OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MELCHIORA WATHELETA
przedstawiona w dniu 11 kwietnia 2018 r.(1)
Sprawy połączone od C‑622/16 P do C‑624/16 P
Scuola Elementare Maria Montessori Srl
przeciwko
Komisji Europejskiej (C‑622/16 P)
oraz
Komisja Europejska
przeciwko
Scuola Elementare Maria Montessori Srl (C‑623/16 P)
oraz
Komisja Europejska
przeciwko
Pietrowi Ferracciemu (C‑624/16 P)
Odwołanie – Artykuł 263 akapit czwarty TFUE – Dopuszczalność – Akt regulacyjny niewymagający środków wykonawczych – Bezpośrednie oddziaływanie – Pomoc państwa – Program pomocowy przyznawany przez władze włoskie podmiotom niekomercyjnym prowadzącym szczególną działalność w niektórych dziedzinach – Zwolnienie z komunalnego podatku od nieruchomości – Decyzja uznająca niemożność odzyskania pomocy państwa niezgodnej z rynkiem wewnętrznym – Decyzja uznająca za niestanowiący pomocy państwa system zwolnień z jednolitego komunalnego podatku gruntowego w odniesieniu do pomieszczeń, w których prowadzona jest działalność pozagospodarcza przez podmioty niekomercyjne – Skarga o stwierdzenie nieważności złożona przez potencjalnych konkurentów
I. Wprowadzenie
1. W odwołaniach w sprawach C‑622/16 P i C‑623/16 P Scuola Elementare Maria Montessori Srl i Komisja Europejska wnoszą o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 15 września 2016 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja (T‑220/13, niepublikowany, EU:T:2016:484), w którym Sąd oddalił jako bezzasadną skargę wniesioną przez Scuola Elementare Maria Montessori zmierzającą do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji 2013/284/UE z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie pomocy państwa S.A.20829 [C 26/2010, ex NN 43/2010 (ex CP 71/2006)] Program dotyczący zwolnienia z podatku komunalnego od nieruchomości stosowanego do nieruchomości użytkowanych przez podmioty niekomercyjne do określonych celów, wdrożony przez Włochy(2) (zwanej dalej „sporną decyzją”). W odwołaniu w sprawie C‑624/16 P Komisja wnosi także o uchylenie wyroku Sądu z dnia 15 września 2016 r., Ferracci/Komisja (T‑219/13, EU:T:2016:485), w którym Sąd oddalił jako bezzasadną skargę Pietra Ferracciego mającą na celu stwierdzenie nieważności tej samej decyzji.
2. Artykuł 230 traktatu WE został zmieniony traktatem z Lizbony. Dodał on do art. 263 akapit czwarty TFUE trzecią część, „która uelastycznia warunki dopuszczalności skarg o stwierdzenie nieważności wnoszonych przez osoby fizyczne i prawne”(3). Taki był w każdym razie deklarowany cel.
3. W istocie bowiem, choć Trybunał uznał, że „modyfikacja określonych w art. 230 akapit czwarty WE zasad wykonywania przez osoby fizyczne i prawne prawa do zaskarżenia miała na celu umożliwienie tym osobom wnoszenia na mniej restrykcyjnych zasadach skarg o stwierdzenie nieważności aktów o charakterze generalnym”(4), to jednak dokonał wykładni każdej z przesłanek ustanowionych w art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE w sposób bardzo restrykcyjny.
4. W związku z tym akty regulacyjne zostały określone jako akty o charakterze generalnym, z wyłączeniem aktów ustawodawczych(5), przesłanka braku środków wykonawczych została oddzielona od kwestii bezpośredniego oddziaływania(6), a kwestia „mechanicznego charakteru” środka krajowego, który może zostać przyjęty na podstawie aktu Unii, jest pozbawiona znaczenia, jeśli chodzi o określenie środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE(7).
5. Po wyrokach z dnia 13 marca 2018 r.: Industrias Químicas del Vallés/Komisja (C‑244/16 P, EU:C:2018:177) i European Union Copper Task Force/Komisja (C‑384/16 P, EU:C:2018:176), niniejsze odwołania dają Trybunałowi ostatnią możliwość zapewnienia art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE użytecznego charakteru. Jeśli bowiem Trybunał miałby stwierdzić niedopuszczalność skarg leżących u źródła niniejszych odwołań, potwierdziłby także mikroskopijny zakres poprawki do art. 263 TFUE (dawnego art. 230 WE) wprowadzonej przez traktat z Lizbony(8).
II. Ramy prawne
6. Zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE](9):
„W przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta […]. Komisja nie wymaga windykacji pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego”.
III. Okoliczności powstania sporu
7. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu wynikające z pkt 1–20 wyroków Sądu z dnia 15 września 2016 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja (T‑220/13, niepublikowany, EU:T:2016:484) i Ferracci/Komisja (T‑219/13, EU:T:2016:485) (zwanych dalej „zaskarżonymi wyrokami”) można streścić w sposób następujący:
8. P. Ferracci jest właścicielem kwater „Bed & Breakfast”, składających się z dwóch pokoi, a Scuola Elementare Maria Montessori jest prywatną instytucją edukacyjną. W latach 2006 i 2007 złożyli oni skargi do Komisji, twierdząc, że, po pierwsze, zmiana zakresu stosowania systemu krajowego dotyczącego Imposta comunale sugli immobili (podatku komunalnego od nieruchomości) przez Republikę Włoską, a po drugie art. 149 ust. 4 Testo unico delle imposte sui redditi (tekstu jednolitego ustawy o podatku dochodowym, zwanego dalej „TUIR”) stanowią pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
9. Zmiana podatku komunalnego od nieruchomości miała na celu, co do zasady, rozszerzenie zakresu zastosowania zwolnienia z tego podatku, z którego od 1992 r. korzystały podmioty niekomercyjne, prowadzące w swych nieruchomościach wyłącznie działalność w dziedzinie opieki społecznej, dobrostanu, opieki zdrowotnej, edukacji, zakwaterowania, kultury, rozrywki, sportu, religii i kultu, o działalność prowadzoną w tych dziedzinach „niezależnie od jej ewentualnie komercyjnego charakteru”. Artykuł 149 ust. 4 TUIR stanowi, co do zasady, że w odróżnieniu od wszystkich innych podmiotów instytucje kościelne uznane za osoby prawne prawa cywilnego oraz amatorskie kluby sportowe nie zostały poddane kryteriom przewidzianym w przytoczonym przepisie, których niespełnienie skutkowało utratą statusu podmiotu niekomercyjnego.
10. W następstwie nowelizacji i wyjaśnień dokonanych w odniesieniu do podatku komunalnego od nieruchomości przez władze włoskie Komisja pismem z dnia 15 lutego 2010 r. poinformowała P. Ferracciego i Scuola Elementare Maria Montessori, że w oparciu o analizę wstępną uznała, iż nie uważa, aby kwestionowane środki stanowiły pomoc państwa i że w związku z tym nie ma potrzeby przeprowadzania dochodzenia. W dniu 26 kwietnia 2010 r. P. Ferracci i Scuola Elementare Maria Montessori wnieśli dwie skargi do Sądu, zarejestrowane pod numerami T‑192/10 i T‑193/10, mające na celu stwierdzenie nieważności pisma z dnia 15 lutego 2010 r.
11. W dniu 12 października 2010 r. Komisja podjęła decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE w sprawie z jednej strony – zwolnienia z podatku od nieruchomości podmiotów niekomercyjnych, prowadzących szczególną działalność, a z drugiej strony – art. 149 ust. 4 TUIR. Dwoma postanowieniami z dnia 18 listopada 2010 r. Sąd zarządził, na wniosek P. Ferracciego i Scuola Elementare Maria Montessori, wykreślenie spraw T‑192/10 i T‑193/10 z rejestru(10).
12. W dniu 15 lutego 2012 r. władze włoskie poinformowały Komisję o swym zamiarze ustanowienia nowych przepisów w dziedzinie komunalnego podatku od nieruchomości, zapowiadając, że zwolnienie z podatku komunalnego od nieruchomości zostanie zastąpione z dniem 1 stycznia 2012 r. nowym zwolnieniem przewidzianym w ramach Imposta municipale unica (jednolitego podatku komunalnego). Rzeczone nowe przepisy zostały przyjęte w dniu 19 listopada 2012 r.
13. W dniu 19 grudnia 2012 r. Komisja wydała sporną decyzję. W decyzji tej Komisja ustaliła na wstępie, że zwolnienie przyznane podmiotom niekomercyjnym prowadzącym w ich nieruchomościach szczególną działalność podlegającą opodatkowaniu podatkiem komunalnym od nieruchomości, było pomocą państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym, wdrożoną przez Republikę Włoską z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE. Następnie Komisja uznała, że zważając na szczególny charakter niniejszej sprawy, jest całkowicie niemożliwe odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy, z tym skutkiem, że Komisja nie nakazała jej odzyskania w zaskarżonej decyzji. Wreszcie Komisja uznała, że ani art. 149 ust. 4 TUIR, ani zwolnienie przewidziane nowym reżimem jednolitego podatku komunalnego nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
IV. Postępowania przed Sądem i zaskarżone wyroki
14. Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 16 kwietnia 2013 r. P. Ferracci i Scuola Elementare Maria Montessori złożyli odpowiednio odwołanie zmierzające do stwierdzenia nieważności spornej decyzji w zakresie, w jakim Komisja stwierdziła w niej, iż z jednej strony jest niemożliwe, by władze włoskie odzyskały pomoc uznaną za przyznaną bezprawnie i niezgodną z rynkiem wewnętrznym (pierwsza część spornej decyzji), a z drugiej strony, że ani art. 149 ust. 4 TUIR, ani zwolnienie przewidziane przez nowy system jednolitego podatku komunalnego nie stanowią pomocy państwa (odpowiednio części druga i trzecia spornej decyzji).
15. Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 17 lipca 2013 r. Komisja podniosła zarzuty niedopuszczalności, które pozostawiono do rozstrzygnięcia w wyroku Sądu postanowieniami z dnia 29 października 2014 r.
16. W zaskarżonych wyrokach Sąd uznał obie skargi za dopuszczalne na mocy art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE, uznając, że sporna decyzja stanowi akt regulacyjny, który dotyczy bezpośrednio P. Ferracciego i Scuola Elementare Maria Montessori, i nie wymaga środków wykonawczych. Co do istoty Sąd oddalił obie skargi, oddalając kolejno cztery zarzuty podnoszone przez P. Ferracciego i Scuola Elementare Maria Montessori, dotyczące naruszenia art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE oraz naruszenia obowiązku uzasadnienia.
V. Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
17. W odwołaniu w sprawie C‑622/16 P Scuola Elementare Maria Montessori wnosi do Trybunału o:
– uchylenie wyroku Sądu z dnia 15 września 2016 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja (T‑220/13, niepublikowanego, EU:T:2016:484), a w konsekwencji stwierdzenie nieważności spornej decyzji w zakresie, w jakim Komisja postanowiła nie nakazywać odzyskania pomocy udzielonej w formie zwolnienia z podatku komunalnego od nieruchomości i uznała, że środki dotyczące zwolnienia z jednolitego podatku komunalnego nie wchodzą w zakres stosowania art. 107 ust. 1 TFUE;
– w każdym przypadku – uchylenie owego wyroku w częściach, przeciwko którym skierowane są zarzuty niniejszego odwołania, które Trybunał uzna za zasadne;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania w obu instancjach.
18. Komisja, popierana przez Republikę Włoską, wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołania w całości oraz
– obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami niniejszego postępowania i postępowania w pierwszej instancji.
19. W odwołaniach w sprawach C‑623/16 P i C‑624/16 P Komisja, popierana przez Republikę Włoską, wnosi do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonych wyroków w zakresie, w jakim uznają one za dopuszczalne skargi w pierwszej instancji na podstawie art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE;
– stwierdzenie niedopuszczalności skarg w pierwszej instancji na podstawie art. 263 akapity czwarty, drugi i ostatni człon zdania TFUE i w konsekwencji oddalenie ich w całości;
– obciążenie, odpowiednio, P. Ferracciego i Scuola Elementare Maria Montessori kosztami postępowania poniesionymi przez Komisję zarówno w postępowaniu przed Sądem, jak i w ramach niniejszego postępowania.
20. Scuola Elementare Maria Montessori wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołania wniesionego przez Komisję w sprawie C‑623/16 P oraz potwierdzenie wyroku Sądu w zakresie, w jakim stwierdza się w nim dopuszczalność wniesionej przez nią skargi,
– obciążenie Komisji kosztami postępowania w niniejszej sprawie.
21. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 11 kwietnia 2017 r. sprawy od C‑622/16 P do C‑624/16 P zostały połączone do łącznego rozpoznania w procedurze ustnej i w celu wydania wyroku. Strony przedstawiły swoje stanowiska pisemnie oraz ustnie podczas rozprawy w dniu 6 lutego 2018 r.
VI. W przedmiocie odwołań
22. Biorąc pod uwagę, że odwołania Komisji odnoszą się do oceny przez Sąd dopuszczalności skarg w pierwszej instancji, zajmę się tym zagadnieniem w pierwszej kolejności. W drugiej kolejności zajmę się zarzutami przedstawionymi przez Scuola Elementare Maria Montessori w uzasadnieniu jej odwołania.
A. W przedmiocie dopuszczalności skarg wniesionych przez P. Ferracciego i Scuola Elementare Maria Montessori do Sądu
23. Aby wnosząca odwołanie była uprawniona do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE, skarga powinna być skierowana przeciwko aktowi regulacyjnemu, który dotyczy jej bezpośrednio i nie wymaga środków wykonawczych w rozumieniu tego przepisu. Komisja podnosi w uzasadnieniu swych odwołań jeden zarzut, zgodnie z którym Sąd miałby błędnie zinterpretować i zastosować każdą z tych trzech przesłanek.
1. W przedmiocie regulacyjnego charakteru spornej decyzji
24. Sporna decyzja składa się z trzech części. W pierwszej części Komisja ustaliła, że zwolnienie przyznane podmiotom niekomercyjnym prowadzącym w ich nieruchomościach szczególną działalność podlegającą opodatkowaniu podatkiem komunalnym od nieruchomości, było pomocą państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym, wdrożoną przez Republikę Włoską z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE. Uznała ona jednak, że odzyskanie tej pomocy przez Republikę Włoską było niemożliwe. W częściach drugiej i trzeciej Komisja uznała, odpowiednio, że ani art. 149 ust. 4 TUIR, ani zwolnienie przewidziane nowym reżimem jednolitego podatku komunalnego nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
25. Zdaniem Komisji Sąd trzykrotnie naruszył prawo w zaskarżonych wyrokach, uznając sporną decyzję za akt regulacyjny(11). Po pierwsze, Sąd błędnie uznał, że każdy akt o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym jest w sposób nieodzowny aktem regulacyjnym. Po drugie, Sąd naruszył prawo poprzez to, że wywiódł charakter regulacyjny spornej decyzji z ogólnego zakresu środków krajowych będących przedmiotem tej decyzji. Po trzecie, Sąd nie powinien był w każdym razie uznać, że każda z trzech części spornej decyzji miała zasięg ogólny. W zakresie, w jakim środek lub część dotycząca zwolnienia z komunalnego podatku od nieruchomości dotyczy odzyskania pomocy przyznanej na podstawie tego zwolnienia, część ta dotyczy zamkniętego kręgu osób.
a) W przedmiocie utożsamienia z aktem regulacyjnym w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE aktu o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym
26. Komisja nie ma racji, sugerując, że wszystkie akty o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym nie muszą być objęte art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE.
27. Bezsporne jest bowiem, że traktat z Lizbony dodał do art. 263 akapit czwarty TFUE trzecią część, „która uelastycznia warunki dopuszczalności skarg o stwierdzenie nieważności wnoszonych przez osoby fizyczne i prawne”(12).
28. Trybunał orzekł jednak, że pojęcie „aktów regulacyjnych” użyte w tym postanowieniu miało bardziej ograniczony zakres niż wyrażenie „akty”, użyte w pierwszych dwóch częściach postanowienia art. 263 akapit czwarty TFUE(13).
29. Na podstawie względów przypomnianych w dwóch powyższych punktach Trybunał orzekł, iż „modyfikacja określonych w art. 230 akapit czwarty WE zasad wykonywania przez osoby fizyczne i prawne prawa do zaskarżenia miała na celu umożliwienie tym osobom wnoszenia na mniej restrykcyjnych zasadach skarg o stwierdzenie nieważności aktów o charakterze generalnym, z wyłączeniem aktów ustawodawczych”(14). Trybunał wywnioskował stąd, iż „Sąd słusznie zatem uznał, że pojęcie aktów regulacyjnych użyte w art. 263 akapit czwarty TFUE nie obejmuje aktów ustawodawczych”(15).
30. W celu uzasadnienia tejże wykładni zawężającej Trybunał oparł się na pracach przygotowawczych nad art. III-365 ust. 4 projektu traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy(16). Jednak te same prace nie pozwalają ustalić, czy inne akty o charakterze generalnym powinny być wyłączone z pojęcia „aktów regulacyjnych”. Możliwość utrzymania restrykcyjnego podejścia w stosunku do skarg jednostek jest w nich wyraźnie ograniczona do aktów ustawodawczych(17). Wbrew temu, co Komisja podniosła ponownie w toku rozprawy w dniu 6 lutego 2018 r., nic w pracach przygotowawczych do art. III‑365 ust. 4 projektu traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy nie pozwala twierdzić, że decyzje w sprawach dotyczących pomocy państwa stanowią „ze swej natury” trzecią kategorię aktów o charakterze generalnym, oprócz, po pierwsze, aktów ustawodawczych i, po drugie, aktów regulacyjnych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE.
31. Ponadto w przeciwieństwie do rozróżnienia między aktami ustawodawczymi i aktami nieustawodawczymi, wyłączenie niektórych aktów nieustawodawczych o charakterze generalnym z zakresu stosowania art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE nie może opierać się na kryterium procesowym(18). Tymczasem podejście kazuistyczne byłoby sprzeczne z wymogiem pewności prawnej, który ma pierwszeństwo przed prawem wniesienia skargi do sądu.
32. Tak samo bowiem, jak Trybunał uznał, że zasada skutecznej ochrony sądowej oznacza, iż dany podmiot musi mieć możliwość zdecydowania z pełną znajomością rzeczy, czy celowe jest wystąpienie do sądu(19), podmiot ten musi być w stanie ustalić, czy rozpatrywany akt może zostać zaskarżony bezpośrednio do sądu Unii na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE. W tym celu kategoria aktów podlegających zaskarżeniu musi zostać zdefiniowana i być łatwa do ustalenia w sposób jasny i pewny.
33. W związku z tym uważam, że Sąd nie naruszył prawa przez to, iż orzekł w zaskarżonych wyrokach, że wszelkie akty nieustawodawcze o charakterze generalnym są w sposób nieunikniony aktami regulacyjnymi.
b) W przedmiocie generalnego charakteru spornej decyzji
34. W zaskarżonych wyrokach Sąd stwierdza, że „[sporna] decyzja posiada charakter generalny w każdej z jej trzech części”(20). Zgadzam się z tym stanowiskiem: każda odmienna wykładnia zagrażałaby utrwalonej kwalifikacji decyzji Komisji dotyczących zgodności programu pomocowego ze wspólnym rynkiem na gruncie art. 263 akapit czwarty TFUE, w przeciwieństwie do decyzji Komisji w sprawie zgodności pomocy indywidualnej.
35. Nie jest bez wątpienia błędem stwierdzenie, że akt o charakterze generalnym definiuje się jako akt stosowany w określonych obiektywnie sytuacjach oraz wywołujący skutki prawne w stosunku do pewnej kategorii osób określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny(21).
36. Prawdą jest, że decyzje przyjęte przez Komisję na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE są skierowane do poszczególnych państw członkowskich. Jednakże miałem już okazję wskazać, że podzielam refleksję rzecznik generalnej J. Kokott, zgodnie z którą decyzja skierowana do państwa członkowskiego charakteryzuje się tym, że może „kształtować krajowy porządek prawny i w ten sposób uzyskać charakter generalny”(22).
37. Ponadto nie jest bez znaczenia, że Rada Unii Europejskiej określiła „programy pomocowe” w rozporządzeniu nr 659/1999 jako „każde działanie, na którego podstawie, bez dalszego wprowadzania w życie wymaganych środków, można dokonać wypłat pomocy indywidualnej na rzecz przedsiębiorstw określonych w ustawie w sposób ogólny i abstrakcyjny oraz każde działanie, na którego podstawie pomoc, która nie jest związana z konkretnym projektem, może zostać przyznana jednemu lub kilku przedsiębiorstwom na czas nieokreślony i/lub w nieokreślonej kwocie”(23).
38. W szczególności ta definicja „programu pomocowego”, która odnosi się do ogólnego i abstrakcyjnego charakteru definicji zainteresowanych przedsiębiorstw, również znajduje się w sercu utrwalonego orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym decyzje Komisji, które zakazują programu pomocowego lub nań zezwalają, mają charakter generalny.
39. W odniesieniu do decyzji zezwalających na stosowanie programu pomocowego Trybunał orzekł bowiem, że „charakter generalny spornej decyzji […] wynika z tego, że jej przedmiotem jest zatwierdzenie systemu podatkowego, który znajduje zastosowanie do kategorii podmiotów określonych w sposób generalny i abstrakcyjny, nie blokuje stosowania przywołanego orzecznictwa”(24). W odniesieniu do decyzji, które zakazują programu pomocowego, Trybunał orzekał konsekwentnie, że w stosunku do przedsiębiorstw należących do danego sektora, które są potencjalnie beneficjentami rozpatrywanego programu pomocowego, decyzja taka posiada charakterystykę taką, jak „przepis[y] ogóln[e], któr[e] podlega[ją] stosowaniu w sytuacjach obiektywnie określonych i wywołuj[ą] skutki prawne w stosunku do kategorii podmiotów określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny ”(25).
40. Orzecznictwo to, wypracowane w odniesieniu do przesłanki indywidualnego oddziaływania, obecnej już w art. 230 WE, nie zostało zakwestionowane po wejściu w życie traktatu z Lizbony.
41. I tak w szczególności w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja (C‑274/12 P, EU:C:2013:852) Trybunał orzekł, że art. 1 ust. 1 decyzji Komisji 2011/5/WE z dnia 28 października 2009 r. w sprawie amortyzacji podatkowej finansowej wartości firmy w związku z nabyciem udziałów w zagranicznych przedsiębiorstwach C 45/07 (ex NN 51/07, ex CP 9/07) wdrożonej przez Hiszpanię(26), jest przepisem, który „stosuje się do obiektywnie określonych sytuacji i wywiera skutki prawne wobec kategorii osób określonych w sposób generalny i abstrakcyjny”(27).
42. Pragnę również zauważyć, że Trybunał nie przychylił się do wniosku Komisji o zastąpienie uzasadnienia wyroku w sprawie, w której wydano postanowienie z dnia 10 października 2017 r., Greenpeace Energy/Komisja (C‑640/16 P, niepublikowane, EU:C:2017:752), motywowanego tym, że Sąd miałby naruszyć prawo „przez to, że aby stwierdzić, iż sporna decyzja nie była aktem o charakterze generalnym, nie zadowolił się jej charakterem »decyzji«, lecz odniósł się również do faktu, że decyzja ta dotyczyła pomocy indywidualnej”(28).
43. Trybunał nie zastąpił uzasadnienia i nie podważył rozumowania Sądu, przez co potwierdził w sposób dorozumiany, lecz niewątpliwy, że Sąd słusznie nie ograniczył się do faktu, że zaskarżonym aktem była decyzja skierowana do państwa członkowskiego, jako podstawy odmówienia mu jakiegokolwiek charakteru generalnego.
44. W celu uzasadnienia swojego stanowiska Komisja powołała się na pkt 92 wyroku z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja (C‑33/14 P, EU:C:2015:609). W punkcie tym Trybunał orzekł, że „[p]onieważ sporna decyzja, która została skierowana do Republiki Francuskiej, nie stanowi aktu regulacyjnego zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE, gdyż nie jest aktem o charakterze generalnym […], należy zbadać, czy decyzja ta dotyczy wnoszących odwołanie bezpośrednio i indywidualnie w rozumieniu tego postanowienia”.
45. W przeciwieństwie do tego, co sugeruje Komisja, analiza ta nie może podlegać uogólnieniu. Rozpatrywana decyzja miała bowiem charakter szczególny, ponieważ stanowiła odpowiedź Komisji na konkretne pytanie Republiki Francuskiej w sprawie obowiązku odzyskania indywidualnych pomocy państwa uznanych wcześniej za przyznane bezprawnie i niezgodne z rynkiem wewnętrznym. Ponadto, gdyby nawet rzeczoną decyzję utożsamić z decyzją Komisji w sprawie zgodności pomocy państwa z prawem, to w każdym razie zostałaby uznana za akt o charakterze indywidualnym, ponieważ była ona decyzją „związaną z decyzją [początkową Komisji] i uzupełniającą wobec niej”(29), która dotyczyła przyznania pomocy jednemu określonemu przedsiębiorstwu.
46. Podsumowując, ponieważ decyzje Komisji, które określają program pomocowy jako zgodny lub niezgodny ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, są uznawane za środki o charakterze generalnym, stanowią one akty regulacyjne w rozumieniu art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE(30).
47. Ponadto, w przeciwieństwie do tego, co zostało podniesione przez Komisję na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r., fakt, że pierwsza część spornej decyzji dotyczy pomocy państwa, która już nie obowiązuje, a zatem jej beneficjenci stanowią zamknięty krąg, nie ma wpływu na jej charakter generalny. Kwalifikacja charakteru generalnego i abstrakcyjnego normy nie zależy bowiem od możliwości ustalenia, w ramach jej stosowania, określonej liczby odbiorców, lecz od sposobu, w jaki są oni wskazani przez autora normy(31). Rozstrzygające kryterium dotyczy przedmiotu aktu: norma posiada charakter indywidualny lub generalny w zależności od tego, czy została wprowadzona w celu normowania przypadków indywidualnych, czy też sytuacji obiektywnych(32). Tymczasem w przypadku decyzji w sprawie programu pomocowego – nawet uchylonego lub zastąpionego w momencie wydania decyzji Komisji – przedmiotem aktu jest normowanie obiektywnych sytuacji określonych w sposób abstrakcyjny, a nie indywidualnych przypadków określonych a priori.
48. Tak więc to właśnie w świetle środka krajowego, którego dotyczy decyzja Komisji, można i trzeba ustalać generalny charakter tej decyzji. Odmienna wykładnia prowadziłaby zresztą do fundamentalnego braku spójności w stosowaniu różnych części przepisu art. 263 akapit czwarty TFUE. W istocie bowiem, o ile nie chce się odejść od orzecznictwa dotyczącego kwalifikacji decyzji Komisji w dziedzinie pomocy państwa wypracowanego w ramach badania indywidualnego oddziaływania(33), indywidualny lub generalny charakter decyzji podjętych przez Komisję w dziedzinie pomocy państwa może być inny – w stosunku do jednego i tego samego skarżącego! – w zależności od tego, czy ocena dotyczy dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie drugiej, czy trzeciej części art. 263 akapit czwarty TFUE. W tym ostatnim bowiem przypadku decyzja Komisji jest aktem o charakterze indywidualnym, natomiast na gruncie drugiej części – która nadal może zostać podniesiona przez skarżącego pomocniczo – ta sama decyzja miałaby charakter generalny.
49. Poza tym takie rozróżnienie charakteru aktu jest co najmniej paradoksalne. Podczas gdy celem trzeciej części art. 263 akapit czwarty TFUE jest umożliwienie wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności przy mniej restrykcyjnych przesłankach dopuszczalności, nowe postanowienie nie miałoby zastosowania do decyzji Komisji w sprawach dotyczących pomocy państwa ze względu na odmowę uznania przez Trybunał ich charakteru generalnego, którego Trybunał im jednak nie odmawiał przed wejściem w życie traktatu z Lizbony.
50. Z powodów przedstawionych w niniejszej opinii uważam, że Sąd nie naruszył prawa poprzez to, że wywiódł charakter regulacyjny spornej decyzji z ogólnego zakresu środków krajowych będących przedmiotem tej decyzji.
2. W przedmiocie bezpośredniego oddziaływania
51. Przesłanka bezpośredniego oddziaływania znalazła się już w art. 230 WE. Jej zakres nie zmienił się od czasu wejścia w życie traktatu z Lizbony. Przesłanka ta „wymaga łącznego spełnienia dwóch kryteriów, mianowicie, by, po pierwsze, zaskarżony akt wywoływał bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostki i, po drugie, nie pozostawiał żadnego zakresu swobodnego uznania swoim adresatom, których obowiązkiem jest go wykonać, a wykonanie to ma mieć charakter automatyczny i wynikać z samego aktu Unii bez stosowania innych przepisów pośrednich”(34).
52. Druga przesłanka dotycząca bezpośredniego oddziaływania nie jest kwestionowana. Jak słusznie stwierdził Sąd, sporna decyzja wywołuje skutki prawne w sposób całkowicie automatyczny na podstawie samego uregulowania Unii i bez stosowania innych przepisów pośrednich(35).
53. Komisja twierdzi natomiast, że Sąd ustalił w nieprawidłowy sposób istnienie bezpośredniego oddziaływania na P. Ferracciego i Scuola Elementare Maria Montessori, gdyż podmioty te nie wykazały, iż sporna decyzja miała „konkretny i namacalny” wpływ na ich sytuację. Komisja uważa, iż nie wystarcza wykazanie, że zaskarżone akty wywołują „teoretyczny i potencjalny” skutek na rynku osoby będącej konkurentem beneficjenta omawianej pomocy, aby móc stwierdzić, że akty te „dotyczą [tego konkurenta] bezpośrednio” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
54. Taka wykładnia wydaje mi się prowadzić do pomylenia dwóch przesłanek ustanowionych w art. 263 akapit czwarty drugi człon zdania, a mianowicie, z jednej strony, bezpośredniego oddziaływania, a z drugiej strony indywidualnego oddziaływania.
55. Osoby składające skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, aby wykazać, że akt o charakterze generalnym lub decyzja, której nie są adresatami, dotyczy ich indywidualnie, muszą udowodnić, że zaskarżony akt ma „wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która odróżnia je od wszelkich innych osób”(36).
56. W dziedzinie pomocy państwa przesłankę tę należy rozumieć w ten sposób, że na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że „pomoc będąca przedmiotem omawianej decyzji wpływałaby w sposób istotny na pozycję skarżącego na rynku”(37). Nie wystarczy zatem, że przedsiębiorstwo powoła się jedynie na okoliczność, iż jest konkurentem przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy, aby można było uznać, że akt dotyczy go indywidualnie(38). A zatem to właśnie dzięki tej przesłance Trybunał bada „konkretne i namacalne” skutki zaskarżonej normy dla sytuacji skarżącego.
57. Gdybym miał ekstremalnie uprościć różnicę między oboma przesłankami ustanowionymi w art. 263 akapit czwarty drugi człon zdania TFUE, powiedziałbym, że istnienie bezpośredniego oddziaływania dotyczy sytuacji prawnej skarżącego – kwestionowany środek powinien „mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną [podmiotu]”(39) – podczas gdy indywidualne oddziaływanie dotyczy sytuacji faktycznej skarżącego – akt musi oddziaływać na niego ze względu „na sytuację faktyczną, która odróżnia [go] od wszelkich innych osób”(40).
58. Tymczasem, wymagając od skarżącego, by przedstawił dowód na „konkretny i namacalny skutek” dla jego sytuacji, aby wykazać, że zaskarżony akt dotyczy go bezpośrednio, Komisja przechodzi do oceny sytuacji pod kątem faktycznym. W ten sposób wypacza przesłankę bezpośredniego oddziaływania. Wprowadza ona do części trzeciej art. 263 akapit czwarty TFUE przesłankę, której Konstytuanta nie przejęła, a to w celu złagodzenia przesłanek dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności(41). Takiego wypaczenia przesłanki dotyczącej bezpośredniego oddziaływania nie można, moim zdaniem, uwzględnić.
59. Komisja opiera swoją argumentację na wyrokach: z dnia 28 kwietnia 2015 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja (C‑456/13 P, EU:C:2015:284) oraz z dnia 17 września 2015 r., Confederazione Cooperative Italiane i in./Anicav i in. (C‑455/13 P, C‑457/13 P i C‑460/13 P, niepublikowany, EU:C:2015:616).
60. W sprawie T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja (C‑456/13 P, EU:C:2015:284) skarżące były przedsiębiorstwami prowadzącymi działalność w zakresie rafinacji importowanego cukru trzcinowego. Trybunał orzekł, że zaskarżone akty nie dotyczyły ich bezpośrednio, ponieważ miały zastosowanie wyłącznie do unijnych producentów cukru. W sprawie Confederazione Cooperative Italiane i in./Anicav i in. (C‑455/13 P, C‑457/13 P i C‑460/13 P, niepublikowanej, EU:C:2015:616) skarżący prowadzili przemysłowe zakłady przetwórstwa owoców. Tymczasem zaskarżone przepisy miały zastosowanie wyłącznie do owoców i warzyw przetworzonych przez organizacje producentów. W tych okolicznościach Trybunał orzekł, że sam fakt znalezienia się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej z powodu zaskarżonych przepisów nie wystarcza, aby uznać, że miały one wpływ na sytuację prawną skarżących.
61. Z powodów przedstawionych w pkt 54–58 niniejszej opinii te przypadki szczególnie rygorystycznego stosowania przesłanki bezpośredniego oddziaływania wydają mi się ograniczone do specyficznych okoliczności spraw T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja (C‑456/13 P, EU:C:2015:284) oraz Confederazione Cooperative Italiane i in./Anicav i in. (C‑455/13 P, C‑457/13 P i C‑460/13 P, niepublikowanej, EU:C:2015:616). O ile bowiem, w przeciwieństwie do tego, co stwierdził Sąd w zaskarżonych wyrokach, uznanie, że skarżący w wyżej wspomnianych sprawach T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja oraz Confederazione Cooperative Italiane i in./Anicav i in. nie byli obecni na tych samych rynkach co „producenci” objęci zaskarżonymi przepisami, może wydawać się nieco sztuczne, nie zmienia to faktu, że zaskarżone przepisy wywoływały bezpośrednio skutki wyłącznie w odniesieniu do sytuacji prawnej rzeczonych producentów, do których grona skarżący nie należeli. Do zakresu stosowania zaskarżonych aktów należeli jedynie rzeczeni producenci.
62. Natomiast w odniesieniu do skargi na decyzję Komisji w dziedzinie pomocy państwa nie widzę powodu, aby podważać orzecznictwo Sądu – wypracowane na podstawie wyroków Trybunału z dnia 17 stycznia 1985 r., Piraiki-Patraiki i in./Komisja (11/82, EU:C:1985:18, pkt 6–10) i z dnia 28 stycznia 1986 r., Cofaz i in./Komisja (169/84, EU:C:1986:42, pkt 30) – zgodnie z którym decyzja Komisji w sprawie zatwierdzenia bezpośrednio dotyczy konkurenta beneficjenta pomocy, w przypadku gdy pomoc została już przyznana lub gdy wola państwa członkowskiego do udzielenia takiej pomocy nie ulega wątpliwości(42).
63. W tych okolicznościach uważam, że Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając, że środki, o których mowa w spornej decyzji, miały wpływ na sytuację prawną P. Ferracciego i Scuola Elementare Maria Montessori i dotyczyły ich bezpośrednio.
3. W przedmiocie istnienia środków wykonawczych
64. Przypomnę, że sporna decyzja składa się z trzech części. W pierwszej części Komisja zdecydowała, że zwolnienie przyznane podmiotom niekomercyjnym prowadzącym w ich nieruchomościach szczególną działalność podlegającą opodatkowaniu podatkiem komunalnym od nieruchomości, było pomocą państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym i wdrożoną z naruszeniem prawa. Nie nałożyła jednak wymogu odzyskania pomocy. W częściach drugiej i trzeciej Komisja uznała, odpowiednio, że ani art. 149 ust. 4 TUIR, ani zwolnienie przewidziane nowym reżimem jednolitego podatku komunalnego nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
65. Według Komisji powyższa decyzja wymaga środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE, ponieważ wnoszące odwołanie mogły ubiegać się o traktowanie pod względem podatkowym przewidziane dla ich domniemanych konkurentów i wystąpić ze skargą do sądu krajowego przeciwko odmowie ze strony organów administracji, kwestionując przy tej okazji ważność spornej decyzji(43).
66. Przyznaję, że wniosek ten wpisuje się w rozumowanie przyjęte w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja (C‑274/12 P, EU:C:2013:852).
67. W istocie Trybunał uznał wtedy, że przepis znajdujący się w decyzji Komisji, której przedmiotem było stwierdzenie niezgodności ze wspólnym rynkiem programu pomocowego, nie określa konkretnych skutków, które stwierdzenie to niesie dla każdego z podatników. Zdaniem Trybunału „skutki [te] objawią się w aktach administracyjnych, takich jak decyzja o wymiarze podatku, która stanowi jako taka środek wykonawczy […] w rozumieniu art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE”(44). W efekcie Trybunał uznał, że Sąd słusznie orzekł, iż „środki zmierzające do wykonania decyzji o niezgodności pomocy, w tym w szczególności ten polegający na odrzuceniu wniosku o daną ulgę podatkową, które skarżąca będzie mogła również zakwestionować przed sądem krajowym, są środkami wykonawczymi spornej decyzji”(45).
68. Takie rozumowanie, jak sądzę, nie może zostać zastosowane w niniejszych odwołaniach z następujących powodów.
69. Po pierwsze, pomoc rozpatrywana w części pierwszej spornej decyzji nie musi zostać odzyskana przez Republikę Włoską. Część pierwsza spornej decyzji nie zawiera zatem środka wykonawczego, jest ostateczna i zupełna.
70. Po drugie, w odróżnieniu od skarżącej w sprawie, w której wydano wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Telefónica/Komisja (C‑274/12 P, EU:C:2013:852), P. Ferracci i Scuola Elementare Maria Montessori nie kwalifikują się do objęcia rozpatrywaną pomocą, lecz są potencjalnymi konkurentami jej beneficjentów(46). Tymczasem Trybunał orzekł, że aby ocenić, czy akt regulacyjny wymaga środków wykonawczych, należy odnieść się wyłącznie do sytuacji osoby powołującej się na prawo do wniesienia skargi na podstawie art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE(47).
71. W związku z tym należy uznać, że żaden akt „wydany w wykonaniu” spornej decyzji nie ma zastosowania do sytuacji P. Ferracciego i Scuola Elementare Maria Montessori. Spekulowanie, że podmioty te wystąpiłyby o przyznanie pomocy, wiedząc, że nie będzie ona mogła im zostać przyznana, wyłącznie w celu zaskarżenia decyzji o odmowie przed sądem, wydaje mi się całkowicie sztuczne.
72. W tym względzie nie dostrzegam, jakie znaczenie ma różnica między programem pomocowym niezgodnym z prawem, który nie może zostać odzyskany (część pierwsza zaskarżonej decyzji), i programem pomocowym uznanym za zgodny z prawem, lecz którego skarżący nie są w żadnym razie beneficjentami (części druga i trzecia spornej decyzji). W obu przypadkach, jak miałem już okazję stwierdzić, jak tu nie wątpić w rzeczywistą skuteczność teoretycznych konstrukcji opartych na istnieniu aktu, którego jedynym uzasadnieniem jest możliwość jego zaskarżenia(48)?
73. W tym kontekście może warto przypomnieć, że art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE czerpie swe źródło ze stwierdzenia Trybunału, zgodnie z którym skuteczna ochrona sądowa nie jest zapewniona, w przypadku gdy podmiot indywidualny nie ma innego wyboru jak tylko naruszyć prawo, aby sprowokować właściwy organ krajowy do wydania aktu wykonawczego, wobec którego musiałby podjąć obronę przed sądem, a sąd ten w takiej sytuacji mógłby przedstawić pytanie prejudycjalne(49).
74. Zresztą Trybunał wyraźnie uznał, że „termin »akty regulacyjne które […] nie wymagają środków wykonawczych« w rozumieniu art. 263 akapit czwarty ostatni człon zdania TFUE, należy interpretować w świetle celu tego postanowienia, który, jak wynika z jego genezy, polega na uniknięciu sytuacji, w której jednostka będzie zmuszona do naruszenia prawa, aby móc zwrócić się do sądu”(50).
75. Tymczasem, chociaż formalnie P. Ferracci i Scuola Elementare Maria Montessori nie dopuściliby się naruszenia prawa, ubiegając się o przyznanie pomocy, która nie jest dla nich przeznaczona, to jednak, aby uzyskać dostęp do sądu, zostaliby oni zmuszeni do zachowania, które z absolutną pewnością byłoby skazane na niepowodzenie. Taka sytuacja nie byłaby całkowicie odmienna w sensie koncepcyjnym od tej, która legła u podstaw zmiany art. 230 WE.
76. Tego podejścia nie są w stanie zmienić sprawy dotyczące duńskiego systemu opodatkowania gier, na które powołała się Komisja w postępowaniu przed Sądem na poparcie swoich odwołań(51).
77. Program ów został uznany przez Komisję za pomoc zgodną z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE. Rozpatrując środki odwoławcze od decyzji Komisji, Trybunał uznał, że decyzja ta „wywołuje skutki prawne wobec [skarżących] wyłącznie za pośrednictwem krajowego środka ustawodawczego [który opóźnił wejście w życie spornego programu do czasu wydania przez Komisję ostatecznej decyzji], a także decyzji podatkowych, które zostaną przyjęte na jego podstawie, powodujących zmaterializowanie się konkretnych konsekwencji, które deklaracja zgodności zawarta w tej decyzji mieć będzie dla każdego z podatników, w tym [skarżących]”(52).
78. W zaskarżonych wyrokach Sąd uznał, że sytuacje te nie są porównywalne, ponieważ sentencja decyzji Komisji rozpatrywanej w sprawach odnoszących się do duńskiego systemu opodatkowania gier przewidywała przyjęcie przepisów wykonawczych dotyczących zgłoszonego środka, w szczególności po jego przyjęciu(53).
79. Niezależnie od słuszności tej oceny istnieje zasadnicza różnica między duńskim systemem opodatkowania gier i włoskimi przepisami rozpatrywanymi w ramach niniejszych odwołań. System duński nie ustanowił bowiem w żadnym przypadku zwolnienia od podatku na korzyść niektórych usługodawców. Wręcz przeciwnie, ustawa krajowa w sprawie podatków od gier hazardowych przewidywała różne stawki podatkowe, w tym wyższe stawki mające zastosowanie do przedsiębiorstw, które zakwestionowały decyzję Komisji(54).
80. W sytuacji tego rodzaju nie było zatem błędem potraktowanie decyzji podatkowych przyjmowanych na podstawie ustawy jako krajowych środków wykonawczych, których „wymaga” decyzja Komisji. Decyzje te stanowić będą zmaterializowanie się konsekwencji decyzji Komisji i będą mogły bez większych trudności zostać zakwestionowane przed sądem krajowym.
81. Na podstawie wszystkich powyższych względów uważam, że Sąd nie naruszył prawa, uznając, iż sporna decyzja nie wymagała środków wykonawczych wobec P. Ferracciego i Scuola Elementare Maria Montessori.
4. Wniosek w przedmiocie dopuszczalności skarg wniesionych przez P. Ferracciego i Scuola Elementare Maria Montessori do Sądu
82. W świetle powyższego uważam, że sporna decyzja jest aktem regulacyjnym, który nie wymaga środków wykonawczych wobec P. Ferracciego i Scuola Elementare Maria Montessori i bezpośrednio ich dotyczy.
83. W związku z tym, ponieważ jedyny zarzut podniesiony na poparcie odwołań przez Komisję nie wydaje mi się zasadny, uważam, że należy oddalić odwołania Komisji.
84. Ponieważ dopuszczalność skarg wniesionych przez P. Ferracciego i Scuola Elementare Maria Montessori powinna zostać potwierdzona, należy zbadać wniesione przez nich odwołania dotyczące istoty skargi.
B. W przedmiocie istoty skargi wniesionej przez Scuola Elementare Maria Montessori do Sądu
85. Na poparcie swojego odwołania od wyroku z dnia 15 września 2016 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja (T‑220/13, niepublikowanego, EU:T:2016:484, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), Scuola Elementare Maria Montessori podnosi dwa zarzuty. Pierwszy zarzut dotyczy oceny przez Sąd braku nakazu odzyskania pomocy uznanej za przyznaną bezprawnie i niezgodnej z rynkiem wewnętrznym (pierwsza część spornej decyzji). Drugi zarzut dotyczy zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd orzekł, że zwolnienie z jednolitego podatku komunalnego nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (trzecia część spornej decyzji).
1. W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego braku nakazu odzyskania pomocy
a) Argumenty stron
86. Zarzut pierwszy dzieli się na cztery części.
87. W pierwszej kolejności Scuola Elementare Maria Montessori podnosi, że Sąd naruszył art. 108 TFUE, art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 oraz art. 4 ust. 3 TFUE, pozwalając Komisji na stwierdzenie całkowitej niemożności odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego. Całkowita niemożność odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy nie stanowi ogólnej zasady prawa w rozumieniu art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.
88. W drugiej kolejności Scuola Elementare Maria Montessori kwestionuje interpretację pojęcia „całkowitej niemożności” przyjętej przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Oparł się on wyłącznie na włoskich bazach danych podatkowych i katastralnych, które nie pozwalają na ekstrapolację z mocą wsteczną danych niezbędnych do odzyskania pomocy. Tymczasem wspomniane elementy należą do wewnętrznego porządku prawnego, przez co nie mogą świadczyć o całkowitej niemożności odzyskania pomocy.
89. W trzeciej kolejności, zaskarżony wyrok opiera się na błędnej wykładni pojęcia „całkowitej niemożności” w zakresie, w jakim Sąd oddalił zarzuty Scuola Elementare Maria Montessori na temat istnienia rozwiązań alternatywnych, które pozwoliłyby Republice Włoskiej na odzyskanie rozpatrywanej pomocy niezależnie od struktury bazy danych podatkowych i katastralnych. Ponadto, wymagając od Scuola Elementare Maria Montessori wykazania możliwości odzyskania pomocy, Sąd odwrócił ciężar dowodu.
90. W czwartej kolejności Scuola Elementare Maria Montessori zarzuca Sądowi, że przeinaczył dowody, orzekając, iż nie można było z bazy danych podatkowych i katastralnych wywnioskować informacji niezbędnych do odzyskania rozpatrywanej pomocy.
91. Komisja podnosi, w pierwszej kolejności, że nieodzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy w spornej decyzji jest zgodne z art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, który zabrania Komisji nakazania odzyskania pomocy, jeżeli jest to sprzeczne z ogólną zasadą prawa. Tymczasem, w myśl ogólnej zasady prawa, że nikt nie może być zobowiązany do rzeczy niemożliwych, Komisja nie może narzucić obowiązku, którego wykonanie byłoby od momentu jego powstania obiektywnie i bezwzględnie niemożliwe.
92. W drugiej kolejności Komisja podnosi, że Scuola Elementare Maria Montessori myli pojęcia „siły wyższej” i „całkowitej niemożności”. Drugie pojęcie jest szersze niż pierwsze i obejmuje sytuacje, które nie mają w sobie nic nieprzewidywalnego ani nietypowego, takie jak likwidacja przedsiębiorstwa będącego beneficjentem.
93. W trzeciej kolejności argumentacja dotycząca istnienia alternatywnych metod odzyskania rozpatrywanej pomocy opiera się na błędnym twierdzeniu, że Scuola Elementare Maria Montessori wykazała istnienie takich metod. Sąd oddalił argumenty zmierzające do wykazania ich istnienia. W zakresie, w jakim Scuola Elementare Maria Montessori kwestionuje oddalenie tego żądania, podaje w wątpliwość ocenę okoliczności faktycznych, które nie mogą być przedmiotem odwołania.
94. W czwartej kolejności argument dotyczący przeinaczenia dowodów jest niedopuszczalny, jako że Scuola Elementare Maria Montessori jedynie zwraca się do Trybunału o ocenę dowodów w inny sposób niż Sąd.
b) Ocena
95. W rzeczywistości dwie pierwsze części zarzutu pierwszego podniesione przez Scuola Elementare Maria Montessori wymagają udzielenia odpowiedzi na trzy pytania, które wiążą się ze sobą logicznie:
– Po pierwsze, czy Komisja może z góry zrezygnować z nakazania odzyskania pomocy uznanej za przyznaną bezprawnie i niezgodną z rynkiem wewnętrznym?
– Po drugie, w razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy można wskazać w tym konkretnym przypadku jedną z przyczyn, które mogą uzasadniać brak nakazu odzyskania pomocy?
– Wreszcie, w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie, czy Sąd naruszył prawo przy zastosowaniu wskazanej w ten sposób przyczyny?
1) W sprawie możliwości odstąpienia przez Komisję od nakazania odzyskania przyznanej bezprawnie pomocy
96. W odniesieniu do pytania pierwszego jestem zdania, że Komisja może na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego program pomocowy zrezygnować z nakazania odzyskania pomocy uznanych za przyznane bezprawnie.
97. Po przypomnieniu, że uchylenie przyznanej bezprawnie pomocy poprzez żądanie jej zwrotu stanowi logiczną konsekwencję stwierdzenia jej bezprawnego przyznania(55), Sąd wyjaśnił w pkt 75 zaskarżonego wyroku, iż „celem postanowień traktatowych w dziedzinie pomocy państwa jest przywrócenie skutecznej konkurencji, z tym skutkiem, że co do zasady decyzje Komisji zobowiązują dane państwo członkowskie do skutecznego i bezzwłocznego zwrotu zakwestionowanej pomocy”(56).
98. Nie widzę tutaj żadnego naruszenia prawa. Wydaje mi się bowiem, że słusznie można uznać nakaz odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy za zasadę, której z definicji towarzyszą wyjątki.
99. Orzecznictwo Trybunału dotyczące roli sądów krajowych we wdrażaniu systemu kontroli pomocy państwa potwierdza tę analizę. W istocie bowiem Trybunał, choć potwierdził, że „zasadniczym celem zwrotu pomocy państwa udzielonej bezprawnie jest […] eliminacja zakłócenia konkurencji spowodowanego przez przewagę konkurencyjną powstałą na skutek przyznania takiej pomocy”(57), miał już okazję wyjaśnić, że „[n]akazanie zwrotu pomocy mogłoby być niewłaściwe tylko wtedy, gdyby zachodziły nadzwyczajne okoliczności”(58). W ten sposób Trybunał uznał już możliwość, wprawdzie wyjątkową, odstąpienia od zasady, według której należy nakazać odzyskanie przyznanej bezprawnie pomocy.
100. Idea ta została wyraźnie powtórzona w art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, który stanowi, że „Komisja nie wymaga windykacji pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego”.
101. W związku z tym, zdaniem Trybunału, „Komisja jest wciąż zobowiązana nakazać odzyskanie pomocy uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem, chyba że odzyskanie takie byłoby sprzeczne z ogólną zasadą prawa Unii”(59).
102. Zatem możliwość nienakazania odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego – nawet jeśli występuje tylko wyjątkowo – nie może budzić, jak sądzę, wątpliwości.
103. W związku z tym należy rozważyć pytanie drugie zadane w ramach pierwszego zarzutu Scuola Elementare Maria Montessori i wskazać ogólną zasadę prawa, która może stanowić uzasadnienie braku nakazu odzyskania pomocy w spornej decyzji.
2) W przedmiocie istnienia ogólnej zasady prawa Unii, która uzasadniałaby w niniejszym przypadku brak nakazu odzyskania pomocy uznanej za przyznaną bezprawnie
104. Jeśli chodzi o zaskarżony wyrok, to Sąd uznał, że „Komisja nie naruszyła prawa, stwierdzając na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego i przed wydaniem nakazu odzyskania pomocy – całkowitą niemożność odzyskania przez Republikę Włoską pomocy uznanej w [spornej] decyzji za bezprawną”(60).
105. Zdaniem Komisji przedstawione przez Republikę Włoską argumenty prowadzące do takiego wniosku odnoszą się do zasady „impossibilium nulla obligatio est”, która może zostać przetłumaczona w postaci formuły „nikt nie jest zobowiązany do rzeczy niemożliwych”(61). Komisja postrzega ją jako wyraz ogólnej zasady prawa Unii.
106. Po pierwsze, pragnę zauważyć, że o ile formułę tę niektórzy z moich poprzedników kwalifikowali jako „maksymę”(62) lub po prostu „paremię”(63), Trybunał niedawno uznał ją za „zasadę”(64). Zresztą całkiem niedawno wykorzystał ją jako uzasadnienie wykładni przepisu prawa Unii(65).
107. Po drugie, o ile ogólne zasady prawa Unii można określić jako podstawowe postanowienia niepisanego prawa pierwotnego, które są nierozłącznie związane z porządkiem prawnym Unii(66), o tyle wydaje mi się, że zasada „impossibilium nulla obligatio est” może mieć taki walor, w przypadku gdy jest stosowana w dziedzinie pomocy państwa.
108. Uznanie tej zasady byłoby spójne z faktem, że ważność decyzji Komisji w sprawie odzyskania pomocy państwa uznanej za bezprawnie przyznaną jest uzależniona od możliwości odzyskania rozpatrywanej pomocy. W rzeczywistości bowiem, według Trybunału, „całkowita niemożność [odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy] nie może pociągnąć za sobą nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż pojawia się dopiero na etapie wykonania […]. Natomiast w decyzji takiej jak zaskarżona decyzja Komisja nie może narzucić, pod rygorem nieważności decyzji, obowiązku, którego wykonanie byłoby od momentu jego powstania obiektywnie i bezwzględnie niemożliwe”(67).
109. Uznanie tej zasady ogólnej jest również spójne z orzecznictwem Trybunału, zgodnie z którym państwo członkowskie, które „wykonując decyzję Komisji w przedmiocie pomocy państwa […], dowiaduje się o nieprzewidzianych przez Komisję skutkach tego wykonania, powinno poddać owe problemy pod ocenę tej instytucji, proponując jednocześnie wprowadzenie do danej decyzji odpowiednich zmian”(68). Powyższy obowiązek państwa członkowskiego wskazuje w sposób nieodzowny, że gdyby Komisja zdała sobie sprawę ze skutków swojej decyzji – takich jak niemożność odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy – może i powinna uwzględnić je na etapie decyzji. W przeciwnym razie nie byłoby powodu do wymagania od państwa członkowskiego, które się o takich skutkach dowie, powiadomienia o nich Komisji, aby ta mogła, w stosownym przypadku, zmienić swoją decyzję.
110. W świetle powyższych rozważań zasada „impossibilium nulla obligatio est”, rozumiana jako całkowita niemożność odzyskania pomocy, stanowi niepisane postanowienie o charakterze fundamentalnym, nierozerwalnie związane z prawem pomocy państwa. Wydaje mi się zatem, że można je uznać za ogólną zasadę prawa Unii w rozumieniu art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.
3) W przedmiocie stosowania przez Sąd zasady „impossibilium nulla obligatio est”
111. Ponieważ zasada „impossibilium nulla obligatio est” może być uznana za zasadę ogólną prawa Unii w rozumieniu art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, należy zbadać, czy Sąd nie naruszył prawa, uznając, że Komisja również go nie naruszyła w ten sam sposób poprzez stwierdzenie, że bazy danych podatkowych i katastralnych nie pozwalały zidentyfikować beneficjentów omawianej pomocy, a w konsekwencji nie było możliwe uzyskanie zwrotu pomocy niezgodnej z prawem(69).
112. W drugiej części zarzutu pierwszego podniesionego w uzasadnieniu odwołania Scuola Elementare Maria Montessori kwestionuje ów wniosek Sądu: elementy podniesione przez rząd włoski należą do wewnętrznego porządku prawnego, przez co nie mogą świadczyć o całkowitej niemożności odzyskania pomocy.
113. Pojęcie „całkowitej niemożności” zostało wypracowane przez Trybunał Sprawiedliwości w ramach kontroli wykonania decyzji Komisji w dziedzinie pomocy państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „jedynym argumentem, jaki państwo członkowskie może przytoczyć na swoją obronę w ramach postępowania dotyczącego skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom wniesionej przez Komisję na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, jest całkowita niemożność prawidłowego wykonania decyzji tej instytucji nakazującej odzyskanie spornej pomocy”(70).
114. Należy jednak stwierdzić, że chociaż ów środek obrony w teorii istnieje, to obecnie jest uznawany jedynie w szczególnym wypadku. Chodzi tu o sytuację, gdy przedsiębiorstwa będące beneficjentami rozpatrywanej pomocy zostały zlikwidowane bez pozostawienia aktywów umożliwiających zwrot pomocy(71); natomiast samo stwierdzenie trudnej sytuacji finansowej przedsiębiorstwa lub ogólne i abstrakcyjne twierdzenia dotyczące zbycia działalności niektórych przedsiębiorstw są uznawane za niewystarczające do spełnienia wymagań dotyczących całkowitej niemożności odzyskania pomocy(72). Przeciwnie, w przypadku przedsiębiorstw, które zaprzestały działalności, „można przyjąć całkowitą niemożliwość wykonania decyzji jedynie […] stosownie do okoliczności [dotyczących każdego z zainteresowanych przedsiębiorstw]”(73).
115. Następnie należy zauważyć, że jest również pewne, iż przesłanka całkowitej niemożliwości wykonania nie jest spełniona, gdy państwo członkowskie ogranicza się do poinformowania Komisji o trudnościach natury prawnej, politycznej lub praktycznej w wykonaniu decyzji, nie podejmując względem przedsiębiorstw, których to dotyczy, rzeczywistych kroków zmierzających do odzyskania pomocy i nie przedstawiając Komisji alternatywnych sposobów wykonania decyzji, które mogłyby pomóc przezwyciężyć te przeszkody. Waga i stabilność tej reguły nie budzą żadnych wątpliwości(74).
116. Mówiąc bardziej szczegółowo, pragnę zauważyć, że Trybunał miał już okazję orzec, że trudności dotyczące ustalania identyfikacji beneficjentów ze względu na lukę w prawie właściwym lub obliczenia kwoty pomocy podlegającej odzyskaniu oraz wyboru i wykonania procedur zmierzających do osiągnięcia tego celu, wynikają z problemów natury wewnętrznej w efekcie działań i zaniechań władz krajowych(75). Ponadto duża liczba zainteresowanych przedsiębiorstw również nie pozwala uznać, że odzyskanie pomocy jest technicznie niemożliwe(76).
117. Tymczasem w niniejszym przypadku muszę stwierdzić, że argumenty przedstawione przez rząd włoski i Komisję są właśnie tego rodzaju.
118. W rzeczywistości, jak wskazał Sąd w pkt 76 zaskarżonego wyroku, „[w] [spornej] decyzji Komisja wskazała w motywach 191–198, że uwzględniając szczególny charakter tej sprawy, całkowicie niemożliwe byłoby odzyskanie przez Republikę Włoską bezprawnej pomocy przyznanej na podstawie przepisów dotyczących podatku od nieruchomości. Wyjaśniła ona co do zasady, że ani rejestry katastralne, ani bazy danych prowadzone dla celów podatkowych nie umożliwiają sporządzenia wykazu typów działalności (gospodarczej i pozagospodarczej) prowadzonej w nieruchomościach należących do podmiotów niekomercyjnych, ani obiektywnego określenia kwoty podlegającego zwrotowi podatku”.
119. W pkt 85 zaskarżonego wyroku Sąd przypomina, że „Republika Włoska wyjaśniła, że ze względu na organizację katastru i brak odpowiedniej informacji podatkowej nie można na podstawie katastralnej i podatkowej bazy danych ekstrapolować z mocą wsteczną rodzaju danych koniecznych do przeprowadzenia odzyskania pomocy. W świetle tych wyjaśnień Komisja uznała, że faktycznie niemożliwe jest ustalenie tożsamości beneficjentów spornej pomocy oraz że jej wysokość nie może zostać obiektywnie określona z powodu dostępnych danych, co wyjaśniła w [spornej] decyzji”.
120. Argumenty te, odnoszące się do danych z katastru i danych podatkowych, są podobne do tych, które zostały wysunięte przez Republikę Francuską w sprawie, która doprowadziła do wydania wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., Komisja/Francja (C‑214/07, EU:C:2008:619), a która również dotyczyła zwolnień podatkowych(77).
121. Jednakże, wbrew stanowisku rządu francuskiego, który twierdził, że chodziło o zewnętrzne ograniczenia, związane z rozmiarem i złożonością działań prowadzących do odzyskania pomocy, Trybunał uznał, że w grę wchodziły trudności wewnętrzne, wynikające z własnych działań i zaniechań władz krajowych(78). Zupełnie niedawno Trybunał uznał nawet, że „obawa zaistnienia wewnętrznych trudności nie do przezwyciężenia, związanych zwłaszcza z weryfikacją sytuacji każdego zaangażowanego przedsiębiorstwa w kontekście odzyskania pomocy niezgodnej z prawem […] nie może uzasadniać okoliczności, że państwo członkowskie nie przestrzega obowiązków, które na nim ciążą na mocy prawa Unii”(79).
122. W związku z tym wydaje mi się, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając w pkt 87 zaskarżonego wyroku, w oparciu o elementy związane jedynie z lukami w danych podatkowych i katastralnych, że „Komisja nie naruszyła prawa, stwierdzając na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego i przed wydaniem nakazu odzyskania pomocy – całkowitą niemożność odzyskania przez Republikę Włoską pomocy uznanej w [spornej] decyzji za bezprawną”.
123. W istocie bowiem, jak wskazano powyżej, uchylenie pomocy przyznanej bezprawnie poprzez żądanie jej zwrotu stanowi logiczną konsekwencję stwierdzenia jej niezgodności z prawem(80). Wnioskuję stąd, że obowiązek nakazania odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest zasadą, od której mogą istnieć wyjątki(81). Jednak, jak każdy wyjątek, musi być on interpretowany w sposób ścisły.
124. Uważam zatem, że w dziedzinie pomocy państwa nie może być mowy o tym, aby ogólnej zasadzie prawa „impossibilium nulla obligatio est” nadać zakres szerszy niż zakres „całkowitej niemożności” odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy na etapie wykonania decyzji Komisji – w przeciwieństwie do tego, co uczynił Sąd w zaskarżonym wyroku.
125. W związku z tym, jeżeli argumenty dotyczące trudności prawnych, politycznych lub administracyjnych nie zostały dopuszczone przez Trybunał w ramach wykonania decyzji Komisji nakazującej odzyskanie pomocy w ramach programu pomocowego, nie mogą one również zostać przyjęte na etapie decyzji wydanej po zakończeniu formalnego postępowania wyjaśniającego.
c) Wnioski w przedmiocie zarzutu pierwszego
126. Z powyższych rozważań dochodzę do wniosku, że Sąd popełnił błąd co do prawa, orzekając w pkt 87 zaskarżonego wyroku, iż Komisja nie naruszyła prawa, stwierdzając na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego i przed wydaniem nakazu odzyskania pomocy – całkowitą niemożność odzyskania przez Republikę Włoską pomocy uznanej w spornej decyzji za bezprawną, opierając się wyłącznie na tym, że na podstawie dostępnej katastralnej i podatkowej bazy danych nie można było ekstrapolować z mocą wsteczną rodzaju danych koniecznych do przeprowadzenia odzyskania pomocy.
127. Argumenty przedstawione przez Scuola Elementare Maria Montessori w ramach trzeciej i czwartej części zarzutu pierwszego dotyczą również zastosowania przez Sąd przesłanki dotyczącej „całkowitej niemożności” odzyskania rozpatrywanej pomocy. Argumenty te w konsekwencji nie mogą prowadzić do uchylenia w szerszym zakresie wyroku Sądu w odniesieniu do pierwszej części spornej decyzji. Nie ma zatem potrzeby ich badania.
2. W przedmiocie zarzutu drugiego
128. W zarzucie drugim Scuola Elementare Maria Montessori podważa zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim Sąd orzekł, że zwolnienie z jednolitego podatku komunalnego nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (trzecia część spornej decyzji), uzasadniając to tym, że warunki jej przyznania gwarantują, iż pomoc ta nie ma zastosowania do „działalności gospodarczej”.
a) Argumentacja stron
129. W celu korzystania ze zwolnienia z jednolitego podatku komunalnego działalność, o której mowa w przepisach, musi być wykonywana „zgodnie z zasadami działalności niekomercyjnej”(82). Pojęcie to jest zdefiniowane w art. 1 ust. 1 lit. p) dekretu ministerialnego nr 200 z dnia 19 listopada 2012 r. (zwanego dalej „dekretem ministerialnym”): wskazane rodzaje działalności nie powinny mieć celu zarobkowego, a między działalnością podmiotu korzystającego ze zwolnienia i działalnością podmiotów gospodarczych na rynku prowadzących działalność komercyjną nie powinien istnieć stosunek konkurencji.
130. Zdaniem Scuola Elementare Maria Montessori pojęcie „działalności gospodarczej” wykonywanej „zgodnie z zasadami działalności niekomercyjnej” jest nieznane w prawie konkurencji Unii, a ogólne kryteria określone w art. 1 ust. 1 lit. p) dekretu ministerialnego są rozbieżne w stosunku do kryteriów opracowanych przez Trybunał.
131. Ponadto zdaniem wnoszącej odwołanie rodzaje działalności takie, jak odnoszące się do edukacji i zakwaterowania, obejmują „zazwyczaj ofertę towarów i usług na rynku oraz […] ze względu na swój charakter konkurują z działalnością innych podmiotów na rynku”(83). Warunek dotyczący braku konkurencji jest zatem w pewnym sensie czysto formalny.
132. Ponadto Scuola Elementare Maria Montessori uważa, że „obiektywne” warunki określone w dekrecie ministerialnym – które określają szczególne cechy, jakie każdego rodzaju działalność, w tym edukacja i zakwaterowanie, musi spełnić, aby skorzystać ze spornego zwolnienia – powinny były zostać poddane dokładniejszej kontroli ze strony Sądu. W tym względzie wnosząca odwołanie podkreśla, że działalność edukacyjna, aby mogła zostać uznana za wykonywaną „zgodnie z zasadami działalności niekomercyjnej”, powinna być „świadczona nieodpłatnie lub za symboliczną kwotę obejmującą tylko część rzeczywistych kosztów danej usługi”(84). W związku z tym warunkiem wnosząca odwołanie twierdzi, że dekret ministerialny pozwala na to, aby usługi oferowane przez podmioty korzystające ze zwolnienia mogły być finansowane przez osoby prywatne w drodze zapłaty wynagrodzenia, które obejmuje znaczną część kosztów(85). Natomiast, aby usługi zakwaterowania były uważane za wykonywane „zgodnie z zasadami działalności niekomercyjnej”, to – jak wskazuje wnosząca odwołanie – muszą być one również „świadczone tytułem nieodpłatnym lub za symboliczną opłatą, która w żadnym wypadku nie może przekroczyć połowy średniej ceny podobnej usługi świadczonej na danym obszarze geograficznym”(86). Z tego odniesienia do połowy średniej ceny za podobną działalność prowadzoną zgodnie z zasadami konkurencji, wnosząca odwołanie wywodzi, że dekret ministerialny uznaje charakter gospodarczy świadczenia oferowanego za symboliczną cenę(87).
133. Komisja uważa natomiast, że rozumowanie Sądu jest nie tylko logiczne, ale również prawidłowe z prawnego punktu widzenia. Ponadto krytyka skierowana przez wnoszącą odwołanie przeciwko warunkowi symbolicznego wynagrodzenia, który może być wymagany w odniesieniu do finansowania działalności w dziedzinie edukacji i zakwaterowania (warunek obiektywny), opiera się na błędnym założeniu.
b) Ocena
134. Scuola Elementare Maria Montessori krytykuje stosowanie w ustawodawstwie włoskim pojęcia nieznanego w prawa konkurencji Unii, a mianowicie pojęcia działalności gospodarczej wykonywanej „zgodnie z zasadami działalności niekomercyjnej”. Wykładnia tego pojęcia przez Sąd miałaby być sprzeczna z pojęciami „przedsiębiorstwa” i „działalności gospodarczej”, które wynikają z orzecznictwa Trybunału.
135. Nie zgadzam się z takim rozumieniem zaskarżonego wyroku. Przeciwnie, uważam, że zarówno Komisja (w spornej decyzji), jak i Sąd (w zaskarżonym wyroku), rozpatrywały wymagany przez ustawodawstwo włoskie warunek wstępny skorzystania ze zwolnienia z jednolitego podatku komunalnego poprzez pryzmat pojęć „przedsiębiorstwa” i „działalności gospodarczej”, takich jak określone przez Trybunał w utrwalonym orzecznictwie.
136. Po pierwsze, bezsporne jest, że „prawo Unii w dziedzinie konkurencji i w szczególności zakaz wyrażony w art. 107 ust. 1 TFUE dotyczą działalności przedsiębiorstw”(88), które obejmują, w tym samym kontekście prawa konkurencji, „każdą jednostkę prowadzącą działalność gospodarczą, niezależnie od jej statusu prawnego i sposobu finansowania”(89). Po drugie, równie pewne jest to, że „[d]ziałalność gospodarczą stanowi każda działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku”(90). W tych warunkach „[o]koliczność, że oferowanie towarów lub usług jest dokonywane bez celu zarobkowego, nie stanowi przeszkody w uznaniu jednostki, która dokonuje tych czynności na rynku, za przedsiębiorstwo, ponieważ ta oferta konkuruje z ofertami innych podmiotów gospodarczych działających w celu zarobkowym”(91).
137. Sąd zbadał zgodność z prawem systemu zwolnienia z jednolitego podatku komunalnego właśnie na podstawie tych definicji, przypomnianych w pkt 131–133 zaskarżonego wyroku.
138. Tymczasem, jak stwierdził Sąd, dekret ministerialny wyłącza wprost z zakresu stosowania zwolnienia z jednolitego podatku komunalnego rodzaje działalności, które konkurują z innymi podmiotami prowadzącymi działalność w celach zarobkowych(92). W konsekwencji Sąd mógł orzec w pkt 137 zaskarżonego wyroku – nie naruszając prawa – że „przepisy te znajdują zastosowanie wyłącznie do podmiotów, które nie mogą być traktowane jako »przedsiębiorstwa« w celach stosowania prawa Unii”.
139. Jak Komisja słusznie wskazała w odpowiedzi na skargę, chociaż możliwe jest, że warunek ten nie zostanie spełniony, okoliczność ta nie wpływa na zgodność z prawem omawianego mechanizmu, lecz stanowi jedynie naruszenie przepisów krajowych(93).
140. Oprócz rzeczonego warunku ogólnego dotyczącego wykonywania działalności „zgodnie z zasadami działalności niekomercyjnej” dekret ministerialny uzależnia zwolnienie z jednolitego podatku komunalnego od spełnienia warunków „obiektywnych” określonych dla poszczególnych rodzajów działalności. Wbrew temu, co utrzymuje wnosząca odwołanie, warunki „obiektywne” dotyczące edukacji i zakwaterowania nie podważają dokonanej oceny systemu zwolnień.
141. W odniesieniu do działalności edukacyjnej Scuola Elementare Maria Montessori przypomina, że działalność edukacyjna powinna być wykonywana nieodpłatnie lub w zamian za symboliczne wynagrodzenie obejmujące tylko część rzeczywistych kosztów danej usługi. W ten sposób, zdaniem wnoszącej odwołanie, prawo włoskie pozwala na finansowanie oferowanych usług w znacznym stopniu przez osoby prywatne w drodze zapłaty wynagrodzenia(94).
142. Argument ten, w postaci, w jakiej został przedstawiony przez wnoszącą odwołanie, może przekonywać. Jednakże nie jest zasadny. Przede wszystkim wątpliwe jest, czy opłata, która obejmuje jedynie „część rzeczywistych kosztów danej usługi” może finansować znaczną część wykonywanej działalności. Następnie należy stwierdzić, że wnosząca odwołanie bierze pod uwagę tylko część art. 4 ust. 3 lit. c) dekretu ministerialnego. W sposób „zaskakujący” pomija ona bowiem ostatni warunek, chociaż został on wyraźnie ustanowiony w tym przepisie. O ile dekret ministerialny zezwala na płatność symbolicznej kwoty, o tyle art. 4 ust. 3 lit. c) dekretu ministerialnego dodaje, że żądana kwota powinna być pozbawiona związku z rzeczywistym kosztem usługi.
143. Tymczasem, aby działalność edukacyjna była uważana za świadczenie usług, konieczne jest, by „kursy [były] prowadzone przez instytucje oświatowe finansowane głównie ze środków prywatnych, niepochodzących od samego dostawcy usług”(95). W związku z tym, ponieważ składka zewnętrzna, której można żądać, musi bezwzględnie być pozbawiona związku z rzeczywistym kosztem usługi, wydaje mi się niemożliwe, aby pokryła ona znaczną część finansowania usługi.
144. Ponieważ symboliczna kwota, na którą zezwala dekret ministerialny, nie może pokryć znacznej części kosztu działalności edukacyjnej, nie może ona być uznana za odpłatność za to świadczenie w sensie gospodarczym. Nie jest to zatem wynagrodzenie w rozumieniu prawa Unii w dziedzinie konkurencji. Innymi słowy, art. 4 ust. 3 lit. c) dekretu ministerialnego gwarantuje, że podmioty, które mogą korzystać ze zwolnienia z jednolitego podatku komunalnego ze względu na prowadzenie działalności edukacyjnej, nie prowadzą „działalności gospodarczej”, ponieważ ich celem nie jest osiągnięcie zysku z tej działalności(96).
145. W odniesieniu do usług z zakresu zakwaterowania warunki ustanowione przez dekret ministerialny również zapewniają brak ich charakteru gospodarczego. Po pierwsze, art. 1 ust. 1 lit. j) tego dekretu ogranicza zwolnienie z jednolitego podatku komunalnego wyłącznie do przypadków, gdy dostęp do zakwaterowania jest ograniczony do pewnych kategorii osób lub gdy usługi nie są świadczone w sposób ciągły. Ponadto ten sam przepis wyraźnie wyłącza obiekty hotelowe lub typu hotelowego. Po drugie, podobnie jak w przypadku działalności edukacyjnej, art. 4 ust. 4 tego dekretu przewiduje zapłatę za usługi zakwaterowania wyłącznie symbolicznej kwoty, która „w żadnym wypadku nie może przekroczyć połowy średniej ceny podobnej usługi świadczonej na danym obszarze geograficznym zgodnie z zasadami konkurencji i bez związku z faktycznym kosztem świadczonej usługi”(97) (ta ostatnia uwaga jest ponownie pominięta przez wnoszącą odwołanie).
146. W tych okolicznościach uważam zatem, że Sąd nie naruszył prawa przy dokonywaniu oceny „obiektywnych warunków” dotyczących działalności edukacyjnej i w dziedzinie zakwaterowania.
c) Wnioski w przedmiocie zarzutu drugiego
147. Na podstawie powyższych rozważań dochodzę do wniosku, że Sąd nie dopuścił się naruszenia prawa przy badaniu zgodności systemu zwolnienia z jednolitego podatku komunalnego. Mógł on słusznie uznać, że wnoszącej odwołanie nie udało się wykazać, że zwolnienie to mogło mieć zastosowanie do działalności o charakterze gospodarczym, ani też że Komisja w ten sposób naruszyła art. 107 ust. 1 TFUE.
VII. W przedmiocie zwrotu spraw do ponownego rozpoznania przez Sąd
148. Po przeprowadzeniu analizy zarzutu drugiego podniesionego przez Scuola Elementare Maria Montesori na poparcie odwołania jestem zdania, że Sąd nie dopuścił się naruszenia prawa przy badaniu zgodności z prawem systemu zwolnienia z jednolitego podatku komunalnego. Jeżeli Trybunał zgodzi się z moją oceną odwołania, wyrok Sądu stanie się ostateczny w odniesieniu do trzeciej części spornej decyzji.
149. Natomiast po przeprowadzeniu analizy zarzutu pierwszego podniesionego przez Scuola Elementare Maria Montessori w uzasadnieniu odwołania dochodzę do wniosku, że Sąd naruszył prawo, orzekając w pkt 87 zaskarżonego wyroku, że Komisja nie naruszyła prawa, stwierdzając na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego i przed wydaniem nakazu odzyskania pomocy – całkowitą niemożność odzyskania przez Republikę Włoską pomocy uznanej w spornej decyzji za bezprawną,
150. Jeżeli Trybunał zgodzi się z moją oceną odwołania, wyrok Sądu powinien w tym zakresie zostać uchylony. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej może on w takim przypadku wydać ostateczne orzeczenie w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala. Uważam, że jest tak w niniejszym przypadku.
151. Jak bowiem wynika z uwag przedstawionych w pkt 118–125 niniejszej opinii, Komisja naruszyła prawo, stwierdzając na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego i przed wydaniem nakazu odzyskania pomocy całkowitą niemożność odzyskania przez Republikę Włoską pomocy uznanej w spornej decyzji za przyznaną bezprawnie, opierając się wyłącznie na tym, że na podstawie dostępnej katastralnej i podatkowej bazy danych nie można było ekstrapolować z mocą wsteczną rodzaju danych koniecznych do przeprowadzenia odzyskania pomocy. W konsekwencji należy stwierdzić nieważność pierwszej części spornej decyzji ze względu na to, że Komisja stwierdziła, iż jest niemożliwe, by władze włoskie odzyskały pomoc uznaną za przyznaną bezprawnie i niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
VIII. W przedmiocie kosztów
152. Zgodnie z art. 138 ust. 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 ust. 1 owego regulaminu postępowania, w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Jednakże, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Trybunał może orzec, że jedna ze stron pokrywa, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną.
153. Jeżeli Trybunał zgodzi się z moją oceną odwołania, to wydaje mi się, że odstępstwo to powinno znaleźć zastosowanie w niniejszym przypadku. Należy bowiem zauważyć, że odwołania Komisji są bezzasadne, a Scuola Elementare Maria Montessori przegrywa tylko w odniesieniu do jednego z zarzutów podniesionych na poparcie swojego odwołania. Ponadto należy również orzec, że ostatecznie stwierdza się częściową nieważność decyzji zaskarżonej przed Sądem.
154. W tych okolicznościach, ponieważ stwierdza się nieważność pierwszej z trzech części spornej decyzji, uważam, że należy obciążyć Komisję nie tylko jej własnymi kosztami postępowania przed Sądem i Trybunałem, lecz również jedną trzecią kosztów poniesionych przez Scuola Elementare Maria Montessori w obu instancjach.
155. Zgodnie z art. 184 ust. 4 regulaminu postępowania przed Trybunałem Republika Włoska pokrywa własne koszty.
IX. Wnioski
156. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób:
1) Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 15 września 2016 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja (T‑220/13, niepublikowany, EU:T:2016:484), zostaje uchylony w zakresie, w jakim orzeczono w nim, że Komisja nie naruszyła prawa, stwierdzając na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego i przed wydaniem nakazu odzyskania pomocy – całkowitą niemożność odzyskania przez Republikę Włoską pomocy uznanej w decyzji Komisji 2013/284/UE z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie pomocy państwa S.A.20829 [C 26/2010, ex NN 43/2010 (ex CP 71/2006)] Program dotyczący zwolnienia z podatku komunalnego od nieruchomości stosowanego do nieruchomości użytkowanych przez podmioty niekomercyjne do określonych celów, wdrożony przez Włochy za przyznaną bezprawnie, opierając się wyłącznie na tym, że na podstawie dostępnej katastralnej i podatkowej bazy danych nie można było ekstrapolować z mocą wsteczną rodzaju danych koniecznych do przeprowadzenia odzyskania pomocy.
2) Stwierdza się nieważność pierwszej części decyzji Komisji 2013/284 ze względu na to, że Komisja stwierdziła, iż jest niemożliwe, by władze włoskie odzyskały pomoc uznaną za przyznaną bezprawnie i niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
3) Odwołania wniesione przez Komisję przeciwko wyrokom Sądu z dnia 15 września 2016 r.: Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja (T‑220/13, niepublikowanemu, EU:T:2016:484) i Ferracci/Komisja (T‑219/13, EU:T:2016:485) zostają oddalone.
4) Komisja zostaje obciążona własnymi kosztami poniesionymi w pierwszej instancji i w postępowaniu przed Trybunałem oraz jedną trzecią kosztów poniesionych przez Scuola Elementare Maria Montessori w tych samych postępowaniach.