod vide, at såfremt denne støtte udgør statsstøtte, skal den godkendes af Kommissionen i henhold til artikel 88 EF. Det følger heraf, at offentliggørelsen af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure således bringer den berettigede forventning, som støttemodtageren tidligere kunne have om, at en sådan fritagelse var lovlig, til ophør. Denne offentliggørelse fjerner således enhver til ordlyden af Rådets bemyndigelsesbeslutninger knyttet uklarhed om, at de pågældende foranstaltninger skal godkendes af Kommissionen i overensstemmelse med artikel 88 EF, såfremt de udgør statsstøtte.

Hvad endelig angår de ekstraordinære omstændigheder, der hos en virksomhed, der har modtaget ulovlig støtte, retmæssigt kunne have skabt en berettiget forventning om denne støttes lovlighed, forholder det sig således, at enhver tilsyneladende passivitet fra Kommissionens side er uden betydning, når en støtteordning ikke er blevet anmeldt til denne. En sådan løsning er tillige påkrævet i et tilfælde, hvor en støtteordning er blevet iværksat, uden at den forhåndsmeddelelse om iværksættelsen, der kræves efter dom af 11. december 1973, Lorenz, 120/73, er blevet afgivet, og følgelig uden at den i artikel 88 EF fastsatte procedure er blevet fulgt fuldt ud.

(jf. præmis 179-181, 188-190 og 217)

15.    Den omstændighed alene, at forordning nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 88 EF, foruden en forældelsesfrist på ti år (fra tidspunktet for støttens udbetaling), efter udløbet af hvilken der ikke længere kan pålægges tilbagebetaling, ikke fastsætter nogen frist – selv vejledende – for Kommissionens undersøgelse af en ulovlig støtte i henhold til den nævnte forordnings artikel 13, stk. 2, hvorefter Kommissionen ikke er bundet af den tidsfrist, der er anført i samme forordnings artikel 7, stk. 6, er ikke til hinder for, at Unionens retsinstanser efterprøver, om denne institution har tilsidesat princippet om en rimelig sagsbehandlingstid eller har handlet uforholdsmæssigt langsomt

Referencefristen for gennemførelsen af en formel undersøgelsesprocedure i forbindelse med anmeldt statsstøtte i henhold til artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 659/1999 er på 18 måneder. Selv om denne frist i medfør af artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 ikke gælder for ulovlige støtteforanstaltninger, giver den et nyttigt referencepunkt for bedømmelsen af rimeligheden af varigheden af en formel undersøgelsesprocedure angående en ulovligt iværksat foranstaltning.

En sagsbehandlingstid på lidt over 49 måneder – fra vedtagelsen af beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure til vedtagelsen af en beslutning, hvorved det fastslås, at der foreligger statsstøtte, og hvorved denne anordnes tilbagesøgt – som er lidt mere end dobbelt så lang som den sagsbehandlingstid, der var fastsat i artikel 7, stk. 6, i forordning nr. 659/1999 for gennemførelsen af en formel undersøgelsesprocedure i forbindelse med anmeldt statsstøtte, synes i denne forbindelse urimelig. En sådan sagsbehandlingstid er heller ikke berettiget hvad angår sager, der ikke frembyder nogen indlysende vanskeligheder, og som Kommissionen har kunnet danne sig en mening om længe før indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure.

En tilsidesættelse af overholdelsen af en rimelig sagsbehandlingstid kan dog kun begrunde en annullation af den beslutning, der er vedtaget efter denne sagsbehandlingstid, for så vidt som tilsidesættelsen også indebærer en tilsidesættelse af de pågældende virksomheders ret til forsvar.

(jf. præmis 182, 196, 199-201 og 210)

16.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 234)

17.    Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 245 og 247)