SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (šesti senat)
z dne 11. aprila 2018(*)
„Skupna zunanja in varnostna politika – Dodeljeni nacionalni član osebja pri EUPM v Bosni in Hercegovini – Sklep o premestitvi – Pristojnost vodje EUPM, da odloči o premestitvi dodeljenega nacionalnega člana osebja – Obveznost obrazložitve – Zloraba pooblastil – Očitna napaka pri presoji – Psihično nadlegovanje“
V zadevi T‑271/10 RENV,
H,ki jo zastopa M. Velardo, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Svetu Evropske unije,ki ga zastopata A. Vitro in F. Naert, agenta,
tožena stranka,
zaradi, prvič, predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti, na eni strani, odločbe z dne 7. aprila 2010, ki jo je podpisal vodja osebja Policijske misije Evropske unije (EUPM) v Bosni in Hercegovini in s katero je bila tožeča stranka premeščena na mesto „Criminal Justice Adviser – Prosecutor“ v regionalni urad v Banja Luki (Bosna in Hercegovina) in, na drugi strani, odločbe z dne 30. aprila 2010, ki jo je podpisal vodja EUPM v skladu s členom 6 Sklepa Sveta 2009/906/SVZP z dne 8. decembra 2009 o EUPM v Bosni in Hercegovini (UL 2009, L 322, str. 22), s katero je bila potrjena odločba z dne 7. aprila 2010, in drugič, zahtevka na podlagi člena 268 PDEU za plačilo odškodnine za škodo, ki je nastala tožeči stranki,
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti senat),
v sestavi G. Berardis, predsednik, S. Papasavvas, sodnik, in O. Spineanu-Matei (poročevalka), sodnica,
sodna tajnica: C. Heeren, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 13. septembra 2017
izreka naslednjo
Sodbo(1)
I. Dejansko stanje
1 S Skupnim ukrepom Sveta 2002/210/SZVP z dne 11. marca 2002 o Policijski misiji Evropske unije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 18, zvezek 1, str. 278) je bila ustanovljena Policijska misija Evropske unije (EUPM) z namenom zagotovitve zamenjave Mednarodnih policijskih sil Združenih narodov v Bosni in Hercegovini.
2 EUPM, ki je začela delovati 1. januarja 2003, je bila večkrat podaljšana, med drugim s Sklepom Sveta 2009/906/SZVP z dne 8. decembra 2009 o EUPM v Bosni in Hercegovini (UL 2009, L 322, str. 22), in se je končala 30. junija 2012.
3 Tožeča stranka, H, je italijanska sodnica, ki je bila z odlokom italijanskega ministra za pravosodje z dne 16. oktobra 2008 dodeljena na EUPM v Sarajevo (Bosna in Hercegovina), da bi od 14. novembra 2008 tam opravljala naloge „Criminal Justice Unit Adviser“ (svetovalka v enoti za kazensko pravosodje).
4 Z odlokoma italijanskega ministra za pravosodje z dne 7. aprila 2009 in 9. decembra 2009 je bila dodelitev tožeče stranke podaljšana do 31. decembra 2009, da bi lahko opravljala naloge „Chief Legal Officer“, nato pa do 31. decembra 2010.
[…]
6 Z odločbo z dne 7. aprila 2010, ki jo je podpisal vodja osebja EUPM, je bila tožeča stranka iz „operativnih razlogov“ od 19. aprila 2010 premeščena na delovno mesto „Criminal Justice Adviser – Prosecutor“ v regionalni urad v Banja Luki (Bosna in Hercegovina) (v nadaljevanju: odločba z dne 7. aprila 2010).
[…]
8 Z odločbo z dne 30. aprila 2010, ki jo je podpisal vodja EUPM v skladu s členom 6 Sklepa 2009/906, je ta vodja potrdil odločbo z dne 7. aprila 2010. Ob tej priložnosti je vodja misije pojasnil, da je odločbo z dne 7. aprila 2010 sprejel sam in da je operativni razlog za premestitev tožeče stranke potreba po svetovanju v kazenskih zadevah v uradu v Banja Luki (v nadaljevanju: odločba z dne 30. aprila 2010).
[…]
II. Postopek pred Splošnim sodiščem in Sodiščem pred vrnitvijo zadeve v razsojanje
10 Tožeča stranka je 16. junija 2010 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo zoper Svet Evropske unije, Evropsko komisijo in EUPM za razglasitev ničnosti odločb z dne 7. in 30. aprila 2010 (skupaj v nadaljevanju: izpodbijani odločbi).
[…]
12 Splošno sodišče je s sklepom z dne 10. julija 2014, H/Svet in drugi (T‑271/10, neobjavljen, EU:T:2014:702, v nadaljevanju: prvotni sklep) tožbo kot nedopustno zavrglo, saj je ugotovilo, da ni pristojno za odločanje o njej.
[…]
14 S sodbo z dne 19. julija 2016, H/Svet in Komisija (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, v nadaljevanju: sodba v pritožbenem postopku) je Sodišče prvotni sklep razveljavilo, tožbo zavrglo kot nedopustno v delu, v katerem je bila vložena proti Komisiji in EUPM, zadevo vrnilo v razsojanje Splošnemu sodišču, da vsebinsko odloči o tožbi v delu, v katerem je ta vložena proti Svetu, ter pridržalo odločitev o stroških.
15 Sodišče je v bistvu v točkah 58 in 59 sodbe v pritožbenem postopku odločilo, da sta sporni odločbi v delu, v katerem je bila z njima odrejena premestitev tožeče stranke znotraj EUPM v Bosni in Hercegovini, akta upravljanja s kadri s ciljem premeščanja članov misije na območju operacije. Menilo je, da ti odločbi, čeprav sta bili sprejeti v okviru skupne zunanje in varnostne politike (SZVP), ne spadata med akte, na katere se nanašata člen 24(1), drugi pododstavek, PEU in člen 275, prvi odstavek, PDEU. Menilo je, da zato spadata v pristojnost sodišča Unije in pojasnilo, da ta pristojnost glede nadzora zakonitosti izhaja iz člena 263 PDEU, v zvezi s spori na področju nepogodbene odgovornosti pa iz člena 268 PDEU v povezavi s členom 340, drugi odstavek, PDEU, ob upoštevanju člena 19(1) PEU in člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
[…]
V. Pravo
[…]
B. Predlog za razglasitev ničnosti
[…]
2. Vsebinska presoja
[…]
a) Prvi tožbeni razlog: kršitev določb Sklepa 2009/906
[…]
1) Prvi del: nepristojnost vodje EUPM za sprejetje odločb glede premestitve osebja
[…]
46 Prvič, najprej je treba ugotoviti, da Sklep 2009/906 ne vsebuje posebnih določb glede pristojnosti premestitve osebja EUPM.
47 Drugič, navesti je treba, da Sklep 2009/906 ne opredeljuje izrazov „operativni nadzor“, „strateška raven“ ali „območje operacije“, niti izrazov „poveljevanje“ ali „nadzor“, čeprav te izraze uporablja.
48 V zvezi s tem splošna sistematika Sklepa 2009/906 določa le, da vodja EUPM kot odgovorna oseba izvršuje „poveljevanje“ in „nadzor“ te misije „na območju operacije“, med drugim nad osebjem, skupinami in enotami „iz sodelujočih držav“, ki jih „dodeli“ poveljnik civilne operacije. Vodja EUPM poleg tega prevzame usklajevanje in vsakodnevno upravljanje EUPM v Bosni in Hercegovini, tako da izdaja navodila „celotnemu“ osebju za učinkovito izvajanje te misije na tem območju operacij (glej v tem smislu sodbo v pritožbenem postopku, točka 52).
49 V teh okoliščinah se glede ugotavljanja, kdo je pristojen za premestitev osebja EUPM, poleg besedila Sklepa 2009/906 upoštevajo tudi njegov okvir in cilji zakonodaje, katere del je.
50 EUPM, ki je bila ustanovljena s Skupnim ukrepom 2002/210, je prva civilna misija Unije, ki je bila organizirana v okviru evropske varnostne in obrambne politike (EVOP), ki je postala skupna varnostna in obrambna politika (SVOP), kot misija brez izvršilnih pooblastil, katere model je načrtovanje in poveljevanje vojaških operacij.
51 Iz Skupnega ukrepa 2002/210 izhaja, da so se dejavnosti EUPM začele 1. januarja 2003. Svet je torej določil, da se najpozneje do 1. aprila 2002 ustanovi Načrtovalna skupina in da vodja te skupine s 1. januarjem 2003 postane vodja EUPM. Ta mora do takrat Generalnemu sekretariatu Sveta pomagati oblikovati koncept operacij (CONOPS) misije. Načrtovalna skupina zatem izdela načrt operacij (OPLAN) in razvije vse tehnične instrumente, potrebne za izvedbo EUPM. Svet je nato odobril CONOPS in OPLAN, da je lahko misija začela delovati na datum, ki je bil določen.
52 Iz Skupnega ukrepa 2002/210 izhaja tudi, da bila EUPM v času prvega mandata, to je od med letoma 2003 in 2005, sestavljena iz glavnega sedeža v Sarajevu, kjer so delovali zlasti vodja EUPM in spremenljivo število oficirjev za zvezo, ki z drugimi mednarodnimi organizacijami delujejo na terenu. Pri policiji Bosne in Hercegovine so bile vzpostavljene tudi enote za nadzor „na srednji in visoki ravni“. Poleg policijskih sil, ki so jih dodelile države članice Unije, je EUPM lahko na pogodbeni podlagi zaposlila mednarodno civilno osebje in lokalno osebje. Države članice ali institucije Unije so lahko sodelovale pri misiji tako, da so dodelile mednarodno civilno osebje.
53 Nato sta se mandat in velikost misije EUPM redno spreminjala.
54 EUPM je bila leta 2009 na podlagi člena 28 in člena 43(2) PEU ponovno opredeljena kot operativni ukrep Unije, sprejet in voden v okviru SVOP, ki je del SVZP, in v bistvu podpira boj organov pregona proti organiziranemu kriminalu in korupciji, kot izhaja iz člena 2, prvi odstavek, Sklepa 2009/906.
55 Na podlagi člena 4(2), drugi stavek, Sklepa 2009/906 je Svet potrdil nov OPLAN EUPM, ki ga je pozneje posodobil in spremenil PVO, v skladu s členom 38, tretji odstavek, PEU, na podlagi člena 10(1), drugi stavek, tega sklepa.
56 EUPM se je morala v okviru novega mandata predvsem osredotočiti na organe pregona na državni ravni, izboljšanje medsebojne povezave med policijo in tožilstvom ter na regionalno in mednarodno sodelovanje. Poleg tega je bila spremenjena struktura misije, v Bosni in Hercegovini pa so bili dodani štirje regionalni uradi v Sarajevu, Banja Luki, Mostarju in Tuzli, poleg glavnega sedeža in enot, ki so delovale v policijskih službah.
57 Glede na splošne okoliščine, v katerih je vodja EUPM sprejel odločbo, je treba presoditi, ali je bil ta vodja pristojen, da tožečo stranko iz glavnega sedeža v Sarajevu premesti v regionalni urad v Banja Luko.
58 Najprej je treba navesti, da člen 24(1), drugi odstavek, PEU določa, da „za [SZVP] veljajo posebna pravila in postopki [in] jo opredeljujeta in izvajata Evropski svet in Svet, ki odločata soglasno“.
59 Na prvem mestu v zvezi s tem ni sporno, da v institucionalni strukturi Unije, ko je bila ustanovljena EUPM, niso obstajale niti civilne zmogljivosti za načrtovanje in izvajanje operacij (CPCC), kot so enote za načrtovanje, izvajanje, vodenje in ocenjevanje civilnih misij za krizno upravljanje SVOP, niti njen poveljnik civilnih operacij.
60 Svet je 18. junija 2007 odobril Smernice za strukturo poveljevanja in nadzora v civilnih operacijah Evropske unije za krizno upravljanje (v nadaljevanju: smernice za strukturo poveljevanja in nadzora), v katerih je med drugim določeno, da poveljnik civilne operacije izvršuje poveljevanje in nadzor na strateški ravni za načrtovanje in izvajanje vseh civilnih operacij kriznega upravljanja pod političnim nadzorom in strateškim vodstvom Političnega in varnostnega odbora (PVO) in je splošno podrejen visokemu predstavniku Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko (VP) ter da je direktor CPCC, vzpostavljenih pri sekretariatu Sveta, za vsako civilno operacijo kriznega upravljanja tudi poveljnik civilne operacije.
61 Za vse civilne operacije je poveljnik torej direktor CPCC, ki mu na območju operacij pomaga vodja EUPM, ki ima vse klasične naloge nadzora in poveljevanja nad osebjem, ki mu poveljuje. Veriga poveljevanja je poenotena s PVO, ki zagotavlja strateško vodstvo in politični nadzor, ki je podrejen Svetu.
62 V teh okoliščinah je bil direktor CPCC določen kot poveljnik civilne operacije EUPM v členu 5 Skupnega ukrepa 2007/749/SZVP z dne 19. novembra 2007 o policijski misiji EUPM v Bosni in Hercegovini (UL 2007, L 303, str. 40), s katerim je bila EUPM s 1. januarjem 2008 podaljšana.
63 Iz povezanih določb členov 5(1) in (4) Skupnega ukrepa 2007/749 in člena 5(1) in (4) Sklepa 2009/906 izhaja, da so nacionalni organi prenesli „operativni nadzor“ nad svojim osebjem, skupinami in enotami, ki predstavljajo njihov prispevek, na poveljnika civilne operacije EUPM.
64 Iz povezanih določb členov 5 in 6 Sklepa 2009/906 izhaja tudi, da je poveljnik civilne enote izvrševal poveljevanje in nadzor nad misijo EUPM „na strateški ravni“, medtem ko ju je vodja EUPM izvrševal na „na območju operacije“.
65 Na drugem mestu prav tako ni sporno, da v primeru misij in klasičnih operacij SVOP, ki potekajo na podlagi člena 43 PEU, načrtovanje in izvajanje poteka pri Evropski službi za zunanje delovanje (ESZD) v skladu s postopki kriznega upravljanja. V skladu s temi postopki mora med drugim ESZD pripraviti dokumente za načrtovanje, kot sta CONOPS in OPLAN, in določiti pogoje izvajanja odgovornosti postopka oblikovanja sil. Nato jih mora Svet potrditi.
66 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Sklep 2009/906 ne vsebuje izrecnih določb glede osebe, ki je pristojna za premestitev osebja EUPM v tej misiji, zato ga dopolnjujejo OPLAN in smernice za strukturo poveljevanja in nadzora.
67 V skladu s točko 5.3, drugi pododstavek, OPLAN iz leta 2009, ki ga je Svet predložil po ukrepu procesnega vodstva in katerega tajnost je bila delno preklicana, je „vodja misije na najvišji stopnji pristojen za imenovanje osebja in splošno odgovoren za zaposlovanje tega osebja“. V tretjem pododstavku te točke so določena merila za zasedbo delovnih mest v EUPM, med katerimi so potrebe te misije. Pristojnost vodje EUPM glede zaposlovanja osebja izhaja tudi iz Priloge M k OPLAN, naslovljene „Kadrovska administracija“, ki podrobno določa zaposlitvene pogoje in pristojnosti vodje misije v zvezi s tem in določa, da je „vodja misije pristojen na zadnji stopnji za imenovanje osebja in je za oboje splošno odgovoren na mednarodni in na lokalni ravni“. Nazadnje je v Prilogi D k OPLAN, naslovljeni „Standardni postopki“, v točki 2, tretji pododstavek, ki se nanaša na zaposlovanje osebja, določeno, da je „[z]a odločitve o zaposlovanju in/ali premestitvi v misijo odgovoren vodja misije“.
68 Poleg tega je v točki 6(1)(c) za strukturo poveljevanja in nadzora operativni nadzor (OPCON) opredeljen kot „organ pri odgovornemu SVOP za posameznike, skupine in enote, določene za opravljanje posebnih misij ali nalog, ki so navadno omejene s funkcijo, časom ali prostorom; za uvajanje in ohranjanje ali prenos operativnega nadzora ali taktičnega poveljevanja ali nadzora, za katere oceni, da so nujne“.
69 Iz tega izhaja, da je za operativni nadzor, ki ga vodja misije izvaja na „območju operacij“, nujno, da ima ta možnost, da sprejema odločitve, vključno s premestitvijo osebja v najkrajšem možnem času, in da te odločbe uporabi za osebje, ki ga dodelijo države članice, za opravljanje misije.
70 Glede na določbe, navedene zgoraj v točkah 64, in od 67 do 69, je treba šteti, da je poveljnik civilne operacije, ki pod političnim nadzorom in ob strateških smernicah COPS ter ob splošni podrejenosti VP izvršuje poveljevanje in nadzor na strateški ravni, načrtovanje in izvedbo vseh civilnih misij, ki se izvajajo v okviru SVOP in je splošni poveljnik vseh vodij civilnih misij, pristojen za zaposlovanje osebja za vse civilne misije Unije v smislu člena 6(2) Sklepa 2009/906. Znotraj vsake misije pa je glede zaposlovanja in premestitve osebja pristojen le vodja EUPM.
[…]
2) Drugi del: neobstoj posvetovanja z državo članico izvora pred sprejetjem odločitve o premestitvi
[…]
75 Na prvem mestu je treba glede trditve tožeče stranke, da je vodja EUPM s tem, da je sprejel Sklep 2009/906, ne da bi se posvetoval s svojo državo članico izvora, storil napako v postopku, najprej ugotoviti, da tožeča stranka ne navaja nobene določbe, ki bi določala, da je tako posvetovanje nujno.
76 Dalje, ugotoviti je treba, da niti besedilo niti smisel Sklepa 2009/906 in OPLAN ne določata, da se mora vodja EUPM predhodno posvetovati z organom izvora, preden sprejme odločbo o premestitvi osebja, ki ga dodelijo države članice.
77 V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu s členom 7(2) in (3) Sklepa 2009/906 EUPM sestavlja osebje, ki je zaposleno pogodbeno, bodisi ga dodelijo institucije Unije bodisi ga dodeli država članica. Posebej v zvezi z osebjem, ki ga dodelijo države članice iz člena 5(4), drugi stavek, Sklepa 2009/906 in iz točke 5.2 OPLAN izhaja, da so nacionalni organi prenesli operativni nadzor (OPCON) nad svojim osebjem, skupinami in enotami na poveljnika civilne operacije, iz člena 6(2) istega sklepa pa izhaja, da je ta operativni nadzor „na območju operacije“ izvrševal vodja misije.
78 Kot pa je bilo navedeno zgoraj v točki 69, iz točke 6(1)(c) smernic za strukturo poveljevanja in nadzora izhaja, da operativni nadzor nujno zahteva, da vodja EUPM lahko sprejema odločbe, vključno s tistimi glede premestitve osebja v najkrajšem možnem času, in da za osebje, ki ga dodelijo države članice, te odločbe veljajo za opravljanje nalog. Ta operativnost torej ni združljiva s postopkom predhodnega posvetovanja z organom izvora, kot ga navaja tožeča stranka.
79 Sicer je bilo v skladu s pravili, ki urejajo misije SVOP, od tožeče stranke zahtevano, da izrecno soglaša s tem, da na misiji dela na drugem delovnem mestu, kot je tisto, na katero se je prijavila, in zato je prijava, ki jo je izpolnila in podpisala 10. novembra 2008 za delovno mesto, s katerega je bila premeščena, to soglasje vsebovala. V nasprotju s tem, kar je tožeča stranka navedla na obravnavi, iz te prijave ne izhaja, da je bilo njeno soglasje dano le za druge funkcije, ki se opravljajo na glavnem Sedežu v Sarajevu, niti ni izključevalo drugih struktur EUPM.
80 Ugotoviti je treba, da iz določb Sklepa 2009/906 izhaja, da za osebje, ki ga dodelijo države članice, in osebje, ki ga dodelijo institucije Unije, veljajo enaka pravila v zvezi z opravljanjem njihovih nalog na „območju operacije“ (glej v tem smislu sodbo v pritožbenem postopku, točka 50).
81 Zato ni mogoče sklepati, da bi bilo različno obravnavanje osebja, ki ga dodelijo države članice, glede na osebje, ki ga dodelijo institucije Unije, v postopku premestitve na „območju operacije“ združljivo z upravljanjem krize, ki ga izvaja EUPM.
82 Na drugem mestu je treba glede trditve, da tožeča stranka ni mogla biti premeščena v skladu z izrecno določbo iz italijanske ustave, ki zagotavlja nepristranskost sodnikov pri opravljanju njihovih funkcij, poudariti, da tožeča stranka ne navaja določbe italijanske ustave, na podlagi katere utemeljuje svojo trditev. Če se tožeča stranka sklicuje na zagotavljanje nedotakljivosti sodnikov, ki jo določa člen 107 italijanske ustave, na podlagi katerega sodnika ni mogoče premestiti brez njegovega soglasja ali brez posebnega postopka, je treba ugotoviti, da tega varstva v tem primeru ni mogoče uporabiti.
83 Prvič, tožeči stranki namreč ni bila dodeljena funkcija tožilke v EUPM, ampak funkcija pravne svetovalke, za katero pa so se upoštevale njene delovne izkušnje, ki jih je pridobila kot tožilka. Tožeča stranka je poleg tega obdržala sodniški status na podlagi nacionalnega prava le v razmerju do nacionalnih organov. S tem, da se je zaposlila pri EUPM, pri tej misiji ni imela statusa sodnice, ampak status nacionalnega dodeljenega uslužbenca.
84 Drugič, s tem, da se je tožeča stranka prijavila na delovno mesto v mednarodni organizaciji, katere organizacijo in pravila delovanja ne nadzoruje le njena država članica, je posredno soglašala s tem, da zanjo veljajo posebna pravila tega organa.
85 Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba drugi del prvega tožbenega razloga, in zato tudi tožbo v celoti, zavrniti.
[…]
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. H se naloži plačilo stroškov.
Berardis | Papasavvas | Spineanu-Matei |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 11. aprila 2018.
Podpisi
Kazalo
I. Dejansko stanje
II. Postopek pred Splošnim sodiščem in Sodiščem pred vrnitvijo zadeve v razsojanje
III.
IV.
V. Pravo
A.
B. Predlog za razglasitev ničnosti
1.
2. Vsebinska presoja
a) Prvi tožbeni razlog: kršitev določb Sklepa 2009/906
1) Prvi del: nepristojnost vodje EUPM za sprejetje odločb glede premestitve osebja
2) Drugi del: neobstoj posvetovanja z državo članico izvora pred sprejetjem odločitve o premestitvi