HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a șasea)
11 aprilie 2018(*)
„Politica externă și de securitate comună – Agent național detașat la MPUE în Bosnia și Herțegovina – Decizie de schimbare a repartizării – Competența șefului MPUE de a decide schimbarea repartizării unui agent național detașat – Obligația de motivare – Abuz de putere – Eroare vădită de apreciere – Hărțuire morală”
În cauza T‑271/10 RENV,
H, reprezentată de M. Velardo, avocat,
reclamantă,
împotriva
Consiliului Uniunii Europene, reprezentat de A. Vitro și de F. Naert, în calitate de agenți,
pârât,
având ca obiect, în primul rând, o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE prin care se solicită anularea, pe de o parte, a deciziei din 7 aprilie 2010, semnată de șeful personalului Misiunii de Poliție a Uniunii Europene (MPUE) în Bosnia și Herțegovina, prin care reclamantei i‑a fost schimbată repartizarea pe postul de Criminal Justice Adviser – Prosecutor pe lângă biroul regional din Banja Luka (Bosnia și Herțegovina) și, pe de altă parte, a deciziei din 30 aprilie 2010, semnată de șeful acestei misiuni menționat la articolul 6 din Decizia 2009/906/PESC a Consiliului din 8 decembrie 2009 privind MPUE în Bosnia și Herțegovina (JO 2009, L 322, p. 22), de confirmare a Deciziei din 7 aprilie 2010, și, în al doilea rând, o cerere întemeiată pe articolul 268 TFUE prin care se urmărește repararea prejudiciului pe care l‑ar fi suferit reclamanta,
TRIBUNALUL (Camera a șasea),
compus din domnul G. Berardis, președinte, domnul S. Papasavvas și doamna O. Spineanu‑Matei (raportor), judecători,
grefier: doamna C. Heeren, administrator,
având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 13 septembrie 2017,
pronunță prezenta
Hotărâre(1)
I. Istoricul litigiului
1 Prin Acțiunea comună 2002/210/PESC a Consiliului din 11 martie 2002 privind Misiunea de Poliție a Uniunii Europene (JO 2002, L 70, p. 1), a fost creată Misiunea de Poliție a Uniunii Europene (MPUE) în vederea asigurării preluării activităților Forței Internaționale de Poliție a Națiunilor Unite în Bosnia și Herțegovina.
2 MPUE, care a început la 1 ianuarie 2003, a fost prelungită de mai multe ori, printre altele prin Decizia 2009/906/PESC a Consiliului din 8 decembrie 2009 privind MPUE în Bosnia și Herțegovina (BiH) (JO 2009, L 322, p. 22), și a încetat la 30 iunie 2012.
3 Reclamanta, H, este un magistrat italian care a fost detașat pe lângă MPUE la Sarajevo (Bosnia și Herțegovina) prin decretul ministrului justiției din Italia din 16 octombrie 2008, pentru a exercita funcția de Criminal Justice Unit Adviser, începând de la 14 noiembrie 2008.
4 Prin decretele ministrului justiției din Italia din 7 aprilie 2009 și din 9 decembrie 2009, detașarea reclamantei a fost prelungită, pentru a exercita funcția de Chief Legal Officer, până la 31 decembrie 2009 și, respectiv, până la 31 decembrie 2010.
[omissis]
6 Prin decizia din 7 aprilie 2010, semnată de șeful personalului MPUE, reclamantei i‑a fost schimbată repartizarea, pentru „motive operaționale”, pe postul de Criminal Justice Adviser – Prosecutor pe lângă biroul regional din Banja Luka (Bosnia și Herțegovina), începând de la 19 aprilie 2010 (denumită în continuare „decizia din 7 aprilie 2010”).
[omissis]
8 Prin decizia din 30 aprilie 2010, semnată de șeful MPUE menționat la articolul 6 din Decizia 2009/906, acesta a confirmat decizia din 7 aprilie 2010. Cu această ocazie, el a precizat că decizia din 7 aprilie 2010 fusese luată de el însuși și că motivul operațional al schimbării repartizării reclamantei era întemeiat pe necesitatea de a dispune de consiliere în materie penală în cadrul biroului din Banja Luka (denumită în continuare „decizia din 30 aprilie 2010”).
[omissis]
II. Procedura în fața Tribunalului și a Curții anterioară trimiterii spre rejudecare
10 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 16 iunie 2010, reclamanta a introdus prezenta acțiune, îndreptată împotriva Consiliului Uniunii Europene, a Comisiei Europene și a MPUE, având ca obiect anularea deciziilor din 7 aprilie și din 30 aprilie 2010 (denumite în continuare, împreună, „deciziile atacate”).
[omissis]
12 Prin Ordonanța din 10 iulie 2014, H/Consiliul și alții (T‑271/10, nepublicată, denumită în continuare „ordonanța inițială”, EU:T:2014:702), Tribunalul a respins acțiunea ca inadmisibilă, întrucât a apreciat că nu era competent să o judece.
[omissis]
14 Prin Hotărârea din 19 iulie 2016, H/Consiliul și Comisia (C‑455/14 P, denumită în continuare „hotărârea pronunțată în recurs”, EU:C:2016:569), Curtea a anulat ordonanța inițială, a respins ca inadmisibilă acțiunea în măsura în care era îndreptată împotriva Comisiei și a MPUE, a trimis cauza la Tribunal pentru ca acesta să se pronunțe cu privire la fondul acțiunii în măsura în care este îndreptată împotriva Consiliului și a dispus ca cererile privind cheltuielile de judecată să se soluționeze odată cu fondul.
15 Curtea a statuat, în esență, la punctele 58 și 59 din hotărârea pronunțată în recurs, că deciziile atacate, în măsura în care au prevăzut schimbarea repartizării reclamantei în cadrul MPUE în Bosnia și Herțegovina, constituiau acte de gestionare a personalului având ca obiect redistribuirea membrilor misiunii în teatrul de operații. Curtea a apreciat că aceste decizii, deși au fost adoptate în contextul politicii externe și de securitate comune (PESC), nu constituiau acte menționate la articolul 24 alineatul (1) al doilea paragraf TUE și la articolul 275 primul paragraf TFUE. Ea a considerat că, în consecință, deciziile respective erau de competența instanței Uniunii și a precizat că această competență decurgea, în ceea ce privește controlul legalității actelor menționate, din articolul 263 TFUE și, respectiv, în ceea ce privește litigiile în materie de răspundere extracontractuală, din articolul 268 TFUE coroborat cu articolul 340 al doilea paragraf TFUE, cu luarea în considerare a articolului 19 alineatul (1) TUE și a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
[omissis]
V. În drept
[omissis]
B. Cu privire la cererea de anulare
[omissis]
2. Cu privire la fond
[omissis]
a) Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea unor dispoziții ale Deciziei 2009/906
[omissis]
1) Cu privire la primul aspect, întemeiat pe necompetența șefului MPUE de a adopta deciziile referitoare la schimbarea repartizării personalului
[omissis]
46 În primul rând, trebuie să se constate de la început că Decizia 2009/906 nu conține dispoziții specifice referitoare la competența de schimbare a repartizării personalului MPUE.
47 În al doilea rând, este necesar să se arate că Decizia 2009/906 nu definește nici expresiile „control operațional”, „nivel strategic” sau „teatru de operații”, nici termenii „comandă” sau „control”, chiar dacă îi utilizează.
48 În această privință, din economia generală a Deciziei 2009/906 rezultă doar că șeful MPUE exercita, în calitate de responsabil pentru această MPUE „în teatrul de operații”, „comanda” și „controlul” asupra misiunii în cauză, în special asupra efectivelor, a echipelor și a unităților „din statele contribuitoare” care fuseseră „desemnate” de comandantul operației civile. În plus, șeful MPUE era însărcinat să asigure coordonarea și gestionarea curentă a MPUE în Bosnia și Herțegovina prin emiterea tuturor instrucțiunilor necesare „întregului” personal, în vederea desfășurării eficiente a acestei misiuni în teatrul de operații (a se vedea în acest sens hotărârea pronunțată în recurs, punctul 52).
49 În aceste condiții, pentru a determina cine avea competența de a schimba repartizarea personalului MPUE, este necesar să se țină seama nu numai de modul de redactare a Deciziei 2009/906, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte.
50 În ceea ce privește contextul, este cert că MPUE, instituită prin Acțiunea comună 2002/210, a fost prima misiune civilă a Uniunii organizată în cadrul politicii europene de securitate și de apărare (PESA), devenită politica de securitate și apărare comună (PSAC), ca misiune neexecutivă care avea drept model de planificare și de comandă operațiile militare.
51 Rezultă din Acțiunea comună 2002/210 că activitățile MPUE trebuiau să înceapă abia la 1 ianuarie 2003. Prin urmare, Consiliul a prevăzut că o echipă de planificare urma să fie trimisă până la 1 aprilie 2002 și că șeful acestei echipe urma să devină șeful MPUE începând cu 1 ianuarie 2003. Acesta din urmă trebuia să ajute între timp Secretariatul General al Consiliului să elaboreze conceptul de operații (CONOPS) al misiunii. Ulterior, echipa de planificare trebuia să elaboreze planul de operații (OPLAN) și să dezvolte toate instrumentele tehnice necesare pentru desfășurarea MPUE. Consiliul a adoptat în consecință CONOPS și OPLAN pentru a permite misiunii să își înceapă activitatea la data prevăzută.
52 Rezultă de asemenea din Acțiunea comună 2002/210 că, în perioada primului său mandat, și anume între anii 2003 și 2005, MPUE avea un cartier general principal la Sarajevo (Bosnia și Herțegovina) în care lucrau în special șeful MPUE și un număr variabil de agenți de legătură responsabili de contactele cu alte organizații internaționale pe teren. În plus, au fost desfășurate și unități de supraveghere în cadrul poliției din Bosnia și Herțegovina „la nivelurile intermediar și superior”. Pe lângă ofițerii de poliție detașați de statele membre ale Uniunii, MPUE putea recruta, pe bază de contract, personal civil internațional și personal local. De asemenea, statele membre sau instituțiile Uniunii puteau să participe la misiune prin detașarea de personal civil internațional.
53 Ulterior, MPUE și‑a continuat misiunea cu un mandat și o dimensiune modificate în mod periodic.
54 MPUE a fost redefinită în anul 2009, în temeiul articolului 28 și al articolului 43 alineatul (2) TUE, ca acțiune operațională a Uniunii adoptată și desfășurată în cadrul PSAC, care face parte integrantă din PESC, având în esență obiectivul de a sprijini agențiile de aplicare a legii din Bosnia și Herțegovina în lupta împotriva criminalității organizate și a corupției, astfel cum reiese din articolul 2 primul paragraf din Decizia 2009/906.
55 În temeiul articolului 4 alineatul (2) a doua teză din Decizia 2009/906, Consiliul a aprobat noul OPLAN al MPUE, care a fost ulterior actualizat și modificat de COPS, în conformitate cu articolul 38 al treilea paragraf TUE, în temeiul articolului 10 alineatul (1) a doua teză din decizia menționată.
56 În cadrul noului său mandat, MPUE trebuia să se concentreze în special pe agențiile de aplicare a legii la nivel național, pe consolidarea interacțiunii dintre poliție și procuratură și pe cooperarea regională și internațională. În plus, structura misiunii a fost modificată pentru a se adăuga, în Bosnia și Herțegovina, patru birouri regionale la Sarajevo, la Banja Luka, la Mostar și la Tuzla, pe lângă cartierul general și unitățile din cadrul serviciilor de poliție.
57 În raport cu acest context general, în care a intervenit decizia șefului MPUE, trebuie să se aprecieze competența acestuia din urmă de a schimba repartizarea reclamantei de la cartierul general din Sarajevo la biroul regional din Banja Luka.
58 Mai întâi, trebuie să se arate că, potrivit articolului 24 alineatul (1) al doilea paragraf TUE, „[PESC] face obiectul aplicării unor norme și proceduri speciale [și] este definită și pusă în aplicare de Consiliul European și de Consiliu, hotărând în unanimitate”.
59 În această privință, în primul rând, este cert că, la data înființării MPUE, nici capacitatea civilă de planificare și conducere (CPCC), în calitate de entitate însărcinată cu planificarea, cu desfășurarea, cu conducerea și cu evaluarea misiunilor civile de gestionare a crizelor în cadrul PSAC, nici comandantul operațiilor civile pentru MPUE nu existau în structura instituțională a Uniunii.
60 Abia la 18 iunie 2007, Consiliul a adoptat Orientările privind structura de comandă și control pentru operațiile civile ale Uniunii Europene de gestionare a crizelor (denumite în continuare „Orientările privind structura de comandă și control”) care prevăd, printre altele, că un comandant al operației civile ar exercita comanda și controlul la nivel strategic pentru planificarea și pentru conducerea tuturor operațiilor civile de gestionare a crizelor, sub controlul politic și sub conducerea strategică a Comitetului politic și de securitate (COPS) și sub autoritatea generală a Înaltului Reprezentant (ÎR), și că directorul CPCC instituit în cadrul Secretariatului general al Consiliului ar fi comandantul operației civile în fiecare operație civilă de gestionare a crizelor.
61 Prin urmare, pentru toate operațiile civile, comandantul este directorul CPCC și este asistat în teatrul de operații de șeful MPUE, care deține toate atribuțiile clasice de control și comandă asupra personalului aflat în subordinea sa. Lanțul de comandă este unificat cu COPS, care asigură conducerea strategică și controlul politic al operației, aflat sub autoritatea Consiliului.
62 În acest context, directorul CPCC a fost desemnat ca fiind comandantul operației civile pentru MPUE la articolul 5 din Acțiunea comună 2007/749/PESC a Consiliului din 19 noiembrie 2007 privind MPUE în Bosnia și Herțegovina (JO 2007, L 303, p. 40), prin care MPUE a fost prelungită de la 1 ianuarie 2008.
63 Reiese din dispozițiile coroborate ale articolului 5 alineatele (1) și (4) din Acțiunea comună 2007/749 și ale articolului 5 alineatele (1) și (4) din Decizia 2009/906 că autoritățile naționale au transferat comandantului operației civile pentru MPUE „controlul operațional” asupra personalului, al echipelor și al unităților acestora, care reprezintă contribuția lor.
64 În plus, reiese din dispozițiile coroborate ale articolelor 5 și 6 din Decizia 2009/906 că comandantul operației civile exercita comanda și controlul asupra MPUE „la nivel strategic”, în timp ce șeful MPUE le exercita „în teatrul de operații”.
65 În al doilea rând, este de asemenea cert că, în cazul misiunilor și al operațiilor clasice din cadrul PSAC, desfășurate în temeiul articolului 43 TUE, planificarea și executarea sunt efectuate în cadrul Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE), în conformitate cu procedurile de gestionare a crizelor. Potrivit procedurilor menționate, îi revine printre altele SEAE sarcina de a întocmi documentele de planificare, precum CONOPS și OPLAN, și de a stabili condițiile de punere în aplicare și responsabilitatea procesului de constituire a forțelor. Ulterior, îi revine Consiliului sarcina să le aprobe.
66 În aceste împrejurări, trebuie să se considere că, în măsura în care Decizia 2009/906 nu conține dispoziții exprese referitoare la persoana competentă în ceea ce privește schimbarea repartizării personalului MPUE în cadrul acesteia, decizia respectivă este completată de OPLAN și de Orientările privind structura de comandă și control.
67 Or, în conformitate cu punctul 5.3 al doilea paragraf din OPLAN pentru anul 2009, astfel cum a fost prezentat de Consiliu, în urma unei măsuri de organizare a procedurii, în versiune parțial declasificată, „șeful misiunii deține autoritatea finală de numire a personalului și responsabilitatea generală pentru repartizarea acestuia”. La punctul 5.3 al treilea paragraf din OPLAN pentru anul 2009 sunt prevăzute criteriile pentru ocuparea posturilor în cadrul MPUE, printre care figurează necesitățile acesteia. De asemenea, competența șefului MPUE în ceea ce privește repartizarea personalului rezultă și din cuprinsul anexei M a OPLAN, intitulată „Administrarea personalului”, care detaliază condițiile de angajare și competențele șefului misiunii în această privință, precizând că „șeful misiunii deține autoritatea finală de a numi personalul și responsabilitatea generală de a‑l repartiza, atât la nivel internațional, cât și la nivel local”. În sfârșit, în anexa D la OPLAN, intitulată „Proceduri standard de operare”, se precizează la punctul 2 al treilea paragraf, care se referă la repartizare, că „[d]eciziile privind repartizarea și/sau schimbarea repartizării în cadrul misiunii se află în responsabilitatea șefului misiunii”.
68 În plus, în conformitate cu punctul 6 alineatul (1) litera (c) din Orientările privind structura de comandă și control, controlul operațional (OPCON) era definit drept „autoritatea atribuită unui responsabil din cadrul PSAC pentru persoanele, echipele și unitățile desemnate astfel încât acesta/aceasta să poată îndeplini misiuni specifice sau sarcini care sunt în general limitate de funcție, de timp sau de locație; pentru a le desfășura și pentru a menține sau delega controlul operațional sau comanda tactică sau controlul care poate fi considerat necesar”.
69 În consecință, controlul operațional exercitat „în teatrul de operații” de șeful misiunii implică în mod necesar ca acesta să aibă posibilitatea de a lua decizii, inclusiv de a schimba repartizarea personalului, în cel mai scurt timp și de a asigura că personalul detașat de statele membre se conformează deciziilor respective, în scopul îndeplinirii misiunii.
70 Având în vedere dispozițiile menționate la punctele 64 și 67-69 de mai sus, trebuie să se considere că revine comandantului operației civile, care exercită, sub controlul politic și conducerea strategică a COPS și sub autoritatea generală a ÎR, comanda și controlul, la nivel strategic, în ceea ce privește planificarea și conducerea tuturor misiunilor civile efectuate în cadrul PSAC și care este comandantul general al tuturor șefilor de misiuni civile, competența de a repartiza personalul pentru fiecare misiune civilă a Uniunii, în sensul articolului 6 alineatul (2) din Decizia 2009/906. În schimb, în cadrul fiecărei misiuni, competența de a repartiza și de a schimba repartizarea personalului revine în exclusivitate șefului MPUE.
[omissis]
2) Cu privire la al doilea aspect, întemeiat pe lipsa consultării statului membru de origine înainte de luarea deciziei de schimbare a repartizării
[omissis]
75 În primul rând, în ceea ce privește argumentul reclamantei potrivit căruia șeful MPUE ar fi săvârșit o eroare de procedură prin faptul că a luat Decizia 2009/906 fără să fi consultat statul său membru de origine, trebuie să se sublinieze de la început că reclamanta nu indică nicio dispoziție în temeiul căreia o astfel de consultare ar fi fost necesară.
76 În continuare, trebuie să se constate că nici modul de redactare, nici spiritul Deciziei 2009/906 și al OPLAN nu impun șefului MPUE să procedeze la o consultare prealabilă a autorității de origine înainte de a lua o decizie de schimbare a repartizării personalului detașat de statele membre.
77 În această privință, trebuie amintit că, în conformitate cu articolul 7 alineatele (2) și (3) din Decizia 2009/906, MPUE dispune de personal care este fie recrutat pe bază de contract, fie detașat de o instituție a Uniunii, fie detașat de un stat membru. În ceea ce privește în mod specific personalul detașat de statele membre, reiese din cuprinsul articolului 5 alineatul (4) a doua teză din Decizia 2009/906, precum și din cuprinsul punctului 5.2 din OPLAN că autoritățile naționale au transferat comandantului operației civile controlul operațional asupra personalului, al echipelor și al unităților lor, iar din cuprinsul articolului 6 alineatul (2) din aceeași decizie că controlul operațional era exercitat „în teatrul de operații” de șeful misiunii.
78 Or, astfel cum s‑a arătat la punctul 69 de mai sus, rezultă din cuprinsul punctului 6 alineatul 1 litera (c) din Orientările privind structura de comandă și control că controlul operațional implică în mod necesar ca șeful MPUE să aibă posibilitatea de a lua decizii, inclusiv de a schimba repartizarea personalului, în cel mai scurt timp și de a asigura că personalul detașat de statele membre se conformează deciziilor respective, în scopul îndeplinirii misiunii. Prin urmare, acest caracter operațional este incompatibil cu o procedură de consultare prealabilă a autorității de origine precum cea invocată de reclamantă.
79 De altfel, în conformitate cu normele care reglementează misiunile PSAC, reclamantei i s‑a cerut consimțământul expres pentru a ocupa în cadrul misiunii un alt post decât cel pentru care și‑a depus candidatura și, în consecință, formularul de candidatură pe care l‑a completat și l‑a semnat la 10 noiembrie 2008 pentru postul de pe care i‑a fost schimbată repartizarea cuprindea acest consimțământ. Contrar celor susținute de reclamantă în ședință, nu reiese din formularul de candidatură că consimțământul acesteia era limitat numai la alte funcții exercitate în cadrul cartierului general principal de la Sarajevo și că excludea celelalte structuri ale MPUE.
80 Este necesar să se constate că din dispozițiile Deciziei 2009/906 reiese că agenții detașați de statele membre și cei detașați de instituțiile Uniunii erau supuși acelorași reguli în ceea ce privește exercitarea funcțiilor lor în „teatrul de operații” (a se vedea în acest sens hotărârea pronunțată în recurs, punctul 50).
81 În consecință, nimic nu permite să se concluzioneze că un tratament diferențiat al personalului detașat de statele membre în raport cu personalul detașat de instituțiile Uniunii, în ceea ce privește procedura de schimbare a repartizării în „teatrul de operații”, ar fi compatibil cu operațiile de gestionare a crizelor efectuate de MPUE.
82 În al doilea rând, în ceea ce privește argumentul potrivit căruia reclamantei nu i se putea schimba repartizarea, în conformitate cu o dispoziție expresă cuprinsă în Constituția italiană referitoare la garantarea imparțialității magistraților în exercitarea funcțiilor lor, trebuie subliniat de la bun început că aceasta nu indică dispoziția din Constituția italiană pe care își întemeiază argumentul respectiv. Presupunând că reclamanta face referire la garantarea inamovibilității magistraților prevăzută la articolul 107 din Constituția italiană, în temeiul căreia unui magistrat nu i s‑ar putea schimba repartizarea fără acordul său ori fără să fi fost urmată o procedură specifică, trebuie să se considere că garanția menționată nu poate fi aplicabilă în speță.
83 Astfel, în primul rând, reclamanta nu a fost desemnată să își exercite funcția de procuror în cadrul MPUE, ci o funcție de consilier juridic pentru care experiența profesională în calitate de procuror fusese considerată relevantă. De altfel, reclamanta și‑a păstrat statutul de magistrat în temeiul dreptului național numai în raport cu autoritățile naționale. După detașarea la MPUE, statutul acesteia în cadrul misiunii nu a fost statutul de magistrat, ci acela de agent național detașat.
84 În al doilea rând, atunci când reclamanta și‑a depus candidatura pentru un post în cadrul unui organism internațional, ale cărui organizare și norme de organizare și funcționare ies de sub incidența controlului statului său de origine, aceasta a consimțit în mod implicit să se supună normelor specifice ale organismului respectiv.
85 Rezultă din ansamblul celor de mai sus că al doilea aspect al primului motiv și, prin urmare, primul motiv în totalitatea sa trebuie să fie respinse.
[omissis]
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a șasea)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea.
2) O obligă pe doamna H la plata cheltuielilor de judecată.
Berardis | Papasavvas | Spineanu‑Matei |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 11 aprilie 2018.
Semnături
Cuprins
I. Istoricul litigiului
II. Procedura în fața Tribunalului și a Curții anterioară trimiterii spre rejudecare
V. În drept
B. Cu privire la cererea de anulare
2. Cu privire la fond
a) Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea unor dispoziții ale Deciziei 2009/906
1) Cu privire la primul aspect, întemeiat pe necompetența șefului MPUE de a adopta deciziile referitoare la schimbarea repartizării personalului
2) Cu privire la al doilea aspect, întemeiat pe lipsa consultării statului membru de origine înainte de luarea deciziei de schimbare a repartizării