ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid)
10 april 2019 (*)
„Staatssteun – Postsector – Financiering van de meerkosten op het gebied van lonen en sociale uitgaven voor een gedeelte van het personeel van Deutsche Post door middel van subsidies en inkomsten uit diensten met gereguleerde tarieven – Besluit om de formele onderzoeksprocedure uit te breiden – Besluit waarbij het bestaan van nieuwe steun na afloop van de fase van het vooronderzoek wordt vastgesteld – Beroep tot nietigverklaring – Voor beroep vatbare handeling – Procesbelang – Ontvankelijkheid – Gevolgen van de nietigverklaring van het eindbesluit – Motiveringsplicht”
In zaak T‑388/11,
Deutsche Post AG, gevestigd te Bonn (Duitsland), vertegenwoordigd door J. Sedemund, T. Lübbig en M. Klasse, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Grespan, T. Maxian Rusche en R. Sauer als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
UPS Europe SPRL/BVBA, voorheen UPS Europe NV/SA, gevestigd te Brussel (België),
en
United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG, voorheen UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, gevestigd te Neuss (Duitsland),
aanvankelijk vertegenwoordigd door T. Ottervanger en E. Henny, vervolgens door T. Ottervanger en tot slot door R. Wojtek, advocaten,
interveniënten,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van besluit C(2011) 3081 definitief van de Commissie van 10 mei 2011 houdende uitbreiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU met betrekking tot de door de Bondsrepubliek Duitsland aan Deutsche Post verleende staatssteun [steunmaatregel C 36/07 (ex NN 25/07)], waarvan een samenvatting is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2011, C 263, blz. 4),
wijst
HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: I. Pelikánová, president, V. Valančius, P. Nihoul, J. Svenningsen en U. Öberg (rapporteur), rechters,
griffier: N. Schall, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 7 februari 2018,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
Onderzoeksprocedure tussen 1999 en 2002
1 In 1950 heeft de Bondsrepubliek Duitsland een postdienst opgericht, te weten Deutsche Bundespost. In 1989 heeft de Bondsrepubliek Duitsland drie afzonderlijke entiteiten in het leven geroepen om in de plaats te treden van Deutsche Bundespost. Het ging om Postdienst (postactiviteiten), Postbank (bankactiviteiten) en Telekom (activiteiten op het gebied van telecommunicatie).
2 Overeenkomstig het Gesetz zur Umwandlung der Unternehmen der Deutschen Bundespost in die Rechtsform der Aktiengesellschaft (Duitse wet betreffende de omzetting van de ondernemingen van de Duitse federale postdienst in vennootschappen op aandelen) van 14 september 1994 (BGBl. 1994 I, blz. 2325) werd Postdienst met ingang van 1 januari 1995 Deutsche Post AG, verzoekster in de onderhavige zaak, en kregen ook Postbank en Telekom de rechtsvorm van een vennootschap op aandelen.
3 Op 17 augustus 1999 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen, na een klacht ingediend door UPS Europe NV/SA, thans UPS Europe SPRL/BVBA (hierna: „UPS”), interveniënte in de onderhavige zaak, besloten een formele onderzoeksprocedure in te leiden tegen de Bondsrepubliek Duitsland met betrekking tot verschillende steunmaatregelen ten gunste van Postdienst en vervolgens ten gunste van verzoekster (hierna: „inleidingsbesluit van 1999”). Tot die maatregelen behoorden subsidies van de Duitse autoriteiten ten gunste van verzoekster ter dekking van de kosten van de pensioenen van de werknemers die ambtenaar waren (hierna: „pensioensubsidie”).
4 Bij beschikking 2002/753/EG van 19 juni 2002 betreffende maatregelen van de Bondsrepubliek Duitsland ten gunste van Deutsche Post (PB 2002, L 247, blz. 27; hierna: „eindbeschikking van 2002”) heeft de Commissie de in 1999 geopende formele onderzoeksprocedure afgesloten. Na tot de slotsom te zijn gekomen dat de van staatswege toegekende compensatie voor de extra nettokosten van het kortingsbeleid met betrekking tot de levering van aan mededinging onderhevige deur-tot-deurpakketdiensten een voordeel als bedoeld in artikel 87, lid 1, EG vormde, heeft de Commissie in artikel 1 van het dispositief van deze beschikking deze staatssteun aan verzoekster ten bedrage van 572 miljoen EUR onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard en de Bondsrepubliek Duitsland in artikel 2 van hetzelfde dispositief gelast de steun terug te vorderen. Volgens de Commissie was de betrokken steun in verschillende vormen gegeven, onder meer in de vorm van financiële overdrachten via Telekom ten gunste van verzoekster, overheidsgaranties waarvan deze laatste het voordeel had gehad en pensioensubsidies.
5 Op 4 september 2002 heeft verzoekster bij het Gerecht beroep ingesteld, ingeschreven onder zaaknummer T‑266/02, strekkende tot nietigverklaring van de eindbeschikking van 2002.
6 Bij arrest van 1 juli 2008, Deutsche Post/Commissie (T‑266/02, EU:T:2008:235), heeft het Gerecht de eindbeschikking van 2002 nietig verklaard, op grond dat de Commissie niet had aangetoond dat verzoekster een voordeel had genoten.
7 Bij arrest van 2 september 2010, Commissie/Deutsche Post (C‑399/08 P, EU:C:2010:481), heeft het Hof de tegen dit arrest ingestelde hogere voorziening afgewezen.
a) Besluit van 2007 tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure
8 Bij schrijven van 12 september 2007 heeft de Commissie, naar aanleiding van een tweede klacht van UPS volgens welke niet alle in de eerste klacht vermelde maatregelen waren onderzocht en onrechtmatige steun was verleend na de vaststelling van de eindbeschikking van 2002, en naar aanleiding van een andere klacht van een concurrent van verzoekster, de Bondsrepubliek Duitsland in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG met betrekking tot steunmaatregel C 36/07 (ex NN 25/07) van de Duitse autoriteiten ten gunste van Deutsche Post (PB 2007, C 245, blz. 21; hierna: „inleidingsbesluit van 2007”). In dit nieuwe besluit gaf de Commissie te kennen dat het noodzakelijk was om een alomvattend onderzoek te verrichten naar alle mededingingsverstoringen die voortvloeiden uit de aan verzoekster toegekende overheidsmiddelen. Zij deelde mee dat de bij het inleidingsbesluit van 1999 ingestelde procedure zou worden vervolledigd teneinde daarbij de recent meegedeelde inlichtingen te betrekken en een definitief standpunt in te nemen over de verenigbaarheid van de toekenning van die overheidsmiddelen met het EG‑Verdrag.
9 Bij een op 22 november 2007 ter griffie van het Gerecht neergelegd en onder zaaknummer T‑421/07 ingeschreven verzoekschrift heeft verzoekster beroep ingesteld tot nietigverklaring van het inleidingsbesluit van 2007.
10 In het arrest van 8 december 2011, Deutsche Post/Commissie (T‑421/07, EU:T:2011:720), is het Gerecht in punt 75 tot de slotsom gekomen dat „bij de vaststelling van [het inleidingsbesluit van 2007] de in 1999 ten aanzien van de litigieuze maatregelen ingeleide formele onderzoeksprocedure door de [eindbeschikking] van 2002 niet was afgesloten wat het bedrag betreft boven de in het dispositief van deze beschikking bedoelde 572 miljoen EUR”. Hieruit heeft het Gerecht in punt 78 van dat arrest afgeleid dat het inleidingsbesluit van 2007 „op het tijdstip van [zijn] vaststelling noch de juridische strekking van de litigieuze maatregelen noch verzoeksters rechtstoestand [had] gewijzigd”, waarna het in punt 80 van het arrest heeft geoordeeld dat het beroep niet-ontvankelijk moest worden verklaard.
11 In hogere voorziening heeft het Hof bij arrest van 24 oktober 2013, Deutsche Post/Commissie (C‑77/12 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:695), vastgesteld dat de Commissie, door in artikel 1 van het dispositief van de eindbeschikking van 2002 de steun onverenigbaar te verklaren met de gemeenschappelijke markt en de Bondsrepubliek Duitsland in artikel 2 daarvan de terugvordering van de steun te gelasten, de bij het inleidingsbesluit van 1999 ingestelde procedure volledig had beëindigd. Het Hof heeft dan ook geoordeeld dat het Gerecht blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de in 1999 ingeleide formele onderzoeksprocedure niet door de eindbeschikking van 2002 was afgesloten wat het bedrag betreft boven de in het dispositief van deze eindbeschikking bedoelde 572 miljoen EUR. Bijgevolg heeft het Hof het arrest van 8 december 2011, Deutsche Post/Commissie (T‑421/07, EU:T:2011:720), vernietigd en de zaak terugverwezen naar het Gerecht.
12 In het arrest van 18 september 2015, Deutsche Post/Commissie (T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654), heeft het Gerecht in punt 44 gesteld dat het inleidingsbesluit van 2007 ten aanzien van alle litigieuze maatregelen waarop het betrekking had, moest worden aangemerkt als een besluit om een volledig beëindigde formele onderzoeksprocedure te hervatten. Volgens het Gerecht was dit besluit genomen in strijd met verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (PB 1999, L 83, blz. 1) en het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien de Commissie de bij eindbeschikking van 2002 volledig beëindigde formele onderzoeksprocedure had hervat teneinde, zonder deze beschikking te herroepen of in te trekken, een nieuw eindbesluit te nemen. Aangezien tegen dit arrest geen hogere voorziening is ingesteld, heeft het gezag van gewijsde gekregen.
b) Besluit tot uitbreiding van de formele onderzoeksprocedure van 2011 en eindbesluit van 2012
13 Op 10 mei 2011 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland in kennis gesteld van besluit C(2011) 3081 definitief houdende uitbreiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU met betrekking tot de door de Bondsrepubliek Duitsland aan Deutsche Post verleende staatssteun [steunmaatregel C 36/07 (ex NN 25/07)], waarvan een samenvatting is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2011, C 263, blz. 4; hierna: „bestreden besluit”). Met dit besluit werd de formele onderzoeksprocedure inzake de aan verzoekster als compensatie voor haar universeledienstverplichtingen toegekende staatssteun uitgebreid tot de subsidies die de Duitse autoriteiten aan verzoekster hadden uitgekeerd ter dekking van de kosten van de pensioenen van haar werknemers die ambtenaar waren. Dit nieuwe besluit was bedoeld om de formele onderzoeksprocedure die in 2007 was heropend, uit te breiden om met name de pensioenregeling te analyseren, die voorheen slechts oppervlakkig aan de orde was geweest.
14 Bij besluit 2012/636/EU van 25 januari 2012 betreffende steunmaatregel C 36/07 (ex N 25/07) van Duitsland ten faveure van Deutsche Post (PB 2012, L 289, blz. 1; hierna: „eindbesluit van 2012”) heeft de Commissie onder andere verklaard dat de overheidsfinanciering van pensioenen onrechtmatige, met de interne markt onverenigbare staatssteun vormde. Anderzijds was zij van mening dat bepaalde compensatiebetalingen van de staat ten gunste van verzoekster staatssteun vormden die verenigbaar was met de interne markt en dat de staatsgaranties voor schuldpapier dat door de Deutsche Bundespost was uitgegeven vóór haar opsplitsing in drie aandelenvennootschappen moesten worden beschouwd als bestaande steun.
15 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 maart 2012 en ingeschreven onder zaaknummer T‑143/12, heeft de Bondsrepubliek Duitsland beroep ingesteld tot nietigverklaring van het eindbesluit van 2012.
16 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 4 april 2012 en ingeschreven onder zaaknummer T‑152/12, heeft verzoekster eveneens beroep ingesteld tot nietigverklaring van de artikelen 1, 2 en 4 tot en met 6 van het eindbesluit van 2012.
17 Bij arrest van 14 juli 2016, Duitsland/Commissie (T‑143/12, EU:T:2016:406), heeft het Gerecht de artikelen 1 en 4 tot en met 6 van het eindbesluit van 2012 nietig verklaard op grond dat de Commissie niet had aangetoond dat er sprake was van een voordeel ten gunste van verzoekster.
18 Tegen het arrest van 14 juli 2016, Duitsland/Commissie (T‑143/12, EU:T:2016:406), is geen hogere voorziening ingesteld vóór het verstrijken van de toepasselijke termijn, zodat dit arrest definitief is geworden.
19 Bij beschikking van 17 maart 2017, Deutsche Post/Commissie (T‑152/12, niet gepubliceerd, EU:T:2017:188), heeft het Gerecht geoordeeld dat niet meer hoefde te worden beslist op het beroep in zaak T‑152/12, aangezien dat beroep hetzelfde voorwerp had als het beroep in zaak T‑143/12, welke zaak had geleid tot het arrest van 14 juli 2016, Duitsland/Commissie (EU:T:2016:406), zijnde een arrest houdende gedeeltelijke nietigverklaring dat definitief is geworden.
Procedure en conclusies van partijen
20 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 22 juli 2011, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
21 Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 6 oktober 2011, heeft de Commissie krachtens artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van 2 mei 1991 een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
22 Bij beschikking van 23 juli 2013 is de behandeling van de onderhavige zaak, de partijen gehoord, geschorst in afwachting van de einduitspraak van het Hof in zaak C‑77/12 P, die betrekking had op het arrest van 8 december 2011, Deutsche Post/Commissie (T‑421/07, EU:T:2011:720). Die einduitspraak heeft plaatsgevonden op 24 oktober 2013.
23 Bij beschikking van 12 mei 2014 werden UPS en UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, thans United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG, toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
24 Bij beschikking van 15 september 2014 is de behandeling van de onderhavige zaak opnieuw geschorst in afwachting van de eindbeslissing in zaak T‑421/07 RENV, die op 18 september 2015 is vastgesteld en heeft geleid tot nietigverklaring van het inleidingsbesluit van 2007.
25 Na de hervatting van de procedure heeft het Gerecht bij beschikking van 20 november 2015 besloten de exceptie van niet-ontvankelijkheid bij de zaak ten gronde te voegen.
26 Op 7 januari 2016 heeft de Commissie haar verweerschrift ingediend.
27 Op 25 februari 2016 heeft verzoekster haar repliek neergelegd.
28 Op 14 maart 2016 hebben interveniënten een gemeenschappelijke memorie in interventie neergelegd.
29 Op 20 april 2016 heeft de Commissie haar dupliek ingediend.
30 Bij brief van de griffie van 24 november 2016 heeft het Gerecht in het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang partijen uitgenodigd hun opmerkingen in te dienen over de aan het arrest van 14 juli 2016, Duitsland/Commissie (T‑143/12, EU:T:2016:406), te verbinden conclusies met betrekking tot een eventuele afdoening zonder beslissing overeenkomstig artikel 131, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, met name wat betreft de voortzetting van de formele onderzoeksprocedure betreffende het onderdeel van het eindbesluit van 2012 dat nietig is verklaard en het voortbestaan van het procesbelang van verzoekster.
31 Partijen hebben hun opmerkingen binnen de gestelde termijnen ingediend.
32 Op voorstel van de Eerste kamer heeft het Gerecht overeenkomstig artikel 28 van zijn Reglement voor de procesvoering beslist om de zaak naar een uitgebreide kamer te verwijzen.
33 Bij brief van de griffie van 18 december 2017 heeft het Gerecht in het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang met het oog op de terechtzitting vragen gesteld aan partijen, waarop zij schriftelijk dienden te antwoorden.
34 Partijen hebben binnen de gestelde termijnen geantwoord op de vragen van het Gerecht.
35 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– de exceptie van niet-ontvankelijkheid te verwerpen;
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
36 De Commissie, daarin ondersteund door interveniënten, verzoekt het Gerecht:
– primair, het beroep niet‑ontvankelijk te verklaren;
– subsidiair, te verklaren dat niet meer hoeft te worden beslist op het beroep omdat verzoekster geen procesbelang meer heeft;
– meer subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid
37 In het kader van haar exceptie van niet-ontvankelijkheid betoogt de Commissie dat het bestreden besluit enkel zag op de waarborging van de rechten van de verdediging van de Bondsrepubliek Duitsland met betrekking tot het begrip „steun” en de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen met de interne markt, en geen autonome rechtsgevolgen sorteerde, zodat er geen sprake is van een voor beroep vatbare handeling. Om dezelfde reden zou verzoekster in elk geval geen belang hebben bij de nietigverklaring van dat besluit. Ook verzet de Commissie zich tegen een afdoening zonder beslissing als gevolg van het arrest van 14 juli 2016, Duitsland/Commissie (T‑143/12, EU:T:2016:406).
38 Verzoekster betwist het betoog van de Commissie en stelt dat haar procesbelang blijft bestaan zolang de Commissie het bestreden besluit niet heeft ingetrokken.
39 Interveniënten ondersteunen het standpunt van de Commissie over de ontvankelijkheid van het beroep en verzetten zich eveneens tegen een afdoening zonder beslissing als gevolg van het arrest van 14 juli 2016, Duitsland/Commissie (T‑143/12, EU:T:2016:406). Volgens hen heeft verzoekster na de nietigverklaring van het eindbesluit van 2012 door het Gerecht nog steeds belang bij de vaststelling van een nieuw eindbesluit door de Commissie.
40 Er zij op gewezen dat de Commissie de niet-ontvankelijkheid van het onderhavige beroep in wezen op dezelfde gronden opwerpt als die welke zij reeds heeft aangevoerd in het kader van het beroep tegen het inleidingsbesluit van 2007. Hoewel het Hof deze argumenten reeds in zijn arrest van 24 oktober 2013, Deutsche Post/Commissie (C‑77/12 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:695), van de hand heeft gewezen, heeft de Commissie ter terechtzitting bevestigd haar pleidooi ter zake van de niet‑ontvankelijkheid te willen handhaven.
41 Volgens vaste rechtspraak zijn alleen maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen die de belangen van de verzoeker aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, voor beroep tot nietigverklaring vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU (arresten van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie, C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punten 37 en 38, en 24 oktober 2013, Deutsche Post/Commissie, C‑77/12 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:695, punt 51).
42 Wat meer in het bijzonder de bindende rechtsgevolgen betreft van een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU met betrekking tot een maatregel in uitvoering die als nieuwe steun wordt gekwalificeerd, wijzigt een dergelijk besluit noodzakelijkerwijs de rechtssituatie van de betrokken maatregel en de rechtspositie van de ondernemingen die daarvan de begunstigden zijn, met name waar het gaat om de voortzetting van de tenuitvoerlegging ervan. Na de vaststelling van een dergelijk besluit bestaat er op zijn minst ernstige twijfel over de wettigheid van deze maatregel, die voor de lidstaat aanleiding moet zijn om de betalingen op te schorten, aangezien het door de inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU uitgesloten is dat er onmiddellijk een besluit wordt gegeven tot vaststelling van de verenigbaarheid van de steun met de interne markt op basis waarvan de tenuitvoerlegging van die maatregel rechtmatig kan worden voortgezet. Een dergelijk besluit kan worden aangevoerd voor een nationale rechter die moet oordelen over de gevolgen van de schending van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU. Ten slotte kan het besluit de begunstigde ondernemingen ertoe brengen om in elk geval nieuwe betalingen te weigeren of te voorzien in de nodige reserves voor eventuele latere terugbetalingen. Ook de commerciële relaties van deze begunstigde ondernemingen zullen in het contact met hen rekening houden met hun zwakkere rechtspositie en financiële situatie (zie arrest van 24 oktober 2013, Deutsche Post/Commissie, C‑77/12 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:695, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking van 22 mei 2015, Autoneum Germany/Commissie, T‑295/14, niet gepubliceerd, EU:T:2015:350, punt 17).
43 In casu heeft de Commissie in punt 80 van het bestreden besluit de pensioensubsidie als nieuwe steun gekwalificeerd. Zij heeft in punt 103 van het bestreden besluit gewag gemaakt van een bedrag van verschillende miljarden euro, overeenkomend met het bedrag dat verzoekster zou hebben moeten bijdragen aan het pensioenfonds tussen 1995 en 2007 teneinde de handhaving van de mededinging met andere ondernemingen op dezelfde markt te verzekeren. Bovendien heeft zij in punt 106 van het bestreden besluit herinnerd aan de verplichting van de Bondsrepubliek Duitsland om de litigieuze steunmaatregelen op te schorten.
44 Zoals uit de in punt 42 supra vermelde rechtspraak van het Hof volgt, is de verplichting om de uitvoering van de betrokken maatregel op te schorten niet het enige rechtsgevolg van een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure zoals het bestreden besluit. Verzoekster is op grond van een dergelijk besluit namelijk blootgesteld aan het risico dat de nationale rechter voorlopige maatregelen vaststelt ter waarborging van, om te beginnen, de belangen van de betrokken partijen en, voorts, het nuttige effect van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure. In dit verband kan de nationale rechter, meer in het bijzonder, de terugvordering van eventuele steun gelasten (zie in die zin arrest van 21 december 2016, Commissie/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, punten 29‑31).
45 In casu heeft verzoekster ter terechtzitting bevestigd dat zij na de vaststelling van het bestreden besluit de nodige voorzieningen had getroffen voor eventuele door haar verschuldigde terugbetalingen in geval van een negatief eindbesluit.
46 Gelet op het voorgaande dient te worden geoordeeld dat het bestreden besluit bij de instelling van het beroep een handeling vormde die de belangen van verzoekster aantastte doordat het haar rechtspositie aanmerkelijk wijzigde en dus alle elementen bevat van een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 263 VWEU.
47 Wat voorts het betoog van de Commissie en van interveniënten betreft ter betwisting van het voortbestaan van het procesbelang van verzoekster, dient eraan te worden herinnerd dat het procesbelang volgens vaste rechtspraak een eerste en wezenlijke voorwaarde is voor elk beroep in rechte (zie beschikking van 15 mei 2013, Post Invest Europe/Commissie, T‑413/12, niet gepubliceerd, EU:T:2013:246, punt 22). Dit vereiste waarborgt op procedureel niveau dat het Gerecht in het belang van een goede rechtsbedeling geen verzoeken om advies of zuiver theoretische vragen behandelt (zie in die zin arrest van 19 juni 2009, Socratec/Commissie, T‑269/03, niet gepubliceerd, EU:T:2009:211, punt 38). De Unierechter kan, zelfs los van de door de partijen aangevoerde argumenten, ambtshalve onderzoek doen naar het ontbreken van procesbelang van een partij bij het instellen of voortzetten van een beroep wanneer zich na het beroep een feit voordoet waardoor dit beroep verzoeker geen enkel voordeel meer kan opleveren en dit beroep op die grond niet‑ontvankelijk of zonder voorwerp verklaren (zie in die zin en naar analogie arrest van 19 oktober 1995, Rendo e.a./Commissie, C‑19/93 P, EU:C:1995:339, punt 13).
48 Het procesbelang moet, op straffe van afdoening zonder beslissing, blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing, hetgeen onderstelt dat de uitkomst van het beroep in het voordeel kan zijn van de partij die het heeft ingesteld (arrest van 7 juni 2007, Wunenburger/Commissie, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, punt 42, en beschikking van 7 december 2011, Fellah/Raad, T‑255/11, niet gepubliceerd, EU:T:2011:718, punt 12).
49 In het kader van een beroep tot nietigverklaring moet het voortbestaan van het procesbelang van een verzoeker in concreto worden beoordeeld, met name rekening houdend met de gevolgen van de gestelde onrechtmatigheid (arrest van 28 mei 2013, Abdulrahim/Raad en Commissie, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, punt 65). Het voortbestaan van het procesbelang van verzoeker veronderstelt dat de nietigverklaring van de bestreden handeling op zichzelf nog steeds rechtsgevolgen jegens hem kan sorteren (zie beschikking van 15 mei 2013, Post Invest Europe/Commissie, T‑413/12, niet gepubliceerd, EU:T:2013:246, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
50 In casu moet worden onderzocht, zonder noodzakelijkerwijs enkel de door de partijen aangevoerde argumenten onder de loep te nemen, of het bestreden besluit – houdende uitbreiding van de procedure die is heropend bij het inleidingsbesluit van 2007 ten behoeve van „een diepgaand onderzoek” met betrekking tot de vraag of de pensioensubsidie verzoekster een voordeel verleende – nog steeds rechtsgevolgen sorteert jegens verzoekster na de vaststelling van het eindbesluit van 2012, dat de in 2007 heropende procedure, zoals uitgebreid bij het bestreden besluit, heeft beëindigd, en na het wijzen van het arrest van 14 juli 2016, Duitsland/Commissie (T‑143/12, EU:T:2016:406), waarbij het eindbesluit van 2012 nietig is verklaard.
51 Uit de rechtspraak blijkt dat wanneer beroepen worden ingesteld tegen, enerzijds, een besluit tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure met betrekking tot een nationale maatregel en, anderzijds, een eindbesluit waarbij die procedure wordt beëindigd en waarin wordt verklaard dat de betrokken nationale maatregel staatssteun vormt die onverenigbaar is met de interne markt, de verwerping van het beroep tegen dit laatste besluit leidt tot de verdwijning van het voorwerp van het beroep tegen het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure (zie in die zin arresten van 13 juni 2000, EPAC/Commissie, T‑204/97 en T‑270/97, EU:T:2000:148, punten 153‑159; 6 maart 2002, Diputación Foral de Álava/Commissie, T‑168/99, EU:T:2002:60, punten 22‑26, en 9 september 2009, Diputación Foral de Álava e.a./Commissie, T‑30/01–T‑32/01 en T‑86/02–T‑88/02, EU:T:2009:314, punten 345‑363).
52 Deze rechtspraak kan echter niet worden toegepast op het onderhavige geval, aangezien het bestreden besluit zich onderscheidt door het feit dat het, ten eerste, gevolg geeft aan het arrest van 1 juli 2008, Deutsche Post/Commissie (T‑266/02, EU:T:2008:235), waarbij het Gerecht de eindbeschikking van 2002 nietig heeft verklaard, ten tweede, uitbreiding beoogt van het inleidingsbesluit van 2007, dat vervolgens nietig is verklaard bij arrest van 18 september 2015, Deutsche Post/Commissie (T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654), en ten derde, voorafgaat aan het eindbesluit van 2012, dat eveneens nietig is verklaard, te weten bij arrest van 14 juli 2016, Duitsland/Commissie (T‑143/12, EU:T:2016:406). Er zij aan herinnerd dat tegen dit laatste arrest geen hogere voorziening is ingesteld en dat het dus definitief is geworden.
53 Gelet op de nietigverklaring van het eindbesluit van 2012 bij arrest van 14 juli 2016, Duitsland/Commissie (T‑143/12, EU:T:2016:406), moet daarentegen worden opgemerkt dat uit vaste rechtspraak volgt dat, tenzij de gehele procedure nietig is door de vastgestelde onrechtmatigheid, de procedure ter vervanging van een nietig verklaarde onrechtmatige handeling kan worden heropend in de fase waarin die onrechtmatigheid heeft plaatsgevonden. De nietigverklaring van een handeling van de Unie raakt dus niet noodzakelijkerwijs de voorbereidende handelingen en de nietigverklaring van een handeling die een uit meerdere fasen bestaande administratieve procedure afsluit, leidt niet noodzakelijkerwijs tot nietigverklaring van de gehele procedure die aan de bestreden handeling is voorafgegaan, ongeacht de gronden – van materiële of formele aard – waarop het arrest tot nietigverklaring berust (arresten van 7 november 2013, Italië/Commissie, C‑587/12 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:721, punt 12, en 6 juli 2017, SNCM/Commissie, T‑1/15, niet gepubliceerd, EU:T:2017:470, punt 69).
54 In dit verband dient te worden gepreciseerd dat de Commissie, ook al heeft zij in de loop van de procedure in de onderhavige zaak stilzwijgend erkend dat het bestreden besluit – zonder te zijn verdwenen uit de rechtsorde van de Unie – niet meer kon dienen als grondslag voor een nieuw besluit tot afsluiting van de formele onderzoeksprocedure, dit besluit tot op heden niet heeft ingetrokken. Dit zou tot gevolg kunnen hebben dat de Commissie nu nog steeds over de mogelijkheid beschikt om de procedure te hervatten in het stadium van de vaststelling van het bestreden besluit. Verzoekster blijft daarom blootgesteld aan het uit dit besluit voortvloeiende risico van terugvordering van de door de Commissie beweerde steun, zoals reeds is opgemerkt in punt 44 supra.
55 Voorts moet, gelet op de vervlechting van de drie formele onderzoeksprocedures die door de Commissie sinds 1999 zijn geopend en op de opeenvolging van verschillende uitspraken van het Hof en van het Gerecht over de besluiten tot inleiding en beëindiging van deze procedures, worden opgemerkt dat de Commissie overeenkomstig haar verplichtingen uit hoofde van artikel 266 VWEU gehouden is de maatregelen te nemen die nodig zijn voor de uitvoering van de arresten van 1 juli 2008, Deutsche Post/Commissie (T‑266/02, EU:T:2008:235), 18 september 2015, Deutsche Post/Commissie (T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654), en 14 juli 2016, Duitsland/Commissie (T‑143/12, EU:T:2016:406), welke reeds door de rechterlijke instanties van de Unie zijn gewezen en gezag van gewijsde hebben gekregen.
56 Volgens vaste rechtspraak moet de instelling waarvan een door de Unierechter nietig verklaarde handeling afkomstig is, weliswaar bepalen welke maatregelen nodig zijn voor de uitvoering van het arrest houdende nietigverklaring, maar moet zij de beoordelingsbevoegdheid waarover zij daartoe beschikt uitoefenen met inachtneming van zowel de rechtsoverwegingen van dat arrest als de toepasselijke Unierechtelijke bepalingen (zie arrest van 24 april 2017, HF/Parlement, T‑584/16, EU:T:2017:282, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57 De betrokken instelling dient er ingevolge artikel 266 VWEU voor te zorgen dat de handeling die de nietig verklaarde handeling moet vervangen niet dezelfde onregelmatigheden vertoont als in het arrest houdende nietigverklaring zijn vastgesteld. Deze beginselen gelden des te meer wanneer het arrest houdende nietigverklaring gezag van gewijsde heeft gekregen (arrest van 10 november 2010, BHIM/Simões Dos Santos, T‑260/09 P, EU:T:2010:461, punten 70 en 73).
58 Verzoekster behoudt dus een belang bij de nietigverklaring van het bestreden besluit en bij het verdwijnen van dit besluit uit de rechtsorde, omdat in geval van nietigverklaring ervan de Commissie – mocht zij beslissen om, teneinde de maatregelen vast te stellen ter uitvoering van de drie in punt 55 supra aangehaalde arresten houdende nietigverklaring die vereist zijn overeenkomstig artikel 266 VWEU, een nieuw besluit vast te stellen tot heropening van de formele onderzoeksprocedure – zich ervan dient te vergewissen dat dit nieuwe besluit niet dezelfde onregelmatigheden vertoont als alle eraan voorafgaande besluiten.
59 Hoe dan ook dient er, gelet op de uitzonderlijke procedurele complexiteit die verband houdt met het bestaan van verschillende administratieve en gerechtelijke besluiten betreffende dezelfde steunmaatregelen, te worden geoordeeld dat verzoekster zich in een bijzondere situatie van rechtsonzekerheid bevindt die alleen door het onderzoek van de onderhavige zaak ten gronde en de eventuele nietigverklaring van het bestreden besluit kan worden verduidelijkt, wat haar belang om tegen dit besluit op te komen versterkt.
60 In dit verband zij erop gewezen dat verzoekster, zolang de Commissie van mening is dat zij nog steeds beschikt over de mogelijkheid om een nieuw eindbesluit vast te stellen, niet kan voorzien – zelfs niet voorlopig – hoeveel steun of, in voorkomend geval, rente over het tijdvak van onrechtmatigheid zij mogelijk moet terugbetalen.
61 Naargelang de Commissie van oordeel is dat de bedragen die aan verzoekster ter beschikking zijn gesteld afzonderlijk onder de in 1999, in 2007 of in 2011 ingeleide procedure vallen, kan namelijk het bedrag van de eventueel terugvorderbare steun, in geval van de kwalificatie van de betrokken steun als nieuwe steun en de vaststelling van de onverenigbaarheid ervan met de interne markt, behoorlijk variëren. Overeenkomstig artikel 17, lid 2, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB 2015, L 248, blz. 9), stuit de eerste maatregel van de Commissie of een op haar verzoek optredende lidstaat ten aanzien van de onrechtmatige steun immers de verjaring. Worden, in voorkomend geval, de eventuele steunmaatregelen beschouwd als verenigbaar met de interne markt, zodat alleen de terugvordering van de rente ter zake over het tijdvak van onrechtmatigheid kan worden gelast door de Commissie (zie in die zin arrest van 12 februari 2008, CELF en Ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, punt 55), dan zou ook de duur van het tijdvak van onrechtmatigheid op basis waarvan deze rente moet worden berekend, verschillend zijn afhankelijk van de start van de formele onderzoeksprocedure van de Commissie.
62 Gelet op alle voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld dat verzoekster een belang behoudt om op te komen tegen het bestreden besluit, ook al zijn het heropeningsbesluit van 2007 en het eindbesluit van 2012 reeds nietig verklaard.
63 Derhalve moet worden geoordeeld dat het beroep ontvankelijk is en voorts dat het niet zonder voorwerp is geraakt. De exceptie van niet-ontvankelijkheid moet derhalve in haar geheel worden verworpen, evenals alle argumenten die de Commissie en interveniënten hebben aangevoerd ter vaststelling dat verzoekster geen procesbelang meer heeft.
Ten gronde
64 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster in wezen zes middelen aan. De eerste vijf middelen zijn ontleend aan kennelijke beoordelingsfouten van de Commissie. Het zesde middel is ontleend aan niet-nakoming van de motiveringsplicht als bedoeld in artikel 296, tweede alinea, VWEU en aan schending van de beginselen van evenredigheid, rechtszekerheid en non-discriminatie.
65 Er zij aan herinnerd dat het middel ontleend aan ontbrekende of ontoereikende motivering een middel is betreffende schending van wezenlijke vormvoorschriften, dat om die reden als zodanig een andere beoordeling vereist dan het middel inzake een onjuiste motivering van het bestreden besluit, dat moet worden getoetst bij het onderzoek naar de gegrondheid van dat besluit (zie in die zin arresten van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punt 67, en 15 december 2005, Italië/Commissie, C‑66/02, EU:C:2005:768, punt 26).
66 In casu moet dus het zesde middel worden onderzocht, aangezien het met name is ontleend aan niet-nakoming van de motiveringsplicht als bedoeld in artikel 296, tweede alinea, VWEU, alvorens in voorkomend geval de wettigheid ten gronde van het bestreden besluit, waarop de andere middelen zich richten, te onderzoeken.
67 Artikel 107, lid 1, VWEU bepaalt dat „[b]ehoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, [...] steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar [zijn] met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
68 Volgens vaste rechtspraak vereist de kwalificatie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU dat alle in die bepaling neergelegde voorwaarden zijn vervuld. In de eerste plaats moet het gaan om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd. In de tweede plaats moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. In de derde plaats moet de maatregel de begunstigde een voordeel verschaffen. In de vierde plaats moet de maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (zie arrest van 21 december 2016, Commissie/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
69 Om een maatregel rechtens voorlopig als „staatssteun” aan te merken in een besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, moet de motiveringsplicht met betrekking tot alle voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU in acht worden genomen.
70 De door artikel 296, tweede alinea, VWEU en artikel 41, lid 2, onder c), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vereiste motivering moet namelijk beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest van 21 december 2016, Club Hotel Loutraki e.a./Commissie, C‑131/15 P, EU:C:2016:989, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
71 Wat meer in het bijzonder de motivering van een besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU betreft, zij eraan herinnerd dat een dergelijk besluit overeenkomstig artikel 4, leden 2 en 4, van verordening nr. 2015/1589 alleen kan worden genomen indien de Commissie na een eerste onderzoek vaststelt dat de maatregel nieuwe staatssteun vormt en twijfel doet rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt.
72 Hieruit volgt dat – wil men de in artikel 296, tweede alinea, VWEU neergelegde motiveringsplicht niet uithollen – een besluit van de Commissie na afloop van het vooronderzoek een voorlopige beoordeling omtrent de steunverlenende aard van de betrokken overheidsmaatregel moet omvatten, evenals, wanneer de Commissie besluit de formele onderzoeksprocedure in te leiden, een uiteenzetting van de redenen waarom zij twijfelt aan de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt (zie in die zin arrest van 22 oktober 2008, TV2/Danmark e.a./Commissie, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 en T‑336/04, EU:T:2008:457, punt 138 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
73 Een dergelijk besluit dat na afloop van de fase van het vooronderzoek wordt genomen, moet de belanghebbenden in staat stellen doeltreffend deel te nemen aan de formele onderzoeksprocedure, waarin zij hun argumenten kunnen aanvoeren. Daartoe moet dit besluit de belanghebbenden in staat stellen te weten op grond van welke redenering de Commissie voorlopig heeft geoordeeld dat de betrokken maatregel een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare nieuwe steunmaatregel is (zie arrest van 22 oktober 2008, TV2/Danmark e.a./Commissie, T‑309/04, T‑317/04, T‑329/04 en T‑336/04, EU:T:2008:457, punt 139 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
74 In het kader van het onderzoek van het zesde middel moet meer in het bijzonder worden nagegaan of de Commissie in het bestreden besluit voldoende heeft uiteengezet waarom zij na het vooronderzoek heeft geoordeeld dat de betrokken maatregel voorlopig als staatssteun kon worden aangemerkt, zelfs vóór zich te buigen over de vraag of die steun nieuw en verenigbaar met de interne markt was.
75 Verzoekster betoogt in wezen dat de Commissie in de onderhavige zaak de op haar rustende motiveringsplicht niet is nagekomen. Ten eerste heeft zij nagelaten om in het bestreden besluit een berekening te maken van het verschil tussen het bedrag aan sociale bijdragen dat de Bondsrepubliek Duitsland daadwerkelijk aan verzoekster heeft betaald (met aftrek van het bedrag dat overeenkomt met de verhoging van de toegestane posttarieven) en het bedrag aan sociale bijdragen dat is betaald door haar concurrenten die onder het algemene socialezekerheidsstelsel vallen. Ten tweede heeft zij niet precies uiteengezet waarom zij van mening was dat de vraag in hoeverre verzoekster sociale bijdragen had betaald, irrelevant was voor de berekening van het bedrag van de vermeende staatssteun. Ten derde is de Commissie tekortgeschoten in de motivering van haar beoordeling van het bestaan van een vermeende kruissubsidiëring, ingevoerd in de vorm van een verhoging van de toegestane posttarieven, teneinde rekening te houden met de door verzoekster betaalde sociale lasten. Ten vierde heeft de Commissie niet verduidelijkt waarom een dergelijke analyse enkel moet steunen op een onderzoek naar de verenigbaarheid van de kosten met de interne markt.
76 De Commissie en interveniënten betwisten verzoeksters argumenten.
77 In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat het bij het bestreden besluit niet gaat om het eerste besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure dat door de Commissie is genomen met betrekking tot de litigieuze maatregel. De steun in de vorm van bijdragen aan het pensioenfonds van verzoekster vormde immers reeds het voorwerp van het inleidingsbesluit van 1999, het inleidingsbesluit van 2007, de eindbeschikking van 2002 en het eindbesluit van 2012.
78 Bij arrest van 18 september 2015, Deutsche Post/Commissie (T‑421/07 RENV, EU:T:2015:654), heeft het Gerecht het inleidingsbesluit van 2007, in het kader waarvan – zoals de Commissie in punt 5 van het bestreden besluit aangeeft – de vraag of de pensioensubsidie verzoekster al dan niet een voordeel bezorgde, voorwerp is geweest van een „vluchtige beoordeling” en het dienstig leek deze vraag „meer diepgaand te onderzoeken”, nietig verklaard.
79 Gelet op deze bijzondere procedurele context moet worden geoordeeld dat de Commissie bij de vaststelling van het bestreden besluit onderworpen was aan een specifieke motiveringsplicht in de zin van artikel 296, tweede alinea, VWEU, aangezien zij reeds in het kader van de formele onderzoeksprocedure die oorspronkelijk in 1999 was geopend en in 2007 was heropend, in staat was geweest zich af te vragen of de overheidsbijdragen aan het pensioenfonds van verzoekster staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormden.
80 Aangezien de Commissie het bestreden besluit heeft gekwalificeerd als een besluit houdende uitbreiding van de in 2007 heropende procedure, kon zij niet van mening zijn dat zij zelfs niet voorlopig kon vaststellen of een van de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU was vervuld, en enkel twijfels uiten zonder een toereikende motivering ter zake, zonder daarmee te verzaken aan haar motiveringsplicht uit hoofde van artikel 296, tweede alinea, VWEU.
81 Uit de punten 64 tot en met 67 van het bestreden besluit volgt dat de Commissie zich ertoe heeft beperkt in het deel over de beoordeling van het bestaan van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, en met name het bestaan van een exclusief economisch voordeel, gewag te maken van de problemen waarmee zij zou zijn geconfronteerd indien zij marktdeelnemers had moeten aanwijzen van wie de situatie, rechtens en feitelijk, als vergelijkbaar kon worden beschouwd met die van verzoekster. Zij heeft met name opgemerkt dat verzoekster, op grond van het feit dat zij beschikte over een uitsluitend recht op het gebied van universele postdiensten en vele overdrachten van staatsmiddelen en overheidsgaranties in het kader van de transformatie van de federale postdienst heeft genoten, zich in een bijzondere en ongekende situatie bevond.
82 Gelet op deze elementen is de Commissie tot de slotsom gekomen dat het bestaan van een exclusief economisch voordeel niet kon worden aangetoond door middel van een vergelijking tussen de lasten van verzoekster en die van haar concurrenten. Daarentegen heeft zij gepreciseerd dat een vergelijkende analyse met de concurrenten van verzoekster passend was in het kader van de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun, en met name in het stadium van een diepergaande analyse van de ongunstige beïnvloeding van de mededinging.
83 In het vervolg van het bestreden besluit is de Commissie aldus, in het stadium van het onderzoek naar de verenigbaarheid van de steun met de interne markt, tot de conclusie gekomen dat het mogelijk was om de door verzoekster betaalde sociale bijdragen op basis van een referentiepercentage te vergelijken met de door haar particuliere concurrenten betaalde bijdragen. De Commissie heeft evenwel met geen enkele redenering uitgelegd waarom de vaststellingen in het kader van het onderzoek naar de verenigbaarheid van de litigieuze steun een onderbouwing vormden van of niet in tegenspraak waren met de vaststellingen die waren verricht ter beoordeling van het bestaan van een selectief economisch voordeel en, a fortiori, van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
84 Gelet op al deze overwegingen dient te worden geoordeeld dat verzoekster op goede gronden heeft aangetoond dat de motiveringsplicht van artikel 296 VWEU niet is nagekomen door te benadrukken dat het bestreden besluit geen enkele berekening bevat die een vergelijking mogelijk maakt tussen de lasten die op haar drukten en die welke op haar concurrenten drukten in het stadium van de kwalificatie van de omstreden maatregel als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, terwijl een dergelijke vergelijking wel werd uitgevoerd ter beoordeling van de verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt.
85 Op dit punt zij eraan herinnerd dat het Gerecht in punt 148 van het arrest van 14 juli 2016, Duitsland/Commissie (T‑143/12, EU:T:2016:406), houdende nietigverklaring van het eindbesluit van 2012 dat de Commissie heeft vastgesteld na afloop van de formele onderzoeksprocedure die achtereenvolgens in 2007 is heropend en door het bestreden besluit is uitgebreid, erop heeft gewezen dat uit de rechtspraak blijkt dat de Commissie wel degelijk in de fase van toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU, te weten de fase waarin dient te worden bewezen dat er sprake is van een voordeel, moet aantonen dat een gedeeltelijke vrijstelling van de verplichting om aan het pensioenbeschermingsfonds bij te dragen, aan een voormalige gevestigde exploitant een economisch voordeel ten opzichte van haar concurrenten verschaft.
86 In de punten 150 en 151 van het arrest van 14 juli 2016, Duitsland/Commissie (T‑143/12, EU:T:2016:406), heeft het Gerecht in wezen geoordeeld dat de Commissie in het eindbesluit van 2012 weliswaar had geprobeerd om aan te tonen dat er daadwerkelijk sprake was van een selectief economisch voordeel, maar zij pas was overgegaan tot dit onderzoek in de fase van het onderzoek naar de verenigbaarheid van de steun met de interne markt. Het Gerecht heeft daarom zijn instemming betoond met het betoog van de Bondsrepubliek Duitsland dat de Commissie blijk had gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door pas „bij het onderzoek naar de verenigbaarheid van de maatregel met de binnenmarkt een eerste vergelijking [te verrichten] met de kosten die een onderneming ,normaal gesproken’ krachtens het Duitse arbeidsrecht voor haar particuliere werknemers moet dragen”.
87 Bovendien heeft het Gerecht in de punten 152 tot en met 154 van het arrest van 14 juli 2016, Duitsland/Commissie (T‑143/12, EU:T:2016:406), eraan herinnerd dat de Commissie verplicht is om te bewijzen dat de steun een selectief economisch voordeel biedt aan de begunstigde wanneer zij onderzoekt of een maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt.
88 Aangezien de voorlopige kwalificatie van een maatregel als „steunmaatregel” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, leden 2 en 4, van verordening nr. 2015/1589, al plaatsvindt bij het vooronderzoek van deze maatregel en de vaststelling van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure, dient in casu te worden geoordeeld dat de motiveringsplicht met betrekking tot het bestaan van een selectief economisch voordeel voor verzoekster overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU reeds op de Commissie rustte na afloop van de fase van het vooronderzoek en niet alleen met betrekking tot het besluit aan het einde van de formele onderzoeksprocedure.
89 Hieruit volgt dat de Commissie, doordat zij het bestaan van een voordeel overeenkomstig de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU onvoldoende duidelijk en ondubbelzinnig heeft gemotiveerd, terwijl de verenigbaarheid van de litigieuze steun met de interne markt reeds werd beoordeeld, verzoekster na afloop van de fase van het vooronderzoek en in het stadium van de vaststelling van het bestreden besluit in een situatie van rechtsonzekerheid heeft gebracht. Door dit verzuim van de Commissie was de Unierechter overigens niet in staat om zijn toezicht op de voorlopige kwalificatie van de litigieuze maatregel als „steunmaatregel” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU uit te oefenen.
90 Derhalve moet het zesde middel worden aanvaard, voor zover het betrekking heeft op niet-nakoming van de motiveringsplicht.
91 Aangezien uit het onderzoek van het onderhavige middel, voor zover dit is gebaseerd op niet-nakoming van de motiveringsplicht, is gebleken dat het bestreden besluit gebreken vertoont met betrekking tot elementen die van wezenlijk belang zijn in de algemene opzet van het bestreden besluit, moet dit besluit nietig worden verklaard wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften, zonder dat hoeft te worden ingegaan op de gegrondheid van de andere argumenten in het kader van dit middel en van de andere middelen.
Kosten
92 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
93 Aangezien in casu de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van verzoekster worden verwezen in haar eigen kosten, alsmede in die van verzoekster.
94 UPS en United Parcel Service Deutschland zullen elk hun eigen kosten dragen overeenkomstig artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering.
HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) De exceptie van niet-ontvankelijkheid wordt verworpen.
2) Besluit C(2011) 3081 definitief van de Commissie van 10 mei 2011 houdende uitbreiding van de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU met betrekking tot de door de Bondsrepubliek Duitsland aan Deutsche Post AG verleende staatssteun [steunmaatregel C 36/07 (ex NN 25/07)] wordt nietig verklaard.
3) De Europese Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van Deutsche Post AG.
4) UPS Europe SPRL/BVBA en United Parcel Service Deutschland Sàrl & Co. OHG worden elk verwezen in hun eigen kosten.
Pelikánová | Valančius | Nihoul |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 10 april 2019.
ondertekeningen